B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l

Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 21.08.2023 (2C_391/2022)

Abteilung II B-96/2022

Urteil vom 5. April 2022 Besetzung

Richterin Mia Fuchs (Vorsitz), Richter Francesco Brentani, Richter Pascal Richard, Richter Pietro Angeli-Busi, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiber Pascal Sennhauser.

Parteien

Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Fachbereich Recht und Verfahren, Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Bern, Beschwerdeführer,

gegen

A._______ AG, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Frank Zellweger, Bürgi Hotz Zellweger Rechtsanwälte, Bahnhofstrasse 49, 8501 Frauenfeld, Beschwerdegegnerin 1,

B._______, Beschwerdegegner 2,

Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld, Vorinstanz,

Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude,

Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld, Erstinstanz.

Gegenstand

Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot.

B-96/2022 Seite 3 Sachverhalt: A. Die A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1) ist Eigentümerin des landwirtschaftlichen Gewerbes (Name), das sich aus zahlreichen Par- zellen zusammensetzt und ca. (Anzahl) a Land, Wald und überbaute Flä- che umfasst. Seit April 1999 ist (Name des landwirtschaftlichen Gewerbes) in der heutigen Form verpachtet. Die Beschwerdegegnerin 1 beabsichtigte, diesen an B._______ (nachfolgend: Beschwerdegegner 2), Sohn und Schwiegertochter des Pächterehepaares, zu verkaufen. Auf Gesuch hin bewilligte das Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Erstinstanz) mit Bodenrechtsentscheid Nr. 294 vom 8. Dezember 2020 ge- stützt auf das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bo- denrecht (BGBB; SR 211.412.11) die Abtrennung des (Name des landwirt- schaftlichen Gewerbes) vom übrigen Grundeigentum der Beschwerdegeg- nerin 1. Zudem bewilligte es die Abtrennung des (Flurname) ab der Par- zelle Nr. (...) und damit vom (Name des landwirtschaftlichen Gewerbes) sowie den Erwerb des (Name des landwirtschaftlichen Gewerbes) durch die Beschwerdegegner 2 zu einem Preis von höchstens Fr. (Preis). Eben- falls am 8. Dezember 2020 bewilligte das Landwirtschaftsamt gestützt auf Art. 102 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) die Abtrennung des (Flurname) im Ausmass von ca. (Anzahl) a ab der Parzelle Nr. (...) und legte fest, dass das Zerstückelungsverbot auf beiden aus der Aufteilung der Parzelle her- vorgehenden Parzellen bestehen bleibe (Entscheid Nr. 55). B. Gegen den Entscheid Nr. 55 des kantonalen Landwirtschaftsamts erhob das Bundesamt für Landwirtschaft BLW Rekurs beim Departement für In- neres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau und beantragte dessen Aufhebung. Zur Begründung führte es aus, dass Boden, welcher Gegen- stand einer Güterzusammenlegung gewesen sei, nicht zerstückelt werden dürfe. Das Zerstückelungsverbot zur Sicherung von Strukturverbesserun- gen gelte zeitlich unbefristet. Die Wirkungen der für Strukturverbesserun- gen gewährten Bundesbeiträge soIIten zeitlich möglichst lange anhalten und nicht durch durchgeführte Neuordnungen der Eigentumsverhältnisse vereitelt werden. Wäre es möglich, Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot mit der vom Landwirtschaftsamt gewählten Begründung zu bewilligen, würde das heissen, dass jede meliorierte Parzelle fast ohne Einschränkun- gen wieder zerstückelt werden könnte. Im Ergebnis würde dies bedeuten,

B-96/2022 Seite 4 dass die Strukturverbesserungsmassnahmen ins Leere laufen würden res- pektive kaum langfristige Wirkung hätten. C. Das Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau (nachfolgend: Vorinstanz) wies den Rekurs des BLW mit Entscheid vom 29. November 2021 ab. D. Das BLW (nachfolgend: Beschwerdeführer) hat dagegen am 7. Januar 2022 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben und beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Bewilligung einer Aus- nahme vom Zerstückelungsverbot sei nicht zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. E. Mit Schreiben vom 9. Februar 2022 hat der Präsident der Abteilung II des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich der Frage der Zuständigkeit einen Meinungsaustausch gestützt auf Art. 8 Abs. 2 VwVG eröffnet. Er hat dabei ausgeführt, aus welchen Gründen nicht von der Zuständigkeit des Bundes- verwaltungsgerichts auszugehen sei (vgl. im Einzelnen nachfolgende E. 1), sondern das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau zuständig sein dürfte, und dieses eingeladen, sich dazu zu äussern. F. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau hat mit Schreiben vom 3. März 2022 zur Frage der Zuständigkeit Stellung genommen. Es vertritt die Auffassung, das Bundesverwaltungsgericht sei für die Beurteilung von Beschwerden betreffend Bewilligungen einer Ausnahme vom Zerstücke- lungsverbot nach Art. 102 LwG zuständig.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. auch BVGE 2007/6 E. 1 m.w.H.).

B-96/2022 Seite 5 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt es Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Zu- lässig sind Beschwerden gegen Verfügungen von Vorinstanzen gemäss Art. 33 VGG, mithin insbesondere von Behörden des Bundes. Verfügungen kantonaler Instanzen sind gemäss Art. 33 Bst. i VGG nur dann beim Bun- desverwaltungsgericht anfechtbar, wenn dies in einem Bundesgesetz vor- gesehen ist. 1.2 Die vorliegende Beschwerde des BLW richtet sich gegen einen Ent- scheid des Departements für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau vom 29. November 2021 in Anwendung des Landwirtschaftsge- setzes. Eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, erlassen durch eine zu- lässige Vorinstanz, liegt somit vor. Art. 166 Abs. 2 LwG sieht vor, dass gegen Verfügungen der Bundesämter, der Departemente und letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen beim Bundesverwaltungsge- richt Beschwerde erhoben werden kann; ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen. Damit besteht grundsätzlich eine Bestimmung in einem Bundesgesetz, welche die sachliche Zuständig- keit des Bundesverwaltungsgerichts zu begründen vermag. Fraglich ist al- lerdings, ob der vorliegend angefochtene Entscheid des kantonalen Depar- tements eine Verfügung über Strukturverbesserungen darstellt. Ist dies der Fall, könnte er nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. 1.2.1 Zunächst ist kurz festzuhalten, worum es im vorliegenden Beschwer- deverfahren geht: Die Parzelle Nr. (...), Grundbuch (Gemeinde), bildete Gegenstand der in den Jahren 1962 bis 1977 durchgeführten Güterzusam- menlegung (Bezeichnung). Im Grundbucheintrag der Parzelle ist daher ein Zerstückelungsverbot angemerkt. Im Zusammenhang mit dem beabsich- tigten Verkauf des landwirtschaftlichen Gewerbes (Name des landwirt- schaftlichen Gewerbes) durch die Beschwerdegegnerin 1 bewilligte das kantonale Landwirtschaftsamt mit Bodenrechtsentscheid Nr. 294 vom 8. Dezember 2020 gestützt auf das BGBB die Abtrennung des (Name des landwirtschaftlichen Gewerbes) vom übrigen Grundeigentum der Be- schwerdegegnerin 1. Zudem bewilligte es die Abtrennung des (Flurname) ab der Parzelle Nr. (...), und damit vom (Name des landwirtschaftlichen Gewerbes), sowie den Erwerb des (Name des landwirtschaftlichen Gewer- bes) durch die Beschwerdegegner 2. Mit dem gleichentags ergangenen – dem vorliegenden Verfahren zugrundeliegenden – Entscheid Nr. 55 bewil-

B-96/2022 Seite 6 ligte das Landwirtschaftsamt zudem gestützt auf Art. 102 LwG die Abtren- nung des (Flurname) im Ausmass von ca. (Anzahl) a ab der Parzelle Nr. (...) und legte fest, dass das Zerstückelungsverbot auf beiden aus der Aufteilung der Parzelle hervorgehenden Parzellen bestehen bleibe. Bei der abzutrennenden Fläche von Parzelle Nr. (...) handle es sich grösstenteils um Wald sowie unförmige und steile Wies- und Weideflächen. Zudem er- folge die Abtrennung entlang bestehender Flurstrassen, so dass keine Be- wirtschaftungseinschränkungen entstünden. Aus diesen Gründen könnten die Voraussetzungen als erfüllt betrachtet werden, um für die vorgesehene Aufteilung eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot zu erteilen. Den ge- gen diesen Entscheid erhobenen Rekurs des BLW wies das kantonal zu- ständige Departement mit Entscheid vom 29. November 2021 ab. Zur Be- gründung hielt es im Wesentlichen fest, dass in Würdigung des konkreten Einzelfalls ein wichtiger Grund für eine Ausnahme vom Zerstückelungsver- bot gemäss Art. 102 Abs. 3 LwG auszumachen sei und die Bewilligung der Abtrennung folglich rechtmässig erfolgt sei. 1.2.2 Das BLW begründet die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsge- richts zur Behandlung seiner Beschwerde gegen den Entscheid des kan- tonalen Departements wie folgt: Es sei gestützt auf Art. 166 Abs. 2 und 3 LwG berechtigt, gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen in Anwen- dung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen beim Bundesverwal- tungsgericht Beschwerde zu erheben. Der vorliegend angefochtene Ent- scheid habe keine Subventionierung einer Strukturverbesserung zum Ge- genstand. Angefochten werde somit weder die Gewährung eines Struktur- verbesserungsbeitrages noch eines Investitionskredits, sondern die Bewil- ligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot auf einer Parzelle. Das zum Meinungsaustausch eingeladene Verwaltungsgericht des Kan- tons Thurgau vertritt ebenfalls die Auffassung, das Bundesverwaltungsge- richt sei zuständig zur Behandlung der vorliegenden Materie. Mit dem Be- griff ''kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen" seien immer nur solche Verfügungen gemeint, die Massnahmen zum Gegenstand hät- ten, die eine Strukturverbesserung herbeiführten, beispielsweise das Ver- bot der Zweckentfremdung und der Zerstückelung gemäss Art. 102 Abs. 1 LwG. Aus der gesetzgeberischen Absicht, dass die Unzuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr davon abhängen solle, ob die Strukturverbesserung mit Beiträgen unterstützt worden sei, könne nicht ab- geleitet werden, dass das Bundesverwaltungsgericht auch nicht mehr für kantonale Verfügungen zuständig sein solle, deren Gegenstand gar nicht

B-96/2022 Seite 7 die Anordnung einer Strukturverbesserung, sondern deren Rückgängigma- chung durch Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot sei. Auch könne diese Unzuständigkeit nicht mittels einer extensiven Ausle- gung des Begriffs "Verfügungen über Strukturverbesserungen" begründet werden, wonach darunter auch Massnahmen fielen, mit welchen die Struk- turverbesserung wieder rückgängig gemacht werde. Die Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot sei keine Strukturverbesserungs- massnahme. Hätte es der Absicht des Gesetzgebers entsprochen, dass auch die Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot eine Ver- fügung über Strukturverbesserungen im Sinne von Art. 166 Abs. 2 LwG darstelle, wäre das Bundesverwaltungsgericht nie für die Überprüfung ei- ner kantonalen Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot zu- ständig gewesen, was offensichtlich nicht der bisherigen Praxis des Bun- desverwaltungsgerichts entspreche. Nur diese Zuständigkeit gewährleiste schliesslich auch eine schweizweit einheitliche Praxis im Bereich kantona- ler Bewilligungen, welche der bundesgesetzlich gewollten Strukturverbes- serung widersprechen könnten. 1.2.3 Im Urteil des BVGer B-5178/2012 vom 2. September 2013 (Folgever- fahren Urteile des BVGer B-3262/2014 vom 3. September 2014 und B-3704/2016 vom 25. November 2016 sowie des BGer 2C_915/2013 vom 14. Oktober 2013 und 2C_931/2014 vom 23. Mai 2016), in welchem eben- falls Fragen im Zusammenhang mit einem Zerstückelungsverbot nach Art. 102 LwG zu behandeln waren, hielt das Bundesverwaltungsgericht fest (vgl. dortige E. 1.2), der angefochtene Entscheid sei in Anwendung des LwG ergangen und habe keine Subventionierung einer Strukturverbesse- rung zum Gegenstand. Es erklärte sich deshalb in Anwendung der damals gültigen, von der heutigen im Wortlaut abweichenden Fassung von Art. 166 Abs. 2 LwG für zuständig. Es stellt sich somit die Frage, wie (der heutige) Art. 166 Abs. 2 LwG zu verstehen ist. 1.2.4 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgebli- chen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretati- onen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung ge- sucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsge- schichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes

B-96/2022 Seite 8 Rechtsverständnis treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeu- tung zu. Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Ausle- gung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 147 V 79 E. 7.3.1; 147 V 55 E. 5.1; 147 II 25 E. 3.3 je m.w.H.). 1.2.5 Der Gesetzeswortlaut (siehe E. 1.2) erscheint zwar an sich klar; kan- tonale Verfügungen über Strukturverbesserungen können nicht beim Bun- desverwaltungsgericht angefochten werden. Zu prüfen ist aber, ob einer- seits der angefochtene Entscheid eine Strukturverbesserung zum Inhalt hat und wie andererseits die Norm vor dem Hintergrund der verschiedenen erfolgten Änderungen zu verstehen ist. 1.2.5.1 Art. 102 LwG besagt, dass Grundstücke, Werke und Anlagen sowie landwirtschaftliche Gebäude, die mit Bundesbeiträgen verbessert worden sind, während 20 Jahren nach der Schlusszahlung des Bundesbeitrages ihrem landwirtschaftlichen Zweck nicht entfremdet werden dürfen, zudem darf Boden, welcher Gegenstand einer Güterzusammenlegung war, nicht zerstückelt werden (Abs. 1). Wer das Verbot der Zweckentfremdung oder der Zerstückelung verletzt, hat die vom Bund geleisteten Beiträge zurück- zuerstatten und allen verursachten Schaden zu ersetzen (Abs. 2). Der Kan- ton kann Ausnahmen vom Zweckentfremdungs- und Zerstückelungsverbot bewilligen, wenn wichtige Gründe vorliegen. Er entscheidet, ob die geleis- teten Beiträge ganz oder teilweise zurückzuerstatten sind oder ob auf eine Rückerstattung verzichtet wird (Abs. 3). Ausführungsbestimmungen dazu finden sich in den Art. 33 ff. der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft (Strukturverbesserungs- verordnung, SVV; SR 913.1). So hält Art. 35 Abs. 3 SVV, wie schon das Gesetz, fest, dass Boden, welcher Gegenstand einer Güterzusammenle- gung war, nicht zerstückelt werden darf. Art. 36 SVV führt sodann wichtige Gründe für die Bewilligung von Zweckentfremdungen und Zerstückelungen auf. 1.2.5.2 Unter Strukturverbesserungen wird ein breites Spektrum unter- schiedlicher Massnahmen verstanden, welche die Verbesserung bzw. Er- haltung der Produktionsfaktoren Arbeit, Boden und Kapital zum Zweck ha- ben. Angestrebt werden eine erhöhte Produktivität und damit einhergehend auch ein Beitrag zur Erhaltung und Entwicklung des ländlichen Raums (vgl. ROLAND NORER, in: Roland Norer [Hrsg.], Handbuch zum Agrarrecht, 2017,

B-96/2022 Seite 9 N 151). Dazu gewährt der Bund Investitionshilfen in Form von Beiträgen und Investitionskrediten (vgl. Art. 87 LwG, Art. 1 SVV). Unter anderem ge- währt er Beiträge für Bodenverbesserungen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Bst. a LwG); als solche gilt (unter anderem) die Neuordnung des Grundeigentums (vgl. Art. 94 Abs. 1 Bst. b LwG). Die Regelungen zu Strukturverbesserun- gen gliedern sich in die allgemeinen Bestimmungen (1. Kapitel, Art. 87-92 LwG) sowie in jene zu den Beiträgen (2. Kapitel, Art. 93-104 LwG) und den Investitionskrediten (3. Kapitel, Art. 105-112 LwG). Art. 102 LwG, der das Verbot der Zweckentfremdung und der Zerstückelung normiert, findet sich dabei im 3. Abschnitt "Sicherung der Strukturverbesserungen" des 2. Ka- pitels "Beiträge". 1.2.5.3 Die streitgegenständliche Parzelle ist – unbestrittenermassen – im Rahmen einer Güterzusammenlegung entstanden. Eine solche erstreckt sich auf eine Mehrzahl von Grundstücken und beinhaltet die Neuordnung der Eigentumsverhältnisse daran zum Zwecke ihrer besseren oder günsti- geren Nutzung. Landwirtschaftliche Güterzusammenlegungen zielen zu- nächst auf Arrondierung der Grundstücke, im Weiteren aber auch auf sons- tige Verbesserungen von gemeinschaftlichem Interesse (Gesamtmeliora- tion) ab (PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutz- recht, 6. Aufl. 2016, S. 266 f.). So stellte auch das Bundesgericht in einem Entscheid betreffend das Zerstückelungsverbot nach Art. 102 LwG (siehe schon E. 1.2.3) fest, unter Strukturverbesserungen seien insbesondere Bo- denverbesserungen in Form einer Neuordnung von Eigentumsverhältnis- sen zu verstehen. Solche Strukturverbesserungen könnten, auf Gesuch ei- nes Antragstellers (Art. 21 SVV), durch Bundesbeiträge mitfinanziert wer- den (Art. 93 Abs. 1 lit. a LwG; Art. 14 ff. SVV). Das Zerstückelungsverbot stelle in diesem Zusammenhang sicher, dass die mit Beiträgen der öffent- lichen Hand durchgeführte Neuordnung der Eigentumsverhältnisse nicht vereitelt werde. Aus der Gesetzessystematik ergebe sich, dass der Anwen- dungsbereich des Zerstückelungsverbots gemäss Art. 102 Abs. 1 LwG auf durch Bundesbeiträge mitfinanzierte Verbesserungen beschränkt bleibe und deren Sicherung bezwecke (vgl. Urteil des BGer 2C_931/2014 vom 23. Mai 2016 E. 3.3 m.H.). In einem früheren Entscheid hatte das Bundes- gericht bereits erwogen, der Gesetzeszweck des Zerstückelungsverbots gemäss Art. 102 Abs. 1 LwG i.V.m. Art. 35 Abs. 3 SVV bestehe darin, die Wirkungen der für Strukturverbesserungen gewährten Bundesbeiträge zeitlich möglichst lange anhalten zu lassen (vgl. Urteil des BGer 1A.36/2001 vom 29. Januar 2002 E. 3.1 m.H.).

B-96/2022 Seite 10 1.2.5.4 Es lässt sich somit festhalten, dass die vorliegend umstrittene Frage, ob zu Recht eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 LwG bewilligt wurde, das Thema der Strukturverbesserungen be- schlägt, zumal eine Massnahme zur Sicherung einer Bodenverbesserung ausnahmsweise aufgehoben werden soll. 1.2.6 1.2.6.1 Die Entstehungsgeschichte von Art. 166 Abs. 2 LwG zeigt auf, dass sein letzter Teilsatz verschiedene Änderungen erfahren hat. Der im neuen Landwirtschaftsgesetz vorgesehene Gesetzestext lautete zunächst wie folgt: "Gegen Verfügungen der Bundesämter, der Departemente und letzter kantonaler Instanzen in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausfüh- rungsbestimmungen kann bei der Rekurskommission EVD Beschwerde er- hoben werden; ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Struktur- verbesserungen und die soziale Begleitmassnahme" (Art 166 Abs. 2 LwG 1998, AS 1998 3033, 3075). Die Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 1) betref- fend unter anderem das neue Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 hält zur sachlichen Zuständigkeit fest, kantonale Verfügungen im Zusam- menhang mit den Strukturverbesserungen und der Sozialmassnahme soll- ten nicht an die Rekurskommission EVD weiterziehbar sein. Diese Lösung entspreche der geltenden Regelung. Die Verfahren für Strukturverbesse- rungen und die soziale Begleitmassnahme würden vom Kanton geregelt (BBl 1996 IV 277). 1.2.6.2 Mit der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 20. Juni 2003 wurde der letzte Teilsatz der Bestimmung folgendermassen umformuliert: "ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserun- gen, die mit Beiträgen unterstützt werden" (Art. 166 Abs. 2 LwG 2003, AS 2003 4217, 4229; in Kraft getreten am 1. Januar 2004). Die Botschaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2007, BBl 2002 4721) hielt diesbezüglich fest, dass bis dahin Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen an die einstige Rekurs- kommission EVD im Bereich des 4. und 5. Titels des LwG nicht zulässig gewesen seien. Die praktische Erfahrung habe gezeigt, dass diese Ein- schränkung im Zusammenhang mit der Gewährung von Betriebshilfedar- lehen und Investitionskrediten zu weit gegangen sei (BBl 2002 4843 f.). Entgegen der bisherigen Regelung sollte das zuständige Bundesamt Ver- fügungen letzter kantonaler Instanzen bezüglich der Gewährung von Be- triebshilfedarlehen (Art. 78 ff.; soziale Begleitmassnahmen) und Investiti-

B-96/2022 Seite 11 onskrediten (Art. 105 ff.) an die Rekurskommission EVD weiterziehen kön- nen. Damit bestehe die Möglichkeit, in Zukunft auch Verfügungen unter dem sogenannten Grenzbetrag anzufechten, was zur Gewährleistung ei- ner einheitlichen Praxis erforderlich sei. Für die Gewährung von Beiträgen nach Art. 93 werde die bisherige Regelung beibehalten. Beiträge würden durch das zuständige Bundesamt mit Beschwerdemöglichkeit an die Re- kurskommission EVD verfügt, weshalb die Einschränkung in Abs. 2 zu kei- nen Problemen führe. Nach wie vor soll gewährleistet sein, dass kantonale Verfügungen betreffend Strukturverbesserungen, an welche Bundesbei- träge ausgerichtet würden, nicht an die Rekurskommission EVD weiterge- zogen werden könnten. Die Gründe lägen bei den kantonal geregelten Ver- fahren, die den Rechtsmittelweg an das kantonale Verwaltungsgericht, eventuell an das Bundesgericht, vorsähen. Ein zweiter Rechtsmittelweg müsse hier ausgeschlossen werden. Dieser Sachverhalt sei auch die sei- nerzeitige Begründung für die Beschränkung in Abs. 2 gewesen (BBl 2002 4844 f.). 1.2.6.3 Eine weitere wesentliche Änderung erfuhr der Absatz per 1. Januar 2014; seither ist die aktuell geltende Fassung in Kraft. Mit dieser wurde die per 1. Januar 2004 eingefügte Passage "die mit Beiträgen unterstützt wer- den" im letzten Teilsatz wieder gestrichen, so dass Art. 166 Abs. 2 LwG nun lautet: "Gegen Verfügungen der Bundesämter, der Departemente und letz- ter kantonaler Instanzen in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Aus- führungsbestimmungen kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwer- de erhoben werden; ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen". Die Botschaft vom 1. Februar 2012 zur Weiter- entwicklung der Agrarpolitik in den Jahren 2014-2017 (Agrarpolitik 2014-2017, BBl 2012 2075) führt zum Thema Strukturverbesserungen aus, dass das Verfahren zur Feststellung der Wettbewerbsneutralität bei Inves- titionshilfen den Kantonen zugewiesen und der Rechtsschutz bei der Ge- währung von Beiträgen und Investitionskrediten vereinheitlicht werden soll (BBl 2012 2081). Die bisherige Regelung habe vorgesehen, dass kanto- nale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unter- stützt wurden, nicht mit Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht hätten weitergezogen werden können. Mit dieser Ausnahme, ausschliesslich für Projekte, die mit Beiträgen unterstützt werden, habe sich bei einer Be- schwerde in bestimmten Fällen eine unerwünschte Gabelung der Verfah- ren ergeben. Werde nämlich für ein Projekt gleichzeitig ein Beitrag und ein Investitionskredit gewährt (kombinierte Unterstützung), könne bei einer Be- schwerde sowohl ein kantonales Verfahren über den Beitrag als auch ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht über den Investitionskredit

B-96/2022 Seite 12 eröffnet werden. Durch die neue Bestimmung der abschliessenden Prü- fung der Wettbewerbsneutralität durch den Kanton in Art. 89a LwG und die Voraussetzung einer rechtskräftigen Genehmigung der Projekte auf kanto- naler Stufe vor einem Entscheid des BLW in Art. 108 LwG könne die Ver- fahrensregelung auch für Investitionskredite auf kantonaler Stufe stattfin- den. Indem der letzte Satzteil von Art. 166 Abs. 2 "die mit Beiträgen unter- stützt werden" gestrichen werde, unterlägen alle Verfügungen über Struk- turverbesserungen, das heisst zu Projekten, die sowohl mit Beiträgen als auch mit Investitionskrediten unterstützt werden, der kantonalen Gerichts- barkeit (BBl 2012 2268). In der parlamentarischen Beratung gab diese Än- derung keinen Anlass zu Diskussionen. So stimmte der Nationalrat in der Herbstsession 2012 (Amtliches Bulletin des Nationalrats, AB 2012 N 1705) dem Antrag der Kommission auf Zustimmung zum Entwurf des Bundesrats zu. Der Ständerat tat es ihm in der darauffolgenden Wintersession gleich (Amtliches Bulletin des Ständerats, AB 2012 S 1217). 1.2.6.4 Der Entstehungsgeschichte und insbesondere den Materialien lässt sich somit entnehmen, dass es die ursprüngliche Absicht des Gesetz- gebers war, für kantonale Verfügungen betreffend Strukturverbesserungen ein kantonales Verfahren und einen kantonalen Instanzenzug vorzusehen. Solche Verfügungen sollten nicht bei der damaligen Rekurskommission EVD, einer Vorgängerorganisation des Bundesverwaltungsgerichts, ange- fochten werden können. Mit der Änderung des LwG von 2003 sollten neu Verfügungen letzter kantonaler Instanzen bezüglich der Gewährung von Betriebshilfedarlehen (Art. 78 ff.; soziale Begleitmassnahmen) und Investi- tionskrediten (Art. 105 ff.) an die Rekurskommission EVD weitergezogen werden können, ebenso wie Beiträge (Art. 93), die ohnehin durch das zu- ständige Bundesamt mit Beschwerdemöglichkeit an die Rekurskommis- sion EVD verfügt wurden. Demgegenüber sollten kantonale Verfügungen betreffend Strukturverbesserungen, an welche Bundesbeiträge ausgerich- tet wurden, nach wie vor nicht an die Rekurskommission EVD weitergezo- gen werden können. Da es angesichts dieser Ausnahme in bestimmten Fällen zu einer unerwünschten Gabelung der Verfahren vor einem kanto- nalen bzw. dem Bundesverwaltungsgericht kommen konnte, wurde schliesslich mit der Änderung des LwG von 2013 der Teilsatz "die mit Bei- trägen unterstützt werden" gestrichen. Damit sollen nach dem Willen des Gesetzgebers sämtliche Verfügungen über Strukturverbesserungen, unab- hängig davon, ob sie mit Beiträgen oder mit Investitionskrediten unterstützt werden, der kantonalen Gerichtsbarkeit unterstehen. Bezweckt wird damit, allfällige Spaltungen des Rechtsmittelwegs und der Zuständigkeiten in ein

B-96/2022 Seite 13 und demselben Projekt zu vermeiden. Die geltende Regelung der sachli- chen Zuständigkeit für Rechtsmittelverfahren im Bereich von Strukturver- besserungen entspricht somit wieder jener bei Inkrafttreten des neuen LwG im Jahr 1999. 1.2.7 Ausgehend davon, dass mit der Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 LwG die Sicherung einer gewähr- ten Verbesserung aufgehoben werden soll (siehe vorstehend E. 1.2.5.1 ff.), und vor dem Hintergrund insbesondere der Entstehung und den Gründen für die weiteren Anpassungen von Art. 166 Abs. 2 LwG, ist der Schluss zu ziehen, dass der angefochtene Entscheid eine kantonale Verfügung über eine Strukturverbesserung im Sinne dieser Bestimmung darstellt. Dass eine unterschiedliche Handhabe angebracht wäre, je nachdem ob mit einer Verfügung eine Strukturverbesserung gesichert oder eine solche Siche- rungsmassnahme wieder rückgängig gemacht werden soll, erscheint in diesem Zusammenhang – entgegen der vom Verwaltungsgericht des Kan- tons Thurgau im Rahmen des Meinungsaustausches vertretenen Ansicht – nicht naheliegend. Der angefochtene Entscheid untersteht mithin, dem Willen des Gesetzgebers zufolge, dem kantonalen Verfahren und Instan- zenzug. Diese Lösung entspricht denn auch der bundesgerichtlichen Pra- xis (vgl. Urteile des BGer 2C_266/2007 vom 21. Januar 2008 [betr. Rück- erstattung von Beiträgen mangels Vorliegens wichtiger Gründe i.S.v. Art. 102 Abs. 3 LwG] und 1A.36/2001 vom 29. Januar 2002 [Verweigerung einer Ausnahmebewilligung vom Zerstückelungsverbot mangels Vorlie- gens wichtiger Gründe i.S.v. Art. 102 Abs. 3 LwG]). Die vom Verwaltungs- gericht des Kantons Thurgau ebenfalls angesprochene Pflege einer schweizweit einheitlichen Praxis im Bereich kantonaler Bewilligungen wird entsprechend durch das Bundesgericht gewährleistet. Die sachliche Zu- ständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung der vom BLW erhobenen Beschwerde ist somit nicht gegeben. 1.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat das Verwaltungsgericht des Kan- tons Thurgau gemäss Art. 8 Abs. 2 VwVG eingeladen, zur Zuständigkeits- frage Stellung zu nehmen. Dieses erachtet sich für nicht zuständig (vgl. SV Bst. E und F). Damit liegt ein negativer Kompetenzkonflikt vor und das Bun- desverwaltungsgericht fällt in Anwendung von Art. 9 VwVG einen (anfecht- baren) Entscheid über seine Zuständigkeit. Eine formelle Entscheidung ge- bietet sich im vorliegenden Fall umso mehr, als das Bundesverwaltungs- gericht in der Zuständigkeitsfrage von der Regelung in einem früheren Ur- teil abweicht (vgl. BVGE 2009/30 E. 1.4 m.w.H.; s.a. BGE 136 IV 139). Auf die Beschwerde des BLW ist nach dem Gesagten nicht einzutreten.

B-96/2022 Seite 14 2. Es bleibt, über die Kosten und Entschädigungen für das vorliegende Be- schwerdeverfahren zu entscheiden. 2.1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Kosten für das Beschwerdever- fahren in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Bei Nichteintreten gilt die Beschwerde führende Partei als unterliegend. Frei- lich sind dem BLW als Bundesbehörde keine Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 2.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er- wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. VGKE). Das unterliegende BLW hat kei- nen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 3 VGKE). Ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben das kantonale Landwirtschaftsamt (Erstinstanz) und das kantonale Departement (Vorinstanz; Art. 7 Abs. 3 VGKE). Der Beschwerdegegne- rin 1, welche im vorliegenden Beschwerdeverfahren (wie die übrigen Ver- fahrensbeteiligten) lediglich die Einleitung des Meinungsaustausches mit dem Verwaltungsgericht sowie – mit dem vorliegenden Urteil – das Ant- wortschreiben des Verwaltungsgerichts in Kopie zugestellt erhalten hat, sind höchstens geringfügige Kosten entstanden. Die Beschwerdegegner 2 sind im vorliegenden Verfahren nicht vertreten, weshalb für beide ebenfalls von einer Parteientschädigung abzusehen ist (Art. 7 Abs. 4 VGKE).

(Dispositiv nächste Seite)

B-96/2022 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin 1, die Beschwerdegegner 2, die Vorinstanz, die Erstinstanz, das Eidgenössi- sche Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF und das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Mia Fuchs Pascal Sennhauser

B-96/2022 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 7. April 2022

B-96/2022 Seite 17 Zustellung erfolgt an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Kopie des Schreibens des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 3. März 2022) – die Beschwerdegegnerin 1 (Gerichtsurkunde; Beilage: Kopie des Schreibens des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 3. März 2022) – die Beschwerdegegner 2 (Gerichtsurkunde; Beilage: Kopie des Schreibens des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 3. März 2022) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 55/2021; Gerichtsurkunde; Beilage: Kopie des Schreibens des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 3. März 2022) – die Erstinstanz (Gerichtsurkunde; Beilage: Kopie des Schreibens des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 3. März 2022) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde) – das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau (A-Post)