100.2014.59U KEP/BAE/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 24. Juni 2015 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Daum und Keller Gerichtsschreiberin Barben Weidenareal Metall AG in Nachlassliquidation handelnd durch den Liquidator, Weidenstrasse 50, 4143 Dornach vertreten durch Rechtsanwalt ... Beschwerdeführerin gegen Selve-Park AG handelnd durch die statutarischen Organe, c/o AWM, Andreas W. Maurer, Aarestrasse 14, 3601 Thun vertreten durch Fürsprecher ... Beschwerdegegnerin und Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern Reiterstrasse 11, 3011 Bern sowie Einwohnergemeinde Thun handelnd durch den Gemeinderat, Rathaus, Postfach 145, 3602 Thun
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 2 betreffend Selve-Areal; Kostenverteilung für Massnahmen zur Untersu- chung und Sanierung eines mit Abfällen belasteten Standorts (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 28. Ja- nuar 2014; RA Nr. 140/2012/16) Sachverhalt: A. Auf dem Selve-Areal an der Scheibenstrasse in Thun wurde von 1895 bis 1993 ein Metallwerk betrieben. Das Gelände ist im Kataster der belasteten Standorte des Kantons Bern unter der Standort-Nr. 09420005 eingetragen. Im Jahr 2001 erwarb die Selve-Park AG das Areal. Sie finanzierte zum grossen Teil die anschliessend durchgeführten Untersuchungen und Sanie- rungsmassnahmen. Eine technische Untersuchung des Standorts in den Jahren 2001-2002 wurde hingegen vom Kanton Bern finanziert. Am 28. Juli 2009 gelangte das Amt für Wasser und Abfall des Kantons Bern (AWA) an die Swissmetal Industries AG (heute: Weidenareal Metall AG, seit Septem- ber 2013 in Nachlassliquidation) und stellte in Aussicht, ihr als Rechts- nachfolgerin der metallverarbeitenden Betriebe auf dem Selve-Areal die Kosten dieser Untersuchung aufzuerlegen. Am 20. April 2010 ersuchte die Selve-Park AG das AWA um Verteilung der von ihr getragenen Sa- nierungskosten auf weitere Verursacherinnen und Verursacher, namentlich die Swissmetal Industries AG. Dazu reichte sie am 7. Dezember 2010 weitere Belege ein. Nach Anhörung der Beteiligten erliess das AWA am 15. März 2012 folgende Kostenverteilungsverfügung: «1. Die Firma Swissmetal Industries AG, Dornach, trägt als Verhaltens- störerin 70 Prozent der bisher angefallenen Untersuchungs-, Über- wachungs- und Sanierungskosten sowie 70 Prozent der Kosten für sämtliche noch notwendigen Massnahmen wie z.B. weitere techni- sche Untersuchungen, allfällige Sanierungen oder die zukünftige Überwachung. 2. Die Selve-Park AG trägt als bisherige Inhaberin des Standortes 30 Prozent der bisher angefallenen Untersuchungs-, Überwa- chungs- und Sanierungskosten sowie 30 Prozent der Kosten für sämtliche noch notwendigen Massnahmen wie z.B. weitere techni- sche Untersuchungen, allfällige Sanierungen oder die zukünftige Überwachung. 3. [Gebühr]»
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 3 In Anhang 2 und 3 der Verfügung listete das AWA die bisher entstandenen Kosten auf; diese beliefen sich auf insgesamt Fr. 1'721'755.80, wovon Fr. 1'545'503.90 von der Selve-Park AG und Fr. 176'251.90 vom Kanton Bern vorfinanziert worden waren. Auf die Swissmetal Industries AG entfiel demzufolge ein Anteil von Fr. 1'205'229.--. B. Gegen diese Verfügung erhob die Swissmetal Industries AG am 16. April 2012 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kan- tons Bern (BVE). Diese hiess das Rechtsmittel mit Entscheid vom 28. Januar 2014 insoweit teilweise gut, als sie den anrechenbaren Betrag gemäss Anhang 2 der Verfügung des AWA von Fr. 1'545'503.90 auf Fr. 1'507'338.-- reduzierte. Im Übrigen wies sie die Beschwerde ab. C. Gegen den Entscheid der BVE hat die Weidenareal Metall AG in Nachlass- liquidation am 28. Februar 2014 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der Entscheid sei aufzuheben und es seien die Gesuche der Selve-Park AG und des Kantons Bern, handelnd durch das AWA, um Er- lass einer Kostenverteilungsverfügung abzuweisen, soweit darauf einzu- treten sei. Eventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an die Vor- instanz zurückzuweisen. Die Selve-Park AG und die BVE beantragen mit Beschwerdeantwort vom
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 4 Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführerin befindet sich seit Septem- ber 2013 in Nachlassliquidation; die Nachlassmasse ist im Prozess partei- fähig. Sie wird durch den Liquidator vertreten (Bauer/Hari/Jeanneret/Wüthrich, in Staehelin/Bauer/Staehelin [Hrsg.], Basler Kommentar zum SchKG II, 2. Aufl. 2010, Art. 319 N. 34; vgl. auch BVR 2004 S. 164 E. 2.3.2 f. betreffend Ende der Rechtspersönlichkeit). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 1.2Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die BVE habe eine Rechts- verweigerung begangen, indem sie ihre Eingabe vom 17. Januar 2014 bei der Entscheidfindung nicht berücksichtigt und im angefochtenen Entscheid mit keinem Wort erwähnt habe. Sinngemäss macht sie damit eine Ver- letzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht geltend. 2.1Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstan- zen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung, auf Beurteilung innert angemessener Frist sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des Kan-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 5 tons Bern [KV; BSG 101.1]). Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (vgl. Art. 21 Abs. 1 VRPG). Ebenfalls ein wesentlicher Be- standteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist die Begründungspflicht (vgl. auch Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Im Allgemeinen muss die Begrün- dung zumindest so abgefasst sein, dass die Betroffenen die Verfügung oder den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (statt vieler BGE 140 II 262 E. 6.2; BVR 2013 S. 443 E. 3.1.1). 2.2In ihrer Eingabe vom 17. Januar 2014 an die BVE hat sich die Be- schwerdeführerin im Wesentlichen zum Rechtsgutachten geäussert, das Ursula Brunner und Adrian Strütt am 2. Februar 2012 zu Handen des AWA verfasst hatten. Zu diesem Gutachten hat die BVE in E. 4e des angefochte- nen Entscheids ausgeführt, es stelle kein Beweismittel im Sinn von Art. 19 Abs. 1 VRPG dar, da es sich ausschliesslich mit Rechtsfragen befasse. Wie die BVE zu Recht festgehalten hat, sind Rechtsfragen von der ent- scheidenden Behörde selber zu beantworten (vgl. zur Rechtsanwendung von Amtes wegen Art. 20a Abs. 1 VRPG). Es besteht daher im Allgemei- nen kein Anspruch der Parteien, sich zur rechtlichen Beurteilung der Sach- fragen noch besonders zu äussern (BVR 2010 S. 157 E. 2.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 21 N. 8). Die BVE hat im angefochtenen Entscheid die erforderliche rechtliche Würdigung vorgenommen und nachvollziehbar dargelegt, worauf sich dieser stützt. Sie war daher nicht verpflichtet, sich mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin zum Gutachten näher zu befassen und darauf im Einzelnen einzugehen. Somit hat sie den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör nicht verletzt. 3. 3.1Die Kantone sorgen dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte (belastete Standorte) saniert werden, wenn sie zu
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 6 schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 32c Abs. 1 des Bundes- gesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [Umweltschutz- gesetz, USG; SR 814.01]). Die Kantone erstellen zu diesem Zweck in einer ersten Phase einen öffentlich zugänglichen Kataster, in den diejenigen Standorte eingetragen werden, bei denen gestützt auf vorhandene An- gaben und Auskünfte Dritter feststeht oder mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass sie belastet sind (Art. 32c Abs. 2 USG; Art. 5 Abs. 1 und 3 der Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung von be- lasteten Standorten [Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814.680]). Die Be- hörde bezeichnet im Kataster diejenigen Standorte, bei denen untersucht werden muss, ob sie überwachungs- oder sanierungsbedürftig sind (Art. 5 Abs. 4 Bst. b AltlV). Für diese untersuchungsbedürftigen belasteten Stand- orte verlangt sie in einer zweiten Phase die Durchführung einer Vorunter- suchung, die in der Regel aus einer historischen Untersuchung (Abklärung möglicher Ursachen) und einer technischen Untersuchung (Abklärung von Art und Mengen der am Standort vorhandenen Stoffe) besteht (Art. 7 AltlV; vgl. zum Ganzen auch BVR 2003 S. 28 E. 2). Aufgrund der Vorunter- suchung beurteilt die Behörde alsdann, ob der belastete Standort sanie- rungsbedürftig, bloss überwachungsbedürftig oder weder sanierungs- noch überwachungsbedürftig ist (Art. 8 Abs. 1 und 2 AltlV; BGE 130 II 321 E. 2.1 [Pra 2005 Nr. 72 S. 559 und URP 2004 S. 586]). Sanierungsbedürftige Standorte sind in einer dritten Phase zur Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung einer Detailuntersuchung zu unterziehen (vgl. Art. 14 AltlV). Die vierte Phase besteht in der Sanierung dieser Stand- orte (vgl. Art. 16 ff. AltlV; zum Ganzen BVR 2010 S. 411 E. 1.2.1). 3.2Wer Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen bei belasteten Standorten durchführen oder durchführen lassen muss, be- stimmt Art. 20 AltlV. Die Realleistungspflicht trifft im Grundsatz den Inhaber oder die Inhaberin eines belasteten Standorts (Art. 20 Abs. 1 AltlV). Inha- berin oder Inhaber ist, wer über den Standort die tatsächliche oder rechtli- che Herrschaft ausübt, im Regelfall also die Grundeigentümerschaft, allen- falls auch die Baurechtsnehmerin bzw. der Baurechtsnehmer oder am Grundstück obligatorisch berechtigte Personen. Das steht im Einklang mit dem allgemeinen polizeirechtlichen Grundsatz, wonach zur Beseitigung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 7 eines polizeiwidrigen Zustands nicht unbedingt die oder der hauptver- antwortliche Verhaltensstörerin oder -störer herangezogen werden muss, sondern diejenige Person verpflichtet werden kann, die dem Gefahrenherd am nächsten steht und die Verfügungsmacht über den Standort hat, mithin die Zustandsstörerin oder der Zustandsstörer (BVR 2003 S. 28 E. 4b; Pierre Tschannen, in Kommentar USG, 2000, Art. 32c N. 25). Die Inan- spruchnahme der Zustandsstörerin bzw. des Zustandsstörers dient dem Interesse an einer einfachen Durchsetzung der Untersuchung oder Sanie- rung, welche erschwert oder gar verunmöglicht würde, wenn bereits im Stadium der Voruntersuchung die oder der hauptsächlich verantwortliche Verhaltensstörerin oder -störer belangt werden müsste (zum Ganzen BVR 2010 S. 411 E. 3.1.1 mit Hinweisen). 3.3Die Kostentragungspflicht für Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen trifft demgegenüber gemäss Art. 32d Abs. 1 USG die Verursacherin bzw. den Verursacher der Belastung. Sind daran meh- rere Personen beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren An- teilen an der Verursachung, wobei die Kosten in erster Linie tragen soll, wer die Massnahmen durch ihr oder sein Verhalten verursacht hat (Art. 32d Abs. 2 USG). Diese endgültige Kostentragungspflicht und die Real- leistungspflicht nach E. 3.2 hiervor sind deutlich auseinander zu halten (BGE 130 II 321 E. 2.2 [Pra 2005 Nr. 72 S. 559]; BVR 2010 S. 411 E. 3.2; Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 32c N. 24). Die Behörde erlässt eine Ver- fügung über die Kostenverteilung, wenn eine Verursacherin oder ein Verur- sacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt (Art. 32d Abs. 4 USG). 3.4Der Verursacherbegriff knüpft nach Lehre und Rechtsprechung an den polizeirechtlichen Störerbegriff an. Als Verursacherin bzw. Verursacher gelten demnach sowohl Verhaltens- als auch Zustandsstörerinnen und - störer (BGer 1A.67/1997 vom 26.2.1998, in URP 1998 S. 152 E. 4b; Griffel/Rausch, in Kommentar USG, Ergänzungsband zur 2. Aufl., 2011, Art. 32d N. 6). Als Verhaltensverursacherin bzw. -verursacher gilt analog zur Verhaltensstörerin bzw. zum Verhaltensstörer, wer (unmittelbar bzw. adäquat kausal) durch eigenes Verhalten oder das Verhalten von Dritten, für die sie oder er verantwortlich ist, eine Massnahme verursacht.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 8 Zustandsverursacherin oder -verursacher ist, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, die rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat, also die jeweilige Inhaberin oder der jeweilige Inhaber der Sache (zum Ganzen BGE 139 II 106 E. 3.1.1 mit Hinweisen [URP 2013 S. 14]; BGer 1A.67/1997 vom 26.2.1998, in URP 1998 S. 152 E. 4c; Hansjörg Seiler, in Kommentar USG, 2001, Art. 2 N. 66 und 68 mit Hinweisen). In BGE 139 II 106 hat sich das Bundesgericht eingehend mit unterschiedli- chen Auffassungen in der Literatur sowie mit der Entstehungsgeschichte, dem Wortlaut und dem Zweck von Art. 32d USG auseinandergesetzt und ist zum Schluss gekommen, dass die bisherige Praxis beizubehalten und der Verursacher- und der Störerbegriff gleichzusetzen sind (E. 3.1.2-3.6). 4. 4.1Der belastete Standort Nr. 09420005 erstreckt sich über mehrere Grundstücke entlang der Scheibenstrasse in Thun; er umfasst eine Fläche von rund 43'000 m 2 zwischen der Aare und der Eisenbahnlinie Thun-Bern und liegt im Gewässerschutzbereich A u . An diesem Standort wurde zwi- schen 1895 und 1993 ein Metallwerk betrieben (vgl. Kataster der belaste- ten Standorte sowie Gewässerschutzkarte des Kantons Bern, beides ein- sehbar unter: http://www.apps.be.ch/geo, Rubrik «Karten»). Nach den insoweit unbestrittenen Ausführungen der BVE wurde das 1895 von Gustav Selve gegründete Metallwerk zunächst von ihm selber, dann von seiner Tochter Marie Selve als Einzelfirma geführt. 1910 wurde es in eine Kollektivgesellschaft umgewandelt, 1933 in die Kommanditgesellschaft Schweizerische Metallwerke Selve & Co. Deren Aktiven und Passiven wur- den 1977 von der neu gegründeten Schweizerische Metallwerke Selve AG übernommen (vgl. Akten AWA, act. 3C, Beilagen zu den Eingaben der Be- schwerdeführerin vom 26.4.2010 und der Ecosens AG vom 20.4.2010). Diese fusionierte 1986 mit Konkurrenzbetrieben zur UMS Schweizerische Metallwerke AG, der heutigen Beschwerdeführerin, die seither mehrfach umfirmiert wurde und 1993 den Betrieb einstellte. Das Areal wurde darauf- hin übergangsweise von diversen Kleinbetrieben, unter anderem des Gast- gewerbes, genutzt. Am 7. Dezember 2000 gründeten der Kanton Bern und die Einwohnergemeinde (EG) Thun die Selve-Park AG ; diese ersteigerte
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 9 das Areal gemäss Grundbucheintrag am 24. April 2001, um eine im Inte- resse der öffentlichen Hand liegende Nutzung zu ermöglichen. Insbeson- dere bezweckte sie, den Betrieb der Übergangsnutzungen, die Erstellung der notwendigen Planung und die Bildung von Reserven im Hinblick auf die Altlastensanierung sowie die Abgabe dieser Grundstücke an Investorinnen und Investoren sicherzustellen (vgl. Handelsregistereintrag). 4.2Im Rahmen der durchgeführten Untersuchungs- und Sanierungs- massnahmen wurde das Areal in folgende vier Perimeter aufgeteilt (vgl. Schreiben des damaligen Amtes für Gewässerschutz und Abfallwirtschaft [GSA; seit 1.1.2009 AWA] vom 8.3.2007, in act. 3P [violettes Mäppchen «Notizen»], sowie Beilage zum angefochtenen Entscheid): – Perimeter Halle 6: Dieser wurde als sanierungsbedürftig beurteilt, da der Untergrund mit Chromat verunreinigt war und sich «Industriefels» gebil- det hatte (Kies, der mit einer schwermetallhaltigen Gips- und Karbon- matrix verfestigt ist; vgl. act. 3D/O, Geologen- und Ingenieurgemein- schaft [GIG] Selve-Areal [Geotest/Schenker/Brinkmann], Bericht Nr. 06312.1 vom 13.2.2007, S. 10). Als Sanierungsmassnahme wurde im Sommer 2008 im Abstrombereich der Halle 6 eine rund 70 Meter lange permeable reaktive Bohrpfahlreihe eingebaut, welche die Chro- matbelastung zwar reduzierte, jedoch nur um 85-90 % (act. 3N, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 1206312.17 vom 8.5.2013, S. 6 und 32). Der Standort gilt daher weiterhin als sanierungsbedürftig (act. 3Q, Schreiben des AWA vom 30.8.2013). – Perimeter Luscher/Scheibenstrasse Süd: Dieser wurde aufgrund der Belastung mit Chromat ebenfalls als sanierungsbedürftig beurteilt. Von April 2008 bis Juni 2011 wurden Rückbau- und Aushubarbeiten durch- geführt; das chromathaltige Aushubmaterial wurde entsorgt. Der Stand- ort gilt seither als überwachungsbedürftig und ist mittlerweile mit Wohn- häusern überbaut (act. 3F, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 06312.16 vom 22.12.2011, S. 4). – Perimeter Halle 10/Park: In Feststoffproben wurde ein hoher Gehalt an Kupfer, Zink, Chrom und Blei gefunden, im abströmenden Grundwasser fanden sich jedoch keine entsprechend hohen Werte (act. 3D/O, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 06312.1 vom 13.2.2007, S. 20). Der Standort
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 10 wurde daher als überwachungsbedürftig beurteilt. Inzwischen befindet sich auf dem Gelände ein Park; vor der Erstellung wurde belastetes Material entsorgt und die Aushubsohle mit Bentonitmatte versiegelt (act. 3K, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 1208216.8 vom 12.8.2013, S. 3). – Perimeter Bädlimatte: Dieser gilt als überwachungsbedürftiger belasteter Standort. Er gehört einer privaten Eigentümerin und bildet nicht Gegen- stand des vorliegenden Verfahrens. 4.3Die Beschwerdeführerin bestreitet ihre Kostentragungspflicht für die durchgeführten Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmass- nahmen. Diese Massnahmen wurden zu Beginn vom damaligen GSA, spä- ter nach dessen Vorgaben und in Absprache mit diesem von der Be- schwerdegegnerin in Auftrag gegeben. Eine Verfügung über diese Mass- nahmen wurde hingegen nicht erlassen, und die Beschwerdeführerin wurde in jenem Verfahrensstadium nicht einbezogen (vgl. act. 3P, Auszug aus dem Kataster der belasteten Standorte vom 14.5.2013, Liste der Ge- schäftsvorfälle). Dieses Vorgehen ist zulässig (Art. 23 Abs. 3 AltlV); es führt indessen dazu, dass die Beschwerdeführerin im Kostenverteilungsverfah- ren auch Einwände gegen Notwendigkeit, Art und Umfang der Massnah- men vorbringen kann (BGer 1A.86/2002 vom 22.10.2002, E. 3.2.3; Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 32c N. 46 und 50 sowie Art. 32d N. 47; Griffel/Rausch, a.a.O., Art. 32d N. 23). 5. Vorab zu prüfen sind die Folgen des Zeitablaufs zwischen der Entstehung der Belastung, der Einleitung der Massnahmen und dem Kostenver- teilungsverfahren. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Anwendung der altlastenrechtlichen Bestimmungen des USG auf Handlungen, die vor ih- rem Inkrafttreten am 1. Juli 1997 abgeschlossen gewesen seien, stelle eine unzulässige Rückwirkung dar. In diesem Zusammenhang stellt sich zudem die übergangsrechtliche Frage, welche Fassung von Art. 32d USG auf die Kostenverteilung im vorliegenden Verfahren anwendbar ist.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 11 5.1Nach dem Leitsatz der zeitlichen Geltung entfalten Erlasse Wirkun- gen für Sachverhalte, die sich nach ihrem Inkrafttreten ereignet haben. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat. Wird das neue Recht auf Sachverhalte angewendet, die früher eingetreten sind, aber noch andauern, liegt eine unechte Rück- wirkung vor, die grundsätzlich zulässig ist, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte bzw. der Grundsatz des Vertrauensschutzes entgegenstehen (BGE 138 I 189 E. 3.4; BVR 2013 S. 282 E. 2.7; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 N. 21 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N. 329 ff.). 5.2Art. 32d USG in der ursprünglichen Fassung vom 21. Dezember 1995 (AS 1997 S. 1155) ist am 1. Juli 1997 in Kraft getreten. Dessen Abs. 1 auferlegte der Verursacherin oder dem Verursacher lediglich die Kosten der Sanierung. In der Fassung vom 16. Dezember 2005, in Kraft seit 1. November 2006 (AS 2006 S. 2677), sieht die Bestimmung die Kostentragungspflicht für Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanie- rungsmassnahmen vor (vorne E. 3.3). Die Untersuchungs- und Über- wachungskosten waren bei sanierungsbedürftigen belasteten Standorten bereits nach der ursprünglichen Fassung von Art. 32d USG in den an- rechenbaren (Sanierungs-)Kosten enthalten. Bei nicht sanierungsbedürfti- gen belasteten Standorten waren die Untersuchungs- und gegebenenfalls Überwachungskosten hingegen nicht anrechenbar. Diesbezüglich wurde der Tatbestand mit der Revision erweitert. Die übergangsrechtliche Situa- tion wurde nicht geregelt; die Auffassungen hierzu gehen auseinander (Griffel/Rausch, a.a.O., Art. 32d N. 3 und 37 mit zahlreichen Hinweisen). 5.3Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung handelt es sich bei der Anwendung der altlastenrechtlichen Bestimmungen auf bereits einge- tretene, aber noch andauernde Belastungen um eine unechte Rückwir- kung. Abzustellen ist bei Haftungs- und Kostenverteilungsregelungen auf die Rechtslage im Zeitpunkt der Entstehung der Kosten. Im Zusammen- hang mit der USG-Revision vom 21. Dezember 1995 wird als Entstehungs- zeitpunkt überwiegend derjenige Zeitpunkt angesehen, in dem die Sanie-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 12 rungsverfügung nach Art. 32c USG Rechtskraft erlangt hat (BGer 1A.67/1997 vom 26.2.1998, in URP 1998 S. 152 E. 4d/bb; Tschannen/Frick, Der Verursacherbegriff nach Art. 32d USG, Gutachten zuhanden des BUWAL, 2002, S. 19; Beatrice Wagner Pfeifer, Kosten- tragungspflichten bei der Sanierung und Überwachung von Altlasten im Zusammenhang mit Deponien, in ZBl 2004 S. 117 ff., 146 f.). Mit der USG- Revision vom 16. Dezember 2005 wurde die Kostentragungspflicht ausge- dehnt auf nicht sanierungsbedürftige Standorte; der Zeitpunkt der Sanie- rungsverfügung kann in diesem Zusammenhang nicht massgebend sein. Nach der einen vertretenen Auffassung ist an den Zeitpunkt oder den Zeit- raum der Durchführung der Massnahmen anzuknüpfen (so Hans W. Stutz, Das revidierte Altlastenrecht des Bundes, in URP 2006 S. 329 ff., 357 f.). Nach anderer Auffassung gilt das neue Recht für Kostenverteilverfahren, die nach Inkrafttreten der USG-Revision in Gang gesetzt werden. Dies mit der Begründung, dass es sich bei der Massnahmenpflicht und der Kosten- tragungspflicht nicht um zwei isoliert zu betrachtende, sondern um zwei miteinander verknüpfte Rechtsfragen handelt: Wer von Gesetzes wegen gestützt auf Art. 32c USG realleistungspflichtig ist, hat (zunächst) auch die resultierenden Kosten zu tragen. Weil dadurch – unter dem Blickwinkel von Art. 32d USG – eine vorläufige Fehlzuordnung der (Sanierungs-)Kosten entstehen kann, wird eine nachträgliche Kostenverteilung erst notwendig. Die (endgültige) Kostenverteilung strebt die Herstellung der (gesetzlich definierten) materiellen Gerechtigkeit an. Dies spricht für die grundsätzlich sofortige Anwendung des neuen Rechts, zumal die Überbindung der Mass- nahmenkosten zumindest indirekt zur Erreichung der Ziele der Umwelt- gesetzgebung beiträgt (so Christoph Mettler, Neues Recht für alte Lasten? Zum zeitlichen Anwendungsbereich des revidierten USG, in URP 2007 S. 580 ff., 587 f.). 5.4Im vorliegenden Fall ist keine Sanierungsverfügung gemäss Art. 32c USG ergangen (vorne E. 4.3); sämtliche geltend gemachten Kosten sind jedoch nach Inkrafttreten der USG-Revision vom 21. Dezember 1995 ent- standen, weshalb das Altlastenrecht darauf anzuwenden ist. Dass die schädigenden Handlungen nach Angaben der Beschwerdeführerin vor dem Jahr 1975 abgeschlossen gewesen sein sollen, ist nicht massgebend, da es nicht auf den Zeitpunkt dieser Handlungen ankommt. Entscheidend ist,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 13 dass die Belastung nach Inkrafttreten der Bestimmungen noch andauerte. Das Areal stand im Übrigen bis in die 1990er-Jahre im Eigentum der Be- schwerdeführerin, der Betrieb der Metallwerke wurde 1993 eingestellt. Der Einfluss der Beschwerdeführerin auf die Belastungssituation endete damit nicht bereits in den 1970er Jahren, wie sie sinngemäss geltend macht. 5.5Das Kostenverteilungsverfahren wurde nach der USG-Revision vom 16. Dezember 2005 eingeleitet, indessen werden Kosten für Massnahmen ab dem Jahr 2001 geltend gemacht. Soweit der Standort zu Recht als sanierungsbedürftig eingestuft wurde (dazu hinten E. 7), besteht eine Kostentragungspflicht für Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanie- rungsmassnahmen bereits nach aArt. 32d USG in der Fassung vom 21. Dezember 1995. Die Untersuchungs- und Überwachungsmassnahmen im von Anfang an lediglich als überwachungsbedürftig eingestuften Peri- meter Halle 10/Park (dazu vorne E. 4.2) waren bei Inkrafttreten des revi- dierten Art. 32d USG in der Fassung vom 16. Dezember 2005 noch nicht abgeschlossen, weshalb auch auf die für diesen Bereich geltend gemach- ten Kosten das neue Recht anzuwenden ist. 6. Weiter beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, die geltend gemachten Forderungen seien verjährt. Das AWA habe mit zwei isolierten Ausgaben- beschlüssen Untersuchungskosten übernommen; mit dem Abschluss die- ser Untersuchungen im Jahr 2004 seien die vom Kanton zu übernehmen- den Kosten abschliessend bekannt gewesen und die 5-jährige Ver- jährungsfrist ausgelöst worden. Die Verjährungsfrist beginne zudem für jede Sanierungsetappe einzeln und sie sei frühestens mit der Verfügung des AWA vom 15. März 2012 unterbrochen worden. Alle auf die bis 2006 andauernde erste Phase zurückzuführenden Forderungen seien verjährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich zudem auf den Eintritt einer absoluten Verjährung: Wenn die Forderung beim Betriebsübergang von der Komman- ditgesellschaft auf die AG im Jahr 1977 bereits bestanden habe, müsse sie inzwischen – nach über 30 Jahren – verjährt sein.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 14 6.1Im Schutzbereich der Polizeigüter ist die Verjährbarkeit ausge- schlossen, solange der polizeiwidrige Zustand andauert und noch ein An- spruch auf dessen Beseitigung besteht (BGE 114 Ib 44 E. 4). Die Ver- jährungsfrist für Kostenersatzansprüche beginnt deshalb erst zu laufen, wenn die effektiven Kosten bekannt sind. Dies ist in der Regel dann der Fall, wenn die Abwehr- und Schutzmassnahmen durchgeführt sind und die Abrechnung darüber vorliegt. Ab diesem Zeitpunkt gilt eine Verjährungsfrist von fünf Jahren (BGE 122 II 26 E. 5 [Pra 85/1996 Nr. 237]; BGer 29.4.1988, in BVR 1988 S. 406 E. 3b; Karin Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Diss. Bern 2004 [nachfolgend: Altlastensanierung], S. 282; dieselbe, Kostentragung nach Art. 32d USG [nachfolgend: Kostentragung], in URP 2007 S. 562 ff., 577; Tschannen/Frick, a.a.O., S. 19; Isabelle Romy, in Commentaire LPE, 2010, Art. 32d N. 75 f.; Hans Rudolf Trüeb, in Kommentar USG, 1998, Art. 59 N. 49 mit Hinweisen). Nach Rechtsprechung und überwiegender Auffas- sung in der Literatur besteht keine absolute Verjährungsfrist ab Beendigung der schädigenden Handlung (BGer 29.4.1988, in BVR 1988 S. 406 E. 3b; Isabelle Romy, in Commentaire LPE, Art. 32d N. 75; ebenso KG JU 29.11.2010, in URP 2011 S. 466 E. 6.1; zustimmend die Bemerkungen von Jean-Baptiste Zufferey, Frais d'assainissement d'un site contaminé – prescription, in BR 2011 S. 152). Dies erscheint sachgerecht, sind Mass- nahmenpflicht und Kostentragungspflicht doch miteinander verknüpft (vorne E. 5.3). Die abweichende Auffassung von Beatrice Wagner Pfeifer (a.a.O., S. 148 f.) überzeugt nicht: Ein Auseinanderfallen der Verjährung von Sanierungs- und Kostentragungspflicht führte dazu, dass die oder der nach Art. 20 Abs. 1 AltlV Realleistungspflichtige die Kosten endgültig zu tragen hätte, was nach Art. 32d Abs. 2 USG gerade nicht vorgesehen ist. Die Ausfallhaftung des Gemeinwesens gemäss Art. 32d Abs. 3 USG greift nur, wenn die Verursacherin bzw. der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, aber nicht im Fall der Verjährung einer Forderung gegenüber anderen Verursacherinnen und Verursachern. Dem- entsprechend kann eine Ersatzforderung nicht verjähren, solange die Massnahmen nicht abgeschlossen und die Kosten nicht bekannt sind. Auch für die Verjährung kommt es demzufolge nicht darauf an, wann die Belas- tung entstanden ist. Zur Unterbrechung der Verjährung genügt jede hin- reichend bestimmte Geltendmachung des Anspruchs gegenüber der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 15 Schuldnerin oder dem Schuldner. Anders als im Zivilrecht bedarf es dazu keiner qualifizierten Rechtshandlung (BVR 2002 S. 184 E. 3c mit zahl- reichen Hinweisen; Karin Scherrer, Altlastensanierung, S. 282; Hans Rudolf Trüeb, a.a.O., Art. 59 N. 49). 6.2Die Massnahmen, die Gegenstand des Kostenverteilungsverfahrens bilden, wurden Ende 2001 eingeleitet. Sie umfassten die Untersuchung und Überwachung des Grundwassers im gesamten Perimeter des belasteten Standorts. Im Jahr 2007 wurde der Standort aufgeteilt und die Sanierungs- massnahmen wurden anschliessend für jeden Perimeter einzeln durchge- führt, koordiniert mit den jeweiligen Bauvorhaben (dazu vorne E. 4.2 sowie hinten E. 7.4). Die Grundwasseruntersuchungen ab dem Jahr 2001 sind im Zusammenhang mit den später durchgeführten Massnahmen zu sehen; sie stellen keine eigenständige, abgeschlossene Etappe dar, welche einen Verjährungsbeginn hätte auslösen können. Denn die Überwachung eines nicht sanierungsbedürftigen Standorts dient dem rechtzeitigen Erkennen eines Sanierungsbedarfs und erstreckt sich üblicherweise über mehrere Jahre (vgl. die Vollzugshilfe «Überwachung von belasteten Standorten» des Bundesamts für Umwelt [BAFU], 2015, S. 13, Überwachungssitua- tion 1). Als verjährungsunterbrechende Handlungen sind für die Forderung des AWA das Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 28. Juli 2009 und für die Forderung der Beschwerdegegnerin das Kostenverteilungsgesuch vom 20. April 2010 anzusehen, das der Beschwerdeführerin in Kopie zuge- stellt wurde (vgl. vorne Bst. A). Ob ein solches Gesuch bestimmten Form- vorschriften zu genügen hat und ob diese eingehalten wurden, ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht von Bedeutung, da wie aus- geführt jede hinreichend bestimmte Geltendmachung des Anspruchs gegenüber der Schuldnerin die Verjährung unterbricht. Zu den genannten Zeitpunkten waren die Massnahmen in keinem Perimeter seit mehr als fünf Jahren abgeschlossen. Die geltend gemachten Forderungen sind daher nicht verjährt.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 16 7. Inhaltlich bestreitet die Beschwerdeführerin zunächst die Sanierungs- bedürftigkeit des Standorts. Sie macht geltend, die Aufteilung des belaste- ten Standorts Nr. 09420005 in vier Perimeter habe das GSA erst mit Schreiben vom 8. März 2007 vorgenommen. Erst diese Aufteilung habe die (teilweise) Sanierungsbedürftigkeit begründet; die ersten Untersuchungen ab 2001 hätten lediglich eine Überwachungsbedürftigkeit aufgezeigt. Die Belastung mit Schadstoffen sei naturgemäss umso grösser, je näher an der Quelle sie gemessen werde. Die umweltrechtliche Beurteilung der Sanie- rungs- oder Überwachungsbedürftigkeit müsse sich nach der Definition von Art. 2 AltlV richten und dürfe nicht nach Belieben durch die Unterteilung oder Vergrösserung von Betriebsstandorten beeinflusst werden. Massge- bend sei also die Belastung im Abstrom des Gesamtstandorts, nicht dieje- nige im Abstrom der Teilbereiche. Soweit Richtlinien des BAFU anderes vorsähen, widersprächen sie übergeordnetem Recht und seien nicht anzu- wenden. 7.1Belastete Standorte sind Orte, deren Belastung von Abfällen stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen. Sie umfassen Ablagerungs-, Betriebs- und Unfallstandorte (Art. 2 Abs. 1 AltlV). Betriebs- standorte sind Standorte, deren Belastung von stillgelegten oder noch in Betrieb stehenden Anlagen oder Betrieben stammt, in denen mit umwelt- gefährdenden Stoffen umgegangen worden ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. b AltlV). Sanierungsbedürftig sind belastete Standorte, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder wenn die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2 Abs. 2 AltlV). Ein belasteter Standort ist hinsichtlich des Schutzes des Grundwassers sanierungsbedürftig, wenn bei Grundwasser im Gewässer- schutzbereich A u im Abstrombereich unmittelbar beim Standort die Kon- zentration von Stoffen, die vom Standort stammen, die Hälfte eines Kon- zentrationswerts nach Anhang 1 überschreitet (Art. 9 Abs. 2 Bst. b AltlV). Wie das Bundesgericht entschieden hat, bedeutet die Messung «im Abstrombereich» eine Messung unmittelbar ausserhalb des Standorts. Dies soll es ermöglichen, zwischen Sickerwasser und Grundwasser zu unter- scheiden. Denn es liegt gemäss Bundesgericht kein Sanierungsbedarf vor,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 17 wenn Schadstoffe über das Sickerwasser von einem Teilstandort in den Untergrund eines anderen Teilstandorts gelangen, sondern erst, wenn eine Einwirkung auf ein Schutzgut (beispielsweise das Grundwasser) vorliegt oder konkret droht (BGer 1C_44/1C_46/2013 vom 16.1.2014, in URP 2014 S. 265 E. 5.3 und 6.4). 7.2Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lässt sich dem USG und der AltlV jedoch nicht entnehmen, wo genau die Grenzen eines Standorts zu verlaufen haben. Parzellengrenzen sind jedenfalls nicht mass- gebend (BGE 136 II 370 E. 2.4 [URP 2010 S. 583 mit Anmerkung von Lorenz Lehmann]; VGE 2010/398 vom 19.10.2011, E. 2.5; Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 32c N. 9), vielmehr muss die Belastungssituation entscheidend sein (BGer 1C_44/1C_46/2013 vom 16.1.2014, in URP 2014 S. 265 E. 5.1). Gestützt auf Art. 25 AltlV hat das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; heute BAFU) Richtlinien zur Umsetzung der AltlV erlassen. Gemäss der Vollzugshilfe «Erstellung des Katasters der belasteten Standorte» aus dem Jahr 2001 soll ein Betriebsstandort wie folgt erfasst werden (S. 11): «Bei der Erfassung eines Betriebsstandortes wird in der Praxis zunächst das gesamte Werksgelände in Betracht gezogen. Dieses wird in der Regel durch Parzellengrenzen bestimmt. In den meisten Fällen wird deshalb zumindest die Parzelle eines Betriebes für den Eintrag in den Kataster vorgesehen. Ein belasteter Standort kann aber auch nur ei- nen Teil einer Parzelle einnehmen oder aber über diese hinausgehen. Gerade bei ausgedehnten Parzellen wäre es stossend wegen einer kleinflächigen Belastung die ganze Parzelle in den Kataster einzu- tragen. Hingegen kann es auch der Fall sein, dass ein grossflächiges Betriebsgelände in mehrere, eindeutig abgrenzbare belastete Stand- orte (unterschiedliche Quellen, unterschiedliche Zeiträume) unterteilt wird.» In der Vollzugshilfe «Probenahme von Grundwasser bei belasteten Stand- orten» von 2003 definiert das BUWAL den Abstrombereich eines Standorts als denjenigen Bereich, in welchem sich die am Standort freigesetzten Stoffe im Grundwasser ausbreiten können, sowohl durch konvektiven Transport als auch durch Diffusion, Advektion und Dispersion (Ziff. 3 S. 12). «Unmittelbar beim Standort» heisse diejenige Zone innerhalb des Abstrom- bereichs, in welcher vom Standort stammende Stoffe im Grundwasser erst minimal verdünnt sind. Die Zone entspreche im Idealfall der abstromseiti-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 18 gen Grenzlinie des Standorts (Ziff. 4 S. 16). Zur räumlichen Abgrenzung eines Standorts hat das BUWAL Folgendes festgehalten (Ziff. 2 S. 9): «Damit der ‹unmittelbare Abstrombereich› überhaupt festgelegt werden kann, muss erst die räumliche Abgrenzung des jeweiligen Standorts definiert werden. Hierzu bilden häufig die Erkenntnisse aus der histori- schen Untersuchung eine wichtige Basis. Die Begrenzung eines belasteten Standorts wird durch das Vor- handensein und die Ausdehnung der Belastungen bestimmt. Die Er- fassung eines belasteten Standorts im Kataster erfolgt oft parzellen- bezogen. Im Gegensatz dazu müssen sich die Untersuchungen ge- mäss AltlV auf die tatsächlichen Belastungen konzentrieren. Bei Ablagerungsstandorten entspricht die räumliche Begrenzung der Belastung meist auch dem im Kataster eingetragenen Areal. Bei Betriebsstandorten müssen aber oft, entsprechend der altlasten- relevanten Tätigkeiten, Unfällen, etc. innerhalb des Areals einzelne Teilbereiche mit unterschiedlicher Belastung unterschieden werden. Diese Teilbereiche können oft erst aufgrund der historischen Unter- suchung genauer erkannt werden. Streng genommen gehören Teil- bereiche eines Standortes, auf welchen nachweislich keine Belastun- gen vorliegen, nicht zum belasteten Standort. Es kann deshalb aus praktischen Gründen zweckmässig sein, innerhalb eines im Kataster ausgeschiedenen Standortes problematische Teilbereiche, Verunreini- gungsherde oder sog. «Hot Spots» auszuscheiden, deren Emissionen ins Grundwasser für die Standortbeurteilung von besonderem Inte- resse sind.» 7.3Inwiefern die Vollzugshilfen des BUWAL in diesen Punkten der AltlV widersprechen sollten, ist nicht ersichtlich, zumal die AltlV zwar die Stand- orte, aber nicht deren genaue Begrenzung definiert. Die Vollzugshilfen tra- gen vielmehr dem Grundgedanken von Gesetz und Verordnung Rechnung, wonach die Auswirkungen auf die Schutzgüter, hier das Grundwasser, massgebend sind. Müsste die Belastung auch bei Betriebsgeländen, auf denen Teilbereiche mit unterschiedlicher Belastung vorkommen, entlang der Parzellengrenzen des gesamten Geländes gemessen werden, hinge die Sanierungsbedürftigkeit unter Umständen von sachfremden Faktoren ab: Sie würde sowohl durch den Verlauf dieser Parzellengrenzen als auch durch die Grösse des gesamten Betriebsgeländes und die Nähe der be- lasteten Bereiche zum Abstrom dieses Geländes insofern beeinflusst, als die Schadstoffe im Grundwasser je nach Distanz und Strömungsverhältnis- sen mehr oder weniger stark verdünnt werden. Entscheidend ist jedoch in jedem Fall die Auswirkung auf das Grundwasser. Um eine solche nach- zuweisen, darf nicht direkt innerhalb des belasteten Bereichs gemessen werden, aber umgekehrt auch nicht so weit ausserhalb, dass eine Belas-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 19 tung kaum mehr nachweisbar ist. Die in Ziff. 2 der Vollzugshilfe «Probe- nahme von Grundwasser bei belasteten Standorten» (S. 9) vorgesehene Abgrenzung der belasteten Standorte erscheint daher sachgerecht und im Einklang mit Gesetz und Verordnung. 7.4Zum Vorgehen bei der Abgrenzung und Beurteilung des belasteten Standorts Selve-Areal ist den Akten Folgendes zu entnehmen: Ende 2001 bis Anfang 2002 führte die Geologengemeinschaft Geotest/Schenker im Auftrag des GSA eine technische Untersuchung des Selve-Areals durch und erstellte zehn Grundwasser-Messstellen. Sie kam zum Schluss, dass nur zwei Bohrungen (Kb 01/4 und Kb 01/7) im eigentlichen Abstrom des Selve-Areals lägen. Überschreitungen der halben Konzentrationswerte gemäss AltlV wurden innerhalb des Areals festgestellt, nicht aber in diesen Abstrombohrungen (act. 3i, Bericht Nr. 01102.1 vom 28.3.2002, S. 5 und Anhang 2 ff.). Nach einer Grundwasser-Überwachung von Dezember 2002 bis Dezember 2003 mit drei zusätzlichen Messstellen wurde die Einstufung des Selve-Areals als belasteter Standort mit Überwachungsbedarf be- stätigt. Die Geologengemeinschaft Geotest/Schenker hielt fest, die Mess- stellen in der Bädlimatte (Kb 01/2 und Kb 01/3; beide mit erhöhten Chrom[VI]-Werten) lägen mit grosser Wahrscheinlichkeit nur in den Winter- monaten im direkten Abstrom des Selve-Areals und seien für die Beurtei- lung des Standorts nur während dieser Zeit relevant (act. 3L, Bericht Nr. 02173.2 vom 5.4.2004, S. 4, 18 f. und Anhang 5). Eine Grundwasser- überwachung im Jahr 2006 ergab in mehreren Messstellen Chromatkon- zentrationen über dem halben Konzentrationswert von 0.01 mg/l gemäss AltlV. Die Geologengemeinschaft Geotest/Schenker kam zum Schluss, innerhalb des Selve-Areals existierten mindestens einer, eventuell zwei Hot-Spots, aus welchen Chrom (VI) emittiert werde, was zu einer unzuläs- sig hohen Grundwasserbelastung mit Chromat führe. Eine teilweise Her- kunft von ausserhalb des Areals sei nicht auszuschliessen. Insbesondere im Bereich der Halle 6 seien weitere Abklärungen erforderlich (act. 3M, Bericht Nr. 02173.3 vom 23.3.2006, S. 3, 11 und Anhang 1). Im Winter 2006/2007 ergab eine Grundwasserüberwachung genauere Kenntnisse der Strömungsverhältnisse. Historische Recherchen ergaben als Quelle der Chromatbelastung im Abstrom der Halle 6 eine Beizerei mit Säurebädern, die sich auf der Seite der Scheibenstrasse etwa in der Hallenmitte befand.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 20 Die Herkunft des Chromats im westlichen Teil des Selve-Areals auf der Südseite der Scheibenstrasse war hingegen unklar, ein Zusammenhang mit dem Herd unter Halle 6 aber wenig wahrscheinlich. Als Quelle kamen mehrere Standorte mit Bädern in Frage, die Chromat enthalten haben könnten (act. 3D/O, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 06312.2 vom 13.2.2007, S. 5, 19 f., Anhang 6). Gestützt auf diese Erkenntnisse wurden der Bereich der Halle 6 und der Bereich der Hallen 33, 33A, 35 und 37 (Perimeter Luscher/Scheibenstrasse Süd) als belasteter Standort mit Sanierungs- bedarf beurteilt. Der Bereich der Halle 10 wurde nicht als sanierungsbedürf- tig beurteilt, aber es wurde festgehalten, dass die vorgesehene Nutzung als öffentlicher Park Sicherungsmassnahmen erfordere (act. 3D/O, Sanie- rungsprojekt GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 06312.1 vom 13.2.2007, S. 9). Gegenüber der mit den Sanierungsmassnahmen beauftragten HRS Hauser Rutishauser Suter AG bestätigte das GSA mit Schreiben vom 8. März 2007 diese Unterteilung des Standorts und die Beurteilung des Sanierungs- bedarfs (act. 3P, violettes Mäppchen «Notizen»). Im Perimeter Luscher/Scheibenstrasse Süd wurden von April 2008 bis Juni 2011 Rückbau- und Aushubarbeiten durchgeführt, in deren Verlauf 2009 die frühere Versickerungsstelle («Senkloch») der Beizereien der ehemaligen Metallwerke Selve AG entdeckt und das chromhaltige Material entfernt wurde (act. 3F, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 06312.16 vom 22.12.2011, S. 4). Am 7. April 2010 erfolgte der Eintrag des Selve-Areals mit den genannten Teilbereichen in den Kataster der belasteten Standorte. 7.5Wie sich aus den erwähnten Akten ergibt, wurde bei der Beurteilung der Sanierungsbedürftigkeit des Selve-Areals nach den Vollzugshilfen des BUWAL vorgegangen. Entsprechend dem damaligen Wissensstand wurde im Jahr 2001 das gesamte Areal als ein belasteter Standort betrachtet. Detailliertere historische Abklärungen und weitere Grundwassermessungen ergaben später genauere Kenntnisse über die Ursache der Belastung und den Verlauf des Grundwassers, was zur Aufteilung auf die Teilstandorte und zur Neubeurteilung von deren Sanierungsbedürftigkeit führte. Zwar wurde die Aufteilung unbestrittenermassen auch aus Praktikabilitätsgrün- den im Hinblick auf die Durchführung der Sanierung vorgenommen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass sie ebenfalls aufgrund der unterschiedli- chen Belastung aus verschiedenen Quellen gerechtfertigt war. Das Vor-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 21 gehen bei der Abgrenzung und die Beurteilung der Teilstandorte sind daher nicht zu beanstanden. 7.6Die Sanierungsbedürftigkeit der Perimeter Halle 6 sowie Luscher/Scheibenstrasse Süd ergibt sich demnach nicht nur aus den mittlerweile ausgeführten Überbauungs- und Umnutzungsvorhaben, sondern aus der Überschreitung der Konzentrationswerte gemäss AltlV. Es handelt sich somit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht um eine sogenannte Bauherrenaltlast. Die Beschwerdeführerin ist folglich für die auf diese Standorte entfallenden Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen grundsätzlich kostenpflichtig. Für die Kosten der Sanierungsmassnahmen im lediglich überwachungsbedürftigen Perimeter Halle10/Park hat sie hingegen nicht aufzukommen; diese bilden indessen auch nicht Gegenstand des Kostenverteilungsverfahrens (vgl. «Arbeiten Bauherrenaltlast» im Anhang 1 zur Eingabe vom 7.12.2010, in act. 3A5; dazu hinten E. 11). 8. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Beschwerdegegnerin sei nicht befugt, eine Kostenverteilungsverfügung zu verlangen, weil sie nicht mehr Eigentümerin der belasteten Grundstücke sei und Kosten geltend mache für Flächen, die im Zeitpunkt der Entstehung dieser Kosten bereits nicht mehr in ihrem Eigentum gestanden hätten. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die Sanierungspflicht könne nicht privat- rechtlich übertragen werden; soweit die Beschwerdegegnerin Sanierungs- massnahmen als Beauftragte früherer oder späterer Grundeigentümerin- nen und Grundeigentümer ausgeführt habe, gelte sie nicht als Verursache- rin im Sinn von Art. 32d USG und könne keine Kostenverteilung verlangen. 8.1Die Beschwerdegegnerin hat die Grundstücke, die im vorliegenden Verfahren von Bedeutung sind, am 24. April 2001 aus Zwangsverwertung ersteigert. Daraufhin hat sie auf Anweisung des GSA bzw. des AWA und in Absprache mit diesem die Überwachung des Grundwassers sowie Sanie- rungsmassnahmen in Auftrag gegeben. Das Grundstück der Halle 6 gehört
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 22 seit Mai 2003 der EG Thun, ebenso seit April 2005 der Teilbereich der ehe- maligen Halle 10, des heutigen Parks. Die Grundstücke im Perimeter Luscher/Scheibenstrasse Süd übernahmen die HRS Real Estate AG (vor- mals HRS Hauser Rutishauser Suter AG) und die Frutiger AG im Novem- ber 2009 bzw. November 2010 (Daten der Handänderung gemäss Grund- buch) als einfache Gesellschaft zu Gesamteigentum. Die Parzellen wurden später teilweise in Stockwerkeinheiten aufgeteilt und an verschiedene Er- werberinnen und Erwerber verkauft. Die Untersuchung des Standorts und Überwachung des Grundwassers begann Ende 2001, als die Beschwerde- gegnerin Eigentümerin der genannten Grundstücke war. Die Überwachung wurde in den Jahren 2004 und 2006 fortgesetzt; die Sanierung des Perime- ters Halle 6 erfolgte im Jahr 2008 (act. 3N, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 1206312.17 vom 8.5.2013, S. 6), diejenige des Perimeters Luscher/Scheibenstrasse Süd ab dem Jahr 2009, im Rahmen der von April 2008 bis Juni 2011 dauernden Rückbau- und Aushubarbeiten (act. 3F, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 06312.16 vom 22.12.2011, S. 4). Der Perimeter Halle 10 wurde im Jahr 2010 zu einem Park umgestaltet und im Rahmen dieser Arbeiten grösstenteils saniert, die Arbeiten wurden mit der Umgestaltung der Scheibenstrasse im Jahr 2012 abgeschlossen (act. 3K, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 1208216.8 vom 12.8.2013, S. 3). Die Sanierungskosten dieses Teilbereichs sind wie erwähnt nicht Gegenstand der Kostenverteilungsverfügung (vorne E. 7.6). 8.2Art. 32d USG bezweckt die verursachergerechte Verlegung der Sanierungskosten unbesehen der Frage, wem die Sanierung oblag. Mit der Trennung zwischen Realleistungs- und Kostentragungspflicht wollte der Gesetzgeber eine rasche Gefahrenbeseitigung sicherstellen (BGE 136 II 370 E. 2.4; Karin Scherrer, Altlastensanierung, S. 79). Die Sanierung soll zügig durchgeführt und nicht durch langwierige Auseinan- dersetzungen über die Kostentragungspflicht belastet werden (Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 32d N. 2). Wurde der belastete Standort während eines hängigen Untersuchungs- oder Sanierungsverfahrens an eine Dritt- person übertragen und ist eine Verfügung zur Bezeichnung der oder des Verantwortlichen gemäss Art. 20 AltlV ergangen, haftet diese oder dieser gegenüber dem Gemeinwesen. Gemäss den Grundsätzen des Verwal- tungsverfahrens bedarf ein Wechsel der oder des Verantwortlichen der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 23 Zustimmung des Gemeinwesens, das eine neue Verfügung erlassen muss (Zufferey/Romy, Les responsabilités financières des sociétés et de leurs groupes pour les frais d'assainissement des sites contaminés, Gutachten zu Handen des BAFU, 2008, S. 27). 8.3Im vorliegenden Fall ist wie erwähnt keine Sanierungsverfügung ergangen, weshalb die Beschwerdegegnerin als ehemalige ausschliessli- che Zustandsstörerin nach dem Verkauf der Grundstücke nicht formell zur Weiterführung der Sanierung verpflichtet blieb. Dies kann jedoch nicht be- deuten, dass sie die bereits begonnenen Massnahmen nicht mehr hätte durchführen dürfen. Denn es widerspräche dem Ziel einer raschen, rei- bungslosen Durchführung der Sanierungsmassnahmen, wenn die bisherige Eigentümerin bereits geprüfte oder eingeleitete Massnahmen im Fall eines Verkaufs des Standorts nicht zu Ende führen dürfte, ohne ihren Anspruch auf Kostenverteilung zu verlieren. Wer in Absprache mit den Behörden not- wendige Massnahmen durchführt, soll nicht schlechter gestellt werden als die Person, die von der Behörde mit Verfügung zum Tätigwerden aufgefor- dert werden muss (vgl. Karin Scherrer, Kostentragung, S. 569). So hat denn auch das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau entschieden, dass frühere Zustandsstörerinnen und -störer, welche die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte übernommen haben, unter Wertungsgesichtspunkten den glei- chen Schutz verdienen wie die aktuelle Zustandsstörerin oder der aktuelle Zustandsstörer, die oder der solche Vorkehren trifft (VGer AG 21.9.2010, in AGVE 2010 S. 167 E. 2.4.4). Die Beschwerdegegnerin hat die Mass- nahmen über den Verkauf der Grundstücke hinaus also als ehemalige Zu- standsstörerin durchgeführt. Die Vereinbarung mit den neuen Eigen- tümerinnen (act. 3A5 Beilagen 14 ff.) verdeutlicht dies lediglich; sie bedeu- tet keine privatrechtliche Übertragung der Sanierungspflicht, wie die Be- schwerdeführerin beanstandet. Für diejenige Verursacherin oder denjeni- gen Verursacher, die oder der letztlich zahlungspflichtig ist, macht es kei- nen Unterschied, wer die Massnahmen durchgeführt hat. Da die Ersatz- pflicht in jedem Fall auf die notwendigen Massnahmen begrenzt ist, besteht kein Risiko einer mehrfachen Belastung. Die Beschwerdegegnerin war da- her befugt, ein Gesuch um Erlass einer Kostenverteilungsverfügung zu stellen und die Verteilung der gesamten von ihr getragenen Kosten zu ver-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 24 langen. Auf die Notwendigkeit der Massnahmen ist in E. 11 näher einzu- gehen. 8.4Die Beschwerdeführerin macht geltend, soweit die Untersuchungs- kosten vom Kanton Bern übernommen worden seien, habe dieser freiwil- lige Leistungen erbracht. Für diese Leistungen und für deren Rückforde- rung bestehe keine gesetzliche Grundlage. – Das AWA stützte seine Aus- gaben in den Jahren 2001 und 2002 auf Art. 35 Abs. 4 Bst. d des damals geltenden kantonalen Gesetzes vom 7. Dezember 1986 über die Abfälle (Abfallgesetz, aAbfG; GS 1986 S. 341) in der Fassung vom 7. Juni 2001 (BAG 01-90; vgl. Ausgabenbewilligung vom 29.8.2002, act. 3C, Beilage 9 zur Eingabe der Beschwerdeführerin vom 19.10.2009). Dieser bestimmte, dass die Untersuchung und Sanierung von Altlasten mit Mitteln aus dem Abfallfonds finanziert wird, wenn die Verursacherin oder der Verursacher nicht mehr ermittelt oder belangt werden kann. Diese gesetzliche Grund- lage ist jedoch nicht entscheidend. Wie das Bundesgericht entschieden hat, ist die Behörde nicht auf die Auswahl zwischen der Standortinhaberin oder dem Standortinhaber und einer oder einem Dritten im Sinn von Art. 20 Abs. 2 AltlV beschränkt: Sie kann auch selbst die Voruntersuchungen durchführen und anschliessend die Kosten von Amtes wegen aufteilen, und zwar unabhängig davon, ob die Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme oder eine antizipierte Ersatzvornahme vorliegen (BGer 1A.214/1999 vom 3.5.2000, in ZBl 2001 S. 536 und URP 2000 S. 590 E. 2f), die inzwischen gesetzlich geregelt sind (Art. 32c Abs. 3 USG in der Fassung vom 16. Dezember 2005; dazu BGE 136 II 370 E. 2.4 und Anmerkung von Lorenz Lehmann, in URP 2010 S. 583; Griffel/Rausch, a.a.O., Art. 32c N. 14). So sieht Art. 32d Abs. 4 USG die Kostenverteilung auch dann vor, wenn die Behörde die Massnahmen selber durchführt. Entscheidend für die Kostenverteilung ist also auch in diesem Fall nur, dass es sich um Kosten für notwendige Massnahmen im Sinn von Art. 32d Abs. 1 USG handelt. 9. Die Beschwerdeführerin bestreitet vor Verwaltungsgericht nicht mehr, Rechtsnachfolgerin der ab 1895 bestehenden metallverarbeitenden Be-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 25 triebe im Selve-Areal zu sein. Sie macht lediglich geltend, mangels einer historischen Untersuchung sei offen, ob im Bereich des Selve-Areals vor der Betriebsaufnahme 1895 bereits andere industrielle und handwerkliche Tätigkeiten zu Belastungen des Untergrunds geführt hätten. Zudem sei Hinweisen auf Belastungsquellen südlich des Selve-Areals nicht nach- gegangen worden, und gewisse Belastungen des Areals stammten vom benachbarten Gelände des ehemaligen städtischen Gaswerks (belasteter Standort Nr. 09420007). 9.1Die Rechtsnachfolge bei der Kostentragungspflicht aus öffentlich- rechtlicher Verhaltensstörereigenschaft gemäss Art. 32d USG wird in der Lehre kontrovers diskutiert und wurde von der Rechtsprechung nicht ab- schliessend beantwortet (Liniger/Conrad, Altlastenrechtliche Störerhaftung und Rechtsnachfolge bei Unternehmenstransaktionen: quid iuris?, in: Liber amicorum für Rudolf Tschäni, 2010, S. 229 ff., 235 f.). Wie die BVE in E. 7b und 7e des angefochtenen Entscheids zutreffend dargelegt hat, handelte es sich beim Übergang von der Kommanditgesellschaft Schweizerische Metallwerke Selve & Co. zur Schweizerische Metallwerke Selve AG im Jahr 1977 um eine Geschäftsübernahme im Sinn von Art. 181 Abs. 1 des Schweizerischen Obligationenrechts (OR; SR 220). Das Bundesgericht hält den Übergang der Kostenpflicht der Verhaltensverursacherin oder des Ver- haltensverursachers im Fall der Rechtsnachfolge grundsätzlich für möglich, namentlich in Fällen der Vermögens- oder Geschäftsübernahme (BGE 139 II 106 E. 5.3.2 mit Hinweisen). Unter welchen Umständen diese Kostenpflicht übergeht, ist indessen umstritten. Nach der einen Auffassung kann die Verantwortlichkeit der Verhaltensstörerin oder des Verhaltens- störers nur auf die übernehmende Gesellschaft übertragen werden, wenn die Sanierungspflicht im Moment der Geschäftsübernahme begründet war. Dies setzt voraus, dass im Zeitpunkt der Geschäftsübernahme eine ge- setzliche Grundlage für die Pflicht zur Übernahme der Sanierungskosten existierte, namentlich Art. 8 des alten Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (aGSchG; AS 1972 S. 950; in Kraft bis 31.10.1992), der Art. 12 des alten Bundes- gesetzes vom 16. März 1955 über den Schutz der Gewässer gegen Ver- unreinigung (AS 1956 S. 1533) ablöste (so Isabelle Romy, Sites pollués, sociétés et responsabilités, in Schweizerische Baurechtstagung/Journées
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 26 suisses du droit de la construction 2009, S. 163 ff., 190 f.; dieselbe, Ques- tions de droit matériel en relation avec la répartition des responsabilités selon l'art. 32d LPE, in URP 2011 S. 612 ff., 624 f.; dieselbe, in Commen- taire LPE, Art. 32d N. 40; Zufferey/Romy, a.a.O., S. 23 f.). Nach anderer Auffassung ist es gerade nicht erforderlich, dass im Zeitpunkt der Ge- schäftsübernahme eine gesetzliche Grundlage für die Pflicht zur Über- nahme der Sanierungskosten existierte. Meist bestand im Zeitpunkt der Begründung des ökologisch relevanten Sachverhalts keine sachgerechte Normierung. Es liegt in der Natur des Altlastenrechts, dass Sachverhalte als rechtsrelevant beurteilt werden, die es im Zeitpunkt der Tatsachen- setzung gerade nicht waren. Eine «Sanierungsschuld», welche eine Kostentragungspflicht gemäss Art. 32d USG zur Folge hat, kann frühestens ab Inkrafttreten dieser Bestimmung begründet sein. Ein Rückgriff auf ältere gesetzliche Bestimmungen ist nicht sachgerecht, da diese Bestimmungen abweichende Schutzziele hatten (Liniger/Conrad, a.a.O., S. 241; Liniger/von Däniken, Transaktionen und Umweltrisiken, Mergers & Acquisitions XIII, 2010, S. 187 ff., 205 f.). Letzterer Auffassung ist zuzustimmen. Art. 32d USG als gesetzliche Grundlage der Kostentragungspflicht knüpft an die Belastung eines Standorts als Dauersachverhalt an; die Anwendung der Norm auf bereits früher eingetretene Belastungen stellt demzufolge keine unzulässige Rückwirkung dar (vorne E. 5.1 und 5.3). Sie erfasst somit auch Belastungen, die durch Rechtsvorgängerinnen der ins Recht gefassten Verhaltensstörerin verursacht wurden. Es ist deshalb weder erforderlich noch sachgerecht, eine Kostentragungspflicht aus Art. 8 aGSchG abzuleiten. Die Beschwerdeführerin ist damit auch bezüglich der Kostentragungspflicht als Rechtsnachfolgerin aller metallverarbeitenden Betriebe auf dem Selve- Areal ab 1895 zu betrachten. Im Übrigen war Art. 8 aGSchG beim Übergang von der Kommanditgesellschaft Schweizerische Metallwerke Selve & Co. zur Schweizerische Metallwerke Selve AG im Jahr 1977 bereits in Kraft; für die vor den Vorinstanzen umstrittene Frage der Rechts- nachfolge bei dieser Geschäftsübernahme bestünde folglich nach beiden Auffassungen eine Grundlage. 9.2Die Feststellung des für die Bestimmung des Kostenanteils nach Art. 32d Abs. 1 und 2 USG massgebenden Verursacheranteils stellt eine
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 27 Frage der Würdigung des Sachverhalts dar. Da die Mitverursachung einer Belastung insbesondere wegen des Zeitablaufs oftmals nicht mit letzter Sicherheit bestimmt werden kann, ist diesbezüglich auf die überwiegende Wahrscheinlichkeit abzustellen (BGer 1C_570/2011 vom 20.9.2012, in URP 2013 S. 37 E. 2.3.3). – Im Rahmen der durchgeführten Über- wachungs- und Sanierungsmassnahmen wurden die Quellen der Chromat- belastung lokalisiert, es handelte sich um eine Beizerei mit Säurebädern im Bereich der Halle 6 sowie um eine Versickerungsstelle («Senkloch») im Perimeter Luscher/Scheibenstrasse Süd (vorne E. 7.4). Es bestehen kei- nerlei Hinweise darauf, dass das Selve-Areal bereits vor 1895 für Industrie und Handwerk genutzt worden wäre (vgl. beispielsweise act. 3P, Report Selve-Areal). Löst sich Chromat im Grundwasser, ist zudem über die Jahre ein Abbau zu erwarten (vgl. act. 3N und 3Q, GIG Selve-Areal, Berichte Nr. 1206312.17 vom 8.5.2013, S. 32 und Nr. 06312.15 vom 12.8.2011, S. 17); ein allfällig vor 1895 entstandener Anteil an der Gesamtbelastung wäre also mit überwiegender Wahrscheinlichkeit marginal. Das Gaswerk wurde als Quelle der Chromatbelastung ausgeschlossen (act. 3C, GIG Selve-Areal, Bericht Nr. 06312.11 vom 28.11.2008, S. 6 f.); dessen Areal ist mit anderen Schadstoffen belastet (Kataster der belasteten Standorte, Standort-Nr. 09420007). Aufgrund der Akten ist daher erstellt, dass die Beschwerdeführerin als einzige Verhaltensstörerin kostenpflichtig ist. 10. Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, es hätten alle weiteren Eigen- tümerinnen und Eigentümer als Zustandsstörerinnen und -störer am Ver- fahren beteiligt werden müssen, zumal solche einerseits auf die Geltend- machung der von ihnen vorfinanzierten Kosten verzichten könnten, ande- rerseits aus verschiedenen Rechtsgründen möglicherweise einen höheren Anteil der Kosten übernehmen müssten. Zum einen macht die Beschwer- deführerin damit sinngemäss geltend, ihr eigener Kostenanteil wäre bei Einbezug weiterer Zustandsstörerinnen und -störer unter Umständen geringer; zum anderen befürchtet sie, für spätere Sanierungsmassnahmen von weiteren Zustandsstörerinnen und -störern ins Recht gefasst zu werden.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 28 10.1Das AWA hat in der Kostenverteilungsverfügung die Beschwerde- führerin als einzige Verhaltensstörerin verpflichtet, 70 % der Unter- suchungs-, Überwachungs- und Sanierungskosten zu tragen; den Anteil der Beschwerdegegnerin als ehemalige Zustandsstörerin hat es auf 30 % festgesetzt. Die BVE hat diese Aufteilung im angefochtenen Entscheid be- stätigt und erwogen, der auf die Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin entfallende Anteil werde nicht kleiner, wenn der Anteil der Zustands- störerinnen und -störer auf eine grössere Anzahl von Kostenträgerinnen und -trägern verteilt werde. Es sei daher nicht nötig, weitere Zustands- störerinnen und -störer am Verfahren zu beteiligen. 10.2Nach Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG trägt die Kosten in erster Linie, wer die Belastung durch ihr oder sein Verhalten verursacht hat. Wer ledig- lich als Inhaberin oder Inhaber des Standorts beteiligt ist, trägt keine Kos- ten, wenn sie oder er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Be- lastung keine Kenntnis haben konnte (Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG). In wel- chem Umfang Zustandsstörerinnen und -störer, die nicht von der Kosten- tragungspflicht befreit sind, Kosten zu tragen haben, ist gesetzlich nicht geregelt. Die Festlegung der Kostenanteile richtet sich jedoch vorab nach dem Mass der Verantwortung. Daneben darf die Behörde aber auch Ge- sichtspunkte der Billigkeit berücksichtigen (BGE 139 II 106 E. 5.5; BGer 1A.366/1999 vom 27.9.2000, in URP 2000 S. 785 E. 2b; Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 32d N. 21; Karin Scherrer, Altlastensanierung, S. 124 ff.; Regula Hunger, Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und im Gewässerschutzgesetz, Diss. Zürich 2010, S. 149; VASA-Modul «Real- leistungs- und Kostentragungspflichten nach dem Altlastenrecht» [nachfol- gend: VASA-Modul], einsehbar unter: <http://www.bafu.admin.ch/real- leistungs_kostentragungspflichten>, Rubriken: «2. Schritt: Kostentragungs- pflichten/Kostentragungspflichten der Verursacher»). Nach gängiger Praxis entfallen jeweils 10-30 % der Kosten auf die schuldlosen Zustandsstörerin- nen und -störer, während die restlichen 70-90 % von den Verhaltens- verursacherinnen und -verursachern zu tragen sind (Liniger/Conrad, a.a.O., S. 235; vgl. Griffel/Rausch, a.a.O., Art. 32d N. 11 mit Hinweis auf VASA- Modul, Rubriken: «2. Schritt: Kostentragungspflichten/Kostentragungs- pflichten der Verursacher/Bestimmen der Verursacherquoten/Praxis bei der Bemessung der Verursacherquoten»). Die Praxis, wonach Zustands-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 29 störerinnen und -störern 10-30 % der Kosten auferlegt werden, hat das Bundesgericht in BGE 139 II 106 wie folgt präzisiert: Ein derartiger Kosten- anteil ergibt sich nicht bereits aus dem Eigentum zum Zeitpunkt der Kostenverteilungsverfügung, sondern erscheint nur dann gerechtfertigt, wenn weitere Umstände hinzutreten, z.B. wenn die betroffene Person schon im Zeitpunkt der Belastung für den Standort verantwortlich war und diese daher hätte verhindern können, wenn sie für den Verursachungs- anteil ihrer Rechtsvorgängerin oder ihres Rechtsvorgängers haftet oder durch die Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen) wirt- schaftlichen Vorteil erlangt hat oder erlangen wird (E. 5.6). Das Bundes- gericht hielt in jenem Urteil fest, eine Kostenbeteiligung von 10 % wäre ex- zessiv und damit bundesrechtswidrig, falls die Beschwerdeführer aus- schliesslich als Standortinhaber hafteten, ohne dass ihnen der Verur- sachungsanteil ihrer Rechtsvorgänger zugerechnet werden könnte und ohne durch den Deponiebetrieb oder die Sanierung selbst einen wirt- schaftlichen Vorteil erlangt zu haben oder in Zukunft zu erlangen (E. 5.5.3). 10.3Die Beschwerdegegnerin hat die Grundstücke im Selve-Areal im Wissen um die Belastung erworben mit dem Ziel, diese zu sanieren und an Investorinnen und Investoren zu verkaufen. Ob sie selber von der Sanie- rung finanziell profitierte, ist nicht bekannt, indessen auch nicht von Bedeu- tung: Der ihr auferlegte Kostenanteil von 30 % entspricht der praxisgemäss höchsten Quote für Zustandsstörerinnen und -störer; eine Erhöhung dieses Anteils erscheint angesichts der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kei- nesfalls gerechtfertigt. Wie die BVE zutreffend ausgeführt hat, sind bisher keine weiteren Eigentümerinnen und Eigentümer bekannt, die Kosten über- nommen hätten. Selbst wenn weitere zahlungspflichtige Zustandsstörerin- nen und -störer vorhanden wären, würde sich dadurch höchstens der Kostenanteil der Beschwerdegegnerin als Zustandsstörerin verändern, jedoch nicht derjenige der Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin. Da die Beschwerdeführerin zudem nicht verpflichtet ist, andere als die not- wendigen Kosten zu übernehmen, besteht auch keine Gefahr einer Doppel- belastung durch allfällige spätere Massnahmen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 30 11. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Vorinstanzen hätten sich mit den geltend gemachten Forderungen nicht im Einzelnen auseinanderge- setzt. Es fehle eine zeitliche, räumliche und sachliche Differenzierung. Un- bestrittenermassen seien die Sanierungsarbeiten im Selve-Areal zusam- men mit den Bauvorhaben realisiert worden, weshalb die entsprechenden Anteile ausgeschieden werden müssten. Zudem bestünden Herab- setzungsgründe: Einerseits sei die Forderung aus Verhältnismässigkeits- und Billigkeitsgründen herabzusetzen, weil sich die Beschwerdeführerin in Nachlassliquidation befinde. Andererseits deshalb, weil durch eine frühere historische Untersuchung deutlich Kosten gespart worden wären. Zu be- rücksichtigen sei ferner, dass die Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit der reaktiven Wand ein Selbstverschulden treffe und dass der frühere Betrieb auf dem Selve-Areal behördlich bewilligt gewesen sei. 11.1Die BVE hat sich mit diesen Einwänden im angefochtenen Ent- scheid ausführlich auseinandergesetzt. Wie sie zutreffend dargelegt hat, können bei der Bemessung des Kostenanteils neben dem Mass der Ver- antwortlichkeit auch Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche Inte- ressenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit, berücksichtigt werden (BGE 139 II 106 E. 5.5). Hingegen darf die wirtschaftliche Leistungsfähig- keit bei der Festlegung der Kostenanteile keine Rolle spielen (Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 32d N. 25 und 32; Regula Hunger, a.a.O., S. 149). Dass sich die Beschwerdeführerin in Nachlassliquidation befindet, hat auf die Kostenverlegung daher keinen Einfluss. Weitere Gründe, den Anteil der Beschwerdeführerin aus Billigkeitsgründen zu reduzieren, bestehen nicht; namentlich ist ein «Selbstverschulden» der Beschwerdegegnerin nicht er- sichtlich. In diesem Punkt kann auf die zutreffenden Ausführungen im an- gefochtenen Entscheid verwiesen werden. Ob der Betrieb der Beschwerde- führerin auf dem Selve-Areal rechtmässig und bewilligt war oder nicht, spielt nach Lehre und Rechtsprechung für die Frage der altlastenrecht- lichen Kostentragungspflicht keine Rolle (BGE 114 Ib 44 E. 2c/cc; BGer 1A.67/1997 vom 26.2.1998, in URP 1998 S. 152 E. 4c/aa; BGer 29.4.1988, in BVR 1988 S. 406 E. 3c/cc; Tschannen/Frick, a.a.O., S. 17; Wagner Pfeifer, a.a.O., S. 142). Wie die BVE ebenfalls zutreffend
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 31 ausgeführt hat, sind in das Kostenverteilungsverfahren nur diejenigen Kosten einbezogen worden, die auf die Untersuchung und Überwachung des überwachungsbedürftigen Standorts Perimeter Halle 10/Park sowie auf die Untersuchung, Überwachung und Sanierung der beiden sanierungs- bedürftigen Perimeter Halle 6 sowie Luscher/Scheibenstrasse Süd ent- fallen. Kosten für die Bauvorhaben sowie für die Sanierung des Perimeters Halle 10/Park sind im Kostenverteilungsgesuch nicht enthalten (vorne E. 7.6). 11.2Die Voruntersuchung besteht in der Regel aus einer historischen und einer technischen Untersuchung (Art. 7 Abs. 1 AltlV; vgl. vorne E. 3.1). Aufgrund der historischen Untersuchung wird ein Pflichtenheft über den Gegenstand, den Umfang und die Methoden der technischen Unter- suchung erstellt (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 AltlV). Daraus lässt sich eine grund- sätzliche zeitliche Priorität der historischen Untersuchung ableiten. Diese Abfolge erscheint sinnvoll, zumal mit einer historischen Untersuchung unter Umständen die Belastungsherde bereits örtlich eingegrenzt und dadurch grossflächige technische Untersuchungen vermieden werden können. Die Formulierung von Art. 7 Abs. 1 AltlV («in der Regel») lässt Ausnahmen von diesem Vorgehen indessen zu. – Im vorliegenden Fall wurde zunächst ab dem Jahr 2001 mittels Untersuchung und Überwachung des Grundwassers die Art, das Ausmass und die Ausbreitung der Belastung festgestellt. Eine Belastungsquelle im Perimeter Halle 6 wurde nach weiteren Grundwasser- untersuchungen im Jahr 2006 vermutet und durch historische Recherchen bestätigt. Eine weitere Belastungsquelle im Perimeter Luscher/Scheiben- strasse Süd konnte weder mittels Grundwassermessungen noch durch historische Untersuchungen genau lokalisiert werden; sie wurde im Rah- men der Rückbau- und Aushubarbeiten entdeckt (zum ganzen Sachverhalt vorne E. 7.4). Wie die Beschwerdeführerin zutreffend vorbringt, wurde also nicht zuerst eine historische Untersuchung durchgeführt. Indessen ist nicht ersichtlich, inwiefern eine solche erhebliche Kosten gespart hätte. Die ers- ten Grundwasseruntersuchungen dienten der Abklärung der Belastung, die weiteren zusätzlich der Überwachung des damals als überwachungs- bedürftig beurteilten Standorts. Sie wären also auch dann erforderlich ge- wesen, wenn die Quelle der Belastung damals bereits genau bekannt ge- wesen wäre. Die Sanierungsmassnahmen im Perimeter Halle 6 wurden
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 32 erst durchgeführt, als die Quelle der Chromatbelastung gefunden war. Im Perimeter Luscher/Scheibenstrasse Süd konnte im Übrigen auch eine his- torische Untersuchung die Quelle der Chromatbelastung nicht eindeutig lokalisieren. Das gewählte Vorgehen führt demnach nicht dazu, dass der Kostenanteil der Beschwerdeführerin verringert werden müsste. 11.3Ebenso ist davon auszugehen, dass die Sanierung des Perimeters Halle 6 mittels reaktiver permeabler Bohrpfahlreihe dem Stand der Technik entsprach, auch wenn diese Sanierungsmassnahme bisher nur vereinzelt eingesetzt wurde. Sie wurde jedenfalls in Absprache mit dem AWA reali- siert. Die Notwendigkeit der Massnahmen kann nicht rückwirkend verneint werden, massgebend muss die Beurteilung im Zeitpunkt der Anordnung bzw. Ausführung der Massnahmen sein. Denn wäre eine Sanierungsver- fügung erlassen und die Beschwerdeführerin in jenes Verfahren einbe- zogen worden, wäre ebenfalls diese Betrachtung massgebend gewesen und die Sanierungsmassnahmen könnten nachträglich nicht mehr in Frage gestellt werden (vgl. vorne E. 4.3). Dass das Sanierungsziel im Bereich der Halle 6 nicht vollständig erreicht wurde, bedeutet daher nicht, dass die Be- schwerdeführerin von der Kostenübernahme für die durchgeführten Mass- nahmen befreit ist. 11.4Die BVE hat sich mit den geltend gemachten und von der Be- schwerdeführerin beanstandeten Kosten im Einzelnen auseinandergesetzt; darauf kann verwiesen werden, zumal die Beschwerdeführerin bezüglich der einzelnen Belege im Wesentlichen ihre bereits vor der BVE vorge- brachten Einwände wiederholt und die geltend gemachten Kosten pauschal bestreitet. Die einzelnen Rechnungspositionen sind mit den Unterlagen zum Kostenverteilungsgesuch (act. 3A5) genügend belegt. Soweit die Rechnungen an die Beschwerdegegnerin adressiert sind, ist nicht ernstlich zu bezweifeln, dass sie diese bezahlt hat. Bei den Rechnungen mit dem Vermerk «Anteil Selve-Park AG: 81.3 %» bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Rechnungsbetrag nicht diesem Anteil entspräche. Es ist nicht ersichtlich, weshalb eine Rechnungsstellerin der Beschwerdegegnerin den gesamten Betrag fakturieren sollte mit dem Hinweis, dass nur ein An- teil davon effektiv auf sie entfalle. Soweit die Beschwerdegegnerin von ei- nem Skonto-Abzug profitieren konnte, wurde dieser zu Recht vom Rech-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 33 nungsbetrag abgezogen, da nur die tatsächlich getragenen Kosten zu er- setzen sind. In den übrigen Fällen ist nicht zu beanstanden, dass die Be- schwerdegegnerin den gesamten Rechnungsbetrag bezahlt hat. Aus der Kostenrechnung zu streichen sind nur offensichtlich unnötige, leichtfertig gemachte Aufwendungen (Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 32d N. 39). So- weit die Rechnungen an die HRS Hauser Rutishauser Suter AG bzw. die Frutiger AG adressiert sind, findet sich die Grundlage für die Übernahme durch die Beschwerdegegnerin in der Vereinbarung vom 11. April 2008 (act. 3A5 Beilage 14; vgl. dazu vorne E. 8.3). Der Kostenanteil von 81,3 % für den Arealteil der Beschwerdegegnerin erscheint plausibel, zumal die auf dem gesamten Areal durchgeführten Massnahmen sich trotz der Belastung mit unterschiedlichen Schadstoffen nicht grundlegend unterscheiden. Eine weitere zeitliche, räumliche und sachliche Differenzierung ist nicht erforder- lich, da die Beschwerdeführerin für sämtliche geltend gemachten Kosten aufzukommen hat. 12. 12.1Der angefochtene Entscheid der BVE hält damit in allen Punkten der Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde ist abzuweisen. 12.2Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Be- schwerdeführerin kostenpflichtig. Sie hat die Verfahrenskosten zu tragen und der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 1 und 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.06.2015, Nr. 100.2014.59U, Seite 34 2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 5'000.--, werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 3. Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin die Parteikosten, bestimmt auf Fr. 10'881.-- (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen. 4. Zu eröffnen: