100.2014.226U publiziert in BVR 2017 S.556 DAM/BAE/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 16. März 2016 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichterin Herzog, Verwaltungsrichter Daum Gerichtsschreiberin Barben A.________ und B.________ sowie 44 Mitbeteiligte alle vertreten durch Fürsprecher ... Beschwerdeführende gegen C._________ AG vertreten durch Rechtsanwalt ... Beschwerdegegnerin und Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern Reiterstrasse 11, 3011 Bern sowie Einwohnergemeinde Erlach Baubewilligungsbehörde, Gemeindeverwaltung, Amthausgasse 10, 3235 Erlach betreffend Baubewilligung für die Errichtung einer Mobilfunkanlage (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 3. Juli 2014; RA Nr. 110/2013/368)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 2 Sachverhalt: A. Im Oktober 2012 reichte die C.________ AG ein Baugesuch ein für den Neubau eines 18 m hohen Antennenmasts mit GSM- und UMTS- Mobilfunkantennen auf der Parzelle Erlach Gbbl. Nr. 1___ am Seestrand- weg 41 in Erlach. Die Kleinstadt ist im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) verzeichnet; der Standort der Mobilfunkanlage liegt in der Umgebungszone XI mit Er- haltungsziel b. Nordöstlich davon befindet sich das Objekt Nr. 2___ «St. Petersinsel-Heidenweg» des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN). Gegen das Vorhaben erhoben 56 Personen, unter ihnen die heutigen Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer, am 12. November 2012 gemeinsam Einsprache. Das Regierungsstatthalteramt Seeland holte eine Stellungnahme der Kan- tonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) so- wie Berichte des beco Berner Wirtschaft, Abteilung Immissionsschutz, ein, und erteilte mit Gesamtentscheid vom 13. August 2013 die beantragte Be- willigung. B. Dagegen erhoben 48 Einsprecherinnen und Einsprecher am 13. Septem- ber 2013 gemeinsam Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energie- direktion des Kantons Bern (BVE). Diese führte einen Augenschein unter Mitwirkung einer Delegation der Eidgenössischen Natur- und Heimat- schutzkommission (ENHK) durch, die anschliessend ein Gutachten er- stellte. Mit Entscheid vom 3. Juli 2014 hiess die BVE die Beschwerde inso- weit gut, als sie den Gesamtentscheid des Regierungsstatthalters mit zwei Auflagen betreffend Farbgestaltung der Antenne sowie Immissionsschutz ergänzte. Im Übrigen wies sie die Beschwerde ab.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 3 C. Gegen diesen Entscheid haben A.________ und B.________ und Mitbeteiligte (insgesamt 46 Einsprecherinnen und Einsprecher) am 6. Au- gust 2014 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit folgen- den Rechtsbegehren: «1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Baugesuch sei abzuschlagen. Eventuell sei die Sache zur weiteren Abklärung der Abdeckungs- möglichkeit mit Mobilfunk bei einer Masthöhe von 15 Metern und zur allfälligen Bewilligung einer auf 15 Meter Höhe reduzierten An- lage nach entsprechender Projektänderung an die Vorinstanz zu- rückzuweisen. 2. [Beweisantrag] Unter Kosten- und Entschädigungsfolge» Die C.________ AG beantragt mit Beschwerdeantwort vom 8. September 2014, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die BVE beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 14. August 2014 die Abweisung der Beschwerde. Die Einwohnergemeinde (EG) Erlach hat sich nicht vernehmen lassen. Der Instruktionsrichter hat in der Folge weitere Beweismassnahmen getrof- fen, namentlich von der C.________ AG zusätzliche Auskünfte und Unterlagen betreffend funktechnische Versorgungslage, alternative Versor- gungsmöglichkeiten und Alternativstandorte einverlangt sowie einen Fach- bericht des beco Berner Wirtschaft, Abteilung Immissionsschutz, und eine Stellungnahme der EG Erlach eingeholt. Die Parteien haben sich mit Schlussbemerkungen vom 27. November 2015 zum Beweisergebnis ge- äussert, wobei sie an ihren Rechtsbegehren festgehalten haben. Die BVE hat auf eine weitere Stellungnahme verzichtet, und die EG Erlach hat sich nicht mehr vernehmen lassen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 4 Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanz- lichen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben als Nachbarinnen und Nachbarn ein schutz- würdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Be- schwerde ist einzutreten. Welche Sachurteilsvoraussetzungen die Be- schwerdegegnerin in Frage stellt (vorne Bst. C), ist nicht erkennbar. 1.2Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. 2.1Gegenstand des Verfahrens ist das Vorhaben der Beschwerde- gegnerin, auf der Parzelle Nr. 1___ einen 18 m hohen Antennenmast mit Mobilfunkantennen zu erstellen (act. 3A pag. 10). Die Anlage käme an der Nordwestfassade einer Halle der Bootswerft am Seestrandweg 41 in Erlach zu stehen und würde dieses Gebäude ab Dachtraufe um rund 13 m über- ragen. Der Durchmesser des Mastes soll an der Basis 50 cm betragen und sich gegen oben nach und nach bis auf 25 cm verkleinern. Am oberen Ende sind zwei rund 1,5 m hohe Antennenpanels vorgesehen; der Gesamt- durchmesser der Anlage beträgt dort 1 m (angefochtener Entscheid E. 4a; Gutachten der ENHK vom 1.4.2014, act 3B pag. 156); Baueingabeplan vom 24.6.2013, act. 3A1). Die Mobilfunkantennen sollen nach unbestritte- ner Darstellung der Beschwerdegegnerin das Gemeindegebiet von Erlach mit GSM- und UMTS-Diensten versorgen und damit eine provisorische Anlage am Seestrandweg ablösen, die zur Deckung der Versorgungslücke
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 5 im Mobilfunknetz der Beschwerdegegnerin errichtet wurde, nachdem eine Sendeanlage auf dem Postgebäude aus Gründen des Ortsbildschutzes entfernt werden musste. 2.2Die Parzelle Nr. 1___ befindet sich im Wirkungsbereich des Ufer- schutzplans Nr. 2 vom 22. Juni 2011, Sektor C, jedoch ausserhalb der Uferschutzzone. Art. 623 des Baureglements der EG Erlach vom 22. Juni 2011 (BR; genehmigt durch das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern [AGR] am 11.4.2012) erlaubt im Sektor C bestehendes Gewerbe (Bootswerft usw.), stilles Gewerbe sowie Wohnnutzung für das standortgebundene Personal. Es handelt sich folglich um Baugebiet (vgl. zur möglichen Zuweisung einer Parzelle zur Bauzone im Uferschutzplan Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 11 N. 20 mit Hinweis auf VGE 21284 vom 3.12.2001, E. 3a). 2.3Nicht mehr umstritten ist, dass das Vorhaben grundsätzlich zonen- konform ist und die massgebenden Grenzwerte zum Schutz vor nicht- ionisierender Strahlung eingehalten werden. Streitig und zu prüfen ist hin- gegen, ob das Projekt einen unzulässigen Eingriff in das ISOS-geschützte Ortsbild darstellt. 3. 3.1Das Erteilen einer Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage (auch) innerhalb der Bauzone stellt eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) dar. Das NHG und seine Ausführungserlasse sind somit direkt anwendbar (BGE 131 II 545 E. 2.2 mit Hinweis; BVR 2009 S. 129 E. 7.1; vgl. auch BVR 2014 S. 251 E. 3.2). 3.2Erlach ist als Kleinstadt von nationaler Bedeutung im ISOS einge- tragen (Art. 5 NHG; Art. 1 i.V.m. Anhang zur Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]). Gemäss Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 6 dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatz- massnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abwei- chen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2). 3.3Das Gebot der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn von Art. 6 NHG bedeutet nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objekts soll gesamthaft betrachtet unter dem Aspekt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. All- fällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderwei- tige Vorteile mindestens ausgeglichen werden. Zur Beurteilung der Prob- lematik der ungeschmälerten Erhaltung ist von der jeweiligen Umschrei- bung des Schutzgehalts auszugehen, d.h. die möglichen Beeinträchtigun- gen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den ge- sondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars umschrieben sind (BGE 128 II 1, nicht publ. E. 4a [URP 2002 S. 39], 127 II 273 E. 4c; BVR 2009 S. 129 E. 7.4, je mit Hinweisen; VGE 2012/463 vom 7.7.2014, in URP 2014 S. 668 E. 7.2). 3.4Ist mit dem Bauvorhaben ein schwerer Eingriff verbunden, d.h. eine umfangreiche und nicht wieder rückgängig zu machende Beeinträchtigung eines Schutzziels, so ist dies in Erfüllung einer Bundesaufgabe grundsätz- lich unzulässig. Eine Ausnahme ist nur möglich, wenn das Eingriffsinte- resse auf ein gleich- oder höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zurückgeht. Sind Eingriffe in ein Schutzgebiet hingegen bloss mit einem geringfügigen Nachteil verbunden, so sind sie zulässig, wenn sie im Rahmen einer Interessenabwägung gerechtfertigt erscheinen. Zudem dürfen bei leichten Eingriffen nicht negative Präjudizien für eine Folge- entwicklung zu erwarten sein, die insgesamt für den Natur- und Heimat- schutz zu einem erheblich nachteiligen Ergebnis führen. In jedem Fall ist dafür zu sorgen, dass das Schutzobjekt die grösstmögliche Schonung er- fährt, d.h. dass der Eingriff soweit möglich minimiert wird (BGE 127 II 273 E. 4c; BGer 1A.185/2006 vom 5.3.2007, in URP 2007 S. 461 E. 7.1;
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 7 BVR 2009 S. 129 E. 7.4 mit weiteren Hinweisen). Der vorgesehene Eingriff in das Inventarobjekt darf dabei nicht weiter gehen, als dies zur Erreichung des Ziels erforderlich ist, und es dürfen keine ungeeigneten oder überflüssi- gen schädigenden Massnahmen ergriffen werden. Da die grösstmögliche aller Schonungen der Verzicht auf den beeinträchtigenden Eingriff ist, muss die von Art. 6 NHG verlangte Schonung bei der Interessenabwägung zum Tragen kommen (vgl. BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212): Die Forderung nach grösstmöglicher Schonung verleiht dem Erhaltungsinteresse damit zusätzli- ches Gewicht bzw. stellt erhöhte Anforderungen an das Eingriffsinteresse (vgl. Jörg Leimbacher, in Kommentar NHG, 1997, Art. 6 N. 9 f.; Markus Gredig, Der Schutz des UNESCO-Welterbes in der Schweiz, Diss. Freiburg 2013/2014, S. 172 f.; ferner BVE 6.5.2003, in BVR 2004 S. 326 E. 6). 4. 4.1Das ISOS umschreibt Erlach wie folgt (einsehbar unter: https://dav0.bgdi.admin.ch/isos/ISOS_0619.pdf): «Mittelalterliches Landstädtchen in malerischer Lage am oberen Ende des Bielersees. Aussergewöhnlich ursprünglich erhaltene Oberstadt mit Schloss, am Hangfuss ehemalige Vorstadt und heutiges Ortszent- rum. Dazwischen Rebberg am See, überbauter Strandboden, Cam- pingplatz und Hafen. [...] Das im Kern mittelalterliche Schloss be- herrscht nicht nur durch seine Lage, sondern auch als – noch heute durchaus spürbarer – Ausgangspunkt der urbanen Entwicklung un- bestritten das Stadtbild. [...] Mit ihren beidseitigen Häuserreihen und dem gepflästerten Gassenbelag bietet die Oberstadt eines der ein- prägsamsten spätgotischen Kleinstadtbilder der westlichen Schweiz. [...] Die gesamte Unterstadt bietet mit ihren homogenen, nur punktuell durch neuere Eingriffe beeinträchtigten Gassen das typische Bild einer Berner Kleinstadt. Ihre Einfachheit, begründet auch durch die flache Topographie, kontrastiert mit der spektakulär ansteigenden Anlage der Oberstadt am Schlossberg. [...] Zu den charakteristischen Umgebun- gen des Städtchens zählen das obere Becken des Bielersees, der zur St. Petersinsel führende Heideweg und der Jolimont, dessen dicht be- waldeten Hänge im unteren Teil von Reben bewachsen sind. Diese oben von Waldrändern begrenzten Rebberge sind wesentlicher Be- standteil des äusseren Ortsbildes, allerdings da und dort durch Wohn- häuser des 20. Jahrhunderts beeinträchtigt [...]. Noch problematischer sind die Umgebungen in der Ebene. Der Strandboden, der sich bogen- förmig um die Altstadt legt, und die Ebene im Süden sind ungeordnet – teils locker, teils dicht – überbaut (U-Zo IX-XII). Besonders in der Zu- fahrt von Vinelz her wirkt der Ortsbildvordergrund durch Einfamilien- häuser, schräggestellte Wohnblöcke und grossvolumige Gewerbebau- ten in zunehmendem Masse gestört [...]. Die in offener Bauweise zer-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 8 siedelten Umgebungen stehen in krassem Gegensatz zur geschlosse- nen Bebauung der alten Stadtteile.» Erlach kommen gemäss ISOS besondere Lagequalitäten zu wegen der eindrücklichen Lage am oberen Ende des Bielersees und zu Füssen des Jolimont, und besondere räumliche Qualitäten durch die starke optische Verbindung von Ober- und Unterstadt über den Schlossrebberg hinweg, durch den steilen, aussergewöhnlich altertümlich wirkenden Gassenraum der Oberstadt, durch die klar definierten Strassenräume der Unterstadt und durch die einfachen Übergänge zwischen den einzelnen Ortsbildteilen. Durch die klare Ablesbarkeit der baulichen Entwicklungsphasen, durch das siedlungstypologisch interessante Nebeneinander von Schloss, Oberstadt, Markt und Unterstadt, durch die bemerkenswert frühen Laubengänge und durch die gesamthaft überdurchschnittlich wertvolle Bausubstanz erhält Erlach im ISOS nicht nur bei den räumlichen, sondern auch bei den archi- tekturhistorischen Qualitäten die Höchstqualifikation. Schloss, Oberstadt und Unterstadt sind im ISOS in der Aufnahmekategorie A (ursprüngliche Substanz) mit Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) aufgenommen. Erhaltungsziel A bedeutet, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume in- tegral erhalten und störende Eingriffe beseitigt werden sollen. Die Parzelle Nr. 1___, auf der die projektierte Mobilfunkanlage zu stehen käme, befindet sich gemäss Aufnahmeplan des ISOS in der Umgebungszone XI (neues Wohnquartier auf Strandboden). Diese Zone ist nach ISOS von gewisser Bedeutung, aber ohne besondere räumliche oder architekturhistorische Qualität. Sie ist in der Aufnahmekategorie b, d.h. als empfindlicher Teil des Ortsbilds, mit Erhaltungsziel b erfasst; mit diesem Ziel sollen die Eigen- schaften erhalten werden, die für die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind. 4.2Aufgrund der Beschreibung im ISOS hat die ENHK in ihrem Gut- achten vom 1. April 2014 (act. 3B pag. 153 ff.) für den vom Vorhaben be- troffenen Teil des Ortsbilds von nationaler Bedeutung sowie für die Berei- che, die für die Sichtbezüge wichtig sind, folgende Schutzziele formuliert (pag. 155): «- Ungeschmälerte Erhaltung aller Bauten, Anlageteile und Freiräume, die für die Ablesbarkeit der historischen Entwicklung des Ortsbildes bedeutsam sind;
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Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 10 sung der Antennenanlage in die dichten, sich vor dem See dunkel abhe- benden Laubbäume unterstützen. Insgesamt erscheint der ENHK der Strandboden als Standort für die Mobilfunkanlage dennoch geeignet, so- lange die Anlage nicht als freistehendes Einzelelement in Erscheinung trete. Eine an der Bootswerft angebrachte Antennenanlage würde in ihrer Eigenschaft als rein technisches Element optisch in diesen bereits be- stehenden Fremdkörper integriert und nicht als zusätzliches, eigenständi- ges und störendes Fremdelement wirken (pag. 156 ff.). 4.3Gestützt auf die vorhandenen Unterlagen und die Besichtigung vor Ort kommt die ENHK zum Schluss, dass eine Antennenanlage von höchs- tens 18 m zu einer leichten zusätzlichen Beeinträchtigung des Ortsbilds von nationaler Bedeutung führt. Um der Forderung nach grösstmöglicher Schonung des inventarisierten Objekts zu entsprechen, beantragt sie, eine Reduktion der Anlage auf 15 m hinsichtlich der Abdeckung zu prüfen und, sofern diese zufriedenstellend sei, zu realisieren. Zudem sei für die Anlage eine dunkle, matte Farbgebung zu wählen (act. 3B pag. 159). 4.4Soweit die Beschwerdegegnerin geltend macht, der Beizug der ENHK sei nicht nötig gewesen, kann ihr nicht gefolgt werden: Wenn bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein inventarisiertes Objekt beeinträchtigt werden könnte oder sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen, so hat die zuständige Behörde rechtzeitig ein Gutachten einer Kom- mission nach Art. 25 Abs. 1 NHG einzuholen, worin darzulegen ist, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Soll der durch die Art. 6 und 7 NHG angestrebte verstärkte Schutz nicht unterlaufen werden, sind an das Kriterium der möglichen Beeinträchti- gung geringe Anforderungen zu stellen. Es ist immer dann erfüllt, wenn die zuständige Stelle eine Beeinträchtigung (im Sinn der Inventare) nicht mit Sicherheit ausschliessen kann. Im Zweifelsfall ist somit die Kommission beizuziehen (BGer 1C_482/2012 vom 14.5.2014, in URP 2014 S. 637, nicht publ. E. 3.6; Jörg Leimbacher, a.a.O., Art. 7 N. 5). Da eine Be- einträchtigung des ISOS-geschützten Ortsbilds im vorliegenden Fall nicht mit Sicherheit auszuschliessen war, hat die BVE die Begutachtung zu- lässigerweise veranlasst. Darauf ist deshalb grundsätzlich abzustellen (vgl. BGer 1C_542/2012 vom 14.5.2013, E. 5.4).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 11 5. 5.1Die BVE hat die beantragte Bewilligung gestützt auf das Gutachten der ENHK erteilt mit der Auflage, für die Antenne sei eine dunkle, matte Farbe zu wählen. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden widerspricht das Vorhaben mit der projektierten 18 m hohen Antenne den Vorgaben des Natur- und Heimatschutzes. Sie bemängeln im Wesentlichen, dass mögli- che Alternativstandorte nur ungenügend abgeklärt worden seien. Zudem dürfe die Antenne mit Blick auf das Gutachten der ENHK maximal 15 m hoch sein; eine höhere Antenne sei für die Versorgung von Erlach mit Mobilfunk nicht notwendig. Die Beschwerdegegnerin hält das Projekt für bewilligungsfähig. Die Anlage sei nötig, um Erlach nach den heutigen Be- dürfnissen und Ansprüchen mit Mobilfunk zu versorgen und Lücken im Netz zu vermeiden, wenn die bisherige provisorische Anlage abgebaut werde. 5.2Die Stellungnahme der ENHK ist für die entscheidenden Behörden und die Gerichte nicht bindend. Das Gutachten stellt jedoch eine bundes- rechtlich vorgeschriebene amtliche Expertise dar, der grosses Gewicht zu- kommt und von deren Ergebnis – namentlich bezüglich der tatsächlichen Feststellungen – nur aus triftigen Gründen bzw. bei begründeten Zweifeln abgewichen werden darf (BGE 136 II 214 E. 5, 127 II 273 E. 4b; BVR 2009 S. 129 E. 7.3). 5.3Aufgrund des Gutachtens der ENHK steht fest, dass die projektierte Antenne mit einer Höhe von 18 m eine leichte (zusätzliche) Beeinträchti- gung des Ortsbilds von nationaler Bedeutung bewirkt (vorne E. 4). Zur Dis- kussion steht mithin bloss ein leichter Eingriff in das Schutzobjekt, was die Beschwerdeführenden denn auch nicht in Frage stellen. Er ist daher zuläs- sig, wenn das Gebot der grösstmöglichen Schonung gemäss Art. 6 NHG in einer Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen respektiert wird (vorne E. 3).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 12 6. 6.1Art. 6 NHG verlangt, dass mögliche alternative Standorte für das streitige Vorhaben geprüft und deren Vor- und Nachteile für die Bauherr- schaft und die Interessen des Natur- und Heimatschutzes gegeneinander abgewogen werden. Das gilt auch, wenn das Projekt wie hier innerhalb der Bauzone liegt und damit grundsätzlich Anspruch auf Erteilung der Bau- bewilligung besteht, wenn dem Vorhaben keine Hindernisse aus dem an- wendbaren Recht entgegenstehen (BVR 2009 S. 129 E. 9.4; Jörg Leimbacher, a.a.O., Art. 6 N. 9). 6.2Der vorgesehene Standort liegt in der Umgebungszone XI und da- mit in einem der am wenigsten geschützten Gebiete von Erlach (vorne E. 4.1). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführenden wurden meh- rere Alternativstandorte geprüft: Standorte in den Gebieten Tennisplatz oder Bootshafen wurden aus Gründen des Landschaftsschutzes verworfen, da sie von den Aussichtsstandorten im Schloss oder von der Jolimont- strasse her im direkten Sichtfeld in Richtung Heidenweg/St. Petersinsel liegen (Eingabe der Gemeinde vom 14.10.2013, act. 3B pag. 41). Ein Standort ausserhalb des ISOS-Schutzgebiets entspräche nach Angaben der Beschwerdegegnerin im Wesentlichen der aktuellen Versorgungssitua- tion durch die bestehenden Umgebungsstandorte Erlach Schiessstand und La Neuveville Centre (act. 7 Ziff. 4a). Ein Standort beim Feuerwehrmagazin Vinelz sowie Standorte südlich des Schlosses wurden verworfen, da damit die angestrebte Netzabdeckung ebenfalls nicht erreicht werden könnte (act. 7 Ziff. 3). Geprüft wurde sodann ein Alternativstandort am Stadt- graben 7; dieser wurde von der OLK kritisch beurteilt aufgrund der promi- nenten Lage und der Nähe zur Altstadt (Bericht vom 24.1.2012, act. 14A). Die OLK sprach sich für den vorgesehenen Standort am Seestrandweg aus (vgl. zur Diskussion von Alternativstandorten auch die Ausführungen der Teilnehmerinnen und Teilnehmer am vorinstanzlichen Augenschein; act. 3B pag. 115 ff.; Stellungnahme der Gemeinde vom 24.8.2015, act. 14). Damit besteht namentlich im Unterschied zum von den Beschwerdeführen- den erwähnten BGE 141 II 245 kein in Frage kommender Alternativstandort ausserhalb der Bauzone bzw. ausserhalb des Schutzgebiets. Anders als in jenem Fall soll die Anlage hier in erster Linie der Versorgung des Bau-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 13 gebiets dienen; unter diesen Umständen wäre eine Anlage ausserhalb der Bauzone nicht ohne weiteres bewilligungsfähig (vgl. BGE 141 II 245 E. 7.8 mit Hinweis). Eine Mobilfunkversorgung mit mehreren kleineren, nicht sicht- baren Antennen (Mikrozellen) innerhalb des Städtchens schliesst die Be- schwerdegegnerin aus, da die Reichweite zu gering und eine durchgängige Versorgung eines grösseren Gebiets damit nicht möglich sei (Eingabe vom 12.10.2015, act. 20). 6.3Der gewählte Standort am Seestrandweg widerspricht somit dem Gebot der grösstmöglichen Schonung des Inventarobjekts nicht. Das deckt sich auch mit der Einschätzung der ENHK, die den gewählten Standort am Seestrandweg 41 grundsätzlich für geeignet hält (vorne E. 4.2). Von dieser Beurteilung abzuweichen besteht nach dem Gesagten kein Anlass. 7. 7.1Das Projekt muss sich in Ausmass und Gestaltung an die unum- gänglich notwendigen Mindestmasse halten (Jörg Leimbacher, a.a.O., Art. 6 N. 9 mit Hinweisen). Zu prüfen ist deshalb auch, ob die Antennen- höhe von 18 m mit dem Gebot grösstmöglicher Schonung vereinbar ist oder ob allenfalls eine Reduktion geboten wäre (vgl. BGE 115 Ib 131 E. 5h/hd betreffend eine Richtstrahlantenne für die drahtlose Kommunika- tion). 7.2Die ENHK hat beantragt, die Beschränkung der Anlage auf 15 m Höhe zu prüfen (vorne E. 4.3). Diesen Antrag hat sie mit dem Verweis auf ein Gutachten von Prof. Dr. D.________ vom 14. August 2003 begründet, das im Verfahren betreffend ein Vorhaben einer anderen Mobilfunk- anbieterin am Seestrandweg erstellt worden war (act. 3B pag. 158). Der Gutachter kam damals zum Schluss, dass eine Antenne von 15 m Höhe voraussichtlich genügen würde für die Versorgung von Erlach allein (ohne Zufahrtsstrassen und See, die von anderen, weniger heiklen Standorten aus abgedeckt werden könnten), was die betroffene Mobilfunkanbieterin ebenfalls eingeräumt hatte. Die vorgesehene 25 m hohe Antennenanlage wurde deshalb nicht bewilligt (VGE 21569 vom 20.1.2004, E. 4.5).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U,
Seite 14
7.3Das Gutachten der ENHK hat die Aufgabe, das allgemeine Schutz-
ziel von Art. 6 NHG objektspezifisch und sachdienlich zu konkretisieren,
damit klar wird, was durch die Inventarisierung wirklich geschützt wird. Es
soll weiter die Frage beantworten, ob, wie und in welchem Ausmass das
beurteilte Vorhaben das Schutzobjekt bzw. die Schutzziele beeinträchtigen
könnte; darzustellen und zu gewichten ist damit die Tragweite des vorge-
sehenen Eingriffs (vgl. BGer 1A.185/2006 vom 5.3.2007, in URP 2007
dazu zu äussern, in welchem Umfang die Netzabdeckung der Fernmelde-
anbieterin oder des Fernmeldeanbieters verwirklicht werden kann und soll.
Soweit die Kommission das Interesse der Beschwerdegegnerin am um-
strittenen Vorhaben unter Hinweis auf das Gutachten D.________
anzweifelt, das sich aus technischer Sicht zur Versorgung von Erlach mit
Mobilfunk äussert (vgl. VGE 21569 vom 20.1.2004, E. 2.2), kann ihr daher
nicht gefolgt werden. Ein Vertreter der Kommission hat am vorinstanzlichen
Augenschein denn auch selber festgehalten, die Begutachtung beziehe
sich einzig auf das Ortsbild (act. 3B pag. 114). Abgesehen davon können
die bald 13 Jahre alten Aussagen des Gutachters zu einem anderen
Vorhaben nicht unbesehen im vorliegenden Verfahren verwendet werden.
Die Verhältnisse unterscheiden sich insbesondere bezüglich der
bestehenden Netzabdeckung, weiterer in Frage kommender Standorte
sowie des Standes der technischen Entwicklung bei der
Mobilfunkversorgung erheblich. Es kann daher auch darauf verzichtet
werden, das erwähnte Gutachten wie von den Beschwerdeführenden
beantragt beizuziehen.
7.4Die von der ENHK zur Diskussion gestellte Variante einer Antenne
von 15 statt 18 m ist somit nur insofern von Bedeutung, als mit einer Re-
duktion der Antennenhöhe die Beeinträchtigung des Schutzobjekts vermin-
dert werden könnte. Davon geht die Kommission aus (act. 3B pag. 159),
wobei allerdings auffällt, dass sie ihren Befund im Gutachten nicht näher
begründet. Das gilt insbesondere für die Diskussion der beiden Standorte
Märit 4 und Manuelweg, von wo aus die projektierte Antenne in störender
Weise sichtbar wird (vorne E. 4.2): Vom Standort Märit 4 aus wäre die An-
lage gemäss den Ausführungen der ENHK zwar sichtbar; sie fiele in der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 15 Ferne aber optisch nicht ins Gewicht (act. 3B pag. 157). Es ist daher nicht davon auszugehen, dass eine Reduktion der Antennenhöhe den Eingriff in das Schutzobjektiv wesentlich vermindern würde. Was den Standort Manuelweg angeht, überragt die Antenne von dort aus gesehen zwar die charakteristische Silhouette der mittelalterlich geprägten Dachlandschaft deutlich (act. 3B pag. 157), nicht aber den Hintergrund aus Laubbäumen, der Erlach zum See hin abschliesst (Fotodokumentation vom 8.5.2014, Fotos Standort 10, act. 3B pag. 206 f.). Die mit der Auflage der BVE vorge- schriebene dunkle Farbgebung unterstützt zudem die farbliche Einpassung der Antennenanlage in die dichten, sich vor dem See dunkel abhebenden Laubbäume (act. 3B pag. 158). An der optischen Integration ändert die Höhendifferenz somit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden kaum etwas. Beim Standort Manuelweg handelt es sich zudem nicht um einen für die Fernwirkung des Ortsbilds besonders wichtigen und damit für den Ortsbildschutz massgeblichen Standort (vgl. BGer 1C_810/2013 vom 14.7.2014, E. 6.3, 1C_400/2008 vom 19.10.2009, in URP 2010 S. 123, nicht publ. E. 4.3). Eine Reduktion der Antennenhöhe könnte daher die Beeinträchtigung des Schutzobjekts – wenn überhaupt – nur marginal ver- mindern. Dementsprechend hat die ENHK die Variante einer Antenne mit 15 m auch nicht als Auflage genannt, sondern lediglich deren Prüfung be- antragt. Ein erneuter Augenschein würde keine zusätzlichen Erkenntnisse bringen. Der entsprechende Beweisantrag der Beschwerdeführenden wird deshalb abgewiesen (antizipierte Beweiswürdigung; vgl. dazu statt vieler BVR 2012 S. 252 E. 3.3.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 18 N. 9 f.). 7.5Zur Auffassung der Beschwerdeführenden, die Beschwerdegegne- rin habe nachzuweisen, dass ihr Vorhaben der Grundversorgung diene, ist Folgendes festzuhalten: Die Mobilfunkversorgung gehört nur ausnahms- weise zur Grundversorgung mit Fernmeldediensten, nämlich dann, wenn ein Anschluss an das Festnetz nicht oder nur mit grossem Aufwand mög- lich wäre (BGer 1A.124/2003 vom 23.9.2003, in URP 2003 S. 731 und ZBl 2005 S. 167 E. 3.3, 1C_542/2012 vom 14.5.2013, E. 7.1). Dies trifft auf Erlach nicht zu, ist jedoch entgegen der Auffassung der Beschwerdeführen- den auch nicht entscheidend. In den genannten, auch in der Beschwerde erwähnten Urteilen wurden die Bewilligungen verweigert einerseits für ein
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 16 Vorhaben innerhalb einer Moorlandschaft von nationaler Bedeutung, deren Schutz sich nach Art. 78 Abs. 5 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 23d NHG richtet (BGer 1A.124/2003 vom 23.9.2003, in URP 2003 S. 731 und ZBl 2005 S. 167), und andererseits für ein Vorhaben, das eine schwere Beeinträchtigung eines schützenswerten Baudenkmals bewirkt hätte (BGer 1C_542/2012 vom 14.5.2013). In der Bauzone besteht kein Anlass, Mobilfunkanlagen von vornherein auf solche der Grundversorgung oder auf einen minimalen technischen Standard zu begrenzen. Gerade im urbanen Gebiet besteht eine hohe Nachfrage für Mobilfunkantennen, welche die Dächer überragen müssen, um ihre Funktion zu erfüllen (BGer 1C_118/2010 vom 20.10.2010, E. 6.4, 1A.6/2007 vom 6.9.2007, in URP 2008 S. 341, nicht publ. E. 4.3; vgl. auch BGE 138 II 570 [Pra 102/2013 Nr. 64] zur Gewährleistung der UMTS-Kommunikation auf einer SBB-Linie von einem Standort in der Landwirtschaftszone entlang der Bahnstrecke). Die Inhaberinnen einer Mobilfunkkonzession sind zudem bei der Festlegung der Qualitätskriterien für ihre Netze frei (Stellungnahme beco Berner Wirtschaft vom 3.6.2015, S. 2 mit Hinweis auf das Merkblatt des BAKOM vom 6.2.2003 über die Versorgung mit Mobilfunk, act. 11 und 11A [Merkblatt auch einsehbar unter: http://www.bakom.admin.ch]). Auf- grund des Gebots grösstmöglicher Schonung nach Art. 6 NHG muss das Interesse an einer Mobilfunkversorgung im geplanten Ausmass – und damit namentlich auch an einer Anlage in der vorgesehenen Höhe – allerdings abgewogen werden gegen das Interesse, das ISOS-Objekt von Be- einträchtigungen möglichst freizuhalten. 7.6Zum Interesse an der vorgesehenen Mobilfunkversorgung mit einer 18 m hohen Anlage ist den Akten Folgendes zu entnehmen: Die Be- schwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, es ergebe weder aus wirtschaftlicher noch aus technischer Sicht Sinn, einen neuen Standort mit der geplanten Breitbandstrategie für die Zukunft mit so wenig Sende- leistung zu erstellen, wie sie eine nur 15 m hohe Anlage erlaube (Be- schwerdeantwort S. 4 f.). Im vorinstanzlichen Verfahren führte sie am 7. Mai 2014 aus, der Zweck der geplanten Anlage (Gewährleistung einer guten Mobilfunkversorgung des westlichen Teils des Städtchens Erlach und der Umgebung) könne mit einer Antennenhöhe von 15 m nicht erreicht werden (act. 3B pag. 180). Auf Nachfrage des Instruktionsrichters teilte sie
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 17 dem Verwaltungsgericht mit, die Versorgungslücken bei einer um 3 m ver- ringerten Antennenhöhe seien grafisch nicht darstellbar bzw. die Darstel- lung sei nicht aussagekräftig. Sie begründet die Annahme von Versor- gungslücken damit, dass das Städtchen Erlach aus einer dicht bebauten Häuserfront bestehe. Die Gebäude seien etwa 12 m hoch, und das Städt- chen liege 3 m höher als die Uferzone. Die dichte Bauweise erschwere die Durchdringung des Mobilfunksignals in die Gebäude zusätzlich. Um eine ausreichende Versorgung im Städtchen zu gewährleisten, müsse die An- tenne höher sein als die Gebäude im Städtchen (act. 7 und 9). Das beco Berner Wirtschaft hat die Argumentation der Beschwerdegegnerin im Be- weisverfahren vor dem Verwaltungsgericht als plausibel beurteilt. Das kan- tonale Fachamt für den Immissionsschutz hält fest, durch das Versetzen der Antennenpanels nach unten verändere sich der relative Winkel zwi- schen Antenne und Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN); dies führe dazu, dass der Anlagegrenzwert an einigen OMEN zweifellos überschritten wäre. Damit die Grenzwerte eingehalten wären, müsste die Sendeleistung über die gesamte Anlage betrachtet um rund einen Drittel reduziert werden. Es sei nachvollziehbar, dass dies zu einer spürbaren Verschlechterung der Empfangsbedingungen an heiklen Orten führe (Stellungnahme vom 3.6.2015, act. 11). 7.7Die Angaben der Beschwerdegegnerin zur Versorgungssituation mit der projektierten Anlage sind nur beschränkt überprüfbar. Dass eine qua- litativ gute Versorgung mit Mobilfunkdiensten einem breiten Bedürfnis ent- spricht, ist indessen notorisch und wird auch von der Gemeinde betont. Die Gemeinde verweist namentlich auf die Bedeutung für die Alarmierung von Rettungsdiensten sowie für Erlach und Umgebung als Tourismusregion (act. 3B pag. 41). Die Beschwerdegegnerin hat dargelegt, wie sich eine weitere Reduktion der Höhe des Antennenmasts auf die Versorgungsquali- tät im Städtchen Erlach auswirken würde; diese Angaben hat das beco unter Berücksichtigung der einzuhaltenden Grenzwerte als plausibel beur- teilt. Es ist daher davon auszugehen, dass die vorgesehene Anlage für die damit angestrebte Abdeckung heutiger und bereits absehbarer zukünftiger Anforderungen nicht überdimensioniert ist.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 18 7.8Bei dieser Sachlage überwiegt das Interesse an einer qualitativ und quantitativ guten Versorgung von Erlach mit Mobilfunkdiensten das nur unwesentlich beeinträchtigte Interesse des Ortsbildschutzes auch dann, wenn Letzterem unter Berücksichtigung des Gebots grösstmöglicher Scho- nung ein zusätzliches Gewicht beigemessen wird. Der Eingriff in das ge- schützte Ortsbild geht mithin nicht weiter, als dies zur Erreichung des Ziels erforderlich ist. Der angefochtene Entscheid hält demnach der Rechtskon- trolle stand. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzu- weisen. 8. 8.1Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwerdeführenden grundsätzlich kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Besondere Umstände können jedoch eine vom Unterliegerprinzip abweichende, dem Einzelfall und dessen Umständen angemessene Kostenverlegung oder den Verzicht auf Verfahrenskosten rechtfertigen. Dabei stehen behördliche Fehlleistungen im Vordergrund, die für die Par- teien mit erheblichem Mehraufwand verbunden gewesen sind. Nicht jeder geringfügige Fehler rechtfertigt indes einen (teilweisen) Verzicht auf Ver- fahrenskosten. Zu berücksichtigen sind nur Normverstösse von einem ge- wissen Gewicht, namentlich auch Mängel in der Sachverhaltsermittlung (BVR 2004 S. 133 E. 3.1; VGE 2011/291 vom 8.6.2012, E. 3.3.1; Merkli/ Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 9). – Die BVE hat den Sachverhalt insofern ungenügend abgeklärt, als sie die Grundlagen für die nach Art. 6 NHG gebotene umfassende Interessenabwägung nicht vollständig erhoben hat. Umstritten war namentlich das überwiegende Interesse an der An- tennenanlage mit der vorgesehenen Höhe von 18 m; dieses hat die BVE ohne nähere Prüfung bejaht. Die Instruktionsmassnahmen mussten im ver- waltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden, was für das Gericht und die Verfahrensbeteiligten zu einem erhöhten Aufwand geführt hat. Un- ter diesen Umständen rechtfertigt es sich, den Beschwerdeführenden ledig- lich drei Viertel der Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die verbleibenden Kosten sind nicht zu erheben (Art. 108 Abs. 2 VRPG).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 19 8.2Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei nach Art. 108 Abs. 3 VRPG grundsätzlich die Parteikosten zu ersetzen. Besondere Umstände können aber einen ganzen oder teilweisen Parteikostenersatz zu Lasten des Gemeinwesens rechtfertigen. Im Vordergrund stehen wie bei Art. 108 Abs. 1 VRPG behördliche Fehlleistungen, die für die Parteien mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden sind (BVR 2004 S. 133 E. 3.2, 2004 S. 37 E. 3; VGE 2011/291 vom 8.6.2012, E. 4.3.1; Merkli/Aeschlimann/ Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 14 i.V.m. N. 16). – Die ungenügende Sach- verhaltsabklärung der BVE hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu Mehraufwand und damit höheren Parteikosten der Parteien geführt. Es rechtfertigt sich deshalb, dem Kanton Bern (BVE) jeweils einen Viertel der Parteikosten der Beschwerdeführenden und der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die unterliegenden Beschwerdeführenden haben der Be- schwerdegegnerin demnach drei Viertel ihrer Parteikosten zu ersetzen. Bei der Festlegung des Parteikostenersatzes für die Beschwerdegegnerin ist keine Mehrwertsteuer zu berücksichtigen, da sie mehrwertsteuerpflichtig ist (BVR 2014 S. 484 E. 6; vgl. Unternehmens-Identifikationsnummer-Regis- ter, einsehbar unter: https://www.uid.admin.ch). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.03.2016, Nr. 100.2014.226U, Seite 20 – die Beschwerdeführenden drei Viertel, ausmachend Fr. 3'851.05; – der Kanton Bern (Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion) einen Viertel, ausmachend Fr. 1'283.70. b) Der Kanton Bern (Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion) hat den Be- schwerdeführenden einen Viertel der Parteikosten für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf insgesamt Fr. 4'987.10 (inkl. Auslagen und MWSt), ausmachend Fr. 1'246.80, zu ersetzen. 4. Zu eröffnen: