100.2015.2U publiziert in BVR 2016 S. 402 DAM/GEU/SRE Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 31. März 2016 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichterin Herzog Verwaltungsrichter Daum, Keller und Rolli Gerichtsschreiberin Geiser Keller BLS Netz AG handelnd durch die statutarischen Organe, Genfergasse 11, Postfach, 3001 Bern vertreten durch Rechtsanwalt ... und Rechtsanwältin ... Beschwerdeführerin gegen Einwohnergemeinde Köniz handelnd durch die Direktion Planung und Verkehr, Landorfstrasse 1, 3098 Köniz Beschwerdegegnerin und Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, 3011 Bern betreffend Reklameordnung (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 2. Dezember 2014; 32.14-13.19)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 2 Sachverhalt: A. Die Einwohnergemeinde (EG) Köniz erarbeitete in einem mehrjährigen Pro- zess eine Reklameordnung, bestehend aus dem Reklamereglement (RR) und dem Plakatierungsplan. Eine erste öffentliche Auflage fand vom 1. Juni bis zum 4. Juli 2011 statt. Die BLS Netz AG erhob dagegen am 4. Juli 2011 neben einer weiteren Person Einsprache. Die Stimmberechtigten der EG Köniz beschlossen die Reklameordnung am 23. September 2012. Vom 17. Oktober bist 16. November 2012 fand eine zweite öffentliche Auflage statt, da zwischen der ersten Auflage und der Volksabstimmung Änderungen erfolgt waren. Am 15. November 2012 er- hob die BLS Netz AG erneut Einsprache. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) ge- nehmigte die Reklameordnung der EG Köniz am 27. März 2013 mit einer Ergänzung. Die Einsprachen der BLS Netz AG wies es ab, soweit darauf eingetreten werden konnte. B. Gegen die Verfügung des AGR erhob die BLS Netz AG am 2. Mai 2013 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK), welche das Rechtsmittel am 2. Dezember 2014 abwies, soweit sie darauf eintrat. C. Dagegen hat die BLS Netz AG am 5. Januar 2015 Verwaltungsgerichtsbe- schwerde erhoben und die folgenden Rechtsbegehren gestellt: «1. Der Beschwerdeentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirek- tion vom 2. Dezember 2014 [...] betreffend das Reklamereglement und den Plakatierungsplan der Gemeinde Köniz sei aufzuheben.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 3 a) Eine Genehmigung sei nur zu erteilen, soweit Art. 25 des Re- klamereglements ersatzlos gestrichen und die ‹Zone für Plaka- tierung bei Bahnhöfen (Zone B)› aus dem Plakatierungsplan entfernt werden; b) im Reklamereglement der Vermerk aufgenommen wird, wo- nach das Reklamereglement keine Geltung für Bahnareal habe. 2. Eventualiter zu 2: Eine Genehmigung sei nur zu erteilen, soweit a) Leuchtreklamen auf Bahnhofareal zeitlich unbeschränkt zuge- lassen werden; b) Eigenreklamen auf Bahnhofareal zugelassen werden und c)keine Mindest- und/oder Grenzabstände mit Bezug auf Bahn- areal vorgeschrieben werden.
1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Reklameordnung ist Teil der baurechtlichen Grundordnung der Gemeinde (Art. 1 Abs. 2 RR). Zum Schutz des Orts- und Landschaftsbilds bezeichnet sie die zulässigen Arten, Ausgestaltungen und Standorte von Reklamen auf dem Gebiet der Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 und 2 RR). Sie enthält für das Bau- und Nichtbaugebiet Bestimmungen na-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 4 mentlich über Leuchtreklamen, Eigen- und Fremdreklamen sowie Ab- standsvorschriften. Für gewisse Vorgaben legt sie verschiedene Zonen fest, darunter die Zone für Plakatierung bei Bahnhöfen (Zone B; Art. 25 RR). Diese Regelungen sind mit dem Zonenplan der Gemeinde eng ver- bunden und erscheinen als Teil dieses Nutzungsplans. Zur Anwendung kommen deshalb grundsätzlich die Bestimmungen für Beschwerdeverfah- ren gegen Verfügungen und Entscheide, nicht diejenigen gegen (kommu- nale) Erlasse (sog. abstrakte Normenkontrolle), zumal im vorliegenden Fall (auch) zonenspezifische, d.h. nur für das Bahnareal geltende Vorschriften umstritten sind (vgl. auch BGE 133 II 353 E. 3.3 mit Hinweisen). 1.2Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge- nommen. Verfasst als Aktiengesellschaft des Privatrechts (Tochterunter- nehmen der BLS AG), bezweckt sie den Betrieb, Unterhalt und Bau der Eisenbahninfrastruktur der BLS-Gruppe im Rahmen der anwendbaren ge- setzlichen Vorgaben; ihr gehören mehrere Grundstücke, die vom Reklame- reglement erfasst sind. Die Gesellschaftsanteile liegen praktisch vollständig in der öffentlichen Hand bzw. in den Händen der BLS AG, deren Haupteig- ner der Kanton Bern ist (Bund: 50,05 %; Kanton Bern: 16,5 %; BLS AG: 33,4 %; SBB: 0,05 %; vgl. Auszug aus dem Handelsregister sowie http://www.bls.ch, Rubriken «Unternehmen/Aktionäre» sowie «Unterneh- men/Die BLS AG/Tochtergesellschaften»). Nach Ansicht der Beschwerde- führerin beeinträchtigen die strittigen Vorschriften sie bei der Erfüllung der ihr übertragenen öffentlichen Aufgaben (vgl. Beschwerde, Rz. 8 und 56). Sie ist durch den angefochtenen Entscheid daher besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 61a Abs. 2 Bst. a des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]; ferner BGE 138 I 274 E. 1.5). Ob es mit Bezug auf die nicht zonenspezifischen Bestimmungen genügen würde, wie bei der Beschwerde gegen kommunale Erlasse mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit in schutzwürdigen Interessen betroffen zu sein (sog. virtuelle Betroffenheit; vgl. Art. 79a VRPG; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I/II, 4./3. Aufl. 2013/2010, Art. 60 N. 3 Bst. c; ferner BGer 1P.84/2006 vom 5.7.2006, in ZBl 2007 S. 291 E. 1.2 [Reklameregle- ment der Stadt Bern]), muss bei dieser Ausgangslage nicht geklärt werden. Anders als die JGK anzunehmen scheint (vorne Bst. C; Vernehmlassung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 5 vom 3.2.2015 [act. 4], S. 4), genügt die Beschwerde in allen Teilen den Begründungsanforderungen (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 VRPG). Auf das form- und fristgerecht eingereichte Rechtsmittel ist einzutreten. 1.3Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Da eine Streitigkeit von grundsätz- licher Bedeutung vorliegt, urteilt es in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichts- behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). 2. 2.1Die Reklameordnung enthält zunächst gemeinsame Bestimmungen für alle Arten von Reklamen (Art. 7 ff. RR), darunter Leuchtreklamen (Art. 9 f. RR). Weiter unterscheidet sie zwischen Eigen- und Fremdrekla- men (Art. 14 und 15 ff. RR): Während Eigenreklamen in allen Bauzonen zulässig sind (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 RR), sind Fremdreklamen grundsätzlich nur in den im Plakatierungsplan bezeichneten Zonen L, D, B und VWA ge- stattet (Art. 15 Abs. 2 Teilsatz 1 RR; System der Positivplanung, vgl. Be- schwerdeantwort vom 2.2.2015 [act. 3; nachfolgend BA], S. 5 Ziff. 11). Da- bei gelten minimale Vorschriften für die Abstände zwischen Plakatträgern bzw. Gruppen von Plakatträgern (Art. 20 ff. RR), insbesondere auch in der Zone B für Plakatierung bei Bahnhöfen (Art. 25 Abs. 1 RR). Diese Zonen umfassen das Bahnareal; sie sind aber höchstens 15 m tief, gemessen ab den Geleiseachsen (Art. 25 Abs. 2 RR). 2.2Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin von mehreren Grundstü- cken, auf denen sich Bahnhöfe bzw. Haltestellen und Gleisanlagen der Ei- senbahn befinden (Liebefeld, Köniz, Gasel, Moos, Niederscherli, Wabern und Mittelhäusern; vgl. auch Planauszüge, Vorakten JGK [act. 4A], pag. 58 ff.). Mit ihrem Hauptbegehren beantragt die Beschwerdeführerin, die Reklameordnung sei nur insoweit zu genehmigen, als sie nicht dieses Bahnareal betreffe. Sie ist der Ansicht, dass die Gemeinde sachlich nicht zuständig sei, für das Bahnareal Reklamevorschriften zu erlassen (dazu nachfolgend E. 3 ff.). Im Eventualstandpunkt ist die Beschwerdeführerin der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 6 Auffassung, mehrere Bestimmungen des Reklamereglements lägen nicht im öffentlichen Interesse und seien unverhältnismässig (hinten E. 6 ff.; vorne Bst. C). 3. 3.1Gemäss Art. 87 der Bundesverfassung (BV; SR 101) ist die Gesetz- gebung über den Eisenbahnverkehr, die Seilbahnen, die Schifffahrt sowie über die Luft- und Raumfahrt Sache des Bundes. Dabei handelt es sich um eine umfassende Kompetenz, welche auch die Planung und den Bau von Eisenbahnanlagen umfasst (vgl. Lendi/Uhlmann, in St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, Art. 87 N. 6; Tschannen/Mösching, Bauen auf Bahnarea- len, Die Abgrenzung der Bau- und Planungshoheit von Bund und Kantonen im Bereich der Eisenbahnen, in Raum & Umwelt Nr. 6/2009 S. 1 ff., 2 f.). Gemäss Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) dürfen Bauten und Anlagen, die ganz oder überwie- gend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen (Eisenbahnanlagen), nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden. Mit der Plan- genehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilli- gungen erteilt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich. Das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit es das Eisenbahnunternehmen in der Erfüllung seiner Aufgaben nicht un- verhältnismässig einschränkt (Art. 18 Abs. 4 EBG). Die Erstellung und Än- derung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem Eisenbahnverkehr dienen (Nebenanlagen), unterstehen dem kantonalen Recht (Art. 18m Abs. 1 Satz 1 EBG). 3.2Die JGK ist zum Schluss gekommen, dass die allgemeine Plakatie- rung (d.h. Reklame mit Ausnahme von Bahnhofsanschriften) nicht ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn diene und folglich nicht in den Anwendungsbereich von Art. 18 Abs. 1 EBG falle. Sie sei als Nebenanlage zu qualifizieren. Die Gemeinde sei deshalb auch im Bereich von Bahnarealen befugt, die Raumplanung betreffende Vorschriften und Pläne zu erlassen (angefochtener Entscheid, E. 4, insb. E. 4.6).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 7 3.3Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Vorinstanz gehe zu pauschal davon aus, dass es sich bei Reklamen auf Bahnarealen um Nebenanlagen handle. Sie habe es unterlassen, zwischen verschiedenen Standorten und Arten von Reklamen zu unterscheiden. Der grösste Teil der Reklamen be- fände sich direkt an den Wänden des Bahnhofgebäudes bzw. des Warte- häuschens oder an Werbeträgern auf der Zirkulationsfläche des Bahnhofs. Diese Reklamen seien rechtlich gleich zu behandeln wie die Bahnhofge- bäude bzw. Zirkulationsflächen, welche als Eisenbahnanlagen zu qualifizie- ren seien und somit der Planungs- und Bauhoheit des Bundes unterstün- den (vgl. Beschwerde, Rz. 16 ff.). In ihrer Stellungnahme vom 10. März 2015 bringt sie sodann vor, die Bahnhöfe auf dem Gemeindegebiet von Köniz seien flächenmässig äusserst beschränkt. Reklameträger befänden sich daher zwangsläufig unmittelbar im Bahnhof oder auf Zirkulationsflä- chen um diesen herum (vgl. act. 8, Rz. 9 f.). 3.4Die Gemeinde bringt dagegen vor, sie regle nicht, in welchen Fällen die Normen des Reklamereglements bei Bahnhöfen zur Anwendung kä- men. Dies werde durch das Bundesrecht bestimmt. Es sei im Einzelfall zu prüfen, ob ein Plakatträger als Nebenanlage im Sinn von Art. 18m EBG gelte und ob die Reklameordnung dementsprechend direkt anwendbar sei. Plakatträger dienten an sich weder ganz noch überwiegend dem Eisen- bahnbetrieb. Einzelne Plakatträger, die auf einer Eisenbahnanlage ange- bracht werden, dürften daher als Nebenanlage zu qualifizieren sein (BA, Ziff. 10). Ausserdem wären ohne Beplanung des Bahnareals die Bewilli- gungsvoraussetzungen für einen Plakatträger, der als Nebenanlage gilt, nicht klar (BA, Ziff. 11). 4. 4.1Areal, das dem Bahnbetrieb dient, untersteht grundsätzlich der Ei- senbahnhoheit des Bundes und nicht dem kommunalen und kantonalen Planungsrecht (BGer 1A.140/2003 vom 18.3.2004, in ZBl 2006 S. 193 E. 2.5, 1A.180/2006 vom 9.8.2007, E. 2.1). Eine auch das Bahnareal um- fassende kommunale Nutzungsplanung ist aber jedenfalls zulässig und verbindlich, soweit Nebenanlagen in Frage stehen (grundlegend BGE 115
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 8 Ib 166 E. 4; vgl. auch BGE 121 II 8 E. 2b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 71 N. 6 Bst. b; BVR 2006 S. 335, nicht publ. E. 9.3.8 [VGE 21598/21602- 21604 vom 14.6.2005]; Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 11 f. Ziff. 2.3.4 und S. 18 f. Ziff. 5.2). Die Beplanung von Areal unter der Eisenbahnhoheit des Bundes auf kommunaler Ebene ist also nicht von vornherein ausgeschlos- sen (vgl. dazu auch Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 53 N. 7; Christoph Bandli, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, in URP 2001 S. 511 ff., 520 f.). Die Gemeinde ist demnach berechtigt, die Reklameordnung zu erlassen, soweit es sich bei den Reklamen um (selbständige) Nebenanlagen im Sinn von Art. 18m EBG handelt. Ob eine Eisenbahnanlage oder eine Nebenanlage vorliegt, bestimmt abschliessend das Bundesrecht (Art. 18 bzw. 18m EBG; vorne E. 3.1). 4.2Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit den alten Art. 18 (Bauten, Anlagen und Fahrzeuge für den Bahnbetrieb) bzw. 18a EBG (an- dere Bauten und Anlagen) in der Fassung vom 8. Oktober 1982 (AS 1984 S. 1429; nachfolgend aArt. 18 bzw. aArt. 18a EBG) festgehalten, dass die Abgrenzung zwischen Eisenbahnanlagen und Nebenanlagen aufgrund einer funktionellen Betrachtung zu erfolgen hat. Von einer ganz oder über- wiegend dem Bahnbetrieb dienenden Anlage kann nur gesprochen werden, wenn sachlich und räumlich ein notwendiger, enger Zusammenhang der- selben mit dem Bahnbetrieb besteht (BGE 127 II 227 E. 4 mit Hinweisen). Wie sich schon aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt, muss der Zweck der Baute der Abwicklung des Bahnbetriebs dienen. Der Nutzungszweck muss für den Bahnbetrieb notwendig sein, die blosse Zweckmässigkeit oder Nützlichkeit genügt nicht (BGer 1A.147/1994 vom 23.5.1995, in ZBl 1996 S. 373 E. 2b). Diese Grundsätze fanden bereits unter der Geltung der ursprünglichen Fassung von Art. 18 Abs. 1 EBG vom 20. Dezember 1957 Anwendung (AS 1958 S. 335; vgl. BGE 115 Ib 166 E. 3b S. 173, 111 Ib 38 E. 5 a.E.) und sind weiterhin aktuell, stimmen doch die mit dem Bun- desgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 1999 S. 3071) geänderten bzw. eingefügten und seit dem 1. Januar 2000 geltenden Art. 18 Abs. 1 bzw. Art. 18m Abs. 1 EBG mit den genannten Vorgängerbestimmungen insoweit überein (vgl.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 9 BGE 127 II 227 E. 3 a.E.; BGer 1C_463/2010 vom 24.1.2011, E. 2.2; Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 4 Ziff. 1.3.1 mit Hinweisen). 4.3Die sog. gemischten Bauten und Anlagen, wozu insbesondere Bahnhöfe gehören, dienen zugleich dem Eisenbahnbetrieb und betriebs- fremden Zwecken (vgl. BGE 116 Ib 400 E. 5 einleitend). Die vorstehend genannten Grundsätze zur Abgrenzung von Eisenbahnanlagen und Neben- anlagen gelten auch für gemischte Nutzungen (BGer 1A.147/1994 vom 23.5.1995, in ZBl 1996 S. 373 E. 2b). Erscheinen gemischte Bauten in bau- licher und funktioneller Hinsicht als Einheit, sind sie entsprechend ihrer überwiegenden bahnbetrieblichen oder anderen Zwecksetzung im eisen- bahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren oder im massgeblichen kan- tonalen Verfahren zu beurteilen, mithin in einem einzigen Verfahren. Hän- gen die Teile der gemischten Baute hingegen weder funktionell noch be- trieblich voneinander ab und können sie nicht als Gesamtbauwerk verstan- den werden, rechtfertigt es sich nicht, sie im selben Verfahren zu behan- deln (BGE 133 II 49 E. 6.4, 127 II 227 E. 4c). Bei der Prüfung, ob eine Baute überwiegend dem Bahnbetrieb dient, stellt sich insbesondere bei Grossüberbauungen vorweg die Frage, was als solche Baute zu betrachten ist, ob das Gesamtbauwerk überwiegend dem Bahnbetrieb dienen muss oder ob und unter welchen Voraussetzungen auch einzelne Teile eines Gebäudes gesondert auf ihre Zweckbestimmung hin untersucht werden könnten. Dies kann nur aufgrund der im Einzelfall gegebenen konkreten Verhältnisse beantwortet werden (BGE 122 II 265 E. 3, 116 Ib 400 E. 5b; BGer 1A.147/1994 vom 23.5.1995, in ZBl 1996 S. 373 E. 2b; zum Ganzen Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 13 ff. und 19 Ziff. 5.3; Daniela Ivanov, Die Harmonisierung des Baupolizeirechts unter Einbezug der übrigen Bauge- setzgebung, Diss. Freiburg 2006, S. 122 ff., je mit weiteren Hinweisen). 5. 5.1Unbestritten ist, dass es sich bei Reklame-Einrichtungen wie Plakat- trägern, Anschlagstellen und dergleichen nicht um Eisenbahnanlagen im vorgenannten Sinn (E. 4.2) handelt, weisen sie doch jedenfalls sachlich keinen engen Zusammenhang mit dem Bahnbetrieb auf. Ebenfalls nicht
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 10 streitig ist, dass es sich bei Bahnhofsgebäuden, Wartehäuschen und Zirku- lationsflächen grundsätzlich um Eisenbahnanlagen handelt. In Anwendung der vorgenannten Grundsätze ist demnach zu prüfen, ob Reklamen bzw. Reklameträger betrieblich und funktionell abhängig vom Bahnhof bzw. von den Zirkulationsflächen sind und deshalb wie diese, als Teil einer Gesamt- baute, im selben Verfahren zu beurteilen sind. Der Beschwerdeführerin ist insoweit zuzustimmen, als zur Beurteilung, ob eine Reklame als Teil einer Gesamtbaute zu betrachten ist, die konkreten Verhältnisse massgebend sind (vgl. vorne E. 4.3) und folglich der jeweilige Standort der Reklame eine Rolle spielen kann (Beschwerde, Rz. 13). Im vorliegenden Fall steht aller- dings keine konkrete Reklame oder Reklameeinrichtung zur Diskussion; Gegenstand der Prüfung ist vielmehr, ob Reklamen auf Bahnareal über- haupt in die kantonale Bewilligungskompetenz fallen können (vgl. auch BA, Ziff. 10). 5.2Eine betriebliche und funktionelle Abhängigkeit hat das Bundesge- richt bei Bahnhofsläden und dem jeweiligen Bahnhofsteil bejaht: Nach den Erwägungen im Fall zum Zürcher Hauptbahnhof und Bahnhof Museum- strasse wäre eine gesonderte Behandlung der Läden nur in Betracht zu ziehen, wenn sie baulich und funktionell einen gewissen Grad an Selbstän- digkeit aufwiesen, welche ihnen ein eigenes, vom Gesamtbauwerk unab- hängiges baurechtliches Schicksal ermöglichen würde. Die bauliche Ge- staltung des fraglichen Untergeschosses werde in erster Linie durch die Bedürfnisse des Bahnbetriebs bestimmt und die Läden seien in Passagen und Hallen eingerichtet worden, die im Zusammenhang mit dem Bau der unterirdischen S-Bahn-Station ohnehin erstellt werden mussten. Die Laden- lokale wiesen kein eigenes Mauerwerk auf und seien blosse Einbauten, die ohne grossen Aufwand wieder entfernt oder in der räumlichen Aufteilung verändert werden könnten. Weiter seien sie versorgungs- und entsorgungs- mässig völlig in die Systeme der Bahnhofanlage eingebunden. Ihnen könne deshalb baulich und funktionell keine Selbständigkeit zuerkannt werden (BGE 122 II 265 E. 5). Im Fall zum Zürcher Bahnhof Stadelhofen hielt das Bundesgericht fest, dass das fragliche Untergeschoss eine konstruktive Einheit bilde; die Läden könnten wohl weggelassen werden, sie könnten aber ohne die Fussgängerpassage nicht bestehen. Letztere diene in erster Linie als Zugang zum Zwischenperron, das nur auf diesem Weg erreicht
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 11 werden könne. Das Untergeschoss stehe somit nicht nur baulich, sondern auch funktionell und betrieblich in engem Zusammenhang mit der Gleis- und Perronanlage und wäre ohne diese nicht erstellt worden. Es dränge sich daher auf, die einen einheitlichen Baukubus bildende Gleis- und Per- ronanlage mit dem dazugehörenden Untergeschoss als Baute im Sinn von aArt. 18 Abs. 1 oder aArt. 18a Abs. 1 EBG zu betrachten, die im selben, entweder bundes- oder kantonalrechtlichen Verfahren bewilligt werden müsse (BGE 116 Ib 400 E. 5b). Im Zusammenhang mit der Sanierung des Verkehrsknotens Steinegg im Kanton Appenzell Innerrhoden hat das Bun- desgericht ebenfalls ein Gesamtbauwerk angenommen: Das Projekt um- fasse mehrere bauliche Veränderungen der bestehenden Strassen- und Bahnanlagen, die in direktem Zusammenhang stünden. So bedinge die neue Strassenführung zwingend die Verlegung der Gleise sowie eine Neu- gestaltung der Anlagen der Haltestelle. Diese Neuanlagen machten ihrer- seits einen Abtausch von Verkehrs- und Parkierungsflächen nötig. Da den einzelnen Elementen des Projekts somit keine Selbständigkeit zukomme, sei von einem Gesamtbauwerk auszugehen, auf das ausschliesslich ent- weder das eisenbahnrechtliche oder das strassenrechtliche Verfahren An- wendung finde (BGE 127 II 227 E. 5; vgl. auch BGer 1A.117/2003 vom 31.10.2003, in ZBl 2004 S. 497 E. 2, wo das Bundesgericht für einen Bahn- übergang ohne weiteres ebenfalls von einem Gesamtbauwerk ausge- gangen ist). 5.3Betreffend die Zuweisung von SBB-Areal zu einer kommunalen «Zone für öffentliche Werke und Anlagen» zur Sicherung eines von den SBB unabhängigen Bus-Bahnhofs und zur Erhaltung einer Allee und Unter- führung für Fussgängerinnen und Fussgänger im Bereich des Bahnhofs Sissach verneinte das Bundesgericht hingegen das Vorliegen eines Ge- samtbauwerks (BGer 1A.147/1994 vom 23.5.1995, in ZBl 1996 S. 373 E. 3). Zum gleichen Schluss gelangte es im Fall einer Mobilfunkantenne auf einem Hochspannungsleitungsmast. Dabei bezog sich das Gericht unter anderem auf seine Rechtsprechung, wonach eine Mobilfunkantenne auf einem Bahnleitungsmast als Nebenanlage im Sinn von Art. 18m EBG zu betrachten sei (BGE 133 II 49 E. 6.2 mit Hinweis auf BGer 1A.100/2006 vom 2.10.2006, E. 2.3, und BGer 1A.140/2003 vom 18.3.2004, in ZBl 2006 S. 193 E. 2). Hochspannungsleitungen und Mobilfunkantennen hingen we-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 12 der funktionell noch betrieblich voneinander ab. Der Leitungsmast diene der Antenne nur als Stütze, die Antenne beeinflusse den Betrieb der elektri- schen Leitung nicht. Könnten die beiden Teile nicht als Gesamtbauwerk verstanden werden, rechtfertige sich auch nicht, die für den Mast geltende rechtliche Regelung auf die Antenne auszudehnen und die Kompetenz der Plangenehmigungsbehörde zu erweitern (BGE 133 II 49 E. 6.4; vgl. für eine Übersicht der Rechtsprechung zu den gemischten Bauten und Anlagen auch BGE 127 II 227 E. 4a; BVR 2003 S. 114, nicht publ. E. 5a [VGE 21320 vom 30.8.2002 betreffend Flugplatzanlage]; Alexander Ruch, in Heinrich Koller et al. [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band VI: Umwelt-Boden-Raum, 2010, S. 378 f. N. 1224 f.; Tschannen/ Mösching, a.a.O., S. 14 Ziff. 3.3). 5.4Aus den zitierten Entscheiden des Bundesgerichts folgt, dass die bauliche Verbindung zwischen einer grundsätzlich als Nebenanlage einzu- ordnenden Baute oder Anlage und einer Eisenbahnanlage noch nicht eine Gesamtbaute ausmacht. Zwar besteht durchaus ein derartiger «bautechni- scher Ansatz» zur Ermittlung des zutreffenden Verfahrens (vgl. Tschannen/ Mösching, a.a.O., S. 14 Ziff. 3.3 mit Hinweis auf die Kritik von Alexander Ruch, Eisenbahnrecht der Bundes und Raumordnungsrecht der Kantone, Überlegungen zu einem unerschöpflichen Thema, in ZBl 1989 S. 523 ff., 528 f.); es müssen jedoch neben der baulichen Verbindung weitere Voraus- setzungen erfüllt sein, damit die Nebenanlage als Teil der Gesamtbaute zu betrachten ist. Für eine Gesamtbaute spricht insbesondere die gegensei- tige Abhängigkeit der verschiedenen Bauteile (vgl. auch Stückelberger/ Haldimann, Schienenverkehrsrecht, in Georg Müller [Hrsg.], Schweizeri- sches Bundesverwaltungsrecht, Band IV: Verkehrsrecht, 2008, S. 251 ff., 276 N. 36; Jean-Pierre Kälin, Das Eisenbahn-Baupolizeirecht, Diss. Zürich 1976, S. 67 f.). Die Befestigung der Reklamen an der Wand eines Bahnhof- gebäudes oder eines Wartehäuschens bzw. auf der Zirkulationsfläche und damit die bauliche Verbindung mit einer Eisenbahnanlage allein bedeutet demnach noch nicht, dass sie gleich wie diese zu beurteilen wären; dies übersieht die Beschwerdeführerin, wenn sie vor allem hervorhebt, dass die Nebenanlage einen «Bestandteil» der Eisenbahnanlage bilde (vgl. Be- schwerde, Rz. 15 und 17). Insoweit kann auch der Auffassung von Tschan- nen/Mösching (a.a.O., S. 17 Ziff. 4.3) nicht gefolgt werden, wonach das
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 13 eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren immer dann zur Anwen- dung komme, wenn auf Zirkulationsflächen und damit auf Eisenbahnanla- gen dauerhafte, fest mit dem Boden verankerte Anlagen errichtet werden sollen. 5.5Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwieweit neben dem räumli- chen stets auch ein funktioneller und betrieblicher Zusammenhang der Re- klamen mit den Eisenbahnanlagen (Bahnhofgebäude, Wartehäuschen, Zirkulationsfläche) besteht. Ein solcher liegt denn auch nicht auf der Hand: Wie der Bahnleitungs- bzw. Hochspannungsleitungsmast für eine Mobil- funkanlage nur als Stütze dient, dienen die Bahnhofswand, die Wand des Wartehäuschens oder die Zirkulationsfläche grundsätzlich nur als Trägerin- nen für die Reklame. Die Verbindung der Reklame zu diesen Bauten ist insoweit nicht mit derjenigen von Bahnhofsläden zum Bahnhofsgebäude vergleichbar: Ein Bahnhofsladen teilt in der Regel die zum Bahnhof gehö- rende Infrastruktur, weshalb ein funktioneller und betrieblicher Zusammen- hang mit der «Hauptbaute» eher gegeben ist. Das Anbringen einer Re- klame ist sodann grundsätzlich weder Voraussetzung für den Bau des Bahnhofs, Wartehäuschens oder der Zirkulationsfläche noch dessen Folge. Es liegt deshalb kein derart enger Zusammenhang wie beim genannten Kreuzungsbauwerk von Bahn und Strasse vor. Die Reklame als Nebenan- lage steht mit anderen Worten in der Regel nicht in einem hinreichenden betrieblichen oder funktionellen Zusammenhang mit der Eisenbahnanlage, dass von einer in einem einzigen Verfahren zu beurteilenden Gesamtbaute auszugehen wäre. 5.6Die Gemeinde geht allerdings davon aus, dass bei einer Neu- oder grösseren Umgestaltung eines Bahnhofs oder Perrons ein im Projekt ent- haltener Plakatträger als Teil der Eisenbahnanlage im eisenbahnrechtli- chen Plangenehmigungsverfahren zu beurteilen wäre. Die Reklameord- nung wäre in diesem Fall nur im Rahmen von Art. 18 Abs. 4 EBG «zu be- rücksichtigen». Einzelne, insbesondere nachträglich anzubringende Plakat- träger dürften hingegen als Nebenanlagen im Sinn von Art. 18m EBG zu qualifizieren sein, die im Baubewilligungsverfahren zu beurteilen seien und für welche die kommunale Reklameordnung verbindlich sei (BA, Ziff. 10). Die JGK macht mit Vernehmlassung geltend, dass baulich und funktionell
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 14 völlig in die Gesamtbauten einbezogene Elemente von der Reklameord- nung gar nicht erfasst würden, weshalb die Ausführungen der Beschwerde- führerin zu Plakaten an den Bahnhofswänden nicht von Belang seien (act. 4, S. 2). – Es trifft zu, dass das Bundesgericht eine Gesamtbaute ins- besondere dann angenommen hat, wenn das Bauwerk bzw. die Anlage als Teil und im Zug eines Neu- oder Umbaus erstellt wurde (Bahnhofsläden, Kreuzungsbauwerk). Nach der Rechtsprechung ist Voraussetzung der ge- trennten Beurteilung die funktionelle und betriebliche Unabhängigkeit der fraglichen Bauteile (vorne E. 4.3 und 5.2 ff.). Ob diese davon abhängt, ob der Bauteil einzeln oder im Zusammenhang mit einem Neu- oder Umbau erstellt wird, erscheint fraglich. Für die von der Gemeinde vertretene Auf- fassung spricht, dass Koordinationsbedarf nur besteht bzw. zwei parallele Verfahren nur vermieden werden müssen, wenn die Bewilligung von Eisen- bahnanlagen und eigentlichen Nebenanlagen gleichzeitig zur Diskussion steht (vgl. auch vorne E. 4.3). Die Frage kann mit Blick auf das Folgende aber offenbleiben. Ebenso wenig muss beantwortet werden, ob Plakate an Bahnhofswänden nie in den Geltungsbereich der Reklameordnung fallen. 5.7Wie erwähnt ist in jedem Einzelfall zu prüfen, ob und unter welchen Voraussetzungen auch einzelne Teile einer Baute oder Anlage gesondert auf ihre Zweckbestimmung hin untersucht werden können. Ein solcher Ein- zelfall steht hier nicht zur Diskussion; Gegenstand der Prüfung ist einzig, ob der Gemeinde eine Regelungsbefugnis für Reklamen auf Bahnareal zu- kommt (vorne E. 5.1). Aus dem Vorstehenden folgt, dass Reklamen einen genügenden Grad an Selbständigkeit aufweisen können, um in einem se- paraten Verfahren beurteilt zu werden. Ihrer Funktion entsprechend sind sie diesfalls als eisenbahnrechtliche Nebenanlagen im kantonalen Bewilli- gungsverfahren zu prüfen, was denn auch der Praxis der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern entspricht (vgl. Entscheid RA Nr. 110/2010/12 vom 4.6.2010, E. 2, unpag. Vorakten AGR [act. 4B]). Für diese Fälle kommt die Reklameordnung der Gemeinde verbindlich zur An- wendung (vgl. auch vorne E. 4.1). Weiteres kommt hinzu: Gemäss den Planauszügen der Bahnhöfe bzw. Haltestellen der Beschwerdeführerin nehmen die Bahnhofsgebäude und Zirkulationsflächen nicht die gesamte Fläche der Zonen B ein (Vorakten JGK [act. 4A], pag. 58 ff.). Es erscheint demnach – anders als die Beschwerdeführerin geltend macht (Stellung-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 15 nahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 10 und 22) – nicht gänzlich ausge- schlossen, dass Reklamen zwar auf Bahnareal, jedoch nicht auf einer Ei- senbahnanlage zu stehen kommen. Diesfalls wären die Reklamen in An- wendung der genannten Grundsätze ohne weiteres als Nebenanlagen im kantonalen Verfahren zu beurteilen (vgl. vorne E. 4.2). 5.8An dieser Beurteilung vermag die Berufung der Beschwerdeführerin auf das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 10 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) nichts zu ändern (Beschwerde, Rz. 12): Soweit eigenständige Nebenanlagen betrof- fen sind, sind die Gemeinden befugt, Regelungen für Bahnareal zu erlas- sen. Die möglicherweise unterschiedliche Behandlung von Reklamen wäre demnach Folge verschiedener Regelungen der Gemeinden (bzw. Kantone) und damit der föderalistischen Staatsstruktur, was keine Verletzung des Rechtsgleichheitsprinzips bedeutet (vgl. BGE 138 I 265 E. 5.1, 136 I 1 E. 4.4.4; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 23 N. 7; vgl. auch BVR 2004 S. 489 E. 5f [zur unterschiedli- chen Praxis von zwei Behörden bei geteilter Zuständigkeit]). 5.9Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Reklamen und Reklame- Einrichtungen auf Bahnareal selbständige Nebenanlagen darstellen kön- nen, die im kantonalen (bzw. kommunalen) Verfahren zu prüfen sind. Aus- serdem ist eine kommunale Reklameordnung selbst im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu berücksichtigen (Art. 18 Abs. 4 Satz 2 EBG). Es bleibt damit Raum für die Gemeinde, die Reklameordnung zu erlassen. Der angefochtene Entscheid verstösst somit nicht gegen die im Eisenbahnrecht angelegte Kompetenzordnung zwischen dem Bund und den Kantonen. Die Beschwerde erweist sich im Hauptstandpunkt als unbe- gründet. 6. 6.1Im Eventualstandpunkt kritisiert die Beschwerdeführerin mehrere Bestimmungen des Reklamereglements (Art. 9, 10, 14, 13 Abs. 2 und 25). Ihrer Ansicht nach führen diese Vorschriften zu einem unzulässigen Eingriff
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 16 in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie. Es fehle an einem öffentlichen Interesse und die Regelungen seien unverhältnismässig. Vor- instanzlich machte die Beschwerdeführerin noch geltend, es sei unklar, ob auch Bahnhofbeschriftungen bzw. Signete unter den Begriff der Reklame fallen (vgl. Beschwerde vom 2.5.2013, Vorakten JGK [act. 4A], pag. 1 ff. Rz. 27 f., 40). Die Gemeinde hat unter Hinweis auf ihren Kommentar zu den einzelnen Bestimmungen des Reklamereglements (Vorakten AGR [act. 4B], nachfolgend: Kommentar RR) ausgeführt, dass die erwähnten Beschriftungen grundsätzlich nicht von der Reklameordnung erfasst wer- den (Beschwerdeantwort vom 13.6.2013, Vorakten JGK [act. 4A] pag. 22 ff., Ziff. 27 und 32; vgl. auch angefochtener Entscheid, E. 5.2.2 S. 10 f.). Die Beschwerdeführerin stellt diese Beurteilung vor dem Verwal- tungsgericht nicht in Frage (Beschwerde, Rz. 23). Es ist im Folgenden des- halb nicht weiter darauf einzugehen, zumal Bahnhofsanschriften und Sig- nete ohnehin Teile der Eisenbahnanlagen bilden dürften (vgl. vorne E. 4). 6.2In verfahrensrechtlicher Hinsicht kritisiert die Beschwerdeführerin, dass die Begründung der JGK betreffend die Eventualbegehren ungenü- gend sei und folglich ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletze (Be- schwerde, Rz. 36 und 38; Stellungnahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 25). – Wesentlicher Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 26 Abs. 2 KV; Art. 21 ff. VRPG) ist die Begründungspflicht (vgl. auch Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Im Allgemeinen muss die Begrün- dung zumindest so abgefasst sein, dass die Betroffenen die Verfügung oder den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (statt vieler BGE 140 II 262 E. 6.2; BVR 2015 S. 234 E. 3.2). Die JGK hat im an- gefochtenen Entscheid einen Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot verneint (E. 5.2.3, 5.4). Sie ist weiter davon ausge- gangen, dass sich die Beschwerdeführerin auf die Wirtschaftsfreiheit beru- fen kann und hat festgehalten, dass der durch die kritisierten Bestimmun- gen verursachte Eingriff in das Grundrecht gerechtfertigt sei (E. 5.2.2, 5.4 und 5.5.2). Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie sei nicht gegeben. Geset- zesvorschriften, die den Eigentumsinhalt umschrieben, stellten keinen Ein- griff in das Eigentum und damit keine materielle Enteignung dar (E. 5.2.4).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 17 Diese Begründung der JGK hält den vorgenannten Anforderungen an die Begründungspflicht stand; eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt nicht vor. Eine andere Frage ist, ob die Begründung zutrifft, was im Folgenden zu prüfen ist. 7. 7.1Die aus der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV und Art. 24 KV abgeleitete sog. Baufreiheit besteht nur innerhalb der Vorschriften, die der Gesetzgeber über die Nutzung des Grundeigentums erlassen hat (vgl. BGer 1A.110/2001 vom 4.12.2001, in ZBl 2002 S. 615 E. 8.1, 1C_330/2012 vom 22.4.2013, E. 6; vgl. auch Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 2 N. 1). Gleichwohl ist die Reklameordnung grundsätzlich geeignet, einen Eingriff in dieses Grundrecht zu bewirken, geht es doch um den Erlass neuer eigentumsbeschränkender Regelungen, die sich von vornherein nicht im gesetzlich bereits abgesteckten Rahmen bewegen können (vgl. auch Beschwerde, Rz. 34). Die neuen kommunalen Vorschriften, die ein- schränkende Bestimmungen für das Anbringen von Eigen- und Fremdre- klamen festschreiben, berühren weiter den Schutzbereich der Wirtschafts- freiheit (Art. 27 BV; Art. 23 KV), die insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. In den Schutzbereich die- ses Grundrechts fallen unter anderem das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund bzw. das entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an eine Vertragspartnerin oder einen Vertragspartner eigener Wahl (vgl. BGE 128 I 3 E. 3a). Eingriffe in Freiheitsrechte sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des betreffenden Grundrechts nicht verletzen (Art. 36 BV und Art. 28 KV). Eine Massnahme ist dann verhältnismässig, wenn sie zur Er- reichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und das ver- folgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln steht (sog. Zumutbarkeit; statt vieler BGE 140 I 176 E. 9.3; BVR 2014 S. 251 E. 5.2, je mit Hinweisen). Art. 5 Abs. 2 BV, welcher als Verfassungs- grundsatz für jedes staatliche Handeln gilt, gebietet allgemein angemesse-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U,
Seite 18
nes, massvolles Handeln (BVR 2015 S. 491 E. 5.4.2; vgl. auch BGE 140 II
194 E. 5.8.2).
7.2Fraglich ist allerdings, ob sich die Beschwerdeführerin im Schutzbe-
reich der Wirtschaftsfreiheit und der Eigentumsgarantie bewegt, was sie
ohne nähere Begründung unterstellt. Da sie massgeblich von der öffentli-
chen Hand getragen wird und unmittelbar öffentliche Aufgaben erfüllt
(vorne E. 1.2), dürfte es sich um ein öffentliches Unternehmen in Privat-
rechtsform handeln (vgl. zum Begriff Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O.,
§ 10 N. 2 ff., insb. 6), wobei die Abgrenzung zu den gemischtwirtschaftli-
chen Unternehmen fliessend ist (vgl. Patrick Freudiger, Anstalt oder Aktien-
gesellschaft?, Diss. Bern 2015, S. 40 f.). In der Literatur ist umstritten, ob
und unter welchen Voraussetzungen sich derartige staatlich beherrschte
Organisationseinheiten auf die Grundrechte berufen können (vgl. allgemein
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, § 26
recht, 2013, N. 1861; Philipp Häsler, Geltung der Grundrechte für öffentli-
che Unternehmen, Diss. Bern 2005, S. 172 ff. und 188 ff.; ferner für Eisen-
bahnunternehmen Oliver Bucher, Open Access im Schienenverkehr, Eine
Auslegeordnung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Schweiz mit ei-
nem Überblick über die Regelung in der EU, Diss. Zürich 2006, S. 206 ff.
mit Hinweisen). Höchstrichterlich ist die Frage bislang nicht geklärt. Das
Bundesgericht hat in einer Streitigkeit über die Interkonnektionspflicht beim
Teilnehmeranschluss (sog. «letzte Meile») insbesondere offengelassen, ob
sich Fernmeldeanbieterinnen und Fernmeldeanbieter, im konkreten Fall die
Swisscom Fixnet AG (heute: Swisscom [Schweiz] AG), angesichts des
noch immer weitgehend staatlich regulierten Marktes auf die Wirtschafts-
freiheit und die Eigentumsgarantie berufen können (vgl. BGE 131 II 13
E. 6.4.1; Kiener/Kälin, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 338 und 361 f.; ferner
auch bereits BGE 127 II 8 E. 4c). Als spezialgesetzliche öffentlich-rechtli-
che Aktiengesellschaft gehört die Swisscom (Schweiz) AG wie die Be-
schwerdeführerin zum Kreis der öffentlichen Unternehmen (vgl. Art. 2 des
Bundesgesetzes vom 30. April 1997 über die Organisation der Telekommu-
nikationsunternehmung des Bundes [Telekommunikationsunternehmungs-
gesetz, TUG; SR 784.11]; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 10 N. 9 ff.).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 19 Im Zusammenhang mit der Standortplanung von Mobilfunkanlagen hat das Verwaltungsgericht die Grundrechtsträgerschaft (auch) dieser Gesellschaft mit Bezug auf die Wirtschaftsfreiheit bejaht, sie hingegen hinsichtlich der Eigentumsgarantie offengelassen. Dabei hat es sich jedoch nicht näher mit der Trägerschaft und Organisation der jeweiligen drei an den Verfahren beteiligten Fernmeldeanbieterinnen befasst (VGE 2015/87 vom 7.1.2016, E. 6.1 [zur Publ. bestimmt]; BVR 2012 S. 334 E. 6.1; ebenso BGE 138 II 173 E. 7.1). 7.3Inwiefern sich öffentliche Unternehmen auf Grundrechte berufen können, lässt sich damit nicht allgemein und eindeutig beantworten, son- dern hängt von verschiedenen Kriterien ab, die im Einzelfall zu würdigen sind (weiterführend Giovanni Biaggini, Sind öffentliche Unternehmen grund- rechtsberechtigt?, in Hans Caspar von der Crone et al. [Hrsg.], Neuere Tendenzen im Gesellschaftsrecht, Festschrift für Peter Forstmoser zum 60. Geburtstag, 2003, S. 623 ff.). Die Frage kann im vorliegenden Fall für die beiden angerufenen Grundrechte aber offenbleiben. Denn unabhängig davon, ob ein Freiheitsrecht betroffen ist, muss staatliches Handeln auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 1 und 2 BV). Der Grundsatz der Verhält- nismässigkeit ist mithin in jedem Fall zu beachten, wobei sich im vorliegen- den Fall namentlich für die Beurteilung der Zweck-Mittel-Relation aus den erwähnten Grundrechten keine Aspekte ergeben, die in der Sache zu ei- nem anderen Ergebnis führen würden. 8. 8.1Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass das Reklameregle- ment, soweit es Geltung für Bahnareal beanspruchen kann, eine genü- gende gesetzliche Grundlage darstellt (vgl. auch angefochtener Entscheid, E. 5.2.2 S. 11 f., E. 5.4 S. 15). Die kritisierten Bestimmungen lauten wie folgt:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 20 II. Gemeinsame Bestimmungen für alle Arten von Reklamen [...] Art. 9 Leuchtreklamen, a) Standorte 1 Leuchtreklamen sind nur in Bauzonen gemäss den Nutzungsplänen der Gemeinde zulässig. 2 [...] Art. 10 b) Betrieb 1 Leuchtreklamen sind zwischen 23:00 und 6:00 Uhr sowie an Wo- chenenden und Feiertagen auszuschalten. Ausgenommen sind Fir- menanschriften von Geschäften oder Lokalen während der Öff- nungszeiten. 2-5 [...] Art. 13 Abstände 1 [...] 2 Reklamen haben gegenüber Nachbargrundstücken den gleichen Grenzabstand einzuhalten, wie er gemäss Baureglement für unbe- wohnte An- und Nebenbauten gilt. III. Eigenreklamen Art. 14 Regeln für Eigenreklamen 1 Eigenreklamen sind in allen Bauzonen zulässig. Sie dürfen im Rah- men der Grundsätze dieses Reglements frei gestaltet werden, so- fern die Vorschriften des übergeordneten Rechts eingehalten wer- den und nachfolgend nichts anderes geregelt wird. 2 Sofern Eigenreklamen nach dem übergeordneten Recht ausserhalb der Bauzone zulässig sind, gelten folgende Grössenbeschränkun- gen: a) Eigenreklame-Plakate dürfen höchstens das Hochformat F200 (116,5 cm x 170 cm) aufweisen, b) andere Eigenreklamen dürfen höchstens 150 cm x 100 cm gross sein. 3 [...] IV. Fremdreklamen [...] Art. 25 Zone für Plakatierung bei Bahnhöfen (Zone B) 1 Der Mindestabstand beträgt in der Zone B a) 15 m zwischen Gruppen, b) 15 m zwischen einzelnen Plakatträgern sowie c) 15 m zwischen Gruppen und einzelnen Plakatträgern. 2 Die Zonen B umfassen das Bahnareal; sie sind aber höchstens 15 m tief, gemessen ab den Geleiseachsen (siehe Anhang Skizze 5b).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 21 8.2Die Beschwerdeführerin bestreitet das öffentliche Interesse an den genannten Bestimmungen und deren Verhältnismässigkeit. Art. 9 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 2 RR schränkten die Plakatierung beim Bahnhof Moos besonders stark ein, da dieser womöglich ausserhalb der Bauzone liege (Beschwerde, Rz. 25 f. und 39). Ausserdem verletze die mit der Regelung verbundene ungleiche Behandlung von Bahnhöfen innerhalb und aus- serhalb der Bauzone das Rechtsgleichheitsgebot, da keine sachlichen Gründe für eine derartige Unterscheidung vorlägen (Beschwerde, Rz. 33 und 41). 8.3Art. 9 Abs. 1 (Verbot von Leuchtreklamen; Umkehrschluss) und Art. 14 Abs. 2 RR (Grössenbeschränkung von Eigenreklamen, soweit dort Reklamen nach dem übergeordneten Recht überhaupt zulässig sind) ent- halten Regelungen für Reklamen ausserhalb der Bauzone. Nicht restlos klar ist, ob diese auf das Bahnareal, insbesondere den Bahnhof Moos, An- wendung finden (vgl. dazu Beschwerdeantwort vom 13.6.2013, Vorakten JGK [act. 4A], pag. 22 ff., Ziff. 28; BA, Ziff. 15; Genehmigungsverfügung des AGR vom 27.3.2013, S. 10). Obwohl Art. 55 des Baureglements der EG Köniz vom 7. März 1993 (GBR) bestimmt, dass die Bahnareale für die Erstellung bahnbetriebsfremder Bauten und Anlagen geeigneten Nutzungs- zonen und Bauklassen zugewiesen werden, ist das Bahnareal im Zonen- plan der Gemeinde weiss dargestellt und damit keiner bestimmten Nutzung zugeordnet; soweit ersichtlich regelt die baurechtliche Grundordnung der Gemeinde nur in den Festlegungen für einzelne Zonen mit Planungspflicht (ZPP) die bahnbetriebsfremden Bauten auf dem Bahnareal (Art. 92 BauG i.V.m. Art. 57 Abs. 3 GBR und den besonderen Vorschriften zum Nutzungs- plan; vgl. z.B. ZPP Nr. 4/3 «Schwarzenburgstrasse ABM»). Der Zonenplan trägt damit dem Umstand Rechnung, dass die Nutzung der Bahnareale grundsätzlich durch die Bundesgesetzgebung bestimmt ist (vorne E. 4.1). Die Nutzung dieser Grundstücke ist nicht unbestimmt; vielmehr sind sie be- reits durch eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem Eisenbahnverkehr gewidmet. Ob das Gebiet als Bauzone oder Nichtbauzone zu betrachten ist, hängt wesentlich von seiner Lage ab (vgl. BGer 1A.140/2003 vom 18.3.2004, in ZBl 2006 S. 193 E. 2.5; BVR 2007 S. 351 E. 3.4; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 4/5 N. 10 und Art. 71 N. 6 Bst. b). Wie es sich mit der planungsrechtlichen Zuordnung des Bahnhofs Moos verhält, ist im
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 22 vorliegenden Verfahren nicht zu klären. Vielmehr stellt sich die Frage, ob das Verbot von Leuchtreklamen und die Grössenbeschränkung von Eigenreklamen ausserhalb der Bauzone mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist für den Fall, dass diese Bestimmungen in einem Bewilligungs- verfahren für eine Reklame bzw. Reklame-Einrichtung zur Anwendung kä- men. 8.4Die Reklameordnung bezweckt eine gute Integration der Reklamen in das Ortsbild und die Landschaft. Zudem sollen das Ortsbild und die Landschaft vor einer störend grossen Anzahl Fremdreklamen geschützt werden (Art. 2 Abs. 1 RR; vgl. auch Art. 8 RR sowie Kommentar RR zu den Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 8 einleitend). Reklamebeschränkungen zum Schutz des Ortsbilds und der Landschaft liegen grundsätzlich im öf- fentlichen Interesse (BGE 128 I 3 E. 3e/bb; BVR 2004 S. 489 E. 4b, 1991 S. 316 E. 3c; vgl. auch bereits BVR 1978 S. 367 E. 10). Schutzobjekt des allgemeinen Ortsbild- und Landschaftsschutzes ist der Aussenraum, soweit er sich von einem allgemein begangenen Standort aus für die Betrachterin oder den Betrachter als «Bild» darstellt, also als Einheit erfassbar ist und als solche wirkt. In diesem Sinn geniessen unter Umständen selbst Indust- riegebiete Schutz (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 9/10 N. 14). So hat das Bun- desgericht anerkannt, dass auch ein nicht besonders schützenswertes Orts- und Landschaftsbild in einer Industriegemeinde gegen die Beein- trächtigung durch eine überdimensionierte Reklametafel Schutz verdient (BGE 99 Ia 42 E. 5 S. 51; vgl. auch Isabelle Chassot, La clause d'esthé- tique en droit des constructions, in RFJ/FZR 1993 S. 95 ff., 100 f.). Es kann folglich nicht gesagt werden, dass bei Bahnhöfen für den Ortsbild- und Landschaftsschutz im Allgemeinen herabgesetzte Anforderungen gelten (Beschwerde, Rz. 52; vgl. auch angefochtener Entscheid, E. 5.5.2). 8.5In der Folge sind die kritisierten Vorschriften des Reklameregle- ments im Einzelnen auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen. Dabei ist zu beachten, dass spezielle kommunale Ästhetikvorschriften wie die hier umstrittenen Bestimmungen abstrakte Geltung haben und als zum Zweck der Gefahrenabwehr erlassene Spezialpolizeinormen notwendiger- weise bis zu einem gewissen Grad generell und schematisch sein müssen (vgl. BVR 1990 S. 241 E. 3b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 9/10 N. 6 mit wei-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 23 teren Hinweisen; vgl. auch Art. 24 N. 8 Bst. a). Es können somit nicht alle Besonderheiten im Gemeindegebiet berücksichtigt werden. Im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung (vgl. Art. 26 bzw. 28 BauG; Art. 6 RR; vgl. auch Genehmigungsverfügung AGR vom 27.3.2013, S. 6) kann hingegen eine umfassende Abwägung der betroffe- nen öffentlichen und privaten Interessen stattfinden, womit gewährleistet ist, dass die verfassungsrechtliche Frage geprüft werden kann, ob ein Bau- abschlag mit Blick auf das mit der Ästhetikvorschrift verfolgte Ziel unverhältnismässig wäre (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 9/10 N. 7 und 20; vgl. auch BVR 1999 S. 211 E. 4a und BA, Ziff. 17 f. und 26). Die JGK hat weiter zu Recht festgehalten, dass dem Rechtsgleichheitsprinzip gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 10 Abs. 1 KV in der Raumplanung nur abgeschwächte Bedeutung zukommt (angefochtener Entscheid, E. 5.2.3 S. 13 f.). Parzellen ähnlicher Lage und Art können daher unter Vorbehalt des Willkürverbots (Art. 9 BV) völlig verschieden behandelt werden (BGE 121 I 245 E. 6e/bb; BVR 2003 S. 257 E. 9b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 19). In Anlehnung an diese Grundsätze hat das Bundesgericht zu einer Parkgebührenrege- lung, die nur auf bestimmten Teilen des Stadtgebiets eingeführt wurde, festgehalten, es liege gerade in der Natur einer solchen Regelung, dass die Gebiete, in denen diese gelten soll, irgendwie bezeichnet und von anderen Gebieten abgegrenzt werden müssen. Die Grenzziehung müsse sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich sein (BGE 122 I 279 E. 5a). 8.6Leuchtreklamen (Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 RR): 8.6.1 Die Gemeinde verfolgt mit der Begrenzung von Leuchtreklamen in erster Linie raumplanerische Interessen, vorab des Ortsbild- und Land- schaftsschutzes (Art. 2 Abs. 1 RR). Sie weist ebenfalls darauf hin, dass Wohngebiete durch Leuchtreklamen beeinträchtigt werden können (Kom- mentar RR zu Art. 10 Abs. 2). Art. 7 Abs. 2 RR verlangt denn auch, dass in Gebieten mit überwiegender Wohnnutzung auf die wohnhygienischen Bedürfnisse der Bewohnerinnen und Bewohner besonders Rücksicht zu nehmen ist. Die umstrittenen Vorschriften haben schliesslich zum Ziel, die Umwelt zu schonen (vgl. Kommentar RR zu Art. 10 Abs. 1; Erläuterungsbe- richt vom 25.5.2011 [Vorakten AGR, act. 4B], S. 8).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 24 8.6.2 Künstliches Licht besteht aus nichtionisierenden elektromagneti- schen Strahlen und gehört zu den Einwirkungen, die dem Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) unterstehen (Art. 1 und 3 Abs. 2 sowie Art. 7 Abs. 1 USG; BGE 140 II 214 E. 3.2, 140 II 33 E. 4; BVR 2006 S. 116 E. 5.5). Sie werden beim Austritt aus Anlagen als Emissionen, am Ort ihres Einwirkens als Immissionen bezeichnet (Art. 7 Abs. 2 USG). Im Sinn der Vorsorge sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu be- grenzen (Art. 1 Abs. 2 USG; Vorsorgeprinzip). Demgemäss sind unter an- derem Strahlen durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 USG), und zwar unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Solche vorsorgliche Emissionsbegrenzungen sind namentlich zur Vermeidung unnötiger Emissionen geboten (BGE 140 II 33 E. 4.1 mit Hinweisen). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkun- gen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind verschärfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen (Art. 11 Abs. 3 USG). 8.6.3 Der Bund verfügt im Bereich des Umweltschutzes über eine umfas- sende Gesetzgebungskompetenz mit nachträglich derogatorischer Wirkung (Art. 74 Abs. 1 BV; BGer 1A.14/2006 vom 18.8.2006, in ZBl 2007 S. 504 E. 2.3). Die Kompetenz ist jedoch keine ausschliessliche, d.h. die Kantone bleiben grundsätzlich zuständig, solange der Bund von seiner Verord- nungskompetenz (Art. 39 Abs. 1 USG) keinen Gebrauch gemacht hat (Art. 65 Abs. 1 USG; Morell/Vallender, in St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, Art. 74 N. 10; Peter M. Keller, in Kommentar USG, 2002 [nachfolgend: Kommentar USG], Art. 65 N. 1 f. und 11). Die Kantone dürfen allerdings keine neuen Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte oder Planungs- werte festlegen und keine neuen Bestimmungen über Konformitätsbewer- tungen serienmässig hergestellter Anlagen sowie über den Umgang mit Stoffen oder Organismen erlassen (Art. 65 Abs. 2 Satz 1 USG). Für künstli- ches Licht fehlen auf Bundesebene Immissionsgrenzwerte (zur Beurteilung der Schädlichkeit bzw. Lästigkeit) und es gelten keine vorsorglichen Anla- gegrenzwerte oder Planungswerte (BGE 140 II 214 E. 3.3). Auch kennt das Verordnungsrecht des Bundes keine anderen Bestimmungen über vorsorg-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 25 liche Emissionsbegrenzungen. Im Bereich der Vorsorge bleibt damit Raum für selbständiges materielles Umweltrecht der Kantone zur Ergänzung und Konkretisierung des Bundesrechts (vgl. Peter M. Keller, Kommentar USG, Art. 65 N. 4 und 15; derselbe, Umwelt- und Energierecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 593 ff., 597 N. 6). Die Vorsorge wird durch Äusserungen von Fachleuten konkretisiert, die aufzeigen, wie sich Lichtemissionen in Aussenräumen vermeiden lassen. Dazu gehören die Empfehlungen zur Vermeidung von Lichtemissionen (hrsg. vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL, heute: Bundesamt für Umwelt, BAFU], 2005 [nachfolgend: Empfehlungen]) sowie die seit dem 1. März 2013 geltende Norm des Schweizerischen Ingenieur- und Architektenvereins zur Vermeidung von unnötigen Lichtemissionen im Aussenraum (SIA 491:2013; vgl. BGE 140 II 214 E. 4.1, 140 II 33 E. 4.3). 8.6.4 Eigenständige Bedeutung neben dem Bundesumweltrecht haben kantonale oder kommunale Bestimmungen, soweit sie die Frage regeln, ob eine Baute oder Anlage am vorgesehenen Ort mit Blick auf raumplaneri- sche Überlegungen erstellt und ihrer Zweckbestimmung übergeben werden darf (BGE 118 Ib 590 E. 3a; BGer 1C_538/2011 vom 25.6.2012, E. 5.2; Peter M. Keller, Kommentar USG, Art. 65 N. 12). Von Bedeutung sind inso- weit vorab Immissionsvorschriften, die Nutzungsart und -intensität aus raumplanerischen Gründen normieren (sog. bau- und planungsrechtlicher Immissionsschutz; BGE 118 Ia 112 E. 1b S. 115; BVR 2010 S. 113 E. 5.1, 2005 S. 443 E. 5.2; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 24 N. 9 ff., insb. N. 10 S. 307). Gemäss dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 Bst. b des Bun- desgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsge- setz, RPG; SR 700) sollen Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Ein- wirkungen möglichst verschont werden (vgl. Art. 54 Abs. 2 Bst. f BauG); im Grenzbereich gegenüber Wohnzonen ist auf diese Rücksicht zu nehmen (Art. 24 Abs. 2 BauG; vgl. auch BGer 1P.84/2006 vom 5.7.2006, in ZBl 2007 S. 291 E. 6.3.3 zur Beleuchtung durch Leuchtkästen). 8.6.5 Die Einschränkung der Betriebszeiten von Leuchtreklamen in der Bauzone mit einem Nachtruhefenster und das allgemeine Verbot von Leuchtreklamen ausserhalb der Bauzone gemäss dem Reklamereglement entspricht den Empfehlungen des BUWAL (S. 8 f., 29 und 34), auf welche
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 26 die Gemeinde im Kommentar RR (zu Art. 10 Abs. 1) ausdrücklich verweist. Auch nach der SIA-Norm 491:2013 ist es zum Schutz der Nachtruhe sinn- voll, vom späteren Abend bis zum frühen Morgen auf Werbebeleuchtung zu verzichten (Ziff. 2.5.5 S. 10); weiter wird auf die Möglichkeit hingewiesen, mit dem Zonenplan natürliche Dunkelzonen festzulegen, zu erhalten oder rückzugewinnen und darauf zu achten, Lichtemissionen auf Dunkelzonen und Schutzgebiete zu minimieren, um das Erscheinungsbild der natürlichen Nachtlandschaft zu bewahren (Ziff. 4.2.1 S. 16). Die kommunale Regelung verfolgt damit das Anliegen der vorsorglichen Begrenzung von Lichtemis- sionen. Der Ausschluss von Leuchtreklamen ausserhalb der Bauzone be- deutet dabei kein generelles Verbot einer bestimmten Art von Anlage, blei- ben doch Leuchtreklamen in Bauzonen zulässig (vgl. zur Problematik eines Totalverbots Schrade/Loretan, in Kommentar USG, 1998, Art. 11 N. 17a und Art. 12 N. 28; Peter M. Keller, Kommentar USG, Art. 65 N. 14 S. 7, je mit Hinweisen). 8.6.6 Nach dem Gesagten nimmt die Gemeinde mit den umstrittenen Be- schränkungen von Leuchtreklamen zulässigerweise raumplanerische Anlie- gen (Ortsbild- und Landschaftsschutz, Schutz der Wohngebiete) sowie Interessen des Umweltschutzes wahr (vgl. zur Regelungskompetenz der Gemeinden auch Urs Eymann, Lichtemissionen – baurechtliche Aspekte, in KPG-Bulletin 2015 S. 135 ff., 139). Dass Art. 2 Abs. 1 RR nur den Schutz des Ortsbilds und der Landschaft als Zweck nennt, bedeutet nicht, dass die Reklameordnung nicht auch weiteren öffentlichen Interessen dienen kann (vgl. BGE 128 I 295 E. 5b/bb [Pra 92/2003 Nr. 79]). Von der Reklameord- nung von vornherein nicht erfasst sind im Übrigen Leuchtanschriften, die für den Betrieb des Bahnhofs erforderlich sind und nicht Werbezwecken dienen (Beschwerde, Rz. 30; dazu auch vorne E. 6.1). 8.6.7 Das Verbot und die Beschränkung von Leuchtreklamen sind geeig- net, die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen zu erreichen bzw. zu fördern. Es leuchtet ohne weiteres ein und ist anerkannt, dass solche Reklamen ein grösseres Störpotenzial haben als Reklamen ohne Licht (vgl. Kommentar RR zu Art. 9; Information Reklamen vom 17.3.2014, BSIG Nr. 7/722.51/1.1, Ziff. 7.6; ferner BVR 2002 S. 322 E. 3d; Empfehlungen, S. 22). Dabei ist jede künstliche Lichtquelle potenziell Mitverursacherin
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 27 unerwünschter Lichtemissionen (BGE 140 II 33 E. 5.5 mit Hinweis auf Empfehlungen, S. 12), und mit jeder ausgeschalteten Leuchte sinken die Emissionen an der Quelle (Empfehlungen, S. 33). Die Reklameordnung, die Regeln für das ganze Gemeindegebiet aufstellt, darf sich mithin an den Folgen der Lichtemissionen insgesamt orientieren, auch wenn einer einzel- nen Leuchtreklame umweltrechtlich allenfalls Bagatellcharakter zukommt und deswegen in einem konkreten Anwendungsfall keine emissionsbe- grenzenden Massnahmen verlangt werden könnten (vgl. dazu BGE 140 II 214 E. 2.4; BGer 1C_216/2010 vom 28.9.2010, in URP 2010 S. 698 E. 5). Aus fachlicher Sicht wird empfohlen, Leuchtreklamen je nach Standort gar nicht zuzulassen oder die Betriebszeiten möglichst zu reduzieren und ideal- erweise ein Nachtruhefenster zwischen 22 und 6 Uhr anzustreben (Empfehlungen, S. 29 und 34; SIA 491:2013, Ziff. 2.7 S. 10 und Ziff. 3.7.4.2 S. 15; vgl. auch Broschüre «Lichtverschmutzung vermeiden», hrsg. vom beco [einsehbar unter: http://www.vol.be.ch, Rubriken «Luft & Immissio- nen/Lichtverschmutzung»], S. 6). Auch wenn bereits eine Bahnhofsbe- leuchtung besteht, ist das Verbot von Leuchtreklamen daher nicht ungeeig- net, Lichtemissionen zu vermeiden, wie die Beschwerdeführerin anzuneh- men scheint (vgl. Beschwerde, Rz. 30 f.; vgl. auch Stellungnahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 14). Weshalb die genannten Bestimmungen zur Er- reichung der öffentlichen Interessen nicht erforderlich sein sollten, ist weder dargetan noch ersichtlich. 8.6.8 Das Verbot von Leuchtreklamen für das Nichtbaugebiet erscheint im Hinblick auf die genannten öffentlichen Interessen zumutbar, bleiben doch – wie die JGK zu Recht erwogen hat (angefochtener Entscheid, E. 5.2.2 S. 13) – andere Reklamen zulässig, sofern die entsprechenden Vorausset- zungen gegeben sind. Dass nur der Bahnhof Moos möglicherweise vom Verbot betroffen ist, weil die anderen Bahnhöfe der Bauzone angehören dürften, ist entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin im Rahmen der Zumutbarkeit von Belang (vgl. Beschwerde, Rz. 32). Bleiben Leuchtrekla- men bei den anderen Bahnhöfen (mit Ausnahme der Nachtstunden) näm- lich zulässig und ist sie folglich mit dem gänzlichen Verbot von Leuchtrekla- men ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 9 Abs. 1 RR lediglich mit einem von mehreren Bahnhöfen betroffen, kann diese Massnahme für sie nicht als sehr einschneidend gelten (vgl. Beschwerde, Rz. 27 f.). Das Gesagte
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 28 trifft auch auf das Verbot von Leuchtreklamen zwischen 23.00 Uhr und 6.00 Uhr in der Bauzone gemäss Art. 10 Abs. 1 RR zu (vgl. Beschwerde, Rz. 35). Diese Einschränkung betrifft zwar mehrere Bahnhöfe der Be- schwerdeführerin; Leuchtreklamen bleiben aber während den Abend- und Morgenstunden und damit in einem Zeitraum zulässig, in dem die Bahn- höfe von einer grossen Anzahl Personen aufgesucht werden und die Reklamen als Werbemittel wirksam bleiben (vgl. auch BGE 140 II 214 E. 6.2, wonach während der Nachtruhezeit die Passagierfrequenzen erfah- rungsgemäss eher gering sind). Auch das auf die Nachtstunden be- schränkte Verbot von Leuchtreklamen in der Bauzone erweist sich dem- nach als zumutbar. 8.6.9 Unbegründet ist der Einwand der Beschwerdeführerin, die unter- schiedliche kommunale Regelung für Leuchtreklamen innerhalb und aus- serhalb der Bauzone verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Beschwerde, Rz. 33; vgl. auch Stellungnahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 13 und 23). Eine beleuchtete Reklame fällt im nicht oder schwach be- siedelten Raum ausserhalb der Bauzone eher auf und wird deshalb als störender wahrgenommen. Auch wenn die Bahnhöfe ohnehin beleuchtet sind, tragen Leuchtreklamen wie jede zusätzliche Lichtquelle zur Verstär- kung der Lichtemissionen bei (vorne E. 8.6.7). Letztere haben insbeson- dere auch Auswirkungen auf Tiere und Pflanzen (vgl. Empfehlungen, S. 17 ff.). Deren Lebensräume und damit ökologisch sensible Gebiete be- finden sich mehrheitlich ausserhalb der Bauzone, weshalb dort ein erhöhter Schutz gerechtfertigt ist. So halten auch die Empfehlungen fest, dass Be- leuchtungsanlagen direkt in den Naturräumen und in Siedlungsrandberei- chen zu vermeiden sind (S. 29 und 34). Die Unterscheidung bzw. die Grenzziehung zwischen Bau- und Nichtbauzone ist demnach sachlich begründbar und nicht willkürlich (vgl. vorne E. 8.5). 8.7Grössenbeschränkung für Eigenreklamen ausserhalb der Bauzone (Art. 14 Abs. 2 RR): 8.7.1 Wie die Gemeinde nachvollziehbar darlegt, haben kleinere Plakate grundsätzlich eine weniger starke Auswirkung auf das Ortsbild bzw. die Landschaft als grossformatige Reklamen. Art. 8 Abs. 3 Satz 1 RR verlangt denn auch allgemein, dass Reklamen unter anderem in ihrer Grösse in
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 29 einem ausgewogenen Verhältnis zu ihrer Umgebung stehen müssen (vgl. auch BVR 1990 S. 171 E. 5). Ebenso sachlich begründbar ist, dass im mehrheitlich ländlichen Raum ausserhalb der Bauzone Reklamen grund- sätzlich stärker nachteilig auffallen. Folglich besteht eine grössere Gefahr als in der Bauzone, dass ein unerwünschter Gegensatz insbesondere zur Landschaft, aber auch zur bestehenden Bebauung geschaffen wird; diese negative Auswirkung kann durch eine Grössenbeschränkung verhindert bzw. gemildert werden (vgl. auch BA, Ziff. 21). Die Grössenbeschränkung von Eigenreklamen ausserhalb der Bauzone ist folglich entgegen der An- sicht der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerde, Rz. 41; vgl. auch Stellung- nahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 17 f.) geeignet und erforderlich, um das öffentliche Interesse des Ortsbild- und Landschaftsschutzes zu verwirkli- chen. Das gilt insbesondere auch mit Bezug auf den Bahnhof Moos, zumal ein gewisser Schematismus der kommunalen Regelung hinzunehmen ist und allfälligen Besonderheiten des Bahnhofs im konkreten Anwendungsfall mit einer Ausnahme Rechnung getragen werden können (vorne E. 8.5). 8.7.2 Eigenreklamen ausserhalb der Bauzone sind – wenn auch in kleine- rem Format – weiterhin möglich. Wie die Gemeinde zu Recht festhält, folgt aus den Abstandsvorschriften gemäss Art. 25 RR, die in der Zone für Pla- katierung bei Bahnhöfen (Zone B) gelten, keine weitere Beschränkung von Eigenreklamen; gemäss dem IV. Abschnittstitel zu den Art. 15-26 RR gel- ten sie nur für Fremdreklamen (vorne E. 8.1; vgl. BA, Ziff. 22). Es ist folglich nicht ersichtlich, weshalb es der Beschwerdeführerin nicht mehr möglich sein sollte, über ihre Angebote zu informieren (Beschwerde, Rz. 39). Die Beschränkung ist demnach insgesamt auch zumutbar. Schliesslich ist auch eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (vgl. Beschwerde, Rz. 41; Stellungnahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 18), das hier wie dargelegt mit dem Willkürverbot zusammenfällt (vorne E. 8.5), aufgrund der genannten sachlichen Gründe für die unterschiedliche Behandlung von Bau- und Nichtbauzone zu verneinen. 8.8Abstandsvorschriften (Art. 13 Abs. 2 und Art. 25 RR): 8.8.1 Unbestritten ist, dass Art. 25 RR – wie weitere Reglementsbestim- mungen – Einschränkungen der Werbeflächen zur Folge hat (vgl. Be- schwerde, Rz. 52). Art. 25 Abs. 1 RR verhindert eine übermässige Häufung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 30 von Reklamen, was im Interesse des Ortsbild- und Landschaftsschutzes ist (vgl. BGE 87 I 349 E. 2 f.; BGer 1C_267/2011 vom 16.9.2011, E. 3.4 und 3.6). An der sich aus Art. 25 Abs. 1 RR ergebenden Einschränkung der Werbemöglichkeiten besteht demnach – wie an den übrigen kritisierten Bestimmungen – ein öffentliches Interesse. Die Abstandsvorschrift ist so- wohl geeignet als auch erforderlich, eine Häufung von Plakaten zu vermei- den. Sie erweist sich auch als zumutbar, verhindert sie doch eine Plakatie- rung in den langgezogenen Zonen B nicht (vgl. Plakatierungsplan, Vorak- ten AGR [act. 4B], sowie Planauszüge, Vorakten JGK [act. 4A], pag. 58 ff.). Vielmehr sind in den Zonen B die geringsten Abstände (15 m) zwischen Plakaten bzw. Gruppen von Plakaten erlaubt (vgl. zu den Zonen L für lo- ckere und D für dichtere Plakatierung Art. 22 f. RR: zwischen 75 und 200 m), womit dem von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Be- dürfnis nach dichterer Plakatierung bei Bahnhöfen gerade Rechnung getra- gen wird (Beschwerde, Rz. 52; BA, Ziff. 29; Kommentar RR zu Art. 25 Abs. 1). Inwieweit Art. 25 RR den topografischen Gegebenheiten auf dem Bahnareal nicht Rechnung tragen und die Werbemöglichkeiten – insbeson- dere beim Bahnhof Moos – verunmöglichen soll, wie die Beschwerdeführe- rin geltend macht (Beschwerde, Rz. 45 und 48), begründet sie nicht näher. Weshalb der angefochtene Entscheid in diesem Zusammenhang Recht verletzen soll, ist nicht erkennbar. 8.8.2 Grenzabstände dienen nebst dem Schutz der Nachbarschaft vor mannigfaltigen Beeinträchtigungen ebenfalls öffentlichen Interessen, na- mentlich der guten Gestaltung des Ortsbilds und der Ästhetik (vgl. Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 12 N. 8 mit Hinweisen). Es ist nicht ersichtlich, weshalb für Reklamen, die sich auf das Ortsbild auswirken können, keine Grenzabstandsvorschriften gelten sollen (vgl. Information Reklamen vom 17.3.2014, BSIG Nr. 7/722.51/1.1 Ziff. 7.2, Grenzabstand zu Nachbar- grundstücken; vgl. auch BGer 1C_267/2011 vom 16.9.2011, E. 2.3; ferner BVR 2002 S. 322 E. 4). Auch das Einhalten des Grenzabstands dient mit- hin einem öffentlichen Interesse und Art. 13 Abs. 2 RR ist im Hinblick da- rauf geeignet und erforderlich. Es trifft zu, dass der Grenzabstand die Re- klamemöglichkeiten am Bahnhof Moos auf der östlichen Seite stark ein- schränkt, was auch aus dem von der Gemeinde im vorinstanzlichen Ver- fahren eingereichten Plan ersichtlich ist (Vorakten JGK [act. 4A], pag. 61).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 31 Daraus geht jedoch auch hervor, dass auf der westlichen Seite der Gleise eine Plakatierung unter Einhaltung des Grenzabstands jedenfalls nicht aus- geschlossen ist (vgl. Beschwerde, Rz. 48). Die Beschränkung der Rekla- men durch den Grenzabstand führt folglich auf den Parzellen der Be- schwerdeführerin nicht zu «einer (praktisch gänzlichen) Unterbindung von Reklame» (Beschwerde, Rz. 53) und ist folglich insbesondere im Hinblick auf das Interesse am Ortsbild- und Landschaftsschutz zumutbar. Die gel- tend gemachten Besonderheiten der Parzellenform und -grösse von Bahn- areal können allenfalls im Zusammenhang mit einem konkreten Reklame- vorhaben berücksichtigt werden (vorne E. 8.5). Es ist für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit von Art. 13 Abs. 2 RR sodann nicht von Belang, dass die Bahnareale in Zukunft möglicherweise verkleinert bzw. Bahnanla- gen auf noch engerem Raum erstellt werden müssen (vgl. Beschwerde, Rz. 49 ff.). Mit ihrem Vorbringen, aufgrund der topografischen Verhältnisse (Einschnitte) führten die vorgesehenen Grenzabstände dazu, dass die Möglichkeit zur Anbringung von Plakaten an zur Plakatierung sinnvollen Orten (z.B. entlang von Mauern) gänzlich entfalle (Beschwerde, Rz. 45), bleibt die Beschwerdeführerin bei allgemeinen Ausführungen. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit eine Plakatierung an sinnvollen Orten durch die Grenzabstandsvorschriften gänzlich verunmöglicht oder übermässig einge- schränkt wird. 8.8.3 Soweit die Beschwerdeführerin verpflichtet sein sollte, wie sie unter Hinweis auf BGE 138 I 274 meint (Beschwerde, Rz. 55 f.), Dritten Flächen zur Ausübung von Grundrechten (namentlich der Meinungsäusserungsfrei- heit) zur Verfügung zu stellen, ist nicht ersichtlich, inwieweit sie durch das Reklamereglement daran gehindert würde. Wie gesehen lässt der Grenz- abstand von Art. 13 Abs. 2 RR Reklamen weiterhin zu. Nichts anderes kann für die Zonen für Reklamen für Veranstaltungen, Wahlen und Abstim- mungen (Zonen VWA) gelten (Beschwerde, Rz. 57), wobei nicht klar ist, inwieweit die Beschwerdeführerin durch Regelungen der Zonen VWA be- troffen sein sollte; darauf hat im vorinstanzlichen Verfahren bereits die JGK hingewiesen (vgl. angefochtener Entscheid, E. 1.3). 8.9Zusammenfassend wirkt sich die Reklameordnung nicht unange- messen auf die Beschwerdeführerin aus. Namentlich würden die beanstan-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 32 deten Bestimmungen auch die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfrei- heit nicht in unzulässiger Weise einschränken, sollte sich die Beschwerde- führerin darauf berufen können (vgl. vorne E. 7). Die Einschränkungen beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage, liegen im öffentlichen Interesse und sind verhältnismässig. Auch verstossen sie nicht gegen das Rechts- gleichheitsgebot oder das Willkürverbot. Der angefochtene Entscheid hält demnach der Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde erweist sich somit auch im Eventualstandpunkt als unbegründet und ist abzuweisen. 9. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- pflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind nicht ange- fallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
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