B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l

Abteilung II B-7960/2015

Urteil vom 17. Mai 2016 Besetzung

Richter Marc Steiner (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiberin Andrea Giorgia Röllin.

Parteien

Dr. phil. Urs Paul Engeler, (...), Beschwerdeführer,

gegen

Bundeskanzlei BK, Bundeshaus West, 3003 Bern, Vorinstanz.

Gegenstand

Akkreditierung für das Medienzentrum Bundeshaus (Verfügung vom 12. November 2015).

B-7960/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Medienschaffende Dr. Urs Paul Engeler (nachfolgend: Beschwerde- führer) ist ohne zeitliche Befristung in einem Pensum von 50 % für die «Handelszeitung» tätig. Er war seit Januar 2004 im Besitz einer Akkreditie- rung für «Die Weltwoche» gemäss Akkreditierungsverordnung vom 21. De- zember 1990, gestützt auf welche ihm ein sogenannter C-Ausweis ausge- stellt wurde. Diese Tätigkeit hat er im Jahre 2014 aufgegeben. B. Am 25. Juni 2015 richtete die Bundeskanzlei (nachfolgend: Vorinstanz) ein Schreiben an den Beschwerdeführer. Darin teilte sie diesem mit, dass sein derzeit gültiger C-Ausweis für den Zutritt ins Medienzentrum Bundeshaus am 29. November 2015 ablaufe und deshalb erneuert werden müsse. Die Erneuerung der Akkreditierung erfolge nach den Bestimmungen der Verord- nung vom 1. Januar 2013 über die Akkreditierung von Medienschaffenden für das Medienzentrum Bundeshaus und über die Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum (MAkkV). Dies bedeute, dass sämtliche vor dem 1. Januar 2013 akkreditierten Medienschaffenden die im zweiten Abschnitt "Akkredi- tierung" genannten Bestimmungen, insbesondere die Voraussetzungen ge- mäss Art. 2 MAkkV, erfüllen müssten. C. Am 13. August 2015 ersuchte der Beschwerdeführer um eine neuerliche Akkreditierung als Bundeshausjournalist. Er beantragte einen festen Ar- beitsplatz im Medienzentrum Bundeshaus und ein Fach für die Dokumen- tation. Zudem bestätigte er, die MAkkV und die «Erklärung der Pflichten und Rechte der Journalistinnen und Journalisten» des Schweizer Presse- rats zur Kenntnis genommen zu haben. Dem Gesuch legte der Beschwer- deführer eine auf den 12. August 2015 datierte Bestätigung des Chefre- daktors der «Handelszeitung» bei, dass er als regelmässiger Mitarbeiter im Bereich Bundespolitik für die «Handelszeitung» tätig sei und die vertraglich festgelegte Anstellung ein zeitlich unbefristetes Arbeitspensum von 50 % umfasse. D. D.a Mit Verfügung vom 12. November 2015 lehnte die Vorinstanz das Ge- such des Beschwerdeführers vom 13. August 2015 ab. Sie wies ihn darauf hin, dass ihm eine Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus

B-7960/2015 Seite 3 im Sinne von Art. 7 MAkkV ausgestellt werde, wenn er bei der Bundes- kanzlei ein schriftliches Gesuch einreiche. Die Vorinstanz begründete ihren Entscheid damit, dass eine journalistische Tätigkeit im Bundeshaus von 20 Stunden pro Woche die Akkreditierungsvoraussetzung von Art. 2 MAkkV, wonach ein Beschäftigungsgrad von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle vorausgesetzt wird, nicht erfülle. Demgegenüber erfülle der Beschwerdeführer die Voraussetzungen für eine Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus im Sinne von Art. 7 MAkkV und könne damit eine solche beantragen. D.b Am 16. November 2015 verlängerte die Vorinstanz den C-Ausweis des Beschwerdeführers vorläufig bis am 31. Dezember 2015. Die MAkkV lege weder den genauen Entscheidzeitpunkt fest noch schreibe sie zwingend vor, wie für den Zeitraum zwischen Entscheid und Rechtskraft vorzugehen sei. Die Verlängerung der Gültigkeit sei im Interesse und zu Gunsten der betroffenen Personen und mit Rücksicht auf die besondere Bedeutung der ersten Session einer neuen Legislatur erfolgt. E. Gegen die Verfügung vom 12. November 2015 hat der Beschwerdeführer am 8. Dezember 2015 Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht er- hoben mit den Rechtsbegehren, dass die angefochtene Verfügung aufzu- heben, die volle Bundeshaus-Akkreditierung (Ausweis C) zu gewähren und die MAkkV dahingehend zu revidieren seien, dass Journalisten, die in ei- nem Teilzeitpensum von weniger als 60 % arbeiteten, ebenfalls akkreditiert werden könnten. Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass zu bezweifeln sei, ob sich die MAkkV sauber auf eine rechtliche Grundlage stütze. Es herrsche ein Kompetenzen-Wirrwarr zwischen Parlament und Bundeskanzlei. Die Massnahme der Vorinstanz verstosse gegen die Medi- enfreiheit, die freie Berufsausübung, die Verhältnismässigkeit und das Will- kürverbot. Die Freiheit pensionierter und anderer Teilzeitjournalisten werde beträchtlich eingeschränkt. Werde die 60%-Regel formalistisch starr auf diese angewendet, könnten sie nicht mehr akkreditiert werden. Sie könnten den Beruf eines vollwertig akkreditierten Journalisten nicht ausüben. Der Entzug der Akkreditierung, basierend auf einer minimalen, unechten Diffe- renz von 10 % sei unverhältnismässig. Es gebe akkreditierte Journalistin- nen und Journalisten, die kaum mehr journalistische Aktivitäten entfalteten. Dass hingegen ein 65-jähriger Journalist die Akkreditierung verliere, der im

B-7960/2015 Seite 4 Schnitt jede Woche mehr als einen Artikel über die Bundespolitik schreibe, sei reine Willkür. F. Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2016 beantragt die Vorinstanz die Ab- weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Verfahrens- kosten seien dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Zur Begründung führt die Vorinstanz im Wesentlichen aus, dass bei ihm seit langer Zeit nicht mehr überprüft worden sei, ob die Akkreditierungsvoraussetzungen mate- riell erfüllt gewesen seien. Einen höheren Beschäftigungsgrad als 50 % habe der Beschwerdeführer gegenüber der Vorinstanz nie genannt. Er wäre ohnehin zur Rückgabe seiner Akkreditierung verpflichtet gewesen, nach- dem er im Oktober 2014 seinen Arbeitgeber gewechselt habe. Grundlage für seine Akkreditierung sei die Tätigkeit bei der Zeitschrift «Die Weltwo- che» gewesen. Inwiefern ein Wirrwarr in Bezug auf die Zuständigkeitsver- teilung für die Erteilung von Akkreditierung und Zutrittsbewilligung zum Me- dienzentrum und zum Parlamentsgebäude bestehen solle, sei nicht er- sichtlich. Ebenso bleibe unklar, was die Regelung der Zuständigkeiten mit der Rechtsgrundlage der MAkkV zu tun haben solle. Die Einschränkung der Medienfreiheit durch das Akkreditierungssystem sei objektiv gerecht- fertigt. Art. 2 Abs. 1 MAkkV sehe keinen Ermessensspielraum der Vor- instanz bezüglich der Erfüllung des Kriteriums vor, dass zu mindestens 60 % einer Vollzeitstelle über das Geschehen im Bundeshaus berichtet werde. Weshalb die neu geregelte Zutrittsberechtigung mit Geltung von ei- nem Jahr für pensionierte und Teilzeit arbeitende Journalistinnen und Jour- nalisten einem "Berufsverbot" für diese gleichkommen solle, sei nicht nach- vollziehbar. Auf den Antrag, die Verordnung sei anzupassen, sei im Übrigen nicht einzutreten, da Anfechtungsobjekt die Verfügung sei. Wenn gewisse Akkreditierungen zu Unrecht erteilt worden wären, könne der Beschwerde- führer daraus keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ableiten. G. In seiner Replik vom 2. Februar 2016 hält der Beschwerdeführer an seinen Rechtsbegehren vollumfänglich fest. Er bringt im Wesentlichen ergänzend vor, dass er für den Fall, dass er von der Präsidentin der Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und -journalisten (VBJ) die Auskunft erhalten hätte, mindestens 60 % ausweisen zu sollen oder zu müssen, diesen Nachweis auch erbracht hätte. Die 60%-Regel sei höchst willkürlich. Die Vorinstanz verfüge selbst über keine griffige Definition ihrer Zeitrechnung. Die Verweigerung der Akkreditierung sei eine klare Diskriminierung, die ei- nem teilweisen Berufsverbot gleichkomme. Ein Journalist mit einem

B-7960/2015 Seite 5 C1-Ausweis sei für den Arbeitgeber weniger attraktiv als ein akkreditierter. Dies könne eine Nichteinstellung, Kürzung des Salärs, Entlassung oder Versetzung zur Folge haben. Bei der Vertragsunterzeichnung im Januar 2015 sei der Chefredaktor der «Handelszeitung» davon ausgegangen, dass er über die volle Akkreditierung verfüge. Falls der vorinstanzliche Ent- scheid gelte, könnten künftig alle Pensionierten mit einem reduzierten Pen- sum und alle Teilzeitarbeitenden grundsätzlich nicht mehr akkreditiert wer- den. Dies widerspreche allen Rechtsnormen. Gleichbehandlung im Un- recht könne er nicht einklagen. Er könne jedoch fordern, dass die Vor- instanz alle Personen gleich behandle. Dies tue sie offensichtlich nicht. Hinsichtlich der Kompetenzen der Verwaltungsdelegation der Bundesver- sammlung und der Vorinstanz bestehe ein ungelöstes Problem. H. Die Vorinstanz wendet in ihrer Duplik vom 22. Februar 2016 ergänzend ein, es liege auf der Hand, dass es bei den mindestens 60 % einer Vollzeitstelle im Sinne der MAkkV um ein Pensum von 24 Stunden pro Woche oder mehr gehe. Der Bundesrat habe begründet in der MAkkV statt der Nennung einer bestimmten minimalen Stundenzahl eine Prozentklausel angeführt. Dass sich die Akkreditierung auf einen bestimmten minimalen Beschäftigungs- grad stütze, sei üblich. Der Beschwerdeführer habe insbesondere nicht gel- tend gemacht, dass sich seine journalistische Tätigkeit im Umfang einer bestimmten Anzahl Stunden bewege. I. In seiner Stellungnahme vom 26. Februar 2016 weist der Beschwerdefüh- rer darauf hin, dass die 60%-Klausel diskriminierend wirke und willkürlich angesetzt sei. Mit seiner Erklärung, dass er ein höheres Pensum hätte aus- weisen können, habe er auf Ungereimtheiten, ja Irreführungen im Vorfeld der Gesuchstellung aufmerksam gemacht. In der Branche existiere kein allgemein gültiges Mass einer Vollzeitstelle. Wenn eine solche nicht ver- bindlich definiert werden könne, könnten 60 % von ihr nicht gemessen wer- den. Die Klausel sei nicht anwendbar. Die Prozentzahl in seinem Arbeits- vertrag mit der «Handelszeitung» beziehe sich allein auf den Grad der Ent- löhnung. Wenn er im Gesuchsformular 20 als Wochenstundenzahl einge- setzt habe, betreffe dies allein seine ungefähre Anwesenheit am kleinen Pult im Medienzentrum. Diese Stellungnahme ist der Vorinstanz am 29. Februar 2016 zur Kenntnis gebracht worden.

B-7960/2015 Seite 6 J. Am 21. März 2016 wurde der Beschwerdeführer um Angabe ersucht, wann ihm die Stellungnahme der VBJ vom 4. November 2015 zugestellt worden sei. Mit Eingabe vom 24. März 2016 führte er dazu aus, die Vorinstanz habe ihm diese am 14. Dezember 2015 in elektronischer Form zugestellt. K. Auf die Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird, soweit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Pro- zessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen). 1.2 Anfechtungsgegenstand bildet die Verfügung der Vorinstanz vom 12. November 2015. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsge- richt – unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Be- schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von Vorinstanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden. Der angefochtene Entscheid ist als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG zu qualifizieren. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Gemäss Art. 33 Bst. d VGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide der Bundeskanzlei. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Urteil des BVGer C-6123/2009 vom 20. Juni 2011, auszugsweise publiziert als BVGE 2011/57, E. 1.2). Die im Bereich der parlamentarischen Anordnun- gen betreffend den Akkreditierungsentzug allenfalls entstehenden Rechts- schutzlücken (vgl. BARBARA BRUN DEL RE, in: Martin Graf/Cornelia Theler/ Moritz von Wyss [Hrsg.], Kommentar zum Parlamentsgesetz [ParlG] vom 13. Dezember 2002, Basel 2014, Rz. 15 zu Art. 5 ParlG), sind im vorlie- genden Zusammenhang ohne Relevanz.

B-7960/2015 Seite 7 1.3 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenom- men. Er ist als Adressat der angefochtenen Verfügung durch diese beson- ders berührt und hat an deren Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdi- ges Interesse. Der Beschwerdeführer ist somit gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerdeführung legitimiert. 1.4 Die Beschwerde wurde fristgemäss im Sinne von Art. 50 Abs. 1 VwVG eingereicht. Der Kostenvorschuss wurde innert der gesetzten Frist bezahlt, und auch die Formerfordernisse gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich – die nachfolgenden Erwägun- gen in E. 1.4.1-3 vorbehalten – einzutreten. 1.4.1 Im Beschwerdeverfahren ist Streitgegenstand das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Er wird demnach zum einen durch den Gegenstand der angefochte- nen Verfügung und zum anderen durch die Parteibegehren bestimmt (BGE 131 II 200 E. 3.2, 118 V 311 E. 3b, je mit Hinweisen; vgl. dazu FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 42 ff. und 127 ff.). Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Ge- genstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Geset- zesauslegung hätte sein sollen (vgl. zum Ganzen BGE 131 V 164 E. 2.1; BVGE 2010/12 E. 1.2.1). 1.4.2 Das Dispositiv der angefochtenen Verfügung weist das Gesuch des Beschwerdeführers vom 13. August 2015 um eine neuerliche Akkreditie- rung als Bundeshausjournalist ab. Das der Vorinstanz vorgelegte Gesuch ging nicht über das von ihr Beurteilte hinaus. 1.4.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat daher einzig zu prüfen, ob die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um eine erneute Akkredi- tierung als Bundeshausjournalist (Ausweis C) zu Recht abgelehnt hat. Zu überprüfen ist dabei im Sinne einer akzessorischen bzw. inzidenten Nor- menkontrolle auch, ob die angewandte Norm gegen das Rechtsgleich- heitsgebot und das Willkürverbot in der Rechtsetzung verstösst, wie der Beschwerdeführer zulässigerweise gerügt hat. Dies gilt insbesondere für sein Begehren in der Stellungnahme vom 26. Februar 2016, es sei festzu- stellen, dass die 60%-Klausel diskriminierend wirke – das heisst, die Rechtsgleichheit in der Rechtsetzung verletze – und willkürlich angesetzt sei.

B-7960/2015 Seite 8 Soweit das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers den durch den Streit- gegenstand gesetzten Rahmen sprengt, das heisst, soweit der Beschwer- deführer unabhängig von der Verfassungskonformität der anzuwendenden Norm schlicht eine Teilrevision der MAkkV verlangt, damit weniger als 60 % einer Vollzeitstelle arbeitende Journalisten und Journalistinnen ebenfalls akkreditiert werden könnten, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Aufforderung, die in der angefochtenen Verfügung angewandte Norm zu ändern, ist an den Gesetzgeber bzw. den Verordnungsgeber gerichtet. Der Beschwerdeführer wünscht sich mit Blick auf sich überschneidende Zu- ständigkeiten in Bezug auf die Regelung der Akkreditierung für das Bun- deshaus bzw. das Parlamentsgebäude (vgl. dazu E. 3 hiernach) wohl eine aktivere Rolle des Parlaments (vgl. dazu die Motion 16.3187 Corrado Par- dini "Die Akkreditierung von Medienschaffenden auch für Teilzeitbeschäf- tigte ermöglichen"). 2. 2.1 Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz mit der ange- fochtenen Verfügung das Gesuch des Beschwerdeführers vom 13. August 2015 um Akkreditierung beim Medienzentrum Bundeshaus zu Recht abge- wiesen hat. 2.2 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrich- tigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachver- halts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG). 2.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechts- anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den an- gefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 131 II 200 E. 4.2; vgl. FRITZ GYGI, a.a.O., S. 212). 3. 3.1 Die Verordnung vom 1. Januar 2013 über die Akkreditierung von Medi- enschaffenden für das Medienzentrum Bundeshaus und über die Zutritts-

B-7960/2015 Seite 9 berechtigung zum Medienzentrum (MAkkV; SR 172.071) regelt die Akkre- ditierung der Medienschaffenden für das Medienzentrum Bundeshaus und die Zutrittsberechtigung zu diesem Zentrum (Art. 1 Abs. 1 MAkkV). 3.2 Art. 2 MAkkV legt die Akkreditierungsvoraussetzungen fest. Die Be- stimmung lautet: " 1 Medienschaffende werden akkreditiert, wenn sie im Umfang von min- destens 60 Prozent einer Vollzeitstelle über das Geschehen im Bun- deshaus berichten und diese journalistische Tätigkeit für Medien aus- üben, die einem breiten Publikum zugänglich sind.

2 Als journalistische Tätigkeit gilt auch die fotografische Berichterstat- tung." Soweit der Beschwerdeführer von einem "Kompetenzwirrwarr" spricht, weist er darauf hin, dass die Legislative betreffend die Akkreditierung von Journalisten für das Parlamentsgebäude regelungsbefugt ist. Gemäss Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Bun- desversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10) wird die Akkredi- tierung von Medienschaffenden durch Verordnung der Bundesversamm- lung oder durch die Ratsreglemente geregelt. Art. 11 Abs. 1 der Parla- mentsverwaltungsverordnung vom 3. Oktober 2003 (ParlVV; SR 171.115) bestimmt wiederum, dass die von der Bundeskanzlei ausgestellten Akkre- ditierungen auch für die Bundesversammlung gelten. Insoweit ist wiederum die Regelung gemäss Art. 4 Abs. 4 MAkkV folgerichtig, wonach die Bun- deskanzlei ein Akkreditierungsgesuch vor ihrem Entscheid den Parla- mentsdiensten unterbreitet (BARBARA BRUN DEL RE, Kommentar zum Par- lamentsgesetz, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 5 ParlG). Der Beschwerdeführer be- streitet zu Recht nicht, dass diese Konsultation im vorliegenden Fall erfolgt ist. 3.3 Angehört wird vor einem Akkreditierungsentscheid gestützt auf Art. 4 Abs. 4 MAkkV auch der Vorstand der Vereinigung der Bundeshausjourna- listinnen und -journalisten (VBJ). Der Beschwerdeführer beruft sich in die- sem Zusammenhang darauf, dass ihm die Präsidentin dieser Vereinigung zunächst mitgeteilt habe, dass "ein etwas kleines Pensum" kein Problem sei, da er ja daneben keine andere Tätigkeit ausübe. Anschliessend habe die VBJ indessen die Ablehnung seines Gesuchs offiziell unterstützt (Be- schwerde, S. 2). Soweit er damit inkohärente Äusserungen der Organe der VBJ behauptet bzw. beanstandet, können diese jedenfalls mangels Zu- ständigkeit nicht der entscheidenden Behörde zugerechnet werden (vgl. BGE 137 II 182 E. 3.6.2), womit der Beschwerdeführer daraus von

B-7960/2015 Seite 10 vornherein nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Nur wenn der Rechts- suchende in guten Treuen eine andere Behörde für zuständig hält, kann allenfalls eine Grundlage für Vertrauensschutz entstehen (HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 677 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Klar ist demgegenüber, dass der Staat nicht für private Auskunftspersonen einzustehen hat (Urteil des BGer 1P.182/2000 vom 18. Juli 2000 E. 6c). Soweit der Beschwerdeführer geltend zu machen sucht, der VBJ werde nicht nur angehört, sondern spiele "eine mitentscheidende Rolle" (Replik, S. 1), widerspricht dies schon dem klaren Wortlaut von Art. 4 MAkkV. Damit erübrigen sich im vorliegenden Fall weitere Ausführungen zum Vertrauens- schutz. Dementsprechend kann auch offen bleiben, ob mit der Vorinstanz (Vernehmlassung, S. 3) anzunehmen ist, dass gerade der Beschwerdefüh- rer, der die Vorgehensweise der Verwaltung gut kenne, sich jedenfalls nicht auf Vertrauensschutz berufen kann. 3.4 Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz ausserdem vor, sie habe ihn im Verlaufe der dreimonatigen Prüffrist seines Gesuchs nie befragt oder um zusätzliche Auskünfte und Erläuterungen angegangen (Beschwerde, S. 2). Damit rügt er eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV allenfalls in Verbindung mit einer Verletzung des Untersu- chungsgrundsatzes (Art. 12 VwVG). Unbestritten ist, dass die Vorinstanz bereits mit Schreiben vom 25. Juni 2015 klar gemacht hat, dass sie mit Blick auf Art. 2 MAkkV einen Nachweis benötigt, dass er im Umfang von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle über das Geschehen im Bundeshaus berichte. Eine Nachfrage wäre allenfalls notwendig gewesen, wenn die Vorinstanz Hinweise gehabt hätte, dass das eingereichte Gesuch unvollständig war (vgl. zum Ganzen BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxis- kommentar VwVG, 2. Aufl., Zürich 2016, Rz. 76 zu Art. 29 VwVG). Das macht der Beschwerdeführer indessen nicht geltend. Folgerichtig hat er auch im Beschwerdeverfahren keine ergänzenden Unterlagen in Bezug auf seinen Beschäftigungsgrad eingereicht (vgl. dazu auch E. 7.8.4 hier- nach). Damit ist das Vorgehen der Vorinstanz insoweit nicht zu beanstan- den. Nicht weiter einzugehen ist auf die Frage, ob dem Beschwerdeführer vor Ergehen der angefochtenen Verfügung die Stellungnahmen der Parla- mentsdienste und der VBJ hätten zugestellt werden sollen, da er das Vor- gehen der Vorinstanz in diesem Punkt nicht beanstandet.

B-7960/2015 Seite 11 4. 4.1 Der Beschwerdeführer rügt in der Hauptsache, die Massnahme der Vorinstanz verstosse gegen die Medienfreiheit, die freie Berufsausübung, die Verhältnismässigkeit und das Willkürverbot. Er ist namentlich der An- sicht, dass die in Art. 2 MAkkV festgelegte 60%-Klausel eine unverhältnis- mässige Beschränkung der Medienfreiheit ist bzw. ein Fall von Willkür oder zumindest der Verletzung der Rechtsgleichheit in der Rechtsetzung dar- stellt. Nicht bestritten wird vom Beschwerdeführer hingegen, dass es ein Akkreditierungssystem braucht und dass zwischen akkreditierten und nicht akkreditierten Medienschaffenden zu unterscheiden ist. Der Beschwerdeführer macht insbesondere geltend, dass die vorinstanzli- che Massnahme faktisch zu einem Berufsverbot führe. Wer hälftig arbeite, könne den Beruf eines vollwertig akkreditierten Journalisten gar nicht aus- üben (Beschwerde, S. 3). In seiner Replik ergänzt der Beschwerdeführer, dass ein Journalist mit einem C1-Ausweis für den Arbeitgeber weniger at- traktiv als ein akkreditierter sei. Dies könne eine Nichteinstellung, Kürzung des Salärs, Entlassung oder Versetzung zur Folge haben. Bei der Ver- tragsunterzeichnung im Januar 2015 sei der Chefredaktor der «Handels- zeitung» davon ausgegangen, dass der Beschwerdeführer über die volle Akkreditierung verfüge (S. 2). Falls der Entscheid gelte, könnten künftig alle pensionierten Journalistinnen und Journalisten mit einem reduzierten Pensum und alle teilzeitarbeitenden grundsätzlich nicht mehr akkreditiert werden. Sie würden mit einem teilweisen Berufsverbot bestraft. Dies wi- derspreche allen Rechtsnormen (S. 3). 4.2 In ihrer Vernehmlassung wendet die Vorinstanz ein, dass es nicht nach- vollziehbar sei, weshalb die Zutrittsberechtigung für pensionierte und Teil- zeit arbeitende Journalistinnen und Journalisten einem Berufsverbot für diese Personen gleichkommen solle. Dass jährlich ein neues Gesuch ge- stellt werden müsse, erscheine durchaus zumutbar, zumal die Gesuchstel- lung bloss mit geringem Aufwand verbunden sei (S. 5). 4.3 Es stellt sich damit sowohl die Frage nach der Verfassungsmässigkeit der gesetzlichen Grundlage der angefochtenen Verfügung als auch dieje- nige nach der Rechtsmässigkeit der Anwendung dieser Norm auf den kon- kreten Fall. Namentlich ist zu prüfen, ob die Medienfreiheit (Art. 17 der Bun- desverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) oder die Wirtschaftsfrei- heit (Art. 27 in Verbindung mit Art. 94 Abs. 1 BV) verletzt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Medienarbeit regelmässig auf die Erzielung von

B-7960/2015 Seite 12 Gewinn bzw. Erwerbseinkommen gerichtet ist. So treffen staatliche Ein- griffe in die Medienfreiheit im Ergebnis oftmals auch die wirtschaftliche Tä- tigkeit der Medienunternehmen bzw. der Medienschaffenden. Im Vergleich zur Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) erweist sich die Medienfreiheit regel- mässig als das spezifischere Grundrecht, weshalb sie in erster Linie massgebend ist. Die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Beschränkung sind aber im Rahmen der Interessenabwägung in die Argumentation ein- zubeziehen (REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl., Bern 2013, S. 248). 5. 5.1 Gemäss Art. 17 Abs. 1 BV ist die Freiheit von Presse, Radio und Fern- sehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Ver- breitung von Darbietungen und Informationen gewährleistet. 5.2 Vorab ist zu prüfen, ob die Möglichkeit bzw. Unmöglichkeit der Akkre- ditierung für das Medienzentrum Bundeshaus in den Schutzbereich der Medienfreiheit fällt. 5.2.1 Der persönliche Schutzbereich ist im Fall des für die «Handelszei- tung» tätigen Beschwerdeführers ohne Weiteres zu bejahen, da Art. 17 Abs. 1 BV Medienschaffende schützt (BVGE 2011/57 E. 3.1.1; vgl. STE- PHAN C. BRUNNER/HERBERT BURKERT, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schwei- zer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014 [hiernach: St. Galler Kommen- tar zur BV], Rz. 31 zu Art. 17 BV). 5.2.2 In sachlicher Hinsicht sichert die Medienfreiheit den ungehinderten Nachrichtenfluss und den freien Meinungsaustausch. Sie schützt die Re- cherchetätigkeit der Journalisten zur Herstellung von Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffentlichkeit (BGE 137 I 8 E. 2.5; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 438). Die entsprechenden Tätigkeiten sind in jeder Phase geschützt, von der Gründung des Mediums über die jeweilige Aus- gestaltung bis hin zum Vertrieb bzw. zum Bereithalten der Information (vgl. BRUNNER/BURKERT, a.a.O., Rz. 29 zu Art. 17 BV). Vom Schutz der Medienfreiheit erfasst wird dabei grundsätzlich jegliche Form der journalis- tischen Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5).

B-7960/2015 Seite 13 5.3 5.3.1 Die Abweisung eines Akkreditierungsgesuchs bzw. die Beschrän- kung der Akkreditierung auf solche Medienschaffende, welche im Umfang von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle über das Geschehen im Bundes- haus berichten und diese journalistische Tätigkeit für Medien ausüben, die einem breiten Publikum zugänglich sind, bewirkt zwar kein Verbot der Aus- übung des Berufs eines Bundeshausjournalisten bzw. einer Bundeshaus- journalistin. Die Beschränkung bringt aber wohl eine gewisse faktische Be- einträchtigung einer solchen Berufstätigkeit mit sich. Denn Medienschaf- fende, welche bloss eine Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bun- deshaus besitzen, sind in ihrer Tätigkeit als Bundeshausjournalisten inso- fern eingeschränkt, als ihnen folgende Rechte der akkreditierten Medien- schaffenden versagt sind (Art. 11 in Verbindung mit Art. 6 MAkkV e contra- rio): "b. Sie können die von der Regierung und der Verwaltung publizierten Doku- mente wie Bundesblatt, Gesetzessammlungen, Staatskalender, Botschaf- ten und Berichte, Communiqués und andere Informationen in gedruckter oder elektronischer Form unentgeltlich beziehen." "d. Sie können die Arbeitsplätze und Einrichtungen im Medienzentrum benüt- zen, soweit diese verfügbar sind. Die Bundeskanzlei stellt ihnen im Ein- vernehmen mit dem Vorstand der Vereinigung der Bundeshausjournalis- tinnen und -journalisten die Arbeitsplätze und Einrichtungen zur Verfü- gung. Sie hält die Nutzungsbedingungen in einem Reglement fest. e. Sie können die Postfächer im Medienzentrum benützen, soweit diese ver- fügbar sind. Die Benützung erfolgt in Absprache mit dem Vorstand der Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und -journalisten. f. Sie können elektronisch Einsicht in die von den Agenturen verbreiteten Meldungen nehmen. g. Sie werden in das Alarmsystem einbezogen, das von der Bundeskanzlei und dem Vorstand der Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und -journalisten gemeinsam betrieben wird. h. Sie erhalten Zugang zum passwortgeschützten Bereich von news.ad- min.ch." Diese fehlenden Rechte führen faktisch trotz der unbestrittenen Zutrittsbe- rechtigung zu einer Erschwerung der Ausübung des Berufs eines Bundes- hausjournalisten bzw. einer Bundeshausjournalistin. Der Beschwerdefüh- rer ist mithin insoweit, als ihm die Akkreditierung versagt und bloss das Recht auf eine Zutrittsberechtigung zugestanden wird, in seiner Freiheit, den Beruf als Bundeshausjournalist frei auszuüben, in gewissem Umfang beeinträchtigt. Zwar wendet die Vorinstanz ein, dass es ihrer gängigen Pra-

B-7960/2015 Seite 14 xis entspreche, pensionierten Medienschaffenden, die weiterhin journalis- tisch tätig bleiben, Arbeitsplatz und Postfach auf Zusehen hin weiter zur Verfügung zu stellen. Es sei – so die Bundeskanzlei – noch nie nötig ge- worden, einen Arbeitsplatz oder ein Postfach wegen anderweitigem Bedarf zu entziehen (Vernehmlassung, S. 2). Richtig bleibt aber, dass der nicht akkreditierte Medienschaffende auf diese Privilegien keinen Anspruch hat. 5.3.2 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen gemäss Art. 36 Abs. 1 BV einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Eingriffe müs- sen im Gesetz selbst, das heisst in einem formellen Gesetz, vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders ab- wendbarer Gefahr. Nach der Rechtsprechung sind staatliche Beschrän- kungen der journalistischen Freiheit in der Phase der Informationsbeschaf- fung rechtfertigungsbedürftig und müssen die Eingriffsvoraussetzungen von Art. 36 BV wahren (BGE 137 I 8 E. 2.5). Auch ein leichter Eingriff in die Medienfreiheit bedarf einer gesetzlichen Grundlage (BVGE 2011/57 E. 3.1). 5.3.2.1 Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage betrifft einerseits die Normstufe, andererseits den Grad der Bestimmtheit der Norm. Für die Normstufe ist die demokratische Legitimierung des Erlasses entscheidend: Je schwerer der Eingriff wiegt, desto höher sind diesbezüglich die Anforde- rungen (vgl. RAINER SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar zur BV, Rz. 12 zu Art. 36 BV). Das Prinzip der genügenden Bestimmtheit einer Norm dient der Rechtssicherheit: Die Bürgerinnen und Bürger sollen ihr Verhalten nach den vorhersehbaren Folgen richten können (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Rz. 11 zu Art. 36 BV). 5.3.2.2 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Verfügung vom 12. November 2015 auf einer Rechtsgrundlage beruht, welche auf der erforderlichen Normstufe erlassen wurde und genügend bestimmt ist. Der Beschwerdeführer bezweifelt, dass sich die MAkkV sauber auf eine rechtliche Grundlage stütze. Es herrsche ein Kompetenzen-Wirrwarr zwi- schen Bundesversammlung und Bundeskanzlei (Beschwerde, S. 3; Replik, S. 3). Die Vorinstanz schreibt in ihrer Vernehmlassung, es sei nicht ersichtlich, inwiefern in Bezug auf die Zuständigkeitsverteilung für die Erteilung von Akkreditierung und Zutrittsbewilligung zum Medienzentrum und zum Par- lamentsgebäude ein Wirrwarr bestehen solle. Dies werde in der Beschwer- deschrift auch nicht weiter ausgeführt (S. 3 f.). Ebenso bleibe unklar, was

B-7960/2015 Seite 15 die Regelung der Zuständigkeiten mit der Rechtsgrundlage der MAkkV zu tun haben solle. Die MAkkV sei eine Bundesratsverordnung, die sich auf das in Art. 62f des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) verankerte Hausrecht des Bun- des stütze (S. 4). 5.3.2.3 Vorab ist festzustellen, ob die Abweisung des Gesuchs um Akkre- ditierung für das Medienzentrum Bundeshaus einen schweren oder einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit darstellt, weil von dieser Qualifizie- rung die Anforderungen an die Normstufe abhängen (vgl. Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV; BVGE 2011/57 E. 3.2.1). 5.3.2.3.1 Durch die Nichterteilung der Akkreditierung wird die Informations- beschaffung aus dem Bundeshaus keineswegs verunmöglicht. Sie wird je- doch erschwert, indem sich die betroffenen Medienschaffenden mit einer Zutrittsberechtigung Zugang zum Medienzentrum Bundeshaus verschaf- fen müssen, welche jährlich neu beantragt werden muss (vgl. Art. 10 MAkkV), und auch nicht von allen Dienstleistungen profitieren können, wel- che akkreditierte Medienschaffende geniessen. Zutrittsberechtigte haben nur gleich wie diese Anspruch darauf, an allen Veranstaltungen teilzuneh- men, die von der Regierung, der Verwaltung oder der Bundesversammlung für die akkreditierten Medienschaffenden durchgeführt werden, und haben Zutritt zu allen den Medienschaffenden offenstehenden Räumen des Me- dienzentrums. Die übrigen Dienstleistungen sind den bloss Zutrittsberech- tigten verwehrt (Art. 11 in Verbindung mit Art. 6 Bst. a und c MAkkV). Dazu gehören der unentgeltliche Bezug der von der Regierung und der Verwal- tung publizierten Dokumente, die Benutzung der verfügbaren Arbeits- plätze, Einrichtungen und Postfächer im Medienzentrum, die elektronische Einsichtnahme in die von den Agenturen verbreiteten Meldungen, der Ein- bezug in das Alarmsystem, das von der Vorinstanz und dem VBJ-Vorstand gemeinsam betrieben wird, sowie der Zugang zum passwortgeschützten Bereich von <news.admin.ch> (Art. 11 in Verbindung mit Art. 6 Bst. b und d bis h MAkkV; vgl. E. 5.3.1 hiervor). Das Fehlen dieser Dienstleistungen vermag Medienschaffende, selbst wenn sie als Bundeshausjournalisten und -journalistinnen tätig sind, nicht schwerwiegend einzuschränken. Eine Berichterstattung über das Geschehen im Bundeshaus ist auch ohne diese Dienstleistungen ohne Weiteres möglich. 5.3.2.3.2 Ferner stellt auch die Veröffentlichung der Namen derjenigen Me- dienschaffenden, welche lediglich über eine Zutrittsberechtigung zum Me-

B-7960/2015 Seite 16 dienzentrum Bundeshaus verfügen, im Dokument "Zutrittsberechtigte Me- dienschaffende" der Vorinstanz, das im Internet unter <https://www.bk.ad- min.ch> > Die Bundeskanzlei > Organisation der Bundeskanzlei > Bereich Information und Kommunikation > Sektion Kommunikation > Akkreditierte und zutrittsberechtigte Medienschaffende (abgerufen am 1. März 2016) all- gemein zugänglich ist, keine schwerwiegende Einschränkung der Medien- freiheit dar. Zwar kann dieser Liste entnommen werden, dass die betref- fenden Medienschaffenden nur zutrittsberechtigt und nicht akkreditiert sind. Ihre mediale Arbeit wird durch diese Veröffentlichung jedoch nicht ein- geschränkt, stellt sie doch bloss eine Tatsache fest. Ergeben sich für die aufgelisteten Medienschaffenden durch diese Publikation in Bezug auf Re- putation oder auf dem Arbeitsmarkt gewisse Nachteile, die ihnen durch Pri- vatpersonen zugefügt werden, handelt es sich dabei nicht um staatliche (Grundrechts-)Eingriffe. 5.3.2.3.3 Was den vom Beschwerdeführer beanstandeten fehlenden Zu- gang zum Parlamentsgebäude für Medienschaffende, die allgemein bloss eine Zutrittsberechtigung inne haben, bei Bundesratswahlen anbelangt, trifft es entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers nicht zu, dass ihnen dieser Zugang am Wahltag völlig verwehrt ist. Vielmehr besteht an diesem Tag für nichtakkreditierte Medienschaffende nur eine Zugangsbe- schränkung in Form eines Kontingents. Von den nichtakkreditierten Medi- enschaffenden muss für den Zugang zum Parlamentsgebäude an diesem Ereignis ein eigenes Zulassungsgesuch gestellt werden. Dessen Erforder- nis wird mit der grossen Medienpräsenz an Bundesratswahlen begründet – welche in der Tat gegeben ist, so dass die Zulassung der Medienschaf- fenden angesichts der beschränkten Platzverhältnisse eigens geregelt werden muss – und stützt sich auf ein entsprechendes Grundlagekonzept der Verwaltungsdelegation der eidgenössischen Räte vom November 2009 (dazu <http://www.parlament.ch/d/mm/2015/Seiten/mm-info-2015-10- 26.aspx>, abgerufen am 1. März 2016). Folglich handelt es sich auch hier nicht um einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff, sondern um einen geringfügigen. 5.3.2.3.4 Daraus, dass nichtakkreditierte Medienschaffende mit einer Zu- trittsberechtigung das Parlamentsgebäude ausserhalb der rund 50 Sessi- onstage durch einen Hintereingang betreten müssen, wie der Beschwer- deführer darlegt, ergibt sich ebenfalls kein schwerwiegender Grundrechts- eingriff. Die Medienschaffenden werden dadurch in ihrer Tätigkeit kaum eingeschränkt.

B-7960/2015 Seite 17 5.3.2.3.5 Was schliesslich die vom Beschwerdeführer vorgebrachte feh- lende Möglichkeit anbelangt, Mitglied der Vereinigung der Bundeshaus- journalistinnen und -journalisten (VBJ) zu werden, welche wesentliche Ent- scheide zur Medienarbeit treffe und die Interessen der Journalistinnen und Journalisten vertrete, handelt es sich hierbei ebenfalls nicht um einen staat- lichen (Grundrechts-)Eingriff. Vielmehr ist die VBJ ein privater Verein, wel- cher die Mitgliedschaft in ihm selbständig regelt. Der Staat legt nicht fest, wer in der VBJ Mitglied werden kann, und wirkt auch nicht auf den betref- fenden Vereinsbeschluss ein. Wenn sie für die Mitgliedschaft an die Akkre- ditierung für das Medienzentrum Bundeshaus anknüpft, ist dies ein freier eigener Beschluss der privatrechtlich geordneten VBJ. 5.3.2.3.6 Die Abweisung des Akkreditierungsgesuchs stellt demnach einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit dar. Im Umkehrschluss von Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV genügt als Grundlage für nicht schwerwiegende Grundrechtseingriffe ein Gesetz im materiellen Sinn bzw. eine entspre- chende Verordnungsbestimmung. 5.3.2.4 5.3.2.4.1 Das Medienzentrum Bundeshaus steht im Verwaltungsvermögen der Eidgenossenschaft. Die Frage der Akkreditierung für dieses Gebäude betrifft somit ein Nutzungsverhältnis an einer öffentlichen Sache. Auf der formellgesetzlichen Ebene statuiert Art. 62f RVOG, dass der Bund in sei- nen Gebäuden das Hausrecht ausübt. Der Bundesrat hat laut dem Ingress der MAkkV gestützt auf diese formellgesetzliche Norm die MAkkV erlas- sen. 5.3.2.4.2 Art. 62f RVOG legt nicht fest, welche Organe des Bundes das Hausrecht ausüben (BBl 2001 3615 f.). Art. 69 des Parlamentsgesetzes spezifiziert, dass das Hausrecht der Bundesversammlung durch parlamen- tarische Organe wahrgenommen wird (BBl 2001 3616): Das Hausrecht in den Ratssälen wird durch die Ratspräsidentinnen und Ratspräsidenten, das Hausrecht in den übrigen Räumlichkeiten der Bundesversammlung und der Parlamentsdienste durch die Verwaltungsdelegation ausgeübt (Art. 69 Abs. 1 ParlG). 5.3.2.4.3 Laut dem von der Bundeskanzlei gestützt auf Art. 23 Abs. 3 RVOG erlassenen, am 1. Juni 2010 in Kraft getretenen revidierten Regle-

B-7960/2015 Seite 18 ment über Betrieb und Nutzung des Medienzentrums Bundeshaus (nach- folgend: RBNMB) ist die Bundeskanzlei im Medienzentrum Hausherrin (Ziff. 2 Abs. 1 RBNMB). 5.3.2.4.4 Das Gemeinwesen ist nicht ohne Weiteres verpflichtet, Privatper- sonen die Nutzung seines Verwaltungsvermögens zu gestatten. In grund- rechtsrelevanten Fällen kann sich jedoch für die gesuchstellende Partei – analog zum gesteigerten Gemeingebrauch von Strassen und Plätzen – ein bedingter Anspruch auf Nutzung der Verwaltungssache aus den betroffe- nen Grundrechten ergeben. Wie der Zugang zu einer Anstalt muss auch der Zutritt zu einem Gebäude im Verwaltungsvermögen rechtsgleich und willkürfrei gestattet werden (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, Rz. 2 ff. zu § 50). 5.3.2.4.5 Akkreditierungsvorschriften normieren die Zutritts- und Informati- onsrechte von Medienschaffenden in Bezug auf Parlaments-, Verwaltungs- oder Gerichtsgebäude mit dem Zweck, aufgrund knapper räumlicher Res- sourcen die Nutzung dieser Gebäude zu regulieren. Mit Blick auf die be- schränkten Kapazitäten ist die Frage der Akkreditierung für das Medien- zentrum Bundeshaus mit der Bewilligungspflicht für den gesteigerten Ge- meingebrauch vergleichbar. Die Zulässigkeit der Bewilligungspflicht für die jeweilige Grundrechtsausübung wird von der Lehre bejaht. Es wird jedoch darauf hingewiesen, dass nicht nur die Verweigerung einer Bewilligung, sondern bereits das Bewilligungserfordernis als solches eine Grundrechts- beschränkung darstellt, die gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grund- lage bedarf. Die Meinung, wonach die Sachherrschaft des Gemeinwesens eine gesetzliche Grundlage gewissermassen ersetze (vgl. THOMAS SÄGES- SER, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG], Bern 2007, Rz. 2 zu Art. 62f), ist in Anbetracht der grundrechtlichen Relevanz dieses Nutzungsverhältnisses kritisch zu hinterfragen (vgl. auch TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., Rz. 13 zu § 50). 5.3.2.4.6 Fraglich ist, ob das vorliegend zu beurteilende Nutzungsverhält- nis als "besonderes Rechtsverhältnis" zu qualifizieren ist. Die Frage der Qualifizierung als besonderes oder als gewöhnliches Rechtsverhältnis kann aber letztlich offen bleiben (BVGE 2011/57 E. 3.2.3 mit Hinweisen). 5.3.2.4.7 Wie in E. 5.3.2.3.6 dargelegt, ist für den fraglichen Eingriff keine Grundlage auf der Ebene des Bundesgesetzes erforderlich. Zum gleichen Schluss führt Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV e contrario, indem die Akkreditierung

B-7960/2015 Seite 19 von Medienschaffenden und die damit verbundene Gewährung oder Ver- weigerung des Zutritts zum Medienzentrum Bundeshaus keine grundle- genden Rechte und Pflichten von Privatpersonen betrifft. Die Grundrechts- beschränkung, welche vorliegend in einem Bewilligungserfordernis be- steht, kann insofern folglich direkt, ohne Delegation im formellen Gesetz, auf der Stufe einer Bundesratsverordnung vorgesehen werden. Das in Art. 62f RVOG statuierte Hausrecht des Bundes bildet den Rahmen für diese Rechtsetzungskompetenz des Bundesrates (BVGE 2011/57 E. 3.2.4; vgl. E. 5.3.2.4.1 hiervor). Nachdem das Bundesverwaltungsge- richt festgestellt hatte, dass eine Verordnung der Bundeskanzlei ohne ent- sprechende Delegationsnorm nicht genügt (BVGE 2011/57 E. 3.3), hat der Bundesrat selbst die geltende Verordnung erlassen, womit dem Legalitäts- prinzip nachgelebt wird. 5.3.2.5 Was das vom Beschwerdeführer beanstandete "Kompetenzen- Wirrwarr zwischen Bundesversammlung und Bundeskanzlei" (E. 5.3.2.2 hiervor) anbelangt, können sich in Bezug auf die Akkreditierung gemein- same Regelungsbefugnisse der Legislative (Bundesversammlung) und der Exekutive (Bundesrat und Bundeskanzlei) ergeben (vgl. zum Ganzen E. 3.2 hiervor). In Art. 11 Abs. 1 ParlVV wird indessen festgehalten, dass die von der Bundeskanzlei ausgestellten Akkreditierungen auch für die Bundesversammlung gelten. Da auch im vorliegenden Fall die Parlaments- dienste vor Ergehen der angefochtenen Verfügung angehört worden sind, ist auch verfahrensmässig sichergestellt, dass die Vorinstanz nicht kompe- tenzwidrig handelt. 5.3.3 Ferner müssen Einschränkungen von Grundrechten durch ein öffent- liches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerecht- fertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Die Tatsache, dass es ein Akkreditierungs- verfahren braucht, bzw. dass akkreditierten Journalistinnen und Journalis- ten ein privilegierter Zugang (im Vergleich zur Zutrittsberechtigung) ge- währt wird, stellt der Beschwerdeführer an sich nicht in Frage. Damit wird das den Grundrechtseingriff legitimierende öffentliche Interesse grundsätz- lich anerkannt, weshalb darauf grundsätzlich nicht näher einzugehen ist. Indessen ist beiläufig auf Art. 180 Abs. 2 BV zu verweisen. Nach dieser Bestimmung ist der Bundesrat verpflichtet, die Öffentlichkeit rechtzeitig und umfassend über seine Tätigkeit zu informieren, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. In diesem Zusammen- hang leuchtet ohne Weiteres ein, dass die effiziente Nutzung des Medien- zentrums davon abhängig ist, dass es nicht allen Medienschaffenden zu-

B-7960/2015 Seite 20 gänglich gemacht wird (Vernehmlassung, S. 4). Ebenso ist die vorinstanz- liche Einschätzung, wonach auf den Bundeshausbetrieb spezialisierte Journalistinnen und Journalisten für die Erfüllung der Aufgaben der Medien besonders wichtig sind, nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer be- streitet auch zu Recht nicht, dass die Statuierung ein Mindestbeschäfti- gungsgrades, welche die Vorinstanz in die Lage versetzt, die zu privilegie- renden Journalistinnen und Journalisten zu bestimmen, im öffentlichen In- teresse ist. 5.3.4 Indem der Beschwerdeführer in der Hauptsache der Sache nach nicht nur die angefochtene Verfügung, sondern vor allem Art. 2 Abs. 1 MAkkV angreift, in welchem das Erfordernis definiert wird, dass die Medienschaffenden im Umfang von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle über das Geschehen im Bundeshaus berichten, verlangt er eine konkrete Normenkontrolle bzw. eine Verfassungskonformitätsprüfung in Bezug auf die von der Vorinstanz angewendete Verordnungsbestimmung. Nachdem festgestellt worden ist, dass diese Bestimmung kompetenzgemäss erlas- sen worden ist und eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den in Frage stehenden Eingriff in die Medienfreiheit bildet (vgl. E. 5.3.2.4.7 hier- vor), bleibt somit zu prüfen, ob die 60%-Schwelle mit dem Willkürverbot und dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar ist. Soweit nicht nur individuell- konkrete Hoheitsakte, sondern auch generell-abstrakte Normen auf die Verhältnismässigkeit des Grundrechtseingriffs hin zu überprüfen sind (so etwa BGE 136 I 17 E. 4 und BVGE 2011/41 E. 3.3), ist dem vorliegend nicht durch eine Delegationsnorm eingeschränkten Verordnungsgeber jeden- falls im Rahmen von leichten Grundrechtseingriffen ein gewisser Spielraum zu belassen. Sonst würde damit im Ergebnis der im Rahmen der Prüfung einer Regelung mit Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot unbestrittener- massen anerkannte Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (BGE 131 I 1 E. 4.2) im Ergebnis wieder in Frage gestellt. 5.3.5 Der Rechtsgleichheitsgrundsatz nach Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn hinsichtlich ei- ner entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getrof- fen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnis- sen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 138 I 225 E. 3.6.1). Von vornherein nicht einschlägig sind die Ausführungen des Beschwerdeführers, soweit er eine eigentliche Diskriminierung im Sinne

B-7960/2015 Seite 21 von Art. 8 Abs. 2 BV geltend macht, da nicht an ein „verpöntes Merkmal“ wie Alter oder Geschlecht angeknüpft wird. Die Teilzeitbeschäftigung als solche ist kein „verpöntes Merkmal“ und der Beschwerdeführer beruft sich richtigerweise auch nicht auf ein solches (vgl. zum Ganzen RAINER SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar zur BV, a.a.O., Rz. 54 zu Art. 8 BV). Willkürlich im Sinne von Art. 9 BV ist ein Erlass, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 136 I 241 E. 3.1). Die Auferlegung einer offensichtlich unverhältnismässi- gen Pflicht (obligation manifestement disproportionnée) ist zugleich willkür- lich im Sinne von Art. 9 BV (BGE 133 I 145 E. 4.2; CHRISTOPH ROHNER, in: St. Galler Kommentar BV, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 9 BV). Mit anderen Worten ist ein Erlass auch dann willkürlich, wenn er eine Materie in grob unverhält- nismässiger Weise regelt (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 9). 5.3.5.1 Die untere Schranke, die durch das Erfordernis des Berichterstat- tens in einem Umfang von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle gesetzt wird, ist laut der Vorinstanz dort festgelegt worden, wo erfahrungsgemäss davon ausgegangen werden könne, dass eine Journalistin oder ein Jour- nalist zu einem hohen Grad auf die Infrastruktur im Medienzentrum Bun- deshaus angewiesen sei und einen überwiegenden Teil ihrer oder seiner Arbeitszeit vor Ort verbringen müsse (Vernehmlassung, S. 4). 5.3.5.2 Die MAkkV bezweckt somit mit der Grenze von 60 % einer Vollzeit- stelle, dass eine medienschaffende Person nur dann akkreditiert wird, wenn sie klarerweise mehr als 50 % einer Vollzeitstelle und damit in über- wiegendem Umfang ihrer Arbeitszeit über das Geschehen im Bundeshaus berichtet. Dass diesen Medienschaffenden eine Priorität gegenüber jenen, die nur in einem in etwa hälftigen oder geringeren Pensum über das Ge- schehen im Bundeshaus berichten, eingeräumt wird, ist zwar insofern schematisch, als auch ein Journalist, der nur zu 50 % beschäftigt wird, auf- grund seiner Erfahrungen und Professionalität, aber auch aufgrund der An- zahl verfasster Artikel (Beschwerde, S. 4) mehr zur Information der Öffent- lichkeit im Sinne der Zielsetzungen der Akkreditierungsvorschriften beitra- gen kann als ein Kollege mit weniger Präsenz und Ambitionen, der zu 60 % für ein Medium im Sinne von Art. 2 Abs. 1 MAkkV tätig ist. Indessen ist ein gewisser Schematismus (nicht nur im Abgaberecht) durchaus mit dem Ge- bot der Rechtsgleichheit in der Rechtssetzung vereinbar (BGE 139 I 138 E. 3.5 f., 131 I 219 E. 3.2.1; Urteil des BVGer B-2194/2012 vom 2. Novem- ber 2012 E. 8.3). Die hier zu beurteilende Regelung sprengt den dem Ver- ordnungsgeber zuzugestehenden Spielraum in keiner Weise. Der Ge- danke des Verordnungsgebers, wonach die Privilegien der Akkreditierung

B-7960/2015 Seite 22 prioritär jenen Medienschaffenden zugutekommen sollen, welche in ihrer Arbeitszeit vorwiegend über das Geschehen im Bundeshaus Bericht er- statten, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. SÄGES- SER hält dazu fest, diese (aus seiner Sicht) relativ tiefe Grenze trage der Tatsache Rechnung, dass heute grössere Medien oft Spezialisten für ein- zelne Politikbereiche beschäftigten. Der "Bundeshauskorrespondent" einer Zeitung bestehe zwar nach wie vor, daneben habe sich aber auch eine Fachberichterstattung etabliert. Diese Spezialisten sollen – so SÄGESSER – nicht von einer Akkreditierung ausgeschlossen werden (THOMAS SÄGES- SER, Die Akkreditierung von Medienschaffenden zur Berichterstattung aus dem Bundeshaus, in: Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2008, S. 177 ff., insb. S. 185). Ob die Beurteilung, dass die Schwelle relativ tief angesetzt ist, zutrifft, kann im vorliegenden Zusammenhang offen blei- ben. Unbestritten ist jedenfalls, dass gemäss Art. 2 Abs. 2 der bis Ende 2007 geltenden Verordnung der Bundeskanzlei über die Akkreditierung von Journalisten (Akkreditierungs-Verordnung vom 21. Dezember 1990 [AS 1991 210]) als hauptberuflich tätig diejenigen Journalisten anerkannt waren, welche mindestens 80 % ihres Erwerbseinkommens – gemeint: bei 100-prozentiger Erwerbstätigkeit – aus ihrer journalistischen Tätigkeit im Bundeshaus verdienen, wobei gemäss Art. 2 Abs. 3 dieser Verordnung auch unterhalb dieser Schwelle bei regelmässiger Berichterstattung aus dem Bundeshaus für in der Schweiz produzierte Medien eine Akkreditie- rung erteilt werden konnte. 5.3.5.3 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass auch für die Akkreditierung von Journalistinnen und Journalisten an eidgenössi- schen Gerichten ein Mindestpensum vorgeschrieben wird. So sieht Art. 3 Abs. 3 der Richtlinien vom 6. November 2006 betreffend die Gerichtsbe- richterstattung am Bundesgericht (SR 173.110.133) vor, dass Journalistin- nen und Journalisten, die mindestens 80 % der Arbeitszeit eines Vollpen- sums der Berichterstattung über die Rechtsprechung des Bundesgerichts, anderer eidgenössischer richterlicher Behörden oder – soweit schweizeri- sche Urteile betroffen sind – der europäischen Gerichte widmen, als haupt- beruflich am Bundesgericht tätig akkreditiert werden, wobei die Hauptbe- ruflichkeit nachzuweisen ist. Gemäss Art. 13 Abs. 2 des Informationsregle- ments vom 21. Februar 2008 für das Bundesverwaltungsgericht (SR 173.320.4) wird seitens dieses Gerichts die Akkreditierung erteilt, wenn bereits eine Akkreditierung beim Bundesgericht oder Bundesstrafge- richt vorliegt (Bst. a) oder wenn der betreffende Journalist oder die betref- fende Journalistin regelmässig über die Rechtsprechung des Bundesver- waltungsgerichts Bericht erstatten will und nachgewiesen wird, dass die

B-7960/2015 Seite 23 Voraussetzungen für die Eintragung in das Berufsregister erfüllt sind (Bst. b), welche an eine journalistische Erwerbstätigkeit im Umfang von mindestens 50 % anknüpft. 5.3.5.4 Der Vorinstanz kann auch – was aus verfassungsrechtlicher Sicht durchaus relevant sein könnte – nicht vorgeworfen werden, den Kreis der akkreditierten Journalisten durch die getroffene Regelung über Gebühr zu begrenzen. Derzeit sind rund 160 Medienschaffende akkreditiert (vgl. Do- kument "Akkreditierte Medienschaffende" der Vorinstanz, Stand: 15. Ja- nuar 2016, unter: https://www.bk.admin.ch > Die Bundeskanzlei > Orga- nisation der Bundeskanzlei > Bereich Information und Kommunikation > Sektion Kommunikation > Akkreditierte und zutrittsberechtigte Medien- schaffende, abgerufen am 1. März 2016). Rund 110 Medienschaffende ha- ben derweil lediglich eine Zutrittsberechtigung (vgl. Dokument "Zutrittsbe- rechtigte Medienschaffende" der Vorinstanz, Stand: 15. Januar 2016, ebendort zu finden, abgerufen ebenfalls am 1. März 2016). Soweit der Be- schwerdeführer im Übrigen unsubstantiiert behauptet, es seien andere Kol- leginnen und Kollegen akkreditiert, welche die Akkreditierungsvorausset- zungen nicht erfüllen, ist darauf im Rahmen der Erörterungen zur Gleich- behandlung im Unrecht (E. 7.2 f. hiernach) näher einzugehen. 5.3.5.5 Der Beschwerdeführer erachtet den Entzug der Akkreditierung in- folge einer minimalen, unechten Differenz von 10 % einer Vollzeitstelle als unverhältnismässig, da es gar kein objektives Problem gebe, das mit der angefochtenen Verfügung zu lösen sei. Er arbeite vorwiegend zuhause und beanspruche kein Büro im Medienzentrum Bundeshaus, sondern habe als Ablagefläche nur ein kleines Pult, von denen es genügend freie gebe. Ebenso seien im Medienzentrum genügend Postfächer vorhanden, von de- nen eines auf seinen Namen laute. Auch im Parlamentsgebäude verursa- che seine Anwesenheit nie einen Dichtestress (Beschwerde, S. 4). 5.3.5.6 Die Vorinstanz wendet vernehmlassungsweise ein, dass die quan- titative Grenze mit der Grenze von 60 % einer Vollzeitstelle dort festgelegt werde, wo erfahrungsgemäss davon ausgegangen werden könne, dass eine Journalistin oder ein Journalist zu einem hohen Grad auf die Infra- struktur zum Medienzentrum angewiesen sei und einen überwiegenden Teil ihrer oder seiner Arbeitszeit vor Ort verbringen müsse. Von der MAkkV werde anerkannt, dass auch solche Journalistinnen und Journalisten legi- time Nutzungsansprüche hätten, die zu geringeren Pensen aus dem Bun- deshaus berichteten (S. 4). Sie könnten eine Zutrittsberechtigung erlan- gen, die ein Jahr gültig sei und die gewährleiste, dass sie die wesentlichen

B-7960/2015 Seite 24 für akkreditierte Medienschaffende geltenden Arbeitserleichterungen in An- spruch nehmen könnten (S. 4 f.). Der Verlust wichtiger mit der Akkreditie- rung verbundener Arbeitserleichterungen wie des Anspruchs auf einen Ar- beitsplatz stelle für den Beschwerdeführer offenbar kein Problem dar. Eine mit dem Verlust einer langjährigen Akkreditierung subjektiv empfundene Einbusse an Status oder Privilegien könne nicht berücksichtigt werden, ohne von den in der MAkkV definierten Kriterien abzuweichen und damit das Legalitätsprinzip zu verletzen sowie den Zweck der Akkreditierung aus- zuhöhlen (S. 5). 5.3.5.7 Es ist klar und unbestritten, dass sich nicht sämtliche Medienschaf- fende, die über das Geschehen im Bundeshaus berichten bzw. berichten möchten, akkreditieren lassen können. Umstritten und zu prüfen ist jedoch, ob Art. 2 MAkkV auch mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (als Aspekt des Willkürverbots) vor der Verfassung standhält. Auch die of- fensichtliche Unzumutbarkeit einer Regelung kann deren Verfassungswid- rigkeit begründen (vgl. E. 5.3.5 hiervor). Die getroffene Regelung erweist sich – soweit die Verhältnismässigkeit der angewandten Regelung in Frage steht – als zumutbar, auch wenn denjeni- gen Medienschaffenden, die die Akkreditierungsvoraussetzungen nicht er- füllen, kein Arbeitsplatz zur Verfügung gestellt wird. Damit braucht nicht nä- her auf den Angaben des Beschwerdeführers eingegangen zu werden, wo- nach er ohnehin kein Büro im Medienzentrum Bundeshaus benötigt. Die von der Regierung und der Verwaltung publizierten Dokumente und ande- ren Informationen im Sinne von Art. 6 Bst. b MAkkV sind in der Regel oh- nehin unentgeltlich im Internet einsehbar, so dass dem Beschwerdeführer diesbezüglich wenn überhaupt nur ein sehr geringer Nachteil durch die mangelnde Akkreditierung entsteht. Zur fehlenden elektronischen Einsicht in die von den Agenturen verbreiteten Meldungen (Art. 6 Bst. f MAkkV), zum Nichteinbezug in das Alarmsystem (Art. 6 Bst. g MAkkV) und zum feh- lenden Zugang zum passwortgeschützten Bereich von <news.admin.ch> (Art. 6 Bst. h MAkkV) äussert sich der Beschwerdeführer nicht, so dass davon auszugehen ist, dass ihm diesbezüglich durch die Nichtakkreditie- rung kein unzumutbarer Nachteil entsteht. Der in gewissem Umfang entfal- lende soziale Status, welcher akkreditierten Medienschaffenden als sol- cher zukommt, vermag am soeben Dargelegten nichts zu ändern. Damit ist die getroffene Regelung auch mit Blick auf ihre Auswirkungen unter Zumut- barkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden.

B-7960/2015 Seite 25 6. Nachfolgend ist zu prüfen, ob sich aus dem Willkürverbot oder dem An- spruch auf ungleiche Behandlung unterschiedlicher Sachverhalte (vgl. E. 5.3.5 hiervor) ein Anspruch auf eine Bestandesgarantie für langjäh- rig akkreditierte Journalistinnen und Journalisten ergibt. 6.1 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung aus, dass die MAkkV nicht nur keine ausdrückliche Bestandesgarantie für langjährig akkredi- tierte Medienschaffende vorsieht, sondern dass sich eine solche Garantie auch nicht in anderer Weise aus der MAkkV ableiten lasse (Vernehmlas- sung, S. 5). Diese fehlende Spezialregelung rügt der Beschwerdeführer zumindest sinngemäss, soweit er darauf hinweist, dass gemäss "den offi- ziellen politischen Absichten" ältere Fachkräfte im Beruf gehalten werden sollen (Beschwerde, S. 3). Es muss demnach nach Auffassung des Be- schwerdeführers, damit die MAkkV vor der Verfassung standhält, eine Spe- zialregelung geben, die im Sinne einer besitzstandswahrenden Klausel vom Erfordernis einer 60%igen Tätigkeit als Bundeshausberichterstatter absieht, wenn ein Journalist vorher jahrzehntelang als Bundeshausjourna- list akkreditiert war. 6.2 Der Beschwerdeführer war unbestrittenermassen während Jahrzehn- ten im Besitz einer Akkreditierung als Bundeshausjournalist. Es ist vor die- sem Hintergrund verständlich, dass er aus dieser Tatsache einen Anspruch auf eine weitere Akkreditierung ableiten will, auch wenn die nach Art. 2 MAkkV geforderten 60 % einer Vollzeitstelle nicht erfüllt werden. Für eine solche "grandfather clause" gibt es auch objektiv gute Gründe. Indes- sen sind diese nicht derart zwingend, dass sich der Richter im Ergebnis insoweit die Funktion des Gesetzgebers anmassen sollte. Das vorgetra- gene Anliegen zu behandeln ist nicht Sache der Rechtsprechung, sondern des Gesetzgebers (vgl. zum Ganzen auch E. 1.4.3 hiervor). Es gibt na- mentlich gestützt auf das Gebot der rechtsgleichen Behandlung in der Rechtsetzung keinen verfassungsmässigen Anspruch auf eine solche auf den "Besitzstand" aufbauende Klausel. Dies umso weniger, als vorliegend nicht die Verschärfung von Akkreditierungsvorschriften zu beurteilen ist, welche allenfalls zu einem verfassungsmässigen Anspruch auf eine Be- standesgarantie bei jahrelanger Berufstätigkeit führen könnte (vgl. mutatis mutandis das das neue Patentanwaltsgesetz betreffende Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts B-2194/2012 vom 2. November 2012 E. 5.3.3). Es sind vorliegend keine übergangsrechtlichen Probleme auszumachen, da auch der Vorgängererlass, die MAkkV vom 30. November 2007

B-7960/2015 Seite 26 (AS 2007 7011) dieselben 60 % als Voraussetzung definiert hat (BVGE 2011/57 E. 4). 7. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung bzw. die An- wendung von Art. 2 MAkkV im vorliegenden Fall rechtsfehlerhaft oder un- angemessen war. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der klare, nach dem soeben Gesagten vor der Verfassung standhaltende Wortlaut von Art. 2 MAkkV der Behörde – wie die Vorinstanz zutreffend ausführt – wenig Spiel- raum lässt. SÄGESSER hält diesbezüglich fest, dass eine vorübergehende Unterschreitung der Grenze von 60 % – wie beispielsweise bei Mutter- schaftsurlaub oder Militärdienst – noch nicht zum Verlust der Akkreditie- rung führen sollte. Um solchen Fällen Rechnung zu tragen, präzisiere die Akkreditierungsverordnung (vom 30. November 2007), dass der Mindest- umfang "in der Regel" erfüllt sein müsse. Die Praxis werde zeigen, ob dies im Sinne einer durchschnittlich 60-prozentigen Tätigkeit zu verstehen sei (SÄGESSER, a.a.O., ZBl 2008, S. 185). Selbst wenn die nunmehr geltende Akkreditierungsverordnung vom 30. November 2012, welche in Art. 2 Abs. 1 keine Relativierung im Sinne von "in der Regel" enthält, so ausge- legt werden müsste wie ihre Vorgängerverordnung, könnte der Beschwer- deführer, soweit er die 60%-Grenze dauernd unterschreitet, aus den Aus- führungen von SÄGESSER zum Vorgängererlass nichts zu seinen Gunsten ableiten. 7.1 In diesem Zusammenhang rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Willkürverbots. Auf der Liste der akkreditierten Journalistinnen und Journalisten seien mehrere Personen zu finden, die entweder altershalber kaum mehr journalistische Aktivitäten entfalteten, die im letzten Jahr höchstens noch einen einzigen Artikel verfasst hätten, die fernab von Bern in ihren Heimredaktionen ganz andere Aufgaben erfüllten oder die als Re- daktoren in ihrer jeweiligen Zentrale tätig seien. Dass hingegen ein 65-jäh- riger Journalist, der im Schnitt jede Woche mehr als einen Artikel über die Bundespolitik schreibe, die Akkreditierung verliere, sei reine Willkür (Be- schwerde, S. 4). Replikweise weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass sich auch in der aktuellen Liste der Akkreditierten zahlreiche Leute fänden, welche die vor- instanzlichen Kriterien nicht erfüllten. Die Vorinstanz behandle offensicht- lich nicht alle Personen gleich, so dass der Vorwurf der Willkür bestehen bleibe. Es sei nicht ersichtlich, warum nicht alle Journalisten zum gleichen

B-7960/2015 Seite 27 Zeitpunkt – dem Beginn einer neuen Legislatur – nach den gleichen Krite- rien überprüft worden seien (Replik, S. 3). 7.2 Laut Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Der Sache nach macht der Beschwerdeführer aber – auch wenn er das replicando bestreitet – nicht in erster Linie die Verletzung des Willkürverbots, sondern – zumindest sinn- gemäss – geltend, er habe einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Un- recht, weil auch andere Journalisten akkreditiert seien, welche die Voraus- setzungen nicht erfüllen. Das wird auch aus dem Zwischentitel der Replik (S. 3) klar, wo er seine diesbezüglichen Ausführungen unter den Titel "Will- kür/Ungleichbehandlung" stellt. Soweit der Beschwerdeführer allerdings implizit wiederum die 60%-Schwelle als solche angreift, kann auf das in E. 5.3.4-5 hiervor Gesagte verwiesen werden. 7.3 Grundsätzlich gibt es keinen Anspruch darauf, mit Blick auf andere ge- setzwidrige Rechtsanwendungsakte ebenfalls abweichend von der Norm behandelt zu werden. Besteht hingegen eine eigentliche ständige gesetz- widrige Praxis und lehnt es die Behörde ab, diese aufzugeben, so können Private verlangen, dass die widerrechtliche Begünstigung, die Dritten zu- teilwurde, auch ihnen gewährt werde (BGE 139 II 49 E. 7.1; HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 599). Soweit Willkür durch Ungleichbehandlung geltend gemacht wird, kann dadurch mit Blick auf die Kohärenz der Rechts- ordnung nicht mehr erwirkt werden als mit der Rüge, es bestehe ein An- spruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. 7.4 Die Vorinstanz führt zu einer allfälligen Ungleichbehandlung aus, dass aufgrund noch nicht abgeschlossener Akkreditierungsverfahren auf der Liste noch gewisse Personen figurieren, die ebenfalls keine erneute Akkre- ditierung erhalten sollen (Vernehmlassung, S. 6). Der Beschwerdeführer hat weder in der Beschwerde noch im Rahmen der Replik Beispiele für eine solche Ungleichbehandlung genannt. Nachdem der Beschwerdefüh- rer auch im Rahmen seiner Replik oder späterer Stellungnahmen keine näheren Angaben zu seinen Behauptungen in Bezug auf die willkürliche Rechtsanwendung bzw. rechtswidrig erteilte Akkreditierungen gemacht hat, welche einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht auslösen könnten, ist dieser Punkt nicht näher zu erörtern. Es ist nicht Sache des Gerichts, den diesbezüglich relevanten Sachverhalt von sich aus zu unter- suchen.

B-7960/2015 Seite 28 7.5 Der Beschwerdeführer führt in Bezug auf den der angefochtenen Ver- fügung zugrunde liegenden Sachverhalt aus, dass er ein 50%-Pensum bei der «Handelszeitung» habe, daneben gelegentlich bundespolitische Artikel für die «Basler Zeitung» und die «Berner Zeitung» verfasse und zudem ab und zu als Experte beim Schweizer Fernsehen ("Arena") und als Dozent über den Bundeshausjournalismus tätig sei, so am Medienausbildungs- zentrum und an den Universitäten Basel und Freiburg i.Üe. In seiner Replik ergänzt der Beschwerdeführer, dass er, wenn er von der Präsidentin der VBJ tatsächlich die Auskunft erhalten hätte, auch seine Zusatzaufträge und so mindestens 60 % ausweisen zu sollen oder zu müssen, dies auch getan hätte. Obwohl ihm dies möglich gewesen wäre, habe er dies nicht für nötig befunden. In seiner Stellungnahme vom 26. Februar 2016 weist der Beschwerdefüh- rer schliesslich darauf hin, dass er mit seiner Erklärung, dass er ein höhe- res Pensum hätte ausweisen können, auf Ungereimtheiten, ja Irreführun- gen im Vorfeld der Gesuchstellung aufmerksam gemacht habe (S. 1). Wenn eine Vollzeitstelle nicht verbindlich definiert werden könne, könnten 60 % einer solchen nicht gemessen werden. Die Klausel sei nicht anwend- bar. Die Prozentzahl in seinem Arbeitsvertrag mit der «Handelszeitung» beziehe sich allein auf den Entlöhnungsgrad. Die im Gesuchsformular ein- gesetzten 20 Wochenstunden hätten alleine seine ungefähre Anwesenheit am kleinen Pult im Medienzentrum betroffen (S. 2). 7.6 Die Vorinstanz legt in ihrer Vernehmlassung dar, es sei für den Be- schwerdeführer offensichtlich voraussehbar gewesen, dass sein Beschäf- tigungsgrad das in der MAkkV klar definierte Kriterium nicht erfülle. Der Beschwerdeführer habe gegenüber der Vorinstanz nie einen höheren Be- schäftigungsgrad als 50 % genannt. In ihrer Duplik ergänzt die Vorinstanz, es liege auf der Hand, dass es bei der Akkreditierungsvoraussetzung der MAkkV von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle um ein Pensum von 24 Stunden pro Woche oder mehr gehe, je nachdem ob man eine wöchentliche Arbeitszeit von 40 Stunden oder eine solche von 45 Stunden annehme (S. 1-2). Der Beschwerdeführer habe insbesondere nicht geltend gemacht, dass sich seine journalistische Tätigkeit im Umfang einer bestimmten Anzahl Stunden bewege (S. 2).

B-7960/2015 Seite 29 7.7 Im schriftlichen Akkreditierungsgesuch (Art. 4 Abs. 1 MAkkV) ist nach- zuweisen, dass die Voraussetzungen von Art. 2 MAkkV erfüllt sind (Art. 4 Abs. 2 MAkkV). Bei fest angestellten Medienschaffenden genügt als Nach- weis eine Bestätigung des Arbeitgebers über Zeitraum und Umfang der Berichterstattung und über das Anstellungsverhältnis. Selbständigerwer- bende Medienschaffende müssen den Nachweis mit anderen geeigneten Dokumenten erbringen (Art. 4 Abs. 3 MAkkV). 7.8 Dass der Beschwerdeführer in einem Pensum von 50 % einer Vollzeit- stelle für die «Handelszeitung» über das Geschehen im Bundeshaus be- richtet, welche einem breiten Publikum zugänglich ist, ist unbestritten. Streitig und weiter zu prüfen ist hingegen, ob der Beschwerdeführer die Voraussetzungen von Art. 2 MAkkV auch im Umfang von weiteren 10 % einer Vollzeitstelle erfüllt. 7.8.1 Nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz ist eine behauptete Tatsa- che von derjenigen Partei zu beweisen, die aus ihr Rechte ableitet. Diese in Art. 8 des Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) verankerte Regel gilt auch im öffentlichen Recht. In Verfahren, die der Pri- vate – wie vorliegend – durch eigenes Begehren einleitet, ist dies der Ge- suchsteller. Zudem trifft Prozessparteien auch unter dem Untersuchungs- grundsatz eine Mitwirkungspflicht, insbesondere dort, wo sie ein Verfahren im eigenen Interesse eingeleitet haben (Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG). Die Missachtung der Mitwirkungspflicht kann im Rahmen der Beweiswürdigung berücksichtigt werden (vgl. Urteil des BGer 2A.343/2005 vom 10. Novem- ber 2005 E. 4.2). Im vorliegenden Fall sieht die anzuwendende Verordnung ausserdem ausdrücklich vor, dass die Gesuchsteller im Akkreditierungsge- such die Erfüllung der Voraussetzungen nach Art. 2 MAkkV nachzuweisen haben (Art. 4 Abs. 2 MAkkV). Soweit sich der Beschwerdeführer auf Äusse- rungen der Präsidentin der VBJ beruft, kann auf die diesbezüglichen Aus- führungen zum Vertrauensschutz verwiesen werden (E. 3.3 hiervor). 7.8.2 In den Akten findet sich nur eine Bestätigung, dass der Beschwerde- führer in einem unbefristeten 50-prozentigen Pensum bei der «Handelszei- tung» tätig ist (Vernehmlassungsbeilage 4). Für die vom Beschwerdeführer behaupteten zusätzlichen Engagements bei der «Basler Zeitung», der «Berner Zeitung», dem Schweizer Fernsehen ("Arena") sowie als Dozent über den Bundeshausjournalismus (Beschwerde, S. 1) finden sich in den Akten keinerlei Belege, welche es allenfalls ermöglichen würden, sein möglicherweise insgesamt über 50 % liegendes Pensum objektiv abzu- schätzen. Wie die Vorinstanz duplicando zutreffend vorbringt, macht der

B-7960/2015 Seite 30 Beschwerdeführer insbesondere nicht geltend, dass sich seine journalisti- sche Tätigkeit im Umfang einer bestimmten Anzahl Stunden bewegt. 7.8.3 Das allgemein gehaltene Vorbringen des Beschwerdeführers, dass die 60%-Regel eine faktisch nicht sauber umsetzbare Grösse sei und die Vorinstanz über keine griffige Definition ihrer Zeitrechnung verfüge (Replik, S. 2; so auch Stellungnahme vom 26. Februar 2016, S. 2), ist zu unzu- reichend substantiiert, um entscheidrelevant sein zu können, so dass da- rauf nicht weiter einzugehen ist. Derartige Erwägungen wären nur dann entscheiderheblich, wenn der Beschwerdeführer sachverhaltlich so viele Stunden geltend gemacht hätte, dass zu prüfen wäre, ob er aufgrund der Auslegungsbedürftigkeit der anzuwendenden Norm in den Genuss einer Art "Grenzfallregelung" kommen müsste. Das hat er aber nicht getan. 7.8.4 Die Vorinstanz stellte folglich in der angefochtenen Verfügung zu Recht fest, dass der Beschwerdeführer die Voraussetzungen von Art. 2 MAkkV für eine Akkreditierung nicht erfüllt. Soweit der Beschwerde- führer der Vorinstanz sinngemäss vorwirft, durch fehlende Rückfrage den Untersuchungsgrundsatz verletzt zu haben, kann ihm nicht gefolgt werden. Dass das rechtliche Gehör nicht verletzt worden ist, ist bereits festgestellt worden (E. 3.4 hiervor). Sein Verhalten im Beschwerdeverfahren zeigt im Übrigen klar, dass es dem Beschwerdeführer nicht darum zu tun war, wei- tere Belege zu seiner Tätigkeit nachzureichen. In Erwägung dieses Um- stands hat ihm der Instruktionsrichter in Bezug auf das vorliegende Verfah- ren mit Verfügung vom 23. Februar 2016 mitgeteilt, dass das Gericht seiner Auffassung nach nicht dazu verpflichtet sei, von sich aus bisher nicht bei- gebrachte Belege für ein 60%-Pensum einzufordern. Mit Stellungnahme vom 26. Februar 2016 führt der Beschwerdeführer wiederum zur instrukti- onsrichterlichen Erwägung aus, diese treffe den Kern der Beschwerde nicht. Mit seiner Erklärung, er hätte problemlos ein höheres (vielleicht ge- gen 70 % tendierendes) Pensum ausweisen können, habe er auf Unge- reimtheiten, ja Irreführungen im Vorfeld der Gesuchstellung aufmerksam gemacht. In seinem Interesse liege vor allem eine Feststellung, dass die 60%-Klausel diskriminierend wirke und willkürlich angesetzt sei. Damit kann der Vorinstanz nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie auf die vom Beschwerdeführer eingereichte Bescheinigung über eine Beschäfti- gung zu 50 % abgestellt hat. Soweit der Beschwerdeführer dazu sinnge- mäss ausführt, der Grad seiner Entlöhnung und die Tatsache, dass er eine Wochenstundenzahl von 20 eingesetzt habe, seien nicht massgebend, kann ihm ebenfalls nicht gefolgt werden. Er hat nach Art. 2 MAkkV keinen Anspruch darauf, dass die Vorinstanz im Akkreditierungsverfahren prüft,

B-7960/2015 Seite 31 wie oft er tatsächlich im Medienzentrum anwesend ist oder ob er für die «Handelszeitung» faktisch zu mehr Prozenten tätig ist im Vergleich zur ef- fektiv entschädigten Tätigkeit. 7.9 Nach dem Gesagten kann somit festgestellt werden, dass auch die An- wendung von Art. 2 MAkkV durch die Vorinstanz im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden ist. 8. Zusammenfassend erweisen sich die vorgebrachten Rügen des Be- schwerdeführers als unbegründet, womit die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen ist, soweit auf diese eingetreten werden kann. 9. 9.1 Die Verfahrenskosten werden unter Berücksichtigung des Umfanges und der Schwierigkeit der Streitsache im vorliegenden Verfahren auf Fr. 700.– festgesetzt (Art. 63 Abs. 4 bis VwVG sowie Art. 1, 2 und 4 des Reg- lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. 9.2 Weder der unterliegende Beschwerdeführer noch die obsiegende Vor- instanz haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 3 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 700.– werden dem Beschwerdeführer aufer- legt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezah- lung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.

B-7960/2015 Seite 32 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde, vorab in elektronischer Form) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde, vorab in elektronischer Form)

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Marc Steiner Andrea Giorgia Röllin

Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule- gen (Art. 42 BGG).

Versand: 23. Mai 2016