B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Das BGer ist mit Entscheid vom 05.02.2021 auf die Beschwerde nicht eingetreten (2C_995/2020)
Abteilung II B-605/2014
U r t e i l v o m 1 0 . N o v e m b e r 2 0 1 5 Besetzung
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Ronald Flury, Richter Jean-Luc Baechler, Richter Pietro Angeli-Busi, Richter David Aschmann, Gerichtsschreiber Said Huber.
Parteien
alle vertreten durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. iur. Daniel Staehelin und/oder lic. oec. et lic. iur. Astrid Mounier, Kellerhals Carrard Basel, (...),
gegen
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), Generalsekretariat, Bundeshaus Ost, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Grundbeiträge an die Universitäten für das Subventions- jahr 2012 (Verfügung vom 24. Dezember 2013).
B-605/2014 Seite 3 Inhaltsverzeichnis Sachverhalt..........................................................................................4 Erwägungen ......................................................................................26 I. PROZESSVORAUSSETZUNGEN ......................................................... 26 II. ANWENDBARES RECHT ................................................................... 26
B-605/2014 Seite 4 Sachverhalt: A. Gestützt auf das Universitätsförderungsgesetz vom 8. Oktober 1999 (UFG, SR 414.20) und die dazugehörige Verordnung vom 13. März 2000 (UFV, SR 414.201) ersuchten die Beschwerdeführer die Vorinstanz am 22. November 2013 um Folgendes: "1. Es seien gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebskosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel die folgenden Grundbei- träge an die Betriebskosten für das Jahr 2012 auszurichten: Universität Basel CHF 84'868'481.-- Universität Lausanne CHF 67'951'046.-- Universität Freiburg CHF 41'857'200.-- Universität Neuchâtel CHF 22'731'965.-- 2. Eventualiter seien gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebs- kosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel für das Jahr 2012 nach pflichtgemässem Ermessen festgelegte Grundbeiträge auszurichten. 3. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Grundbeiträge an die Betriebskosten der vorgenannten Universitäten im Jahr nach dem Subventionsjahr zu entrichten sind und für jedes Subventionsjahr unter Einschluss des Subventionsjahres 2012 ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge besteht, wobei unter dem Begriff Subven- tionsjahr das Jahr zu verstehen ist, in dem die Betriebskosten anfallen." A.a Die Beschwerdeführer machten geltend, seit 1966 leiste der Bund diese Grundbeiträge. Als Anspruchssubventionen seien sie bis 2011 im- mer im Jahr nach dem zu subventionierenden Jahr ausbezahlt, indessen von etlichen Kantonen (bzw. deren Universitäten) bereits im Subventions- jahr periodengerecht als Guthaben (transitorische Aktiva) verbucht wor- den. Mit dem vom Parlament im Jahr 2011 (ohne Gesetzesänderung, mit einfachem Bundesbeschluss) umgesetzten Systemwechsel sei die Bei- tragsperiode 2008-2011 um ein Jahr verlängert worden, ohne dass für das Subventionsjahr 2012 ein zusätzlicher Kredit gesprochen worden sei. Ab 2013 zahle der Bund die Grundbeiträge nicht mehr "nachschüssig", sondern bereits im Subventionsjahr aus. Zwar hätten die Kantone wie je- des Jahr auch im Jahr 2013 eine Zahlung erhalten, doch betreffe diese einzig das Jahr 2013. Weil die im Jahre 2012 ausbezahlten Grundbeiträ- ge für das Subventionsjahr 2011 erfolgt seien, würden den Kantonen für 2012 Grundbeiträge vorenthalten. Somit müssten die in den kantonalen
B-605/2014 Seite 5 Bilanzen für das Jahr 2012 aktivierten Forderungen auf Grundbeiträge abgeschrieben werden, was zu einem finanziellen Verlust in der Erfolgs- rechnung und zu einer entsprechenden Vermögensverminderung in der Bilanz führe. Der Verlust sei nicht nur bilanztechnischer Natur, da die Uni- versitäten ohne Grundbeiträge für 2012 unterfinanziert seien. Zwar ergä- be sich ein Unterschied bei der effektiven Auszahlung dieser Beiträge ("im Cash Flow der Kantone") erst, wenn dereinst einmal die Grundbei- träge des Bundes reduziert oder eingestellt würden. Diesfalls würden beim neuen (synchronen) System, da Subventions- und Auszahlungspe- rioden zusammenfallen, Auszahlungen auf Ende des Subventionsjahrs eingestellt, während im bisherigen (nachschüssigen) System noch im Folgejahr die letzte Kredittranche für das Vorjahr zu entrichten wäre. A.b Daher führe der Systemwechsel zu einem Verlust von Grundbeiträ- gen für ein Jahr, was im Widerspruch zum gesetzlich festgelegten Rechtsanspruch auf alljährlich auszubezahlende Grundbeiträge stehe. Somit sei das ersatzlose Streichen der Beiträge für das Subventionsjahr 2012 unzulässig, unabhängig davon, dass dafür kein Voranschlagskredit gesprochen worden sei. Vielmehr sei das Parlament nach UFG verpflich- tet, einen solchen Kredit zu sprechen, weshalb die Bundesverwaltung auch für das Subventionsjahr 2012 Grundbeiträge ausrichten müsse. Im Vertrauen auf die jahrelange Praxis von Parlament und Bundesverwal- tung (Aufstellen von nicht synchronen Zahlungsrahmen/Budgets und ent- sprechend nachschüssigen Auszahlungen) seien die Ansprüche auf Grundbeiträge schon im Subventionsjahr in den Bilanzen aktiviert wor- den. Daher verletze das ersatzlose Streichen dieser Beiträge das Ver- trauensschutzprinzip. Werde trotzdem an einer synchronen Ausrichtung festgehalten, seien gemäss dem "primären" Rechtsbegehren im Jahr 2013 – nebst den Grundbeiträgen für 2013 – auch die für 2012 geschul- deten Beiträge auszurichten. Wertmässig entsprächen diese den Beiträ- gen der Verteilungsverfügung vom 12. November 2013, weil die Bemes- sungsperioden für beide Subventionsjahre übereinstimmten. Da der Bund nach UFG über ein gewisses Ermessen bezüglich der Höhe der Grund- beiträge verfüge, erfolge auch ein nicht quantifizierter Eventualantrag. Werde indessen die Ausrichtung der verlangten Beiträge vollständig ab- gelehnt, könnte im Sinne des Subeventualbegehrens das "nachschüssige System" beibehalten werden, was den Gesuchstellern ermöglichen wür- de, auf eine Abschreibung der Grundbeiträge für 2012 zu verzichten.
B-605/2014 Seite 6 B. Mit Verfügung vom 24. Dezember 2013 wies die Vorinstanz die Anträge 1 und 2 ab (Dispositiv-Ziffer 1). Des Weiteren verfügte die Vorinstanz: "2. Es wird festgestellt, dass die Universitätskantone nach Art. 14 UFG einen An- spruch darauf haben, dass ihnen der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung stellt; die Anteile der einzelnen Kan- tone werden nach Art. 12 f. UFV im Folgejahr berechnet; aufgrund dieser Be- rechnung erlässt das WBF eine Verteilungsverfügung und zahlt diese Anteile den Universitätskantonen aus. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben." B.a In ihrer Begründung zeichnete die Vorinstanz die Entwicklung der Hochschulförderung seit 1966 nach und hielt fest, für die Grundbeiträge sei im Jahre 1969 ein Wechsel erfolgt und zwar von einem vergangen- heitsbezogenen Beitragssystem mit rechtssatzmässig festgelegten Bei- tragssätzen zu einem "Plafonierungssystem mit vergangenheitsbezoge- ner Verteilungsrechnung". Mit dem Inkrafttreten des UFG auf den 1. April 2000 sei der bisherige Subventionsmechanismus – abgesehen vom Wechsel zu rein leistungsorientierten Bemessungskriterien – unverändert geblieben. Weiterhin würden für die Grundbeiträge mehrjährige Zahlungs- rahmen erlassen und die Beiträge im Rahmen der jährlich bewilligten Kredite (Budgets) nach vergangenheitsbezogenen Kriterien verteilt. B.b Die "Anomalie, dass die Jahresanteile der Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge jeweils erst in den Folgejahren ins Budget eingestellt wer- den", sei erstmals bei den Beratungen zum UFG diskutiert worden. Die Forderung gewisser Kantone, im Synchronisierungsjahr – wegen der sonst drohenden "Beitragslücke" – eine doppelte Subvention auszurich- ten, sei gutachterlich geprüft worden mit dem Ergebnis, eine Synchroni- sierung erfordere weder eine Gesetzesänderung noch eine zweifache Subvention im Umstellungsjahr. Trotz diesem Gutachten sei aber die bis- herige Praxis beibehalten worden, die Jahresanteile der Zahlungsrahmen jeweils in den Budgets der Folgejahre einzustellen. Der vom Bundesrat in seiner Botschaft vom 3. Dezember 2010 (über die Förderung von Bil- dung, Forschung und Innovation im Jahr 2012, BBl 2011 757, S. 778 f.; Botschaft 2010) gemachte Vorschlag, die Beitragsperiode 2008-2011 um ein Jahr zu verlängern, ohne einen zusätzlichen Jahresanteil für 2012 vorzusehen, sei im Parlament kontrovers diskutiert worden. Doch sei der ständerätliche Minderheitsantrag, von einer Synchronisierung abzusehen, abgelehnt worden.
B-605/2014 Seite 7 B.c Für das Subventionsjahr werde "eine globale Summe bestimmt" und diese erst im Folgejahr nach vergangenheitsbezogenen Bemessungskri- terien verteilt. Die Universitätskantone hätten einen Anspruch darauf, dass ihnen der im Budget vorgesehene Gesamtbetrag ausgerichtet wer- de. Indessen lege erst die Verteilungsverfügung den Anteil jedes Kantons an der globalen Summe rechtsverbindlich fest. Konkrete, bezifferbare Subventionsansprüche würden somit erst im Auszahlungsjahr festgelegt, weshalb die konkreten Ansprüche erst mit der Verteilungsverfügung ent- stünden. Bis zu diesem Zeitpunkt hätten die Kantone bloss einen grob abschätzbaren, nicht näher bestimmten "(virtuellen) grundsätzlichen An- spruch auf einen Anteil an der Gesamtsumme". Insofern beschränke sich der Anspruch auf das "ob", d.h. darauf, dass eine Subvention (in vorerst unbestimmter Höhe) ausgerichtet werde. B.d Dass für das Subventionsjahr 2012 nochmals ein Budgetkredit ge- sprochen und nach den beantragten Quoten verteilt werden müsste, wäre nur vertretbar, wenn materiell-rechtlich tatsächlich ein Anspruch bestün- de, "für das Jahr 2012 erneut einen Grundbeitrag auszurichten". Die Auf- fassung, für das Subventionsjahr 2012 sei kein Kredit gesprochen wor- den, bringe materielles Subventionsrecht und Finanzhaushaltsrecht durcheinander. Wegen eines Fehlers im ersten – nach dem Hochschul- förderungsgesetz vom 22. März 1991 (HFG 1991) gesprochenen – Zah- lungsrahmen seien die Jahresanteile der Zahlungsrahmen ab dem Budgetjahr 1993 jeweils erst im Folgejahr ins Budget eingestellt worden. Aufgrund dieser Praxis sei die zu budgetierende Summe für das Jahr 2012 durch den Jahresanteil 2011 "bereits vorbestimmt" gewesen, wes- halb es keines weiteren Jahresanteils für das Budgetjahr 2012 bedurft habe. Die Synchronisierung im Jahre 2013 habe sich nur auf das finanz- haushaltsrechtliche Zusammenspiel zwischen den Jahresanteilen (der Zahlungsrahmen) und den Budgetkrediten bezogen und "keinen externen Effekt auf das materiell-rechtliche Subventionsverhältnis" gehabt. Die in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile seien Höchstbeträge, die als Kredite erst im Budget des betreffenden Jahres verbindlich ge- sprochen würden. Ab 2013 sollten diese Jahresanteile auch tatsächlich in den betreffenden Jahresbudgets eingestellt werden, ohne dass sich am materiell-rechtlichen Verteilungsmechanismus etwas verändern würde, so dass "nach wie vor die Gesamterträge" systemisch bedingt erst im Folge- jahr verteilt würden. Dementsprechend habe der Bund seit 1966 Jahr für Jahr die Grundbeiträge ausgerichtet.
B-605/2014 Seite 8 B.e Zwar weckten gewisse Formulierungen in den Verteilungsverfügun- gen und in bundesrätlichen Botschaften die Vorstellung, die Grundbeiträ- ge würden den Aufwand im Vorjahr abgelten, weshalb die entsprechen- den Ansprüche schon im Subventionsjahr bestanden hätten. Auch sei be- reits im HFG, um "die Betriebsaufwendungen im fraglichen Jahr zu 'un- terstützen'", ein Gesamtbetrag festgelegt worden, der erst im Folgejahr nach vergangenheitsbezogenen Kriterien zu verteilen gewesen sei. Dabei sei der Begriff "Beitrags- bzw. Subventionsjahr" in zweifachem Sinn ver- standen worden: Einerseits als das Jahr, für das ein Gesamtbetrag ver- fügbar gemacht werden sollte, andererseits als Bemessungsperiode für die Kriterien, "nach denen der Gesamtbetrag im Folgejahr zu verteilen" sei. Trotz alledem seien die konkreten Subventionsansprüche der Kanto- ne jeweils erst im Folgejahr mit der Verteilungsverfügung entstanden. B.f Für die Jahre 1966 bis 1968 sei es gerechtfertigt gewesen, die ersten drei Jahrestranchen in diesen drei Subventionsjahren zu verbuchen, da damals der konkrete Subventionsanspruch jedes Kantons zum Voraus festgestanden habe. Hingegen wären ab 1969 mit Inkrafttreten des HFG die Subventionsansprüche im Auszahlungsjahr, d.h. dem Jahr der Vertei- lungsverfügung, zu verbuchen gewesen. Die Universitätskantone Neuen- burg und Basel-Stadt hätten mit ihrem erst im Jahre 2006 und 2007 er- folgten Wechsel zur Vorjahresverbuchung im Umstellungsjahr einen Bi- lanzgewinn erzielt. Bei einer Rückkehr zur früheren Verbuchungspraxis würde dieser Bilanzgewinn wieder abgebaut, weshalb über die Jahre ge- sehen kein realer finanzieller Verlust einträte. Die Synchronisierung habe am materiellen Subventionsrecht nichts geändert. Massgebend für den Gesamtbetrag sei der Budgetkredit und massgebend für die Kantonsan- teile am Gesamtbetrag sei die Verteilungsverfügung. Sollten die Kantone allenfalls ihre Buchungspraxis ändern, so geschähe dies nicht wegen der erfolgten Synchronisierung, sondern weil ihre Verbuchungspraxis dem materiellen Subventionsrecht ungenügend Rechnung trage. B.g Nicht verletzt werde schliesslich das Vertrauensschutzprinzip, auch wenn im neuen UFG die Praxis weitergeführt worden sei, die Jahresantei- le der Zahlungsrahmen "in anormaler Weise" erst in den Budgets der Folgejahre einzustellen. Die Jahresanteile eines Zahlungsrahmens seien keine Kreditbewilligungen, sondern finanzhaushaltsrechtlicher Natur ohne Bezug zum Subventionsverhältnis. Die Universitätskantone irrten, wenn sie die in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile als Zusiche- rungen bestimmter Subventionsansprüche verstünden.
B-605/2014 Seite 9 Als Anhang fügte die Vorinstanz ihrer Verfügung folgende Übersicht bei:
B-605/2014 Seite 10 C. Dagegen erhoben die Beschwerdeführer, vertreten durch die Rechtsan- wälte Prof. Dr. iur. Daniel Staehelin und lic. oec. et lic. iur. Astrid Mounier, am 3. Februar 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und stellten folgende Rechtsbegehren: "1. Die Verfügung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF vom 24. Dezember 2013 sei aufzuheben. 2. Es sei die Vorinstanz zu verpflichten, den Beschwerdeführern gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebskosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel die folgenden Grundbeiträge an die Betriebs- kosten für das Jahr 2012 auszurichten: Universität Basel CHF 84'868'481.-- Universität Lausanne CHF 67'951'046.-- Universität Freiburg CHF 41'857'200.-- Universität Neuchâtel CHF 22'731'965.-- zuzüglich 5% Verzugszinsen ab Einreichung dieser Beschwerde. 3. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen zur Festsetzung von Grundbeiträgen an die Betriebskosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel für das Jahr 2012 nach pflichtgemässem Ermessen ge- stützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV. 4. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Grundbeiträge an die Betriebskosten der vorgenannten Universitäten im Jahr nach dem Subventionsjahr zu entrichten sind und für jedes Subventionsjahr unter Einschluss des Subventionsjahres 2012 ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge besteht, wobei unter dem Begriff Subven- tionsjahr das Jahr zu verstehen ist, in dem die Betriebskosten anfallen. 5. Der Vorinstanz seien die Verfahrenskosten und die notwendigen Parteikosten aufzuerlegen." C.a Im Wesentlichen rügen die Beschwerdeführer, sie verlangten "nicht eine doppelte Subvention für das Jahr 2012, sondern die Auszahlung des Jahresbetreffnisses 2012" (neben der bereits erfolgten Auszahlung für das Jahr 2013). Entgegen der Vorinstanz seien alle Auszahlungen seit 1966 bis 2012 immer nachschüssig erfolgt. Bisher hätten alle Beteiligten das Jahr des Zahlungsrahmens immer als das Jahr aufgefasst, dessen Betriebskosten zu subventionieren gewesen seien. Zudem seien bisher die Budgetjahre die Auszahlungsjahre gewesen. Deshalb habe der Bund bis zum Jahr 2010 auf allen Verteilungsverfügungen und Zahlungsavis
B-605/2014 Seite 11 vermerkt, die Grundbeiträge würden für das der Auszahlung vorangehen- de Jahr ausgerichtet. Auch die Schweizerische Universitätskonferenz ha- be sich noch Ende 2001 gegen eine Systemänderung ausgesprochen, weil dies zum Wegfall eines Subventionsjahres und damit zu einer mate- riellen Änderung führen würde. C.b Im Unterschied dazu erfolgten die jeweiligen Auszahlungen neu in dem Jahre, für das die Beiträge geschuldet und im Zahlungsrahmen ein- gestellt seien: Anstatt im Jahre 2013 die Beiträge für 2012 auszuzahlen, habe der Bund nur die Beiträge für 2013 geleistet. Daher seien bisher an die Betriebskosten des Jahres 2012 noch keine Grundbeiträge gewährt worden, weshalb die Universitätskantone ein Beitragsjahr verlören und die entsprechend aktivierten Forderungen mit Verlust abschreiben müss- ten. C.c Insbesondere unhaltbar sei die faktenwidrige Ansicht, dass die Syn- chronisierung von Subventions- und Auszahlungsjahr schon im Jahre 1969 erfolgt sein soll. Vielmehr habe das Parlament mit seinem Ent- scheid, für das Jahr 2012 keinen Zahlungsrahmen vorzusehen, zum Aus- druck gebracht, mit den Grundbeiträgen würden fortan einzig die Be- triebskosten des Auszahlungsjahres subventioniert. Dies habe dem Wunsch der Verwaltung entsprochen, ab 2013 alle Grundbeiträge syn- chron auszurichten: Nicht nur Zahlungsrahmen und Budgetjahr sondern auch Subventions- und Auszahlungsjahr würden synchronisiert. C.d Der Wegfall der Grundbeiträge für das Subventionsjahr 2012 verletze Bundesrecht, weil das UFG – als hinreichend konkrete gesetzliche Grundlage – für jedes einzelne Subventionsjahr einen Rechtsanspruch auf Grundbeiträge (als gebundene Ausgaben) vorsehe. Die Auffassung, nur ein genau bezifferter Anspruch sei ein gesetzlicher Anspruch, wider- spreche der Rechtsprechung. Auch hänge dieser Anspruch weder von der Budgetposition noch der Verteilungsverfügung ab, denn auch grund- sätzliche Ansprüche seien Ansprüche. C.e Schliesslich verletzten die Umstellung auf eine synchrone Ausrich- tung und der damit verbundene Subventionsausfall das Vertrauens- schutzprinzip, nachdem der Bund während mehr als vier Jahrzehnten klar kommuniziert habe, diese Beiträge würden nachschüssig ausbezahlt.
B-605/2014 Seite 12 D. Am 14. April 2014 liess sich die Vorinstanz mit dem Antrag vernehmen, sämtliche Rechtsbegehren seien unter Kostenfolge zulasten der Be- schwerdeführer abzuweisen. D.a Im Wesentlichen erwidert die Vorinstanz, die letzte Tranche der Peri- ode 1966-1968 sei 1969 ausbezahlt worden – damals habe keine Syn- chronisierung stattgefunden. Eine solche sei erst "in den Jahren 2012 bzw. 2013" erfolgt und habe sich weder auf die Ausrichtung der Grundbei- träge noch auf das Subventionsverhältnis, sondern einzig auf das Zu- sammenspiel von Jahresanteilen und Budgetkrediten bezogen. Nicht das materielle Subventionsrecht, sondern nur die finanzhaushaltsrechtliche Praxis sei geändert worden. Dessen ungeachtet verlangten die Be- schwerdeführer für 2012 eine zweite Auszahlung, obschon sie in diesem Jahre ihre Grundbeitragsanteile bereits erhalten hätten. D.b Bisher seien die Grundbeiträge lückenlos ausgerichtet worden. An- geblich weggefallen sei die Jahrestranche allein wegen einer geänderten Verbuchungspraxis der beschwerdeführenden Kantone. Wie diese selbst einräumten, träte der Verlust eines Beitragsjahres erst dann ein, wenn die Zahlungen eingestellt oder reduziert würden. Solange jedoch Grundbei- träge ausbezahlt werden, wäre "höchstens ein hypothetischer Verlust" anzunehmen, was aber bestritten werde. Die buchhalterischen Folgen hätten die Beschwerdeführer zu tragen, insbesondere wenn sie fälschli- cherweise aktivierte stille Reserven wieder deaktivieren müssten. Seit Jahren sei die Frage der kantonalen Verbuchungspraxis umstritten. Die vom Bund in amtlichen Dokumenten (wie Botschaften, Verfügungen) ver- wendeten "missverständlichen" Formulierungen liessen indes keine an- spruchsbegründende Vertrauensposition entstehen. Dies gelte umso mehr, als etliche Universitätskantone diese Formulierungen anders inter- pretiert hätten. D.c Zu Unrecht fassten die Beschwerdeführer die Grundbeiträge als eine "vergangenheitsbezogene Abgeltung konkret entstandener Aufwendun- gen des Vorjahres" auf. Vielmehr werde jährlich ein "Gesamtbetrag" unter den Kantonen verteilt, da nach UFG die jährlichen Grundbeiträge den Universitätskantonen "ganz generell für ihre (jährlichen) Betriebsaufwen- dungen" gewährt würden. Mit den Bemessungsfaktoren, die keine fixen Beitragssätze umfassten, würden somit nicht "konkrete Aufwendungen des Vorjahres bzw. 'Subventionsjahrs' abgegolten". Zudem stellten die zur Berechnung der Kantonsanteile bestimmten Vorjahresfaktoren keine
B-605/2014 Seite 13 "Aufwendungen" dar. Mit den im UFG bezeichneten "Betriebsaufwendun- gen" werde lediglich der Zweck der Grundbeiträge beschrieben. D.d Das Auszahlungsjahr sei das Subventionsjahr. Ein Rechtsanspruch bereits für das Jahr, in dem (nach Auffassung der Beschwerdeführer) die Betriebskosten anfallen – würde bedeuten, dass jeder Kanton im Subven- tionsjahr "einen festen (konkret bezifferten) Anspruch" hätte und der im Auszahlungsjahr ausgerichtete Gesamtbetrag lediglich die Summe dieser einzelnen Subventionsansprüche darstellen würde, weshalb das Parla- ment verpflichtet wäre, die Summe dieser Einzelansprüche als Budget- kredit zu sprechen. Dem sei aber nicht so: Der durch Budgetkredit festge- legte Gesamtbetrag werde im Beitragsjahr pauschal auf die Kantone ver- teilt, weshalb der einzelne Anspruch erst mit der Verteilungsverfügung entstehe. Daher definiere der Zahlungsrahmen nicht den jährlich auszu- richtenden Betrag, sondern den Höchstbetrag der Voranschlagskredite. Erst mit dem jeweiligen Jahresbudget werde die Höhe der Subvention bestimmt, weshalb auch erst in der Verteilungsverfügung definitiv der auszurichtende Betrag festgesetzt werde. Insofern stimme es nicht, dass die zu erwartenden Grundbeiträge im (der Verteilungsverfügung vorange- henden) "Subventionsjahr" schon präzise vorhersehbar beziehungsweise durch Rechtsnormen genau bestimmt seien. Die Berechnung der einzel- nen Jahresanteile hänge von so vielen Faktoren ab, dass die Kantone ih- ren Anteil am "Grundbetrag" nicht allein gestützt auf die eigenen "Be- triebskosten" ausrechnen könnten. D.e Die "Anomalie", dass die einzelnen Jahresanteile der Zahlungsrah- men bis 2012 jeweils erst in die Budgets der Folgejahre eingestellt wor- den seien, sei mit dem Zahlungsrahmen 2013-2016 und dem Budget 2013 beseitigt worden. Das aber habe die Auszahlung der Grundbeiträge nicht verändert. Auch 2012 und 2013 hätten alle Beitragsberechtigten – basierend auf den jeweiligen Budgetkrediten – ihren Anteil an den Grund- beiträgen erhalten. E. E.a Diese Vernehmlassung wurde den Beschwerdeführern mit Zwischen- verfügung vom 16. April 2014 zur Kenntnis gebracht mit dem Hinweis, dass sich ein weiterer Schriftenwechsel zurzeit nicht aufdränge. E.b Am 22. April 2014 ersuchten die Beschwerdeführer das Bundesver- waltungsgericht, ihnen bis am 2. Juni 2014 Frist für eine kurze Replik an-
B-605/2014 Seite 14 zusetzen, da die Vorinstanz neue Beilagen ins Verfahren eingebracht ha- be, die eine Entgegnung erforderlich machten. E.c Nach gewährter Fristverlängerung räumte das Bundesverwaltungsge- richt den Beschwerdeführern am 29. April 2014 die Gelegenheit ein, bis zum 14. Juli 2014 zu replizieren. F. Mit Replik vom 11. Juli 2014 halten die Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren fest. Zur Begründung bringen sie im Wesentlichen Fol- gendes vor: F.a Entgegen der Vorinstanz dienten nach dem klaren Wortlaut des UFG die Grundbeiträge der Finanzierung tatsächlich angefallener Betriebskos- ten. Dass zur Ermittlung dieser Beiträge andere Faktoren als die Höhe der Betriebskosten berücksichtigt würden, ändere daran nichts. Ange- sichts der bis zum Subventionsjahr 2011 eindeutig formulierten Vertei- lungsverfügungen sowie der diesbezüglich eingereichten parlamentari- schen Motionen 99.3566 und 99.3492 sei klar erwiesen, dass die Grund- beiträge bis 2011 immer nachschüssig ausgerichtet worden seien. Diese im Parlament vorherrschende Meinung stehe auch in der Botschaft des Bundesrates vom 29. November 2002 (BBl 2003 2363). F.b Zwar anerkenne die Vorinstanz den Anspruch auf jährliche Grundbei- träge. Aber fälschlicherweise bestreite sie den Wegfall einer Jahrestran- che. Entgegen der Vorinstanz habe die Schweizerische Universitätskon- ferenz diesen Wegfall Ende 2009 nicht als Folge der Verbuchungsart der Kantone charakterisiert, sondern als den Verlust von Grundbeiträgen für das Jahr 2012. Je nach Verbuchungspraxis könne dies zu Schwierigkei- ten führen. Andere Kantone hätten diese Beiträge zu einem späteren Zeitpunkt erfolgswirksam verbucht, weil sie veralteten Rechnungsle- gungsstandards folgten. Hätte der Bund auf den fragwürdigen System- wechsel verzichtet, fiele das Problem weg. Vermutlich hänge die Umstel- lung mit der revidierten Rechnungslegung des Bundes per 1. Januar 2007 und dem Druck der Finanzkontrolle zusammen. F.c Mindestens bis zum Jahre 2009 seien Bundesrat und Bundesverwal- tung davon ausgegangen, die Auszahlungen erfolgten nachschüssig, d.h. im Jahr nach dem Beitrags-, d.h. Subventionsjahr. Die Angleichung von Subventions- und Zahlungsjahr, d.h. die Umstellung von der nachträgli- chen zur gegenwartsbezogenen Ausrichtung, sei im Zwischenjahr 2012
B-605/2014 Seite 15 erfolgt. Dieser Systemwechsel sei "zeitgleich mit der finanzhaushalts- rechtlichen Angleichung von Jahresanteil des Zahlungsrahmens und Bei- tragsjahr per 2012" erfolgt. F.d Die Meinung der Vorinstanz, wonach ein Anspruch nur bestehe, wenn ein Subventionserlass ein starres Subventionssystem mit aufwandsbezo- genen Beiträgen nach festen Beitragssätzen vorsehe, widerspreche der Rechtsprechung. Laut Bundesgericht könne ein Rechtsanspruch auch dem Grundsatz nach bestehen. Immerhin anerkenne die Vorinstanz, dass ein Rechtsanspruch auf eine Subvention auch bestehen könne, ohne dass eine Budgetposition vorhanden sei. Da für 2012 ebenfalls ein Rechtsanspruch auf Zahlung von Grundbeiträgen bestehe, müsse in ei- nem Jahr eine doppelte Auszahlung erfolgen, wie dies auch bei anderen Synchronisierungen geschehen sei. F.e Ferner seien die zahlreichen amtlichen Äusserungen, welche die Nachschüssigkeit klar belegten, anders als die Vorinstanz unterstelle, nicht einfach nur "missverständlich" gewesen, sondern hätten die Rechts- lage rechtlich zutreffend wiedergegeben. Entgegen der Vorinstanz zwinge der Systemwechsel nicht zu einer Änderung der Verbuchungspraxis. Vielmehr müssten die strittigen Grundbeiträge bei einer Nichtauszahlung für 2012 abgeschrieben werden, d.h. ein tatsächlich erfolgter Ertragsaus- fall müsste bilanztechnisch berücksichtigt werden. F.f Die Berufung auf das Vertrauensschutzprinzip erfolge rein subsidiär, zumal bereits ein gesetzlicher Anspruch auf Grundbeiträge für 2012 be- stehe. Der Bund habe an seiner Praxis der nachschüssigen Auszahlung festgehalten und dies immer wieder in vielen Dokumenten zum Ausdruck gebracht. Ein Systemwechsel mit derart gravierenden Folgen hätte aus- drücklich kommuniziert werden müssen, was nicht geschehen sei. In den Beratungen des UFG sei die Frage der Synchronisierung diskutiert wor- den, ohne dass das Parlament dazu einen expliziten Entscheid getroffen hätte. F.g Mit dem Subeventualantrag werde eine Lösung angeboten, die den eingeklagten Anspruch auf Grundbeiträge für das Jahr 2012 wahren wür- de, ohne den Bund zu verpflichten, in einem Jahr zwei Jahrestranchen auszuzahlen.
B-605/2014 Seite 16 G. Mit Instruktionsverfügung vom 27. August 2014 liess das Bundesverwal- tungsgericht der Vorinstanz die Replik zukommen mit der Aufforderung, eine tabellarische Übersicht einzureichen, aus der unter anderem für je- des zu subventionierende Jahr seit 1966 ersichtlich wird, (1.) für welche Subventionsjahre die in den jeweiligen Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile bestimmt waren, (2.) wann diese Jahresanteile (bzw. die teilweise gekürzte Budgetpositionen des Voranschlagskredits) zur Aus- zahlung gelangten, (3.) welche Bemessungsperioden dafür jeweils mass- geblich waren und (4.) unter Darlegung des jeweils (nach Auffassung des Bundes) sachgerechten Verbuchungszeitpunkts. H. Nach gewährter Fristerstreckung reichte die Vorinstanz am 3. November 2014 ihre Duplik vom 30. Oktober 2014 ein. Darin hält sie an sämtlichen Rechtsbegehren fest. H.a Im Wesentlichen führt sie aus, der Begriff "Nachschüssigkeit" sei un- klar. Im Auszahlungsjahr werde (nach vergangenheitsbezogenen Fakto- ren) ein im Budget festgelegter Globalbetrag unter den Kantonen verteilt. Erst mit der Verteilungsverfügung entstehe der konkrete Subventionsan- spruch jedes Kantons. Wie die Grundbeiträge seit 1966 bemessen, ver- teilt und ausbezahlt worden seien, zeige die eingereichte Tabelle. Ein Systemwechsel sei "bereits im Jahre 1968" erfolgt. Hätten deshalb die Kantone ihre Anteile in den Jahren 1966-68 periodengerecht verbucht, wäre ihnen 1969 ein Jahresanteil entgangen. Indes hätten die Beschwer- deführer ihre Anteile damals ganz oder teilweise im Auszahlungsjahr ver- bucht. H.b Unzutreffend sei ferner die unbelegte Behauptung, wonach die ande- ren Universitätskantone veralteten Rechnungslegungsstandards folgten. Im Gegenteil: deren Praxis berücksichtige, dass im Subventionsjahr die konkreten, einzelnen Subventionsansprüche noch nicht mit hinreichender Sicherheit feststünden. H.c Mit der Synchronisierung von Zahlungsrahmen-Tranchen und Budgetkrediten sei 2012 der Auszahlungsmodus nicht verändert worden. H.d Zwar hätten die Kantone im Grundsatz einen Anspruch auf jährliche Ausrichtung von Grundbeiträgen. Der Anspruch auf den jeweiligen Anteil am Gesamtbetrag entstehe jedoch erst mit der Verteilungsverfügung.
B-605/2014 Seite 17 H.e Zur konkreten Verbuchungspraxis der Kantone zeige der Kanton Neuenburg, dass er im Jahr 2006 zwei Jahresanteile als Ertrag verbucht habe, obwohl der Bund nur einen Jahresanteil ausbezahlt habe. Mit die- ser Verbuchungsänderung habe der Kanton 2006 einen Bilanzgewinn er- zielt. H.f Schliesslich zeige die Tabelle, dass im Jahr 2012 die Grundbeiträge ausgerichtet worden seien. H.g Einzuräumen sei aber, dass die Abschreibung der Motionen 99.3566 und 99.3492 wegen einer schlechten Übersetzung "unglücklich formuliert" gewesen sei. H.h Als Beilage reichte die Vorinstanz folgende detaillierte Tabelle ein:
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B-605/2014 Seite 20 I. Dazu reichten die Beschwerdeführer nach erstreckter Frist ihre Triplik vom 29. Januar 2015 ein und hielten an ihren Rechtsbegehren fest. I.a Vorab heben sie hervor, die Vorinstanz habe, wie die Tabelle zeige, ei- ne grundsätzliche Richtungsänderung vorgenommen. Entgegen früher anerkenne die Vorinstanz nun, dass die Grundbeiträge immer für das da- vor liegende Subventionsjahr, also nachschüssig ausbezahlt worden sei- en (und zwar seit der ersten Zahlung im Jahre 1967 unter Einschluss von 2012). Geschuldet seien diese Beiträge für das davorliegende Jahr, wie der Tabelle zu entnehmen sei. Damit anerkenne die Vorinstanz das Sub- eventualbegehren (Rechtsbegehren Ziff. 4), wie auch, dass für jedes Jahr grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge bestehe. Wegen der Nachschüssigkeit, verstanden als Auszahlung im Jahr nach dem Subven- tionsjahr, müsste, falls die Zahlung von Grundbeiträgen einmal eingestellt oder durch eine andere Subventionsart ersetzt werden würde, im Folge- jahr noch eine letzte Jahrestranche ausbezahlt werden. I.b Grundbeiträge seien für das Subventionsjahr (Vorjahr) geschuldet und sollen nach Art. 14 UFG Betriebsaufwendungen unterstützen. Damit sei- en sie für die Betriebsaufwendungen des Subventionsjahres bestimmt. Mit ihrem Einwand, angesichts der Bemessungsbasis würden nicht kon- krete Betriebsaufwendungen des Vorjahres abgegolten, übersehe die Vo- rinstanz, dass die Frage, wie der geschuldete Subventionsbetrag zu be- rechnen sei, nichts damit zu tun habe, für welches Jahr der Betrag ge- schuldet sei. Nicht bedeutsam sei, wie konkret die Betriebsaufwendungen des Vorjahres bestimmt seien, für welche die Grundbeiträge geschuldet und auszurichten seien. Denn sie bezweckten, allgemeine Aufwendungen und nicht definierte Projekte oder Aufwandpositionen zu unterstützen. I.c Dass ein konkreter Subventionsanspruch erst mit der Verteilungsver- fügung entstehe, widerspreche höchstrichterlicher Rechtsprechung. Ein Anspruch könne auch bestehen, wenn der Berechtigte dessen Höhe nicht kenne. Zu unterscheiden sei zwischen dem Entstehen eines Anspruches und seiner Fälligkeit. Der Anspruch auf Grundbeiträge könne unabhängig vom Erlass einer Verteilungsverfügung bestehen. Grundsätzlich anerken- ne die Vorinstanz diesen Anspruch der Kantone auf jährliche Grundbei- träge. Auch "grundsätzliche" Ansprüche seien Ansprüche, egal ob sie um- fangmässig schon voll oder erst ungefähr bekannt seien. Der Bund müs- se diese Ansprüche erfüllen. Fehlten Budgetposition und Verteilungsver- fügung, so müsse das Parlament einen entsprechenden Voranschlags-
B-605/2014 Seite 21 kredit beschliessen und die Vorinstanz eine entsprechende Verteilungs- verfügung erlassen. I.d Da der Rechtsanspruch auf Grundbeiträge für 1969 schon vor Erlass der Verteilungsverfügung bestanden habe, sei es – entgegen der Vo- rinstanz – im Jahre 1969 zu keinem Verlust gekommen. Entgegen der Darstellung in der Kolonne 4 der Tabelle sei der massgebende Zeitpunkt für die Verbuchung nicht der Erlass der Verteilungsverfügung. An- spruchsberechtigte dürften die Grundbeiträge im Subventionsjahr als Er- trag verbuchen, weil ein Rechtsanspruch auf Auszahlung "im Subven- tionsjahr" bestehe, die Grundbeiträge an die Betriebskosten des Subven- tionsjahres ausgerichtet würden und die Höhe hinreichend genau ge- schätzt werden könne. Die Zahlungsrahmen würden bei der Einschät- zung der Höhe des Anspruches helfen, da das Parlament darin aufzeige, welche Beträge voraussichtlich bereitgestellt werden würden. I.e Wie die Kantone zu verbuchen hätten, sei ihnen überlassen und nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Was die Vorinstanz zur korrekten Verbu- chung der Grundbeiträge sage, treffe nicht zu. Der Zeitpunkt der Verbu- chung einer künftigen Verpflichtung oder eines Anspruchs hänge nicht davon ab, wann die genaue Höhe bestimmt sei. Sehe ein Unternehmen, dass es einen grossen Prozess verlieren werde, müsse es Rückstellun- gen bilden, auch wenn es die Höhe der Schadenersatzzahlungen und Gerichtskosten nicht kenne. Baue ein Unternehmen eine Grossanlage, die es erst im kommenden Jahr abrechnen könne, dürfe es die geleistete Arbeit (transitorisch) aktivieren, auch wenn der Rechnungsbetrag noch nicht vollständig bestimmt sei. I.f Der Ertragsausfall bei Wegfall des gesetzlich geschuldeten Beitrags für das Jahr 2012 sei keine buchhalterische Spitzfindigkeit, sondern wäre ein echter Verlust, der sich im Geldfluss auswirken würde, wenn die Ausrich- tung von Grundbeiträgen eingestellt oder ein Systemwechsel auf eine andere Subventionsart erfolgen würde. I.g Es treffe zu, dass der Kanton Neuenburg im Jahr 2006 nach Einfüh- rung einer zeitgemässen Rechnungslegung zwei Jahrestranchen er- folgswirksam verbucht habe. Wäre von Anfang an periodengerecht ver- bucht worden, hätte schon im Jahr 1966, dem ersten Subventionsjahr, ei- ne Jahrestranche verbucht werden müssen. Alle anderen Jahrestranchen wären ein Jahr früher verbucht worden, als dies aktuell geschah. Die
B-605/2014 Seite 22 doppelte Jahrestranche im Jahr 2006 sei eine Folge der fehlenden Jah- restranche von 1966. J. Mit Quadruplik vom 12. März 2015 nahm die Vorinstanz zur Triplik der Beschwerdeführer Stellung. Darin hält sie an ihrem Antrag fest, sämtliche Rechtsbegehren abzuweisen. J.a Sie habe keine Richtungsänderung vorgenommen. Zwar bezweckten die Grundbeiträge, "für das Subventionsjahr" einen Grundbeitrag zur Ver- fügung zu stellen. Doch würden damit nicht konkrete Aufwendungen der jeweiligen Vorjahre nach festen Beitragssätzen abgegolten. Deshalb könnten die Kantone ihre Anteile an der Gesamtsumme nicht schon in den Vorjahren verbuchen. J.b Die Begriffe "Nachschüssigkeit" bzw. "nachschüssig" seien unklar und würden unterschiedlich verwendet: Von 1966 bis 1968 seien die einzel- nen Kantonsanteile ex ante gesetzlich festgelegt und erst in den Folge- jahren ausbezahlt worden. Hier beziehe sich die "Nachschüssigkeit" allein auf die Auszahlung eines für drei Jahre fixierten jährlichen Anspruchs je- des Kantons, der in den entsprechenden Jahren zu verbuchen gewesen sei. Ab 1969 seien die Kantonsanteile erst in den Verteilungsverfügungen, die dem "Subventionsjahr" folgten, festgelegt worden. Erst mit deren Er- lass sei der Anspruch auf je eine Quote dieser "Gesamtsumme" entstan- den. Deshalb habe sich ab 1969 die "Nachschüssigkeit" auf die Festle- gung der einzelnen Kantonsansprüche bezogen, denn die Kantonsanteile seien im Jahr der Verteilungsverfügungen ausbezahlt worden, also nicht "nachschüssig". J.c Mit dem Tabellenvermerk "Subventionsjahr ('... geschuldet für ...')" werde nicht anerkannt, die Grundbeiträge seien den Kantonen jeweils "nachschüssig" ausgerichtet worden, "als ob die Kantonsanteile schon im "Subventionsjahr" ziffernmässig festgestanden hätten". Dies sei nur von 1966-1968 der Fall gewesen. Ab 1969 seien gemäss dem HFG 1968 die Ansprüche der einzelnen Kantone erst im Budget-("Auszahlungsjahr") aufgrund der Verteilungsrechnung mit den Subventionsverfügungen ent- standen. Auch das HFG 1991 sehe die Jahresanteile in Jahrestranchen von Zahlungsrahmen vor, wobei Zahlungsrahmen nicht per se anspruchs- begründend seien. Die Tranchen im Zahlungsrahmen seien Höchstbeträ- ge, die im Budget unterschritten werden dürften. Der Budget-Kredit be- stimme (faktisch) den zu verteilenden Gesamtbetrag. Ab 1992 beziehe
B-605/2014 Seite 23 sich die Wendung "geschuldet für" auf das Jahr, in dem jeweils im De- zember eine Zahlungsrahmentranche (unter Berücksichtigung allfälliger Sparbeschlüsse) ins Budget des kommenden Jahres implementiert wor- den sei. In jedem Jahr, so auch 2011 und 2012, sei "jeweils im Dezember (= Subventionsjahr) im Budget für das Folgejahr ein Gesamtbetrag" zur Verfügung gestellt worden. Jeder jährliche Gesamtbetrag sei dann geset- zes- und verordnungskonform verteilt worden, weshalb die Ansprüche der Kantone ausnahmslos erfüllt worden seien. J.d Aus dem Weglassen einer Jahrestranche im Zahlungsrahmen für das Jahr 2012 lasse sich nicht ableiten, für dieses "Subventionsjahr" sei den Kantonen keine Subvention ausgerichtet worden. Das Budget 2012 sei durch die letzte Tranche des Zahlungsrahmens 2008-2011 als finanz- haushaltungsrechtliche Richtgrösse (und "Höchstgrenze") vorbestimmt gewesen. Deshalb sei für 2012 keine zusätzliche Richtgrösse nötig ge- wesen. Im Budget 2012 sei, wie in den Vorjahren, der Gesamtbetrag festgelegt und an die Kantone verteilt worden. Den Kantonen sei 2012 keine Subvention entgangen. Ab 2013 würden die Tranchen der Zah- Iungsrahmen in den Budgets implementiert, für die sie vorgesehen seien. Die sog. "Synchronisierung" habe sich nur auf das Zusammenspiel von Zahlungsrahmen und Budgets bezogen. Diese finanzhaushaltsrechtlichen Vorgänge seien ohne materiell-rechtliche Aussenwirkung. Bei den UFG- Grundbeiträgen fielen Subventionsjahr und Bemessungsjahr seit 1969 zusammen. J.e Die einzelnen Kantone hätten die strittige Verteilung der fraglichen Gesamtsummen in den Subventionsjahren nicht hinreichend präzis ab- schätzen können, um sie schon in diesen Jahren als Erträge verbuchen zu können. Die Kantone hätten zu bestimmen, wie sie den Eingang der UFG-Grundbeiträge verbuchen. Sie hätten aber nicht nachgewiesen, weshalb ein finanzhaushaltrechtlicher Vorgang auf Bundesebene, der das materiell-rechtliche Subventionsverhältnis überhaupt nicht berühre und auch an der Festlegung und Auszahlung der Grundbeiträge nichts verän- dert habe, sie zu einer Änderung ihrer Verbuchungspraxis gezwungen habe, um dann gestützt darauf einen Verlust geltend zu machen. J.f Hinsichtlich der kantonalen Buchungspraxis hätte berücksichtigt wer- den müssen, dass im Jahre 1969 tatsächlich keine individuellen kantona- len Ansprüche entstanden seien; die ersten derartigen Ansprüche seien 1970 entstanden. Im Jahre 1969 hätten die Kantone ein Beitragsjahr ver- loren, was Folge einer klaren gesetzlichen Vorgabe gewesen sei. Dies
B-605/2014 Seite 24 könne man nicht Jahrzehnte später durch Einforderung eines zusätzli- chen Beitragsjahrs aufgrund einer (an sich richtigen) Änderung der Ver- buchungspraxis korrigieren, die mit der 2013 erfolgten Synchronisierung von Zahlungsrahmentranchen und Budgetjahren nichts zu tun habe. J.g Die geltend gemachte Buchungspraxis des Kantons Neuenburg für die Jahre 1966-1968 sei widersprüchlich. In dieser Periode habe der Kan- ton seiner Universität die Beträge gutgeschrieben, die ihm per Verord- nung ex ante zugesprochen worden seien, in der eigenen Rechnung ha- be er die rechtssatzmässig feststehenden Beträge jedoch nicht verbucht. Bei periodengerechter Verbuchung für jene Periode wäre sichtbar gewor- den, dass ihm (sowie allen Kantonen) – wenn schon – im Jahr 1969 ein Jahresanteil "verloren" gegangen sei. Ab 1970 sei die Verbuchung jedoch korrekt, weil die Verteilungsrechnung und Auszahlung der Subvention "für" 1969 erst 1970 erfolgt sei. Der Kanton Neuenburg habe die Grund- beiträge bis zum Jahr 2006 stets im Jahr der Auszahlung verbucht. Mit der doppelten Buchung im Jahr 2006 habe er einen Bilanzgewinn erzielt. Entgegen der Beschwerdeführer sei die doppelte Buchung keine Folge der fehlenden Jahrestranche im Jahr 1966 gewesen. Denn im Jahr 1966 habe keine Jahrestranche gefehlt; sie sei dem Kanton ex ante rechtsver- bindlich zugesprochen, aber vom Kanton damals nicht periodengerecht verbucht worden. Es sei unzulässig, diesen Buchungsfehler exakt 40 Jah- re später durch eine Doppelbuchung im Jahr 2006 kompensieren zu wol- len. Hätte der Kanton Neuenburg in den Jahren 1966-1968 periodenge- recht verbucht, so wären nicht einfach alle andern Buchungen automa- tisch um ein Jahr nach vorne gerückt. J.h Trotz Synchronisierung von ZahIungsrahmen-Tranchen und Jahres- budgets bleibe der "Geldfluss" unverändert. Die Kantone erhielten nach wie vor Jahr für Jahr ihre Anteile an den gesetzlich vorgesehenen Grund- beiträgen. Erst im (unwahrscheinlichen) Fall, dass der Bund diese Sub- vention aufheben oder verändern würde, könnten die Kantone nach gel- tendem Recht Ansprüche verlieren. Sollte es dannzumal zu Rechtsverlet- zungen kommen, so könnten dagegen Rechtsmittel ergriffen werden. J.i Seit 2013 bezögen sich die Jahrestranchen auf die entsprechenden Budgetjahre. Nicht die Zahlungsrahmen-Tranchen würden "ausbezahlt", sondern der im jeweiligen Budget festgelegte Gesamtbetrag werde nach Quoten verteilt, wobei dann die mit Verfügung festgelegten Quoten den Kantonen im gleichen Jahr ausbezahlt würden. Bei einer Aufhebung oder massiven Änderung des bestehenden Subventionssystems würde nicht
B-605/2014 Seite 25 an den Tranchen der Zahlungsrahmen angesetzt (und die "Auszahlung" einer "letzten", in den Augen der Beschwerdeführer per se "versproche- nen" Jahrestranche unterdrückt), sondern am materiellen Recht. Je nach neurechtlichem Übergangsrecht würden bis zu einem bestimmten Zeit- punkt vielleicht noch Subventionen nach altem Recht ausgerichtet. Dies- falls würden die "für" das fragliche Subventionsjahr durch das Budget des Folgejahres festgelegten Grundbeiträge auch verteilt und ausbezahlt. J.j Das Budget lege die Gesamtbeträge fest. Die Zahlungsrahmen- Tranchen als finanzplanungsmässige Höchstbeträge müsse das Parla- ment als Budgetbehörde nicht ausschöpfen. Die Jahresbudgets seien nicht die Resultante individueller, vorab bestehender Rechtsansprüche der Kantone, die das Parlament zusammenzählen und dann im entspre- chenden Kredit beschliessen müsste. K. Diese Quadruplik wurde am 24. März 2015 den Beschwerdeführern zur Kenntnis gebracht. L. Am 14. April 2015 reichten die Beschwerdeführer ihre Honorarnote ein. Zur Sache weisen sie darauf hin, die neuartige Behauptung der Vor- instanz, 1969 sei als Subventionsjahr einfach ausgelassen worden, wi- derspreche dem HFG sowie allen früheren Äusserungen zahlreicher Ex- ponenten des Bundes. Noch mit Stellungnahme vom 14. April 2014 ver- neine die Vorinstanz zu Recht eine Synchronisierung im Jahr 1969. Des- halb hätten die Kantone Grundbeiträge seit 1966 immer im Folgejahr, nachschüssig erhalten. Dass irgendwann ein Jahr ausgelassen worden sei, wie neu behauptet wird, sei eine unbegründete Schutzbehauptung. M. Am 15. April 2015 wurde diese Stellungnahme samt Kostennoten der Vor- instanz zugestellt. N. Auf diese sowie die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit sie für das Urteil erheblich sind, in den nachfolgenden Erwägun- gen eingegangen.
B-605/2014 Seite 26 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: I. PROZESSVORAUSSETZUNGEN 1. 1.1 Der angefochtene Akt der Vorinstanz vom 24. Dezember 2013, mit dem das Subventionsgesuch der Beschwerdeführer vom 22. November 2013 abgewiesen worden ist, unterliegt – als Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG (i.V.m. Art. 16 Abs. 5 des Subventionsgesetzes [SuG, SR 616.1]) – der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 33 Bst. d und Art. 37 VGG i.V.m. Art. 44 VwVG). 1.2 Die Beschwerdeführer, deren Hauptbegehren auf Ausrichtung von Grundbeiträgen für das – angeblich gesetzwidrig ausgelassene – Sub- ventionsjahr 2012 abgewiesen wurden, sind als materielle Adressaten der angefochtenen Verfügung durch diese besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. a bis c VwVG; ETIENNE POLTIER, Les Subventions, in: Lien- hard [Hrsg.], SBVR, Bd. X Finanzrecht, 2011, Rz. 196). Die Anforderun- gen an die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie an Form und In- halt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kos- tenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), die Rechtsvertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (vgl. Art. 46 ff. VwVG). 1.3 Somit ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten. II. ANWENDBARES RECHT 2.
B-605/2014 Seite 27 2) Universitätsförderungsgesetz 2.2 2.2.1 Nach Art. 4 Bst. a UFG (zitiert im Sachverhalt unter A.) beteiligt sich der Bund an der universitären Hochschulpolitik als Träger der ETH und indem er: (a.) Finanzhilfen in Form von Grundbeiträgen, Investitionsbei- trägen und projektgebundenen Beiträgen zu Gunsten der kantonalen Universitäten und der anerkannten Institutionen leistet. 2.2.2 Nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a-c UFG gewährt der Bund Finanzhilfen in Form von (a.) Grundbeiträgen, (b.) Investitionsbeiträgen, (c.) zusätzlichen projektgebundenen Beiträgen. Die Bundesversammlung bewilligt für eine mehrjährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zah- lungsrahmen für die Grundbeiträge (Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG). 2.2.3 Zu den Grundbeiträge hält Art. 14 UFG als Grundsatz fest: " 1 Der Bund richtet im Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge aus, mit wel- chen er die Betriebsaufwendungen der Universitätskantone und der als bei- tragsberechtigt anerkannten Institutionen unterstützt. 2 Er stellt dafür jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung." 2.2.4 In Art. 15 UFG wird die Bemessung wie folgt geregelt: " 1 Der jährliche Gesamtbetrag wird den Beitragsberechtigten zur Hauptsache ent- sprechend ihren Leistungen in Lehre und Forschung ausgerichtet. 2 Für den Anteil Lehre werden namentlich Beiträge pro Studentin oder Student ausgerichtet. Diese werden insbesondere auf Grund von Regelstudienzeiten sowie der Zugehörigkeit der Studierenden zu bestimmten akademischen Diszip- linen bemessen. 3 Für die Bemessung des Anteils Forschung werden namentlich Forschungsleis- tungen und die Akquisition von Drittmitteln (Gelder aus dem Nationalfonds, den EU-Projekten, der KTI sowie privaten und weiteren öffentlichen Drittmitteln) be- rücksichtigt. 4 Höchstens 10 Prozent des jährlichen Gesamtbetrages sind im Verhältnis der Zahl der ausländischen Studierenden an den einzelnen Universitäten zur Ge-
B-605/2014 Seite 28 samtzahl aller ausländischen Studierenden an den beitragsberechtigten Univer- sitäten zu verteilen. 5 Durchschnittlich 6 Prozent der in der gesamten Beitragsperiode zur Verfügung stehenden Mittel können zur Erhaltung und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der kleineren und mittleren Universitäten eingesetzt werden, um ihnen den Übergang zur leistungsbezogenen Subventionierung zu erleichtern. Den einzel- nen Universitäten können dafür feste Beiträge zugesprochen werden."
2.2.5 Nach Art. 16 Abs. 1 UFG erlässt der Bundesrat die Ausführungsbe- stimmungen. Er legt die notwendigen Berechnungsgrundlagen sowie die Gewichtung der Bemessungskriterien fest. 2.2.6 Das UFG galt nach dessen Art. 29 Abs. 2 bis zum 31. Dezember 2007. Dessen Geltungsdauer wurde (bisher mehrmals und) zuletzt bis zum 31. Dezember 2016 (Abs. 5; vgl. AS 2011 5871; BBl 2011 757) ver- längert (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 3. Dezember 2010 über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation im Jahr 2012, BBl 2011 757, S. 826; Botschaft 2010). Das UFG wird dannzumal abgelöst werden durch das Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz vom 30. September 2011 (HFKG, SR 414.20; BBl 2011 7455 sowie Botschaft 2010, a.a.O., S. 826). 3) Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz 2.2.7 Gestützt auf das UFG erliess der Bundesrat in der UFV (zitiert im Sachverhalt unter A.) die zum Vollzug notwendigen Ausführungsbestim- mungen: 2.2.7.1 Nach Art. 1 Abs. 1 UFV gelten als beitragsberechtigt die Universi- täten von Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Basel, St. Gallen, Lausanne, Neuenburg, Genf und der italienischen Schweiz. Nach Art. 1 Abs. 2 UFV sind Universitätskantone die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Ba- sel-Stadt, St. Gallen, Tessin, Waadt, Neuenburg und Genf. 2.2.7.2 Nach Art. 15 Abs. 1 UFV basiert die Berechnung der Grundbeiträ- ge (...) auf einem Durchschnitt der letzten zwei Jahre. Nach Abs. 3 von Art. 15 UFV reichen die Universitätskantone (...) dem SBFI bis spätes- tens zum 30. Juni jeden Jahres Angaben zu denjenigen Mitteln ein, die sie aus EU-Projekten erhalten, sowie die Anzahl der damit finanzierten Projektmonate auf der Basis von Vollzeitäquivalenten.
B-605/2014 Seite 29 2.2.7.3 Zur "Verteilungsrechnung und Auszahlung" hält Art. 13 UFV fest: " 1 Das SBFI ermittelt auf Grund der Meldungen sowie der statistischen Daten der letzten zwei Jahre die Grundbeiträge für die einzelnen Beitragsberechtigten. 2 Das WBF erlässt die Verfügung über die Verteilung der Grundbeiträge. 3 80 Prozent des Jahresanteils werden zu Beginn des Jahres auf Grund des er- rechneten Verteilschlüssels vom Vorjahr als Teilzahlung ausgerichtet." 4) Finanzhaushaltsgesetz 2.3 2.3.1 Das Finanzhaushaltgesetz vom 7. Oktober 2005 (FHG, SR 611.0) regelt die Staatsrechnung, die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts, die finanzielle Führung auf der Verwaltungsebene und die Rechnungsle- gung (Art. 1 Abs. 1 FHG). 2.3.2 Nach Art. 19 Abs. 1 FHG erstellt der Bundesrat eine mehrjährige Fi- nanzplanung, welche die drei dem Voranschlagsjahr folgenden Jahre um- fasst und Folgendes ausweist: (a.) den in der Planperiode erwarteten Fi- nanzierungsbedarf; (b.) die Deckung des erwarteten Finanzierungsbe- darfs; (c.) die voraussichtlichen Aufwände und Erträge. 2.3.3 Nach Art. 29 FHG beschliesst die Bundesversammlung den jährli- chen Voranschlag nach dem ihr vom Bundesrat jährlich bis Ende August unterbreiteten Entwurf. Nach Art. 30 Abs. 1 FHG folgt der Voranschlag nach Inhalt und Gliede- rung der Staatsrechnung des Bundes, umfasst aber keine Mittelfluss- rechnung (Art. 7 Bst. b und c FHG) und keine Bilanz. Nach Art. 30 Abs. 2 FHG enthält der Voranschlag: (a.) die Bewilligung der Aufwände und der Investitionsausgaben (Voranschlagskredite); (b.) die Schätzung der Er- träge und der Investitionseinnahmen; (c.) die bewilligten Gesamtausga- ben und die geschätzten Gesamteinnahmen. In der Botschaft zum Vor- anschlag gibt der Bundesrat eine Übersicht über die einzelnen Budgetpo- sitionen, die er gegenüber dem Vorjahr neu eingeführt, aufgehoben, ge- trennt oder zusammengelegt hat (30 Abs. 4 FHG). 2.3.4 Der Zahlungsrahmen ist ein von der Bundesversammlung für meh- rere Jahre festgesetzter Höchstbetrag der Voranschlagskredite für be-
B-605/2014 Seite 30 stimmte Ausgaben (Art. 20 Abs. 1 FHG). Zahlungsrahmen können insbe- sondere dann festgesetzt werden, wenn Zusicherungen und Zahlungen in das gleiche Jahr fallen, ein Ermessensspielraum besteht und gleichzeitig eine längerfristige Ausgabensteuerung geboten ist (Art. 20 Abs. 2 FHG). Der Zahlungsrahmen stellt keine Kreditbewilligung dar (Art. 20 Abs. 3 FHG). 2.3.5 Enthält der Voranschlag für einen Aufwand oder eine Investitions- ausgabe keinen oder keinen ausreichenden Kredit, so ist ein Nachtrags- kredit zu beantragen (Art. 33 Abs. 1 FHG). Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung die Nachtragskreditbegehren periodisch (Art. 33 Abs. 2 FHG). 2.3.6 Nach Art. 57 Abs. 2 FHG dürfen Verwaltungseinheiten nur im Rah- men bewilligter Kredite Verpflichtungen eingehen und Zahlungen leisten. Die Kredite dürfen nur für den bewilligten Zweck und für unerlässliche Bedürfnisse verwendet werden. III. VORGESCHICHTE – STREITGEGENSTAND – ZU KLÄRENDE FRAGEN
3.1 Die diesem Beschwerdeverfahren zu Grunde liegende Streitfrage, ob ein künftiger, rein finanzhaushaltsrechtlicher Systemwechsel eine Sub- ventionierungslücke bewirken würde, welche durch eine finanzhilferechtli- che Doppelzahlung ausgeglichen werden müsste, hat den Bund und die beschwerdeführenden Kantone auf politischer Ebene seit beinahe zwei Jahrzehnten rege beschäftigt (vgl. z.B. die kontroversen Parlamentsde- batten [1.] zum Kreditbeschluss für die 10. Beitragsperiode im Rahmen der Ablösung des HFG 1991 [E. 4.4.1 ff. und E. 5.3.1 ff.] durch das UFG [in AB 1999 N 1801-1805, 2078 f.; AB 1999 S 870-873, 966 ff.] bzw. [2.] zum Kreditbeschluss für die 12. Grundbeitragsperiode [in AB 2011 N 966- 973, 1616-1619; AB 2011 S 322-329, 749 ff.]). Diese Problematik hat denn auch am 22. September 2011 – bei der Diskussion des Kreditbe- schlusses für die 12. Grundbeitragsperiode – Nationalrat Beat Jans zu folgendem Votum veranlasst (AB 2011 N 1617): "Geschätzter Herr Bundesrat, bei diesem Geschäft kommt ein normaler Mensch nicht mehr draus. Die Buchhalter und Juristen der betroffenen Kantone behaup- ten exakt das Gegenteil dessen, was ihre Buchhalter und Juristen offenbar sa-
B-605/2014 Seite 31 gen. Was wir hier brauchen, ist Klarheit. Können Sie garantieren, dass bei den betroffenen Universitäten und den entsprechenden Kantonen keine riesigen Lö- cher in der Finanzierung entstehen?" Obgleich dieser Streitpunkt in zwei Rechtsgutachten abgehandelt worden war (1. Rechtsgutachten von Prof. Blaise Knapp vom 23. Januar 2001 "über die Umsetzung des Universitätsförderungsgesetzes" [unveröffent- licht]; 2. Gutachten vom 18. Oktober 2010 des Bundesamtes für Justiz betreffend "Grundbeiträge nach dem Universitätsförderungsgesetz [UFG, SR 414.20]; Synchronisierung von Subventions- und Auszahlungsjahr", in: VPB 2014.2, S. 113 ff.), konnte bisher die – vom Bundesrat dem Par- lament gegenüber in Aussicht gestellte – "politische" beziehungsweise "pragmatische Lösung" mit den betroffenen Kantonen nicht gefunden werden (vgl. die entsprechenden Voten von Bundesrat Burkhalter in AB 2011 N 1617 bzw. AB 2011 S 751). 2) Standpunkte der Beschwerdeführer und der Vorinstanz 3.2 3.2.1 Im Wesentlichen rügen die Beschwerdeführer, der Bund habe von 1966 bis 2012 die gesetzlich alljährlich zur Unterstützung der Betriebs- aufwendungen der Universitätskantone vorgesehenen Grundbeiträge immer im jeweils dem Subventionsjahr folgenden Auszahlungsjahr ausge- richtet. So seien im Jahr 2012 die für das Subventionsjahr 2011 vorgese- hen Grundbeiträge ausgerichtet worden. Indessen sei es im Zwischenjahr 2012 durch eine finanzhaushaltsrechtliche Umstellung (unter Weglassung eines Jahresanteils im Zahlungsrahmen) zu einer gegenwartsbezogenen Ausrichtung ab dem Jahre 2013 gekommen, indem Subventions- und Auszahlungsjahr angeglichen (und dadurch die bisher "nachschüssigen Auszahlungen" aufgegeben) worden seien. Das mit dieser "Synchronisa- tion" verbundene Zusammenfallen von Subventions- und Auszahlungs- jahr habe sich materiell-rechtlich ausgewirkt und zu einem gesetzeswidri- gen Ausfall von Grundbeiträgen für das Subventionsjahr 2012 geführt. Deshalb müsse der Bund – neben der mit der Verteilungsverfügung 2013 für das Subventionsjahr 2013 gewährten Auszahlung – noch eine weitere Auszahlung für das ausgelassene Subventionsjahr 2012 leisten, weil sonst ein bilanzieller Schaden einträte, indem die für das Subventionsjahr 2012 zulässigerweise transitorisch aktivierten Finanzhilfeforderungen mit Verlust abgeschrieben werden müssten. Würde jedoch im Rahmen einer vom Bundesverwaltungsgericht zu treffenden Feststellungsverfügung das
B-605/2014 Seite 32 nachschüssige System beibehalten, wäre wegen des seit 1967 ununter- brochenen Cashflows keine Abschreibung nötig. Deshalb könnte mit dem Subeventualantrag der eingeklagte Anspruch auf Grundbeiträge für das Subventionsjahr 2012 gewahrt werden, ohne dass der Bund in einem Jahre eine Doppelzahlung leisten müsste. 3.2.2 Demgegenüber lehnt die Vorinstanz eine Doppelzahlung mit der Begründung ab, der Bund habe seit 1966 Jahr für Jahr lückenlos Grund- beiträge ausgerichtet, weshalb alle Beitragsberechtigten (insbesondere auch für die Subventionsjahre 2012 und 2013) jeweils den ihnen zu- stehenden Anteil an den Grundbeiträgen erhalten hätten. Alljährlich, auch in den Jahren 2011 und 2012, sei "jeweils im Dezember (= Subventions- jahr) im Budget für das Folgejahr ein Gesamtbetrag" zur Verfügung ge- stellt worden, wobei jeder jährlich zur Verfügung gestellte Gesamtbetrag dann im Auszahlungsjahr rechtskonform verteilt worden sei. Insofern sei- en bisher ausnahmslos alle Ansprüche der Beschwerdeführer auf Grund- beiträge erfüllt worden. Selbst die Beschwerdeführer räumten ein, der Verlust eines Subventionsjahres träte erst ein, wenn Zahlungen dereinst einmal eingestellt oder reduziert würden. Der beklagte angebliche Wegfall der eingeforderten "Jahrestranche" ergebe sich aus einer von den Be- schwerdeführern alleine zu verantwortenden geänderten Verbuchungs- weise: Bereits seit dem Auszahlungsjahr 1970 hätten die Beschwerdefüh- rer ihre Forderungen für das Subventionsjahr 1969 nicht als transitorische Aktiva, sondern erst im drauffolgenden Auszahlungsjahr 1970 verbuchen sollen, als der jeweils konkret bezifferte Einzelanspruch jedes Kantons mit der Verteilungsverfügung entstanden und daraufhin auch ausbezahlt worden sei. Deshalb sei ihnen wegen einer klaren gesetzlichen Vorgabe im Jahre "1969 genau betrachtet eigentlich ein Beitragsjahr verloren ge- gangen". 3) Zu klärende Fragen 3.3 3.3.1 Angesichts dieser Rügen ist in der nachfolgenden Erwägung 4 vor- ab zu prüfen, wie die Grundbeiträge im Laufe der Jahre – unter den da- mals wie heute jeweils gültigen Gesetzen – rechtlich ausgestaltet waren und es heute noch sind. Zu erörtern ist dabei, inwieweit der Bund – auf fi- nanzhilferechtlicher Ebene – im Laufe der jeweiligen Subventionsjahre verpflichtet war, seinen gesetzlichen Leistungspflichten nachzukommen.
B-605/2014 Seite 33 3.3.2 Danach ist in den Erwägungen 5 und 6 – vor dem Hintergrund der von 1966 bis 2013 jeweils gültigen Erlasse – zu klären, (1.) für welche Subventionsjahre der Bund überhaupt die ab 1967 erfolgten Auszahlun- gen von Grundbeiträgen leistete und (2.) ob es in den Jahren 1969 be- ziehungsweise 2012 tatsächlich, wie behauptet, zu einem "Subventions- ausfall" gekommen ist, der laut Vorinstanz angeblich im Jahre 1969 "ge- setzlich angeordnet" (und deshalb hinzunehmen) gewesen sei, hingegen nach Auffassung der Beschwerdeführer für das Jahr 2012 durch eine Doppelzahlung auszugleichen wäre. IV. GRUNDBEITRÄGE ALS ANSPRUCHSSUBVENTIONEN? 4. 4.1 Bei der nachfolgenden Darstellung der Rechtslage unter den jeweils anwendbaren Gesetzen und der Auslegung der einschlägigen Normen wird im Sinne des bundesgerichtlichen Methodenpluralismus (BGE 141 III 155 E. 4.2; 136 II 149 E. 3; Urteil des BGer 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; statt vieler: Urteil des BVGer A-3479/2012 vom 8. Januar 2013 E. 3.3) vom Wortlaut der jeweiligen Bestimmung auszugehen sein. Zu beachten ist hier, dass alle Fassungen in den drei Amtssprachen als gleichwertig zu betrachten sind (vgl. Art. 9 Abs. 1 Publikationsgesetz [PublG, SR 170.512], vgl. auch LAURENZ ROTACH, Die Berichtigung von Rechtserlassen in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts, LeGes 2004/1, S. 214 insbes. Ziff. 4.3.5, wonach diejenige Fassung als gültig zu erachten ist, die den vernünftigsten Sinn ergibt). Nur soweit der Wortlaut verschiedene Deutungen erlauben sollte, werden zur Ermittlung der wah- ren Normtragweite als weitere Auslegungselemente die Entstehungsge- schichte, der Zusammenhang, in dem die Regelung mit anderen Normen steht sowie ihr Sinn und Zweck herangezogen. Von einem klaren Wortlaut darf aber nur abgewichen werden, wenn im Lichte der übrigen Ausle- gungselemente triftige Gründe dafür sprechen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt (vgl. BGE 140 II 289 E. 3.2; BVGE 2007/41 E. 4.2). Sind mehrere Auslegungen vertretbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (BGE 140 I 305 E. 6.2; 137 III 217 E. 2.4.1; BVGE 2007/24 E. 2.3).
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B-605/2014 Seite 35 die Grundbeiträge für die Subventionsjahre 1966-1968 im AVB 1966 in Form von Anspruchssubventionen fest. Dies wird zu Recht von keiner Partei in Frage gestellt. Triftige Gründe, vom klaren Gesetzeswortlaut im AVB 1966 abzuweichen, sind angesichts seiner Entstehungsgeschichte und seiner Zweckbestimmung nicht ersichtlich. 2) Die Subventionsjahre 1969-1999 unter dem HFG 1968 (1991) 4.3 4.3.1 Mit Botschaft vom 28. November 1967 über die Förderung der kan- tonalen Hochschulen (BBl 1967 II 1381, 1407 [nachfolgend Botschaft 1967] erklärte der Bundesrat die Notwendigkeit eines Übergangs von der Übergangsordnung des AVB 1966 zu einer Dauerordnung wie folgt (BBl 1967 II 1412): "Je länger, desto weniger sind die Kantone in der Lage, genügend eigene Mittel bereitzustellen, um ihre Hochschulen mit den zeitgemässen Anforderungen von Lehre und Forschung Schritt halten zu lassen." Als Schwerpunkt der Hochschulsubventionierung wurden Beiträge an die Betriebsaufwendungen vorgeschlagen, welche als Grundbeiträge jedes Jahr regelmässig zur Unterstützung des Hochschulbetriebs in seiner Ge- samtheit ausgerichtet werden sollten (BBl 1967 II 1412). 4.3.2 In diesem Sinne sah das Bundesgesetz über die Hochschulförde- rung vom 28. Juni 1968 (HFG 1968, AS 1968 1585; in Kraft ab 1.1.1969 [Art. 22 Abs. 1]) im Zweckartikel von Art. 1 Abs. 2 zu der vom Bund beab- sichtigten Unterstützung der (nach Art. 2 Abs. 1 und 2 als beitragsberech- tigt anerkannten) kantonalen Hochschulen – darunter auch die Be- schwerdeführer – Folgendes vor: " 2 Zur Erfüllung dieser Aufgabe richtet er Beiträge aus. Diese bestehen aus jährli- chen Zuwendungen an die Betriebsausgaben der Hochschulen (Grundbeiträge) und aus Zuwendungen an Sachinvestitionen." Dementsprechend sah Art. 4 Abs. 1 HFG 1968 vor: " 1 Für die Grundbeiträge stellt der Bund jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfü- gung (Art. 16), der unter die Hochschulkantone und beitragsberechtigten Institu- tionen nach Massgabe ihres anrechenbaren Aufwandes verteilt wird."
B-605/2014 Seite 36 Die im HFG 1968 eingeführten Grundbeiträge charakterisierte das Bun- desgericht im Leitentscheid BGE 110 Ib 297 (E. 1) als Anspruchssubven- tionen: "Die von Gesetzes wegen beitragsberechtigten Hochschulkantone (...) sind in- dividuell bestimmt (Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 3 Abs. 1 HFG). Mit Bezug auf die Grundbeiträge im Sinne der Art. 4 ff. HFG folgt deren Anspruchscharakter schon daraus, dass jährlich eine gewisse Summe nach bestimmten Kriterien unter die anspruchsberechtigten Kantone und Institutionen zu verteilen ist." In diesem Urteil wurde festgehalten, dass das Bundesrecht auf eine öf- fentlichrechtliche Zuwendung dann einen Anspruch einräumt, wenn die Voraussetzungen eines Beitrages in einem Erlass (Gesetz oder Verord- nung) erschöpfend umschrieben werden und der Entscheid über die Aus- richtung des Beitrages nicht dem Ermessen der Verwaltung anheimge- stellt ist. Verbleibt der Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraus- setzungen ein gewisser Beurteilungsspielraum und kann sie innerhalb bestimmter Grenzen den Subventionssatz festsetzen, so nimmt dies einer Subvention nicht ihren Anspruchscharakter (BGE 110 Ib 297 E. 1). 4.3.3 An dieser grundsätzlichen Rechtslage, dass die Grundbeiträge un- ter der Geltungsdauer des HFG 1968 alljährlich auszurichtende An- spruchssubventionen waren, änderte auch die – mit Botschaft vom 25. Mai 1988 über ein zweites Paket von Massnahmen zur Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (BBl 1988 II 1333) – ange- kündigte und später auch durchgeführte Totalrevision des HFG 1968 nichts, welches durch das auf den 1. Januar 1992 in Kraft getretene Bun- desgesetz vom 22. März 1991 über die Hochschulförderung (HFG 1991, AS 1992 1097 bzw. BBl 1991 III 1329) abgelöst wurde. So wurde der Zweckartikel in Art. 1 HFG 1991 im Vergleich zu Art. 1 HFG 1968 knapper gefasst (unter Beibehaltung der als wesentlich erachteten Unterstützung der kantonalen Hochschulen) und klargestellt, dass es sich dabei um Finanzhilfen, nicht um Abgeltungen an die Kantone handelt (BBl 1988 II 1371). In Art. 2 Abs. 1 wurde auf die Nennung der acht Hoch- schulkantone Basel, Bern, Freiburg, Genf, Lausanne, Neuenburg, Zürich und St. Gallen im Gesetz verzichtet, ohne dass sich dabei etwas an de- ren Beitragsberechtigung ändern sollte (BBl 1988 II 1371). In Art. 4 Abs. 1 HFG 1991 wurde erneut in grundsätzlich anspruchsbe- gründender Weise zu den Beitragsarten verpflichtend festgehalten, dass
B-605/2014 Seite 37 der Bund "als ordentliche Beiträge Grundbeiträge gewährt" (AS 1992 1028). Neu wurde in Abs. 2 von Art. 4 HFG 1991 vorgesehen, dass die Bundesversammlung unter anderem für eine mehrjährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbei- träge bewilligt (AS 1992 1028). Nach Art. 32 Abs. 1 des damals neu ein- geführten Finanzhaushaltsgesetzes vom 6. Oktober 1989 (FHG 1989, AS 1990 985) war der Zahlungsrahmen ein von der Bundesversammlung für mehrere Jahre festgesetzter Höchstbetrag der Zahlungskredite für be- stimmte Ausgaben", der (nach Abs. 3) keine Ausgabenbewilligungen dar- stellt. Dazu hielt der Bundesrat in seiner Botschaft vom 24. August 1988 zu einem Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt (BBl 1988 III 829, 864 f.; Botschaft 1988) fest: "Zahlungsrahmen sind einfache Bundesbeschlüsse mit mehrjähriger Kredit- vorgabe für bestimmte Ausgaben oder Ausgabenbereiche. Es handelt sich um reine Finanzierungsbeschlüsse in der Form des einfachen Bundesbe- schlusses, die gesetzliche Grunderlasse voraussetzen. In ihrer haushaltpoli- tischen Wirkung stellen sie eine Art Mehrjahresbudget dar. Im Unterschied zum Voranschlag beinhalten sie aber keine Ausgabenbewilligung; die erfor- derlichen Kredite müssen weiterhin jährlich im Budget eingestellt und dem Parlament zur Genehmigung unterbreitet werden. Dieses ist allerdings ge- halten, den Zahlungsrahmen als Obergrenze einzuhalten. Der Zahlungs- rahmen bedeutet insofern eine Selbstbindung der Bundesversammlung." 4.3.4 Ganz im Sinne der höchstrichterlichen Rechtsprechung waren auch unter dem HFG 1991 die Grundbeiträge Anspruchssubventionen, zumal solche auch in Erlassen vorgesehen werden können, die eine staatliche Zuwendung an sich fest zusichern, ohne dass die Höhe der Beiträge oder jedenfalls deren Mindesthöhe fixiert wird. Laut Bundesgericht entsteht dennoch eine subjektive Berechtigung, die allerdings auf das "ob" be- schränkt ist, wobei ein solcherart begründeter gesetzlicher Anspruch oh- ne gesetzliche Begrenzung oder Verweise nicht durch einen Erlass nied- rigerer Stufe entzogen werden kann (BGE 110 Ib 148 E. 2b, bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 2A.453/1996 vom 18. August 1997 E. 1b, in: ZBl 100/1999 S. 166). Zu beachten ist hier, dass nach höchstrichterlicher Rechtsprechung das Parlament, soweit es um Ausgaben für Bundesbei- träge geht, auf die ein gesetzlicher Anspruch besteht, nicht frei ist, Kredite zu sprechen oder solche nicht vorzusehen. Denn dem Budget kommt nicht rechtssetzender Charakter zu. Auch erlässt die Bundesversamm- lung den Voranschlag bloss als einfachen Bundesbeschluss, weshalb dieser nicht als gesetzliche Grundlage für eine rechtmässige Aufhebung
B-605/2014 Seite 38 einer gesetzlich vorgesehenen Verpflichtung des Bundes dienen kann (BGE 110 Ib 148 E. 2c, bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 2A.453/1996, a.a.O., E. 1b). 4.3.5 Damit steht fest, dass auch unter dem HFG 1968 beziehungsweise in seiner totalrevidierten Fassung als HFG 1991 die Grundbeiträge als (jährlich auszurichtende) Anspruchssubventionen ausgestaltet waren. Der klare Wortlaut wie auch die Entwicklungsgeschichte erlauben im Lichte der massgebenden höchstrichterlichen Rechtsprechung keine anderen Schlüsse. Auch dies wird zu Recht weder von der Vorinstanz noch den Beschwerdeführern bestritten. 3) Die Subventionsjahre ab 2000 (- 31.12.2016) unter dem UFG 4.4 4.4.1 In seiner Botschaft vom 25. November 1998 über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000-2003 (BBl 1999 297, 300, 323, 329 f., 408, 418 f.; Botschaft 1998) bezeichnete der Bun- desrat die Grundbeiträge als wichtigste universitätspolitische Massnahme des Bundes zur Aufrechterhaltung der Qualität der Lehre. Deshalb wurde vorgeschlagen, das HFG (unter dem neuen Titel "Bundesgesetz über die Förderung der Universitäten und über die Zusammenarbeit im Hoch- schulbereich") vollständig zu revidieren, um die partnerschaftliche Zu- sammenarbeit von Bund und Kantonen im tertiären Bildungsbereich zu verbessern und insbesondere um bei den – von finanzschwachen Uni- versitätskantonen als existenzsichernd gebrauchten – Grundbeiträgen von einer aufwandorientierten zu einer stärker leistungsbezogenen Bei- tragsbemessung wechseln zu können (BBl 1999 300). 4.4.2 Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung (Ziff. 4a, S. 5 f.) zu Recht anmerkt, wurde der bisherige "Subventionsmechanismus" nicht geändert. So hält Art. 4 Bst. a UFG fest, dass sich der Bund an der universitären Hochschulpolitik beteiligt, indem er Finanzhilfen insbesondere in Form von Grundbeiträgen zu Gunsten der kantonalen Universitäten und der anerkannten Institutionen leistet. In diesem verpflichtend, d.h. ebenfalls im Sinne des HFG 1968 beziehungsweise HFG 1991 als Anspruchssub- vention, formulierten Sinne hält auch Art. 14 Abs. 1 UFG als Grundsatz fest, dass der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge ausrichtet, mit welchen er die Betriebsaufwendungen der Universitätskan-
B-605/2014 Seite 39 tone und der als beitragsberechtigt anerkannten Institutionen unterstützt. Dafür stellt er nach Abs. 2 von Art. 14 UFG jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung. Ferner sieht auch das UFG in Art. 13 Abs. 3 Bst. a vor, dass die Bundesversammlung für eine mehrjährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge zu bewilligen habe. Mit anderen Worten schafft bereits das UFG dem Grundsatz nach Rechtsansprüche auf Grundbeiträge, wie dies bereits bei den Vorgängererlassen HFG 1968 und HFG 1991 der Fall war. 4.4.3 Entgegen der Auffassung, welche das Bundesamt für Justiz in sei- nem Gutachten vom 18. Oktober 2010 zuhanden der Eidgenössischen Finanzverwaltung (a.a.O., Ziff. III/1) ohne vertiefte Begründung einge- nommen hatte, lässt sich der Anspruchscharakter nicht lediglich mit Ver- weis auf Art. 11 Abs. 3 UFG verneinen, wonach Finanzhilfen an Universi- täten oder Institutionen gewährt werden "können", welche die in den Bst. a-e aufgeführten Voraussetzungen erfüllen. Übersehen wird mit diesem Normverweis, dass sich der Rechtsanspruch auf Grundbeiträge – im Sin- ne der in den E. 4.3.2 und 4.3.4 zitierten höchstrichterlichen Rechtspre- chung – aus der unmissverständlich verpflichtend formulierten Wortwahl z.B. von Art. 4 Bst. a UFG ableiten lässt: "leistet"/"en allouant"/"versando" (nicht: " leisten kann"/[...]). In diesem Sinn ist auch Art. 13 Abs. 1 UFG verpflichtend formuliert ("Der Bund gewährt Finanzhilfen in Form von: a. Grundbeiträgen"/"La Confédération alloue des aides financières sous les formes suivantes: a. subventions de base"/"La Confederazione versa aiuti finanziari sotto forma di: a. sussidi di base"); ebenso verpflichtend ist auch Art. 14 Abs. 1 UFG gefasst ("Der Bund richtet ... aus"/"la Confédéra- tion alloue..."/"la Confederazione versa..." [und nicht: "kann ausrich- ten"/{...}]), was nach der oben aufgezeigten Entwicklungsgeschichte zu den Grundbeiträgen auch nachweisbar dem Willen des Gesetzgebers entsprach. Zu Recht stellen diesen Befund weder die Vorinstanz noch die Beschwerdeführer in Frage. Des Weiteren würdigt das Bundesamt für Justiz im besagten Gutachten nicht gebührend, dass auch im UFG (wie zuvor schon im HFG 1968) auf die Nennung der beitragsberechtigten acht kantonalen Universitäten Ba- sel, Bern, Freiburg, Genf, Lausanne, Neuenburg, St. Gallen und Zürich verzichtet wurde, zumal sie allesamt die in Art. 11 UFG angeführten Bei- tragsbedingungen erfüllten und deshalb weiterhin als beitragsberechtigt galten (Botschaft 1998, BBl 1999 417 f.). Der im Gutachten (a.a.O., Ziff. III/1) erwähnte Abs. 3 von Art. 11 UFG war indes nicht dazu be- stimmt, das mit Einführung der Grundbeiträge im Jahre 1966 für dringlich
B-605/2014 Seite 40 notwendig erkannte und auch langfristig zu sichernde beziehungsweise erheblich zu verstärkende Engagement des Bundes bei der finanzhilfe- rechtlichen Universitätsförderung dadurch wieder abzubauen und abzu- schwächen, dass Grundbeiträge auf reine Ermessenssubventionen "zu- rückgestutzt" worden wären, was einen gesetzgeberisch nicht beabsich- tigten Rückschritt zur Rechtslage unter dem AVB 1966 und dem HFG 1968 sowie HFG 1991 bedeutet hätte (in Missachtung der Interessenlage der kleineren Universitätskantone). Wie der Bundesrat in seiner Botschaft 1998 ausführt, hatte Abs. 3 von Art. 11 UFG nur den Zweck, neu zusätzli- che Anforderungen an die Gewährung von Finanzhilfen zu definieren, damit Finanzhilfen gewährt werden können, wenn qualitativ hochstehen- de Leistungen erbracht werden, wenn die Beitragsempfänger gesamt- schweizerisch zusammenarbeiten und wenn sie Massnahmen treffen zur Verbesserung der studentischen Mobilität (BBl 1999 418). 4.4.4 Für den gesetzgeberischen Willen, den Anspruchscharakter der Grundbeiträge auch unter dem UFG weiterzuführen, spricht insbesondere eine verfassungskonforme Auslegung der fraglichen Normen. So stützt sich das UFG im Ingress auf Art. 63a Abs. 2 BV ab, wonach der Bund die kantonalen Hochschulen unterstützt ([= erster Halbsatz] und an weitere von ihm anerkannte Institutionen des Hochschulbereichs Beiträge entrich- ten kann [= zweiter Halbsatz]; "Elle [la Confédération] soutient les hautes écoles cantonales et peut verser des contributions à d'autres institutions du domaine des hautes écoles reconnues par elle."; "La Confederazione sostiene le scuole universitarie cantonali e può sussidiare altri istituti ac- cademici da essa riconosciuti."). Dieser in der Volksabstimmung vom 21. Mai 2006 angenommene (und seit dem 21. Mai 2006 in Kraft stehende Hochschulartikel [vgl. AS 2006 3033; BBl 2005 5479 5547 7273, 2006 6725]) enthält eine selbständige Verfassungsgrundlage, welche die Pflicht des Bundes zur Unterstützung der kantonalen Hochschulen verankert, wie sich an der verpflichtend for- mulierten Wendung "unterstützt"/"soutient"/"sostiene" (im Unterschied zu "entrichten... kann"/"peut verser"/"può sussidiare" in der zweiten Satzhälf- te) ablesen lässt (vgl. BIAGGINI, in: Die schweizerische Bundesverfas- sung, Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 25 zu Art. 63a BV). Auch wenn die "Alljährlichkeit" dieser Unterstützungspflicht nicht auf Verfassungsstufe festgelegt wird, so ist doch bereits verfassungsrechtlich der grundsätzli- che Anspruch auf Unterstützung vorgesehen. Das zur Realisierung der Unterstützungspflicht notwendige Finanzierungskonzept bestand bereits durch das vom Bundesgesetzgeber erlassene UFG, insbesondere mit der
B-605/2014 Seite 41 darin vorgesehenen Fortführung der unter dem HFG 1968 und HFG 1991 eingeführten Alljährlichkeit der auszurichtenden Grundbeiträge. Mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Auftrag führte der Bundesrat in seiner Botschaft 24. Januar 2007 über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 2008-2011 (BBl 2007 1223 ff., 1252; Bot- schaft 2007) zur Wichtigkeit der Stabilisierung der Grundbeiträge an die kantonalen Universitäten aus: "Mit dieser Massnahme will der Bund zusammen mit den Kantonen den entspre- chenden Bildungsinstitutionen diejenige finanzielle Sicherheit gewährleisten, die sie für eine zukunftsgerichtete Planung benötigen." Als Beleg für die vom Bund beabsichtigte Aufwertung der Grundbeiträge (als fein justiertes Finanzhilfeinstrument) lässt sich auch die quantitative Entwicklung der Beitragshöhe im Laufe der Jahre anführen. Gemäss den Ausführungen des Bundesrates in seiner Botschaft 2007 hatten die Grundbeiträge zugunsten der kantonalen Universitäten zwischen 1980 und 2005 real (teuerungsbereinigt) um rund 48 % zugenommen (BBl 2007 1283). Dem Antrag der Schweizerische Universitätskonferenz (SUK) und der Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten (CRUS), die Grundbeiträge jährlich um 6 % zu steigern, was einem Gesamtbetrag von Fr. 2'550 Mio. für die Periode 2008–2011 entsprochen hätte, kam der Bundesrat beinahe nach, indem er der Bundesversammlung für diese Beitragsperiode einen Zahlungsrahmen in der Höhe von immerhin Fr. 2'271.9 Mio. beantragte (BBl 2007 1284, 1386). Das Parlament folgte diesem Antrag (BBl 2007 7471, vgl. E. 5.5.1 ff.). 4.4.5 Nach dem Gesagten lassen sich somit auch unter dem neuen UFG die Grundbeiträge nicht anders als ex lege bestehende Anspruchssub- ventionen charakterisieren, d.h. als alljährliche, dem Grundsatz nach be- stehende Rechtsansprüche auf Grundbeiträge (Art. 14 Abs. 1 und 2 UFG), deren Höhe einerseits von den entsprechenden Zahlungsrahmen (Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG) sowie den darauf gestützt periodisch vom Parlament zu bewilligenden Budgets abhängt (Art. 14 UFG) wie auch von den (von den Kantonen zu liefernden) Bemessungsdaten (Art. 12 Abs. 1 und 3 UFV), welche nach entsprechender Auswertung (Art. 15 UFG i.V.m. Art. 13 UFV) im Auszahlungsjahr eine Verteilung für die entsprechenden Beitragsperioden ermöglichen (Art. 16 UFG i.V.m. Art. 13 UFV).
B-605/2014 Seite 42 Triftige Gründe, hier vom klaren Wortlaut der massgebenden Anspruchs- normen abzuweichen, sind keine erkennbar und liessen sich kaum mit Art. 63a Abs. 2 BV vereinbaren. Folgendes ist hier zu beachten: 4.4.5.1 Konzipiert sind die Grundbeiträge als Finanzhilfen an die universi- tären Betriebsaufwendungen für die beitragsberechtigten Jahre (Subven- tionsjahre), wie sich aus Art. 14 UFG erschliessen lässt (vgl. auch Bot- schaft 1998, a.a.O., BBl 1999 329). Insofern wurden Grundbeiträge – seit ihrer Einführung im Jahre 1966 und unabhängig von der jeweiligen Rechtsgrundlage – jeweils für zu subventionierende Jahre (sog. Subven- tions- oder Beitragsjahre) ausgerichtet, zumal, wie selbst die Vorinstanz einräumt, der jeweils in Zahlungsrahmen vorgesehene Gesamtbetrag (nach der Budgetbewilligung durch das Parlament und der erfolgten Auf- teilung) im Auszahlungsjahr immer für ein ganz bestimmtes Jahr (Sub- ventionsjahr) auszurichten war (vgl. die Festschreibung im gegenwärtig gültigen Recht in Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 UFG) und zwar grundsätzlich unabhängig davon, wann die Grundbeiträge an die Berechtigten ausbezahlt wurden (vgl. E. 5). 4.4.5.2 Anzumerken ist, dass die Beschwerdeführer diese – ihnen von Gesetzes wegen zustehende und vom Bund alljährlich auszurichtende – Anspruchssubvention nicht jedes Jahr mittels Gesuch abrufen müssen. Vielmehr haben sie lediglich dem Staatssekretariat für Bildung, For- schung und Innovation (SBFI) die gesetzlich vorgesehenen Bemessungs- beziehungsweise Berechnungsdaten bis spätestens zum 30. Juni jeden Jahres einzureichen (vgl. Art. 12 Abs. 3 UVF), worauf das SBFI gestützt darauf die den einzelnen Beitragsberechtigten fürs Subventionsjahr zu- stehenden Grundbeiträge summenmässig genau ermittelt (Art. 13 Abs. 1 UFV), was der Vorinstanz dann erlaubt, nach Art. 13 Abs. 2 UFV die Ver- teilung der Grundbeiträge zu verfügen. 4.4.6 In ihrer Stellungnahme vom 14. April 2014 (Ziff. II) scheint die Vo- rinstanz den Streit vorab auf die Frage einengen zu wollen, dass die Be- schwerdeführer letztlich von einem Anspruch auf eine zweite Auszahlung im Subventionsjahr 2012 ausgehen und vorab diese Fragestellung wie auch die Forderung auf Auszahlung jeweilen im (dem Auszahlungsjahr vorangehenden) Subventionsjahr im Streit liege. 4.4.6.1 Dem ist aber nicht so: auch wenn die Beschwerdeführer sich in einer Rechtsschrift insofern falsch ausgedrückt haben, als Grundbeiträge "im" Subventionsjahr auszuzahlen seien (Triplik vom 29. Januar 2015,
B-605/2014 Seite 43 Ziff. 19), gehen sie keineswegs davon aus, die Grundbeiträge müssten bereits im Subventionsjahr konkret bezifferbar sein und deshalb auch im Subventionsjahr ausbezahlt werden (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 39 f.; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 21). In der Tat lässt sich aus dem UFG (wie auch den Vorgängererlassen) kein Anspruch auf Auszahlung im Subventionsjahr, sondern (immerhin) ein Anspruch auf Grundbeiträge für jedes Subventionsjahr seit 1966 ableiten. In diesem Sinne haben die Be- schwerdeführer immer seit dem Jahre 1967 "nachschüssig erfolgte" Aus- zahlungen geltend gemacht und gestützt darauf (sowie auf die angeblich 2013 eingetretene "Synchronisierung") ihre Forderungen erhoben (Ge- such vom 22. November 2013, Ziff. 22 ff.; Beschwerde vom 3. Februar 2014, Ziff. 25, 30 ff.; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 9 ff.; Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 8 ff.). Dies ist auch folgerichtig, zumal wegen der vergangenheitsbezogenen Bemessung nach Art. 12 Abs. 1 UFV der kon- krete, jedem Beschwerdeführer zustehende Grundbeitrag erst im Auszah- lungsjahr genau berechnet und erst danach die im Budget bewilligte Grundbeitragssumme anteilsmässig an die einzelnen Beitragsberechtig- ten verteilt werden kann beziehungsweise darf (mittels entsprechenden Verteilungsverfügungen der Vorinstanz). 4.4.6.2 Wenn mit anderen Worten der konkrete Grundbeitragsanspruch der einzelnen Beschwerdeführer wegen der aufs Subventionsjahr ver- gangenheitsbezogenen Bemessung erst im Auszahlungsjahr konkret be- ziffert (bzw. in der Verteilungsverfügung festgelegt) werden kann, schliesst dies im Lichte der oberwähnten Überlegungen und der zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung (E. 4.3.4) keineswegs aus, dass ent- sprechende Auszahlungen in Erfüllung der lediglich im Grundsatz beste- henden, aber für das Vorjahr (Subventionsjahr) zu leistenden Finanzhilfe- leistungsverpflichtung des Bundes geschehen durften. 4.4.6.3 Insofern trifft die Auffassung der Vorinstanz gerade nicht zu, dass eine Abgrenzung der mit Grundbeiträgen zu subventionierenden Jahre zwingend voraussetzen würde, dass den entsprechenden Subventions- jahren bereits im Beitragsjahr konkret bezifferbare Ansprüche der einzel- nen Kantone zugeordnet werden müssten. Wie gesagt, genügt dafür ein grundsätzlich bestehender alljährlicher Anspruch. Von dieser rechtlich zu- treffenden Sichtweise ging, wie die Beschwerdeführer zutreffend ausfüh- ren, im Ergebnis selbst die sachzuständige Verwaltung während über vier Jahrzehnten aus, weshalb auf allen im Auszahlungsjahr verschickten Ver- teilungsverfügungen bis ins Jahr 2009 klar und deutlich vermerkt war, dass die Grundbeiträge für das Vorjahr (Subventionsjahr) bestimmt waren
B-605/2014 Seite 44 (vgl. z.B. letztmals die Verfügung des EDI vom 23. Oktober 2009 "betref- fend Universitätsförderung, Verteilung der Grundbeiträge 2008" [mit der Dispositiv-Ziffer. 1 Beiträge: "Die Grundbeiträge für 2008 belaufen sich auf insgesamt 548'830'000.- Franken. Dieser Betrag wird wie folgt aufge- teilt: {...}"] in: Beilage 6 zur Beschwerde vom 3. Februar 2014). Zu dieser damals im Bund vorherrschenden Meinung wurde z.B. noch in der bundesrätlichen Botschaft vom 29. November 2002 über die Förde- rung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2004-2007 (BBl 2003 2363) festgehalten, seit der Einführung der Grundbeiträge im Jahre 1966 sei zwischen Beitrags- und Zahlungsjahr zu unterscheiden beziehungsweise der beantragte Kredit von Fr. 2'310 Mio. für die Jahre 2004-2007 komme in den Jahren 2005-2008 zur Auszahlung (BBl 2003 2411). Auch in der Botschaft 2007 wurde erwähnt, dass eine Verschie- bung zwischen Beitrags- und Zahlungsjahr bestehe (BBl 2007 1372). 4.4.7 Wie die Beschwerdeführer zu Recht einwenden (Triplik vom 29. Ja- nuar 2015, Ziff. 17), hat die Frage, wie der für jeden einzelnen Beschwer- deführer geschuldete Grundbeitrag (vergangenheitsbezogen) zu berech- nen sei, nichts damit zu tun, für welches zu subventionierende Jahr diese Finanzhilfe – jedenfalls dem Grundsatze nach – geschuldet ist. Deshalb kann auch nicht bedeutsam sein, wie konkret die Betriebsaufwendungen des Vorjahres bestimmt sein müssen, für welche die Grundbeiträge nach den Art. 4 und 14 UFG grundsätzlich geschuldet und nach entsprechen- der Verteilungsrechnung als jeweils konkret bezifferte Finanzhilfe alljähr- lich an die Berechtigten auszurichten sind. So reicht es in der Tat aus, dass die Grundbeiträge nach Art. 14 UFG für die Unterstützung der Be- triebsaufwendungen des Subventionsjahres bestimmt sind, wie die Be- schwerdeführer korrekt folgern (vgl. Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 16). 4.4.8 Der Vorinstanz ist durchaus zuzugestehen, dass der Zahlungsrah- men zwar nicht den jährlich auszurichtenden Betrag definiert, sondern den Höchstbetrag der Voranschlagskredite, wobei erst mit dem jeweiligen Jahresbudget (und nach Auswertung der Bemessungsdaten) die genaue Höhe der (jedem Beitragsberechtigten zustehenden) Subvention be- stimmbar wird, weshalb erst in der Verteilungsverfügung der definitiv aus- zurichtende Betrag festgesetzt werden kann (vgl. Art. 13 Abs. 3 und Art. 14 Abs. 1 UFG i.V.m. Art. 20 FHG ). 4.4.8.1 Auch wenn die Jahresanteile zwar nicht auf die einzelnen, grund- sätzlich anspruchsberechtigten Universitätskantone bezogene und konk-
B-605/2014 Seite 45 ret bezifferbare Subventionsansprüche darstellen, sind sie doch finanz- haushaltsrechtlich (vgl. E. 2.3 und E. 4.3.3) dazu bestimmt, den Beitrags- berechtigten verlässliche (und für die Planungssicherheit notwendige) Anhaltspunkte zur Grössenordnung der zu erwartenden, d.h. vom Bund nach Art. 14 Abs. 2 UFG alljährlich versprochenen (und von ihm später auch höhenmässig "in etwa" zu bewilligenden) Grundbeiträge zu liefern. Eine andere Sicht zu dieser Frage lässt sich jedenfalls den bundesrätli- chen Botschaften zu den entsprechenden Grundbeitrags-Kreditbeschlüs- sen nicht entnehmen. Anschaulich kommt dies z.B. in der Botschaft 1967 zum Ausdruck (BBl 1967 II 1381, 1412): "Wenn man sich allgemein zugunsten der Plafonierung entschied, so geschah es aus der Überlegung, dass dieses System eine Aufnahme der Hochschul- förderung in die langfristige Finanzplanung des Bundes gestattet und dass es den Beitragsempfängern eine annähernde Vorausberechnung der auf sie ent- fallenden Zuwendungen ermöglicht." 4.4.8.2 Mit anderen Worten durften die Universitätskantone die in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile zwar nicht als Zusicherun- gen betraglich genau fixierter Subventionsansprüche verstehen, sondern vielmehr als eine "grosso modo" zugesicherte Grössenordnung der für die entsprechenden Beitragsperioden vorgesehenen, auf die Kantone zu ver- teilenden Gesamtsummen der Grundbeiträge. Denn mit den in den Zah- lungsrahmen vorgesehenen Jahresanteilen werden finanzplanungstech- nisch die Gelder in Aussicht gestellt, mit denen die – im UFG als materiel- lem Subventionsrecht – für jedes Jahr festgelegten und dem Grundsatze nach bestehenden Subventionsansprüche der beitragsberechtigten Uni- versitätskantone befriedigt, d.h. erfüllt, werden sollen. Dies reicht im Sin- ne von Lehre und Rechtsprechung bereits für die grundsätzliche An- spruchslage, wie die Beschwerdeführer zutreffend festhalten (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 56; Beschwerde vom 3. Februar 2014, Ziff. 42; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 20 f.; Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 18 f.). 4.4.8.3 Daher fällt hier auch nicht ins Gewicht, dass – wie das Bundesamt für Justiz schreibt (a.a.O., VPB 2014.2 Ziff. IV/1) – die Budgetbeträge, welche das Parlament gestützt auf die Zahlungsrahmen bewilligt, erst durch eine Übernahme in die "materiellrechtliche Verfügung" zu "rechts- verbindlichen Subventionszusicherungen" werden. Dies ist indes nur in- sofern richtig, als hier "Subventionszusicherung" nur die konkret für jeden einzelnen Beitragsberechtigten errechnete Grundbeitragssumme meinen
B-605/2014 Seite 46 kann, die erst gestützt auf den entsprechenden Budgetbeschluss und nach Auswertung der Bemessungsdaten mittels Verteilungsverfügung an die Subventionsempfänger ausbezahlt werden darf (vgl. E. 4.4.5.2). Die- ser vom Bundesamt für Justiz eingenommene Blickwinkel betrifft einzig das Innenverhältnis zwischen Parlament und Verwaltung, also die Recht- mässigkeit der – finanzhaushaltsrechtlich geregelten – konkreten Erfül- lung ("Bereitstellen, Berechnen, Auszahlen") der unabhängig davon grundsätzlich bestehenden Leistungspflicht des Bundes zur Ausrichtung alljährlicher Grundbeiträge. 4.4.9 Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auffassung des Bundesam- tes für Justiz als zu eng, wonach das Subventionsjahr für Grundbeiträge zwingend das Jahr meine, in dem die Subvention rechtsverbindlich (d.h. mit der Verteilungsverfügung im Auszahlungsjahr) zugesichert werde (VPB 2014.2 Ziff. III/2). Diese Sichtweise blendet, wie bereits erwähnt, die Entwicklungsgeschichte der Grundbeiträge seit 1966 sowie den geset- zessystematischen Kontext der einschlägigen Anspruchsnormen des UFG (Art. 14 i.V.m. Art. 13 UFG) aus (vgl. E. 4.4.3) und liesse sich im Lichte von Art. 63a Abs. 2 BV mit einer verfassungskonformen Auslegung (E. 4.4.4) kaum vereinbaren, wenn berücksichtigt wird, dass mit dieser Sicht, wie noch zu zeigen ist, gesetzgeberisch kaum gewollte Subventio- nierungslücken aufklaffen würden (vgl. E. 4.5.2). 4.4.10 Vielmehr lässt es sich im Sinne der oben skizzierten Gesetzeslage vertreten, (jedenfalls bis 2012) die in Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG als "Bei- tragsperiode" bezeichneten Jahre als die Subventionsjahre (Beitragsjah- re) aufzufassen, für die im Rahmen der jeweils gültigen gesetzlichen Re- gelungen (AVB 1966, HFG 1968, HFG 1991, UFG) den Beschwerdefüh- rern die alljährlich grundsätzlich geschuldeten Grundbeiträge auszurich- ten waren (und zwar als Finanzhilfen an die Aufwendungen der beitrags- berechtigten Jahre im Sinne von Art. 14 UFG). Diese zutreffende Auffas- sung kam, wie bereits erwähnt, in zahlreichen Botschaften des Bundesra- tes und den einschlägigen Kreditbeschlüssen bis zum Jahr 2011 klar zum Ausdruck (vgl. z.B. Botschaft 2002, a.a.O., BBl 2003 2411; Botschaft 2007, a.a.O., BBl 2007 1286, 1372) und war – mit Fug und Recht – auch während über vier Jahrzehnten die im Bund herrschende Auffassung. 4.4.11 Letztlich lässt sich auch nur in diesem Sinne die von der Vor- instanz eingereichte Tabelle (in H.h) im Einklang mit den jeweils gültigen einschlägigen Gesetzen (sowie den dazu bisher amtlich vertretenen Auf- fassungen in Botschaften, Kreditbeschlüssen und den einschlägigen Ver-
B-605/2014 Seite 47 teilungsverfügungen während über vier Jahrzehnten, d.h. bis ins Jahre 2009) sinnvoll deuten (vgl. E. 5). 4) Zusammenfassung 4.5 4.5.1 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass den Beitragsberechtigten seit Einführung der Grundbeiträge ab 1966 – im Lichte der jeweils gültigen Er- lasse (AVB 1966, HFG 1968, HFG 1991, UFG) – für jedes Beitrags- be- ziehungsweise Subventionsjahr ("Beitragsperiode") ein alljährlich zu erfül- lender Anspruch auf Ausrichtung dieser Beiträge zukam. Dies räumt selbst die Vorinstanz in ihrer Duplik vom 30. Oktober 2014 zu Recht ein (Ziff. II/5). 4.5.2 Dass der Subventionsanspruch jedes Universitätskantons auf Grundbeiträge ab dem Subventionsjahr 1969 erst im Auszahlungsjahr konkret bezifferbar festgelegt werden konnte, schliesst es auch nicht aus, dass Grundbeitragsauszahlungen letztlich in Erfüllung des im Vorjahr (Subventionsjahr) bestehenden grundsätzlichen Anspruchs zu leisten wa- ren, sollen für bestimmte Beitragsjahre keine "Auszahlungs- bzw. Sub- ventionslücken" in Kauf genommen werden, was dem – in allen einschlä- gigen Erlassen zu Gunsten der beitragsberechtigen Kantone – festgeleg- ten alljährlichen Rechtsanspruch auf Grundbeiträge klar widerspräche (vgl. E. 4.4.5 und E. 4.5.1). Aus diesem Grunde auch wies die damalige Bundespräsidentin, Frau Bundesrätin Ruth Dreifuss, auf die Probleme einer allenfalls zwingend notwendigen Doppelsubventionierung hin, als in der Bundesversammlung im Zusammenhang mit der 10. Beitragsperiode (2000-2003) Anträge dis- kutiert wurden, die auf eine grundsätzliche Systemänderung abzielten (vgl. AB 1999 N 1805, AB 1999 S 872, AB 1999 N 2079, AB 1999 S 967). Soweit die Vorinstanz die entsprechenden Ausführungen als blosse "Fehlaussagen" hinstellen will (angefochtene Verfügung vom 24. Dezem- ber 2013, Ziff. 7.2, S. 10; Stellungnahme vom 14. April 2014, Ziff. III/6), ist ihr nicht zu folgen. 4.5.3 Demzufolge kann entgegen der Vorinstanz der Umstand, dass die Grundbeiträge – als Anspruchssubventionen – seit 1966 in Erfüllung der jährlichen Leistungspflicht erst im Auszahlungsjahr betragsmässig genau festgesetzt und für das davorliegende Subventionsjahr ausbezahlt wur- den, nicht davon abhängen, dass konkrete Aufwendungen der jeweiligen
B-605/2014 Seite 48 Vorjahre nach festen Beitragssätzen abgegolten werden müssten, wie dies noch in der Übergangsordnung des AVB 1966 vorgesehen war (vgl. E. 4.2), sondern einzig davon, ob die einschlägigen Erlasse für jedes Subventionsjahr seit 1966 einen grundsätzlichen Anspruch auf alljährliche Grundbeiträge vorsahen beziehungsweise heute noch vorsehen, was auch der Fall war/ist. 4.5.4 Insofern sind hier klar auseinanderzuhalten: o (1.) der jährliche Anspruch auf Grundbeiträge, der im Lichte der ein- schlägigen Gesetze vom Bund seit 1966 lückenlos zu erfüllen war, d.h. für jedes Jahr war eine Finanzhilfe an die Betriebsaufwendungen der beitragsberechtigen Universitätskantone auszurichten (= 1. Ebene des materiellen Finanzhilferechts: "Anspruch"), sowie o (2.) der jährliche Anspruch auf Auszahlung der Grundbeiträge im Rahmen der bewilligten Kredite (= 2. Ebene der finanzhaushaltsrecht- lichen Bereitstellung der dafür notwendigen Mittel: "Erfüllung" [der An- sprüche]). V. DIE AUSZAHLUNGSPRAXIS DES BUNDES SEIT 1966 BIS HEUTE 5. Des Weiteren ist zu klären, ob der Bund, wie die Vorinstanz behauptet, seit 1966 durch angeblich "lückenlos" erfolgte Auszahlungen alle beste- henden Ansprüche der Beschwerdeführer auf Grundbeiträge tatsächlich befriedigte (mit Ausnahme der angeblich erfolgten, rechtmässigen Aus- lassung des Subventionsjahres 1969) oder ob er, wie die Beschwerdefüh- rer rügen, Grundbeiträge (nur bis zum angeblichen Systemwechsel im Jahr 2013) immer "nachschüssig" ausrichtete, ohne aber die fürs Subven- tionsjahr 2012 geschuldeten Beiträge auszurichten. 5.1 Zur strittigen Hauptfrage, auf welche Weise der Bund seit 1966 bis heute seiner alljährlichen Leistungspflicht nachgekommen ist, lässt sich der (finanzhaushaltsrechtlichen) Synopsis in der angefochtenen Verfü- gung (in B.g) und der vom Bundesverwaltungsgericht eingeforderten (fi- nanzhilferechtlichen) Tabelle der Vorinstanz (in H.h) klar entnehmen, dass der Bund seit 1967 bis heute alljährlich Grundbeiträge an die beitragsbe- rechtigten Beschwerdeführer ausgerichtet hat, ohne dass es in irgendei- nem Jahr zu einer Lücke bei den Auszahlungen gekommen wäre.
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B-605/2014 Seite 50 der Aufwand zu ermitteln. Dazu war auf diverse Ausgaben "im vorange- gangenen Kalenderjahr" beziehungsweise "im vorangegangenen Stu- dienjahr" abzustellen (Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 HFG 1968). Da somit die einzelnen Kantonsanteile – anders als unter dem AVB 1966 (E. 4.2.1 ff.) – nicht rechtsatzmässig festgelegt waren, musste für die Festlegung der einzelnen Kantonsanteile und damit für die Verteilung des Gesamtbetrages an die Beitragsberechtigten der Ablauf des fraglichen Kalenderjahres (Subventionsjahres) abgewartet werden. 5.3.2 Hinsichtlich dieser beitragsberechtigten Jahre (Subventionsjahre) sah Art. 23 HFG 1968 (in den Schluss- und Übergangsbestimmungen) unter der Marginale "Erste Beitragsperiode" Folgendes vor: " 1 Als erste Beitragsperiode gelten die Jahre 1969-1974. 2 Für die erste Beitragsperiode beträgt die Gesamtsumme für alle Beiträge ge- mäss diesem Gesetz 1150 Millionen Franken. Der Anteil für Grundbeiträge be- läuft sich auf 500 Millionen Franken, (...). Die erste Jahresrate für Grundbeiträ- ge wird auf 60 Millionen Franken festgesetzt und im Jahre 1970 ausbezahlt; der Bundesrat bestimmt die Raten für die weiteren Jahre." 5.3.2.1 In Übereinstimmung mit dieser klaren gesetzlichen Anordnung er- folgte die Auszahlung für das Beitragsjahr 1969 im Auszahlungsjahr 1970 (wie auch die Tabellen in B.g und H.h zeigen und die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung [Ziff. 2d, S. 3] zu Recht bestätigt). Wie die Vor- instanz dazu ebenfalls zutreffend festhält, ist den Kantonen – angesichts der zeitverschobenen Auszahlung "der letzten Tranche der Beitragsperio- de 1966-1968" im Jahre 1969 – durch die Auszahlung der ersten Jahres- rate für 1969 "nach neuem System" im Jahre 1970 "keine Beitragslücke" entstanden (vgl. Ziff. 2d, S. 3 der angefochtenen Verfügung). 5.3.2.2 Wie die Beschwerdeführer hierzu richtig anmerken (Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 19), bestand auch für das Subventionsjahr 1969 ein grundsätzlicher Anspruch auf Grundbeiträge und zwar vor Erlass der ent- sprechenden Verteilungsverfügung, weshalb mit der 1970 erfolgten Aus- zahlung für das Subventionsjahr 1969 kein Verlust eingetreten sein kann. 5.3.3 Auch die Jahresanteile der Grundbeiträge für die Beitragsjahre 1970-1974 wurden nach entsprechender Verteilungsrechnung im je da- rauffolgenden Auszahlungsjahr ausgerichtet.
B-605/2014 Seite 51 5.3.4 Genau gleich verfahren wurde in der zweiten (1975-1977) bis zur neunten Beitragsperiode (1996-1999). Wie die Tabellen in B.g und H.h zeigen, stellte der Bund in diesem Zeitraum – in Erfüllung seiner gesetzli- chen Verpflichtungen – im Rahmen entsprechender Bundesbeschlüsse für jedes zu subventionierende Jahr lückenlos die Gesamtsummen sowie die entsprechenden Jahresanteile für Grundbeiträge zur Auszahlung be- reit (vgl. AS 1974 1517; AS 1979 140; AS 1981 234; AS 1984 750; AS 1988 334; AS 1990 234; BBl 1992 III 515; BBl 1995 III 559). 5.3.5 Keine Änderung an dieser Vorgehensweise ergab sich insbesonde- re nach Einführung des neuen Art. 4 Abs. 2 HFG am 22. März 1991 (vgl. BBl 1991 1329, 1330; AS 1992 1028 – im Anschluss an das 1990 neu eingeführte FHG 1989 [AS 1990 985], wonach die Bundesversammlung für eine mehrjährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge bewilligt). Dementsprechend wurden den Beschwerdeführern für jedes "Beitragsjahr" die individuell er- rechneten Grundbeiträge im Folgejahr, also "nachschüssig", ausbezahlt. In diesem Sinne richtete der Bund die Grundbeiträge für das letzte Sub- ventionsjahr unter dem HFG 1991, d.h. für das Subventionsjahr 1999, im Jahre 2000 aus, wie sich den Tabellen in B.g und H.h in Übereinstimmung mit der Gesetzeslage und den entsprechenden Kreditbeschlüssen ent- nehmen lässt (vgl. BBl 1995 III 559). 3) Die Subventionsjahre 2000-2007 unter dem UFG 5.4 5.4.1 Im Hinblick auf das geplante UFG beantragte der Bundesrat in sei- ner Botschaft 1998 für die zehnte Beitragsperiode (nach dem HFG bzw. UFG) einen Zahlungsrahmen von insgesamt Fr. 1'616.3 Mio. für die Grundbeiträge, der wie folgt auf die einzelnen Jahre aufzuteilen war: "2000: Fr. 380,2 Millionen Franken; 2001: 380,2 Millionen Franken; 2002: 411,8 Millionen Franken; 2003: 444,1 Millionen Franken" (BBl 1999 329, 426 ff.). Gestützt darauf folgte die Bundesversammlung dem Entwurf des Bundesrates (BBl 1999 449) und erliess am 7. Oktober 1999 den Bun- desbeschluss über die Kredite nach dem Universitätsförderungsgesetz in den Jahren 2000–2003 (BBl 2000 1046), wo festgehalten wurde:
B-605/2014 Seite 52 "Art. 1 Dauer Die zehnte Beitragsperiode nach dem Hochschulförderungsgesetz (die erste Beitragsperiode nach dem Universitätsförderungsgesetz) dauert vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2003. Art. 2 Grundbeiträge 1 Für Grundbeiträge in der zehnten Beitragsperiode wird ein Zahlungsrahmen von 1616,3 Millionen Franken bewilligt. 2 Die entsprechenden Jahresanteile der Grundbeiträge betragen: 2000 380,2 Millionen Franken 2001 380,2 Millionen Franken 2002 411,8 Millionen Franken 2003 444,1 Millionen Franken" Diese zehnte Beitragsperiode umfasste die vier zu subventionierenden Jahre 2000-2003. Dazu hält die Vorinstanz – in Übereinstimmung mit den eingereichten Tabellen (in B.g und H.h) – korrekt fest, dass die "bisherige Praxis, die Jahresanteile der Zahlungsrahmen jeweils in den Budgets der Folgejahre einzustellen" beibehalten wurde, also die entsprechenden Zahlungen jeweils im dem Subventionsjahr (!) folgenden Auszahlungsjahr erfolgten (vgl. angefochtene Verfügung vom 24. Dezember 2013, Ziff. 4b, S. 6). 5.4.2 Zur elften Beitragsperiode wurde der Bundesbeschluss vom 17. September 2003 über die Kredite nach dem Universitätsförderungs- gesetz in den Jahren 2004-2007 (BBl 2003 6885) verabschiedet, in des- sen Art. 1 eine Dauer der elften Beitragsperiode nach UFG vom 1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2007 festgelegt und für Grundbeiträge in Art. 2 Abs. 1 ein Zahlungsrahmen von Fr. 2'310 Mio. bewilligt wurde mit folgenden Jahresanteilen: "a. für 2004: 528 Millionen Franken; b. für 2005: 562 Millionen Franken; c. für 2006: 590 Millionen Franken; d. für 2007: 630 Millionen Franken" (Art. 2 Abs. 2). In der Folge wurden gestützt auf diesen Bundesbeschluss die Grundbeiträge für 2004-2007 jeweils im Folgejahr ausbezahlt, wie der Bundesrat in seiner Botschaft vom 29. No- vember 2002 über die Förderung von Bildung, Forschung und Technolo-
B-605/2014 Seite 53 gie in den Jahren 2004-2007 (BBl 2003 2363, 2411; Botschaft 2003) fest- gehalten hatte: "Der im Bundesbeschluss C beantragte Kredit von 2310 Millionen Franken für die Jahre 2004-2007 kommt in den Jahren 2005-2008 zur Auszahlung." 5.4.3 Somit wurden auch in der zehnten und elften Beitragsperiode die jeweils fürs Subventionsjahr geschuldeten Grundbeiträge im darauf fol- genden Auszahlungsjahr, also nachschüssig, ausgerichtet. Auch ganz in diesem Sinne erklärte der Bundesrat in seiner Botschaft 2003 zu zwei Kommissionsmotionen, in denen er beauftragt worden war, gesetzliche Grundlagen für den Übergang zu einer gegenwartsbezogenen – statt nachträglichen – Ausrichtung der Grundbeiträge vorzulegen (BBl 2003 2409):
"Ein eigentlicher Systemwechsel von Seiten des Bundes – d.h. ein Zusammen- legen von Beitragsjahr und Budgetjahr – ist (...) nicht vorgesehen." 4) Die Subventionsjahre 2008-2011 unter dem UFG 5.5 5.5.1 Zur zwölften Beitragsperiode verabschiedete die Bundesver- sammlung am 19. September 2007 den Bundesbeschluss über die Kredi- te nach dem Universitätsförderungsgesetz in den Jahren 2008-2011 (BBl 2007 7471). Darin wurde für eine Beitragsperiode vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2011 (Art. 1) nach Art. 14 UFG ein Zahlungsrahmen für Grundbeiträge von Fr. 2'271.9 Mio. bewilligt (Art. 2 Abs. 1), und zwar mit folgenden Jahresanteilen: "für 2008: 549,8 Millionen Franken; für 2009: 559,7 Millionen Franken; für 2010: 565,4 Millionen Franken; für 2011: 597,0 Millionen Franken" (Art. 2 Abs. 2). In seiner Botschaft 2007 (vgl. E. 4.4.6.3) über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 2008-2011 unterstrich der Bundesrat zur bisher lückenlos erfolgten Auszahlungsweise (BBl 2007 1223, 1286): "Die Auszahlung der Grund- und Investitionsbeiträge erfolgt mit einer zeitli- chen Verzögerung. (...) Grundbeiträge: Die vier Jahresanteile des Zahlungsrahmens 2008–2011 kommen erst in den Jahren 2009–2012 zur Auszahlung, d.h. dass die Grund- beiträge beispielsweise für das Jahr 2011 erst im Jahr 2012 ausbezahlt wer- den. Diese Unterscheidung zwischen Beitragsjahr und Zahlungsjahr bei den
B-605/2014 Seite 54 Grundbeiträgen besteht seit ihrer Einführung durch das Hochschulförde- rungsgesetz im Jahre 1968." 5.5.2 In diesem Zusammenhang wies der Bundesrat mit Nachdruck auf die "Verschiebung zwischen Beitrags- und Zahlungsjahr" hin und dass sich die Grundbeiträge für ein Beitragsjahr auf der Basis der Aufwendun- gen der Universitäten des Vorjahres berechneten (BBl 2007 1372). 5.5.3 Somit steht auch für diese Periode fest, dass für die Subventions- jahre 2008-2011 die Auszahlungen jeweils im Folgejahr erfolgten, also die letzte Auszahlung im Jahr 2012 für das Subventionsjahr 2011 nachschüs- sig erfolgt war, wie die Beschwerdeführer zutreffend geltend machen (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 1; Beschwerde vom 3. Februar 2014, Ziff. 6) und selbst die Vorinstanz einräumt (angefochtene Verfügung vom 24. Dezember 2013, Ziff. 4c, S. 6). 5) Die Subventionsjahre 2012-2016 unter dem UFG 5.6 5.6.1 Mit Änderung vom 22. September 2011 (BBl 2011 7617) wurde Art. 1 des Bundesbeschlusses vom 19. September 2007 über die Kredite nach dem Universitätsförderungsgesetz in den Jahren 2008-2011 (BBl 2007 7471) durch einen Abs. 2 ergänzt: " 2 Die zwölfte Beitragsperiode nach dem UFG wird um ein Jahr verlängert." 5.6.2 Im anschliessenden Bundesbeschluss vom 25. September 2012 über die Kredite nach dem Universitätsförderungsgesetz in den Jahren 2013-2016 (BBl 2012 8367) wurde in Art. 1 Abs. 1 für Grundbeiträge nach Art. 14 UFG ein Zahlungsrahmen von Fr. 2'616.4 Mio. bewilligt, wobei nach Abs. 2 von Art. 1 dieses Beschlusses die Jahresanteile betragen: "für 2013: 615,2 Millionen Franken; für 2014: 641,1 Millionen Franken; für 2015: 666,7 Millionen Franken; für 2016: 693,4 Millionen Franken". 5.6.3 Hierzu ist vorab anzumerken, dass, wie die Vorinstanz zutreffend betont, die mit einem einfachen Bundesbeschluss eingeführte Verlänge- rung der Beitragsperiode, ohne für 2012 einen zusätzlichen Kreditbetrag einzustellen, weder die "Auszahlung der Grundbeiträge" verändert noch den bisherigen "Subventionsmechanismus" auf Grundbeiträge materiell-
B-605/2014 Seite 55 rechtlich verändert hat (vgl. Stellungnahme vom 14. April 2014, Ziff. III/1 und III/6). 5.6.4 Dies führt nun zur strittigen Schlüsselfrage: Wurden mit der Auszahlung im Jahre 2013 – gestützt auf diesen einfa- chen, nicht rechtsetzenden Bundesbeschluss (vgl. Art. 163 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 25 ParlG) – die für das noch ausstehende Subventionsjahr 2012 geschuldeten Grundbeiträge geleistet? Oder wurde, wie die Beschwerdeführer behaupten, diese Auszahlung vielmehr lediglich für das Subventionsjahr 2013 geleistet, weshalb ihnen, sofern diese Annahme zuträfe, tatsächlich ein volles Grundbeitragsjahr vorenthalten worden wäre? Diesfalls stünde die bisher von niemandem aufgeworfene Frage im Raume, auf welche formell-gesetzliche Grundlage sich ein solcher, allfälliger Subventionsausfall stützen könnte. 5.6.4.1 Die Vorinstanz erklärt dazu, der Bundesrat habe in der Botschaft 2010 "die sogenannte Synchronisierung" beantragt. Er habe vorgeschla- gen, die noch laufende Beitragsperiode 2008-2011 um ein Jahr zu ver- längern, ohne für das Jahr 2012 einen zusätzlichen Jahresanteil vorzuse- hen. Dies sei logisch gewesen, denn nach der Praxis sei der Jahresanteil 2011 im Budget 2012 einzustellen gewesen. Damit habe ein "Fehler" kor- rigiert werden können, der 1992 bei der Einführung des ersten Zahlungs- rahmens gemacht worden sei (angefochtene Verfügung vom 24. Dezem- ber 2013, Ziff. 4c, S. 6; Quadruplik vom 18. März 2015, Ziff. 3e). Damals seien die Jahresanteile der Zahlungsrahmen ab dem Budgetjahr 1993 jeweils erst im Folgejahr ins Budget eingestellt worden. Aufgrund dieser Praxis sei die zu budgetierende Summe für das Jahr 2012 durch den Jah- resanteil 2011 "bereits vorbestimmt" gewesen, weshalb es keines weite- ren Jahresanteils für das Budgetjahr 2012 bedurft habe (angefochtene Verfügung vom 24. Dezember 2013, Ziff. 3c, S. 5 bzw. Ziff. 4.2, S. 8; Quadruplik vom 18. März 2015, Ziff. 3e). Der Antrag des Bundesrates, für 2012 auf einen Jahresanteil zu verzichten, sei in der Bundesver- sammlung kontrovers diskutiert worden. Insbesondere sei ein Minder- heitsantrag, auf eine Synchronisierung zu verzichten, im Rahmen der Dif- ferenzbereinigung im Ständerat abgelehnt worden. Daher sei der aktuelle Zahlungsrahmen um ein Jahr erstreckt worden, ohne für das Jahr 2012 einen Jahresanteil vorzusehen (angefochtene Verfügung vom 24. De- zember 2013, Ziff. 4c, S. 6).
B-605/2014 Seite 56 Die im Jahre 2013 vollzogene Synchronisierung habe sich "nur auf das Zusammenspiel zwischen Jahresanteilen und Budgetkrediten" bezogen. Diese Zusammenspiel sei rein finanzhaushaltsrechtlicher Natur gewesen und habe "keinen externen Effekt auf das materiellrechtliche Sub- ventionsverhältnis" gehabt (angefochtene Verfügung vom 24. Dezember 2013, Ziff. 4.2, S. 8; Stellungnahme vom 14. April 2014, Ziff. III/1). 5.6.4.2 Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, mit dem besagten Bundesbeschluss sei für das Subventionsjahr 2012 eine Kredittranche ausgelassen worden. Deshalb betreffe die im Jahr 2013 erhaltene Zah- lung auch dieses Jahr, weshalb ihnen für das Jahr 2012 gesetzeswidrig Grundbeiträge vorenthalten worden seien (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 37 ff.). Die Botschaft 2010, welche die Angleichung der Zah- lungsrahmen mit den Voranschlagskrediten angekündigt habe, verwische das Problem der Synchronisierung, indem dort einseitig die Abläufe des Finanzhaushalts dargestellt würden, es in Wirklichkeit aber um das Ver- hältnis der Entstehung beziehungsweise Begleichung von Forderungen gehe (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 39 f.). Entgegen den wie- derholten Beteuerungen des Bundes, dass der für das Jahr 2012 ausge- lassene Zahlungsrahmen (als finanzhaushaltsrechtliche Massnahme) das materielle Subventionsrecht nicht berühre, sei im Jahr 2013 nicht nur eine Synchronisierung von Zahlungsrahmen und Budgetjahr, sondern eben- falls eine materiellrechtlich wirksame Angleichung von Subventions- und Auszahlungsjahr erfolgt (Beschwerde vom 3. Februar 2014, Ziff. 49 f.). Bisher seien die Grundbeiträge nicht – wie jetzt neu – im Jahr ausbezahlt worden, für das sie ausgerichtet worden seien (Subventionsjahr), sondern erst im Auszahlungsjahr, also nachschüssig (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 41). Somit habe der erfolgte Wechsel zu einem synchronen System zu einem Ausfall von Grundbeiträgen für das Subventionsjahr 2012 geführt, weshalb die zulässigerweise transitorisch verbuchten For- derungen für dieses Jahr mit Verlust abgeschrieben werden müssten (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 47 ff.; Beschwerde vom 3. Febru- ar 2014, Ziff. 49, 65). 5.6.5 5.6.5.1 Hierzu fällt vorab auf, dass die Vorinstanz in ihrer dem Bundes- verwaltungsgericht eingereichte Übersichtstabelle (H.h) selbst schreibt, der im Zahlungsrahmen für 2013 vorgesehene Jahresanteil von Fr. 615.2 Mio. sei für die Grundbeiträge des Subventionsjahres 2012 vor-
B-605/2014 Seite 57 gesehen gewesen. Insofern müssen, wie die Tabelle ebenfalls aufzeigt, die im Jahr 2013 erfolgten Auszahlungen von Grundbeiträgen zwingend für das Subventionsjahr 2012 erfolgt sein. Des Weiteren lässt sich der Tabelle eine Fortschreibung des bisher "nachschüssigen" Auszahlungs- systems entnehmen, indem für den (finanzhaushaltsrechtlichen) Jahres- anteil 2014 von Fr. 641.1 Mio. die Grundbeiträge für das Subventionsjahr 2013 im Jahr 2014 zur Auszahlung gelangen sollen (bzw. im heutigen Zeitpunkt ausbezahlt worden sind). Bereits dies spricht unverkennbar dafür, dass der Bund, wie die Vor- instanz geltend macht, mit seinen bisher geleisteten Auszahlungen von Grundbeiträgen immer seiner gesetzlichen Verpflichtung nachgekommen ist, für alle Subventionsjahre seit 1966 alljährlich Grundbeiträge zu leis- ten, und – entgegen den Beschwerdeführern – fürs Subventionsjahr 2012 keine Grundbeitragszahlungen rechtswidrig ausgelassen hat. Dass der Bund insbesondere für das Beitragsjahr 2012 keine "Beitragslücke" (und damit keinen Ausfall eines Subventionsjahres) in Kauf nehmen wollte, hatte der Bundesrat noch in seiner Botschaft 2010 mit deutlichen Worten versichert (BBl 2011 778): "Aus diesen Gründen bedarf es mit der vorliegenden Botschaft keiner Verlän- gerung des laufenden Zahlungsrahmens. Diese Praxisänderung führt zu kei- ner Beitragslücke: Der Bund richtet wie bisher in jedem Jahr Zahlungen an die Subventionsberechtigten aus." 5.6.5.2 Nichts anderes hatte, wenn auch nicht ohne missverständliche Ausführungen, letztlich auch die Vorinstanz bekundet (vgl. angefochtene Verfügung vom 24. Dezember 2013, Ziff. 4.2, S. 9). Wenn sie daher z.B. in ihrer Quadruplik vom 18. März 2015 (Ziff. II/9) be- tont, seit dem Jahre 2013 bezögen sich die Jahrestranchen auf die ent- sprechenden Budgetjahre, wobei nicht die Zahlungsrahmen-Tranchen "ausbezahlt" werden, sondern der im Budget festgelegte Gesamtbetrag nach Quoten verteilt werde, indem die mit Verteilungsverfügung festge- legten Quoten den Kantonen im gleichen Jahr ausbezahlt werden, so be- deutet dies – angesichts der gesetzlichen Pflicht des Bundes, auch für das Subventionsjahr 2012 Grundbeiträge zu leisten –, dass die Auszah- lung im Jahre 2013, nicht wie die Beschwerdeführer meinen für das Sub- ventionsjahr 2013 erfolgt sein muss, sondern für das Subventionsjahr 2012 erfolgte. In diesem Sinne hat die Vorinstanz immer betont, der Bund habe seit 1966 alljährlich Grundbeiträge, insbesondere auch für das Bei-
B-605/2014 Seite 58 tragsjahr 2012) ausgerichtet (angefochtene Verfügung vom 24. Dezember 2013, Ziff. 4.2, S. 9; Stellungnahme vom 14. April 2014, Ziff. III/1), was im Lichte der seit 1967 lückenlos erfolgten nachschüssigen Auszahlungen zwingend bedeuten muss, dass der Bund im Auszahlungsjahr 2013 nicht seine Subventionsschuld für das Beitragsjahr 2013, sondern diejenige für das Beitragsjahr 2012 beglich. Insofern wurden den Beschwerdeführern – entgegen ihren wenn auch verständlichen Befürchtungen – für dieses Jahr auch keine Grundbeiträge gesetzeswidrig vorenthalten, weshalb sich weitere Diskussionen zu einer allfälligen Doppelzahlung von vornherein erübrigen. 5.6.5.3 War die im Jahre 2012 erfolgte Auszahlung für 2011 und diejenige im Jahre 2013 für 2012 bestimmt, könnte sich die Frage stellen, inwiefern allenfalls die den jeweils tatsächlich vorgenommenen Auszahlungen zu- grundeliegenden Verfügungen für die Auszahlungsjahre ab 2013 an ei- nem Bezeichnungs- beziehungsweise Begründungsmangel leiden könn- ten. 5.6.5.3.1 Wie indes dem Gesuch der Beschwerdeführer zu entnehmen ist (a.a.O., Ziff. 40 a. E.) und auch von der Vorinstanz nicht in Abrede gestellt wird, legt sich der Bund gestützt auf das Gutachten des BJ vom 18. Ok- tober 2010 (a.a.O., Ziff. III/3, S. 119) in all seinen neuen Verteilungsverfü- gungen seit dem Auszahlungsjahr 2010 nicht mehr fest, für welches Sub- ventionsjahr er Grundbeiträge leistet. Daher sind die Verteilungsverfü- gungen des Bundes ab 2010 "offener" formuliert (vgl. die Verfügung des EDI vom 3. Dezember 2010 "betreffend Universitätsförderung Verteilung der Grundbeiträge, Auszahlungsjahr 2010" [mit der Dispositiv-Ziff. 1 Bei- träge: "Die Grundbeiträge belaufen sich auf insgesamt 558'747'000.- Franken. Dieser Betrag wird wie folgt aufgeteilt: {....}]", ohne Nennung für welches Subventionsjahr die Grundbeiträge ausgerichtet werden, in: Bei- lage 8 zur Beschwerde vom 3. Februar 2014). 5.6.5.3.2 Aber selbst wenn dem nicht so wäre, könnte die Frage, ob die Verteilungsverfügungen ab 2013 an einem Bezeichnungs- beziehungs- weise Begründungsmangel leiden, offen bleiben, nachdem diese Vertei- lungsverfügungen unangefochten geblieben sind. Ebenso offenzulassen wäre auch die damit zusammenhängende Frage, ob die Kantone nach Art. 48 Abs. 1 VwVG zu einer Anfechtung dieser Verfügungen überhaupt beschwerdeberechtigt gewesen wären, nachdem der Bund durch den ununterbrochenen Geldfluss seinen gesetzlichen Verpflichtungen gegen-
B-605/2014 Seite 59 über den Kantonen auch in der strittigen Periode nachgekommen ist, wenn auch allenfalls mit einer (teilweise) unzutreffenden Begründung. 5.6.5.4 Angesichts der seit dem ersten Subventionsjahr 1966 immer nachschüssig ausgerichteten Grundbeiträge, die seit 1966 lückenlos für jedes Jahr vorzusehen waren (und wegen der zeitlich verschobenen Aus- zahlung immer im Folgejahr ausbezahlt wurden), hätten weder im Jahre 1969, wie die Vorinstanz meint, noch im Jahre 2012, wie die Beschwerde- führer rügen, Grundbeiträge für ein Subventionsjahr ausgelassen werden dürfen. Dies wäre weder nach dem HFG 1968 noch nach dem HFG 1991 noch nach dem UFG rechtlich zulässig gewesen, wie in der Erwägung 4.5.1 ff. gezeigt wurde. Entscheidend ist hier, dass eine formell- gesetzliche Änderung, die für ein Beitragsjahr eine "Auszahlungslücke" erlaubt hätte, nie vorgenommen wurde. Das Gegenteil wird zu Recht auch von niemandem behauptet. 5.6.5.5 In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass der Bund jeden- falls im heute gültigen UFG keine Rechtsgrundlage dafür hätte, um – mit einer Auszahlung von Grundbeiträgen im Jahre 2013 – seine Sub- ventionsverpflichtung für das Beitragsjahr 2013 bereits im Jahre 2013 zu erfüllen, solange er nicht jedenfalls zumindest seiner Leistungspflicht für das Subventionsjahr 2012 nachgekommen ist. 5.6.5.5.1 Angesichts des im UFG (wie auch seinen Vorgängererlassen) vorgesehenen grundsätzlichen Anspruchs auf alljährlich zu leistende Grundbeiträge vermöchte die hier lediglich mit einem einfachen Bundes- beschluss durchgeführte Systemänderung (vgl. BBl 2011 7617 i.V.m. BBl 2012 8367) keine rechtswirksame Änderung der im UFG – als Bundesge- setz – materiellrechtlich festgelegten Subventionsordnung zu bewirken (sog. Prinzip des Parallelismus der Formen, vgl. auch RENÉ WIEDER- KEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, 2014, Rz. 1510 f., insb. Rz. 1521, 1523). Deshalb ist es richtig, dass – wie die Vorinstanz betont (angefochtene Verfügung vom 24. Dezember 2013, Ziff. 6.2, S. 10; Stellungnahme vom 14. April 2014, Ziff. III/1, S. 3; Quadruplik vom 18. März 2015, Ziff. II/9, S. 8) – mit der Synchronisierung lediglich die finanzhaushaltsrechtliche Praxis geändert worden ist, ohne dass am materiellen Subventionsrecht, d.h. an der von ihm vermittelten Anspruchslage, etwas verändert worden wäre (gl. M. im Ergebnis auch das BJ im Gutachten vom 18. Oktober 2010, a.a.O., Ziff. IV/2). Ein solcher materiellrechtlicher Eingriff wäre, wie
B-605/2014 Seite 60 gesagt, auch mittels einfachem Bundesbeschluss (als nicht rechtssetzen- der Akt) rechtlich nicht zulässig gewesen (vgl. hierzu das zutreffende Vo- tum von Bundesrat Burkhalter in der parlamentarischen Diskussion vom 13. September 2011 im Ständerat [in AB 2011 S 751] zum Bundesbe- schluss über die Kredite nach dem Universitätsförderungsgesetz in den Jahren 2008-2011 [12. Beitragsperiode]). Festzuhalten bleibt, dass die Bundesversammlung bisher auf Gesetzesstufe zu dieser materiellen Fra- ge noch gar nichts entschieden hat. 5.6.5.5.2 Mit anderen Worten wurden mit dem im Jahre 2013 durch die entsprechenden Kreditbeschlüsse (BBl 2011 7617 und BBl 2012 8367) vollzogenen rein finanzhaushaltsrechtlichen Systemwechsel, der einzig die Bereitstellung der finanziellen Mittel durch den Bund betrifft, lediglich die Zahlungsrahmen mit dem Budgetjahr synchronisiert und nicht – wie die Beschwerdeführer, wenn auch aus nachvollziehbaren Gründen be- rechtigterweise befürchtet haben, – zusätzlich auch Subventions- und Auszahlungsjahr. Dies wäre ein unzulässiger Eingriff ins materielle Sub- ventionsrechtsverhältnis (gewesen). Insofern ist, wie die Vorinstanz zu- treffend ausführt (Quadruplik vom 18. März 2015, Ziff. II/4), die auf das Auszahlungsjahr 2013 hin erfolgte finanzhaushaltsrechtlichen Synchroni- sierung ohne materiellrechtliche Aussenwirkung, zumal sie einzig die je- weilige Umsetzung der Erfüllung der grundsätzlich gegebenen jährlichen Finanzhilfepflicht betrifft (d.h. das finanzhaushaltsrechtlich alljährliche Be- reitstellen, Berechnen und Auszahlen von Grundbeiträgen). 5.6.5.5.3 Sollte der Bund – eines Tages doch noch – eine solche Anglei- chung von Subventions- und Auszahlungsjahr vornehmen wollen, um sich seiner – im UFG dem Grundsatze nach selbst auferlegten – Verpflichtung zu lückenloser jährlicher Finanzhilfe (zur Unterstützung der Betriebsauf- wendungen) entledigen zu können, müsste er den Ausfall eines Subven- tionsjahres formell-gesetzlich verankern, um das hier aufgezeigte nach- schüssigen System ändern zu können. Eine solche Veränderung liesse sich nicht durch einen einfachen (nicht rechtsetzenden) Bundesbeschluss bewerkstelligen, indem z.B. die Beitragsperiode verlängert würde, ohne dafür entsprechende Mittel für Grundbeiträge in die Zahlungsrahmen auf- zunehmen (vgl. E. 4.3.4).
B-605/2014 Seite 61 VI. ERGEBNIS UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführer – trotz einzel- ner missverständlichen oder gar falschen Sachinformationen der Vor- instanz – mit der im Jahre 2013 erhaltenen Auszahlung nicht die für das Subventionsjahr 2013 geschuldeten, sondern die für das Subventionsjahr 2012 geschuldeten Grundbeiträge erhalten haben. 6.1 Somit ist im Beitragsjahr 2012 kein Subventionsausfall eingetreten, weshalb sich die Frage einer allfälligen Doppelzahlung erübrigt (vgl. dazu auch das Gutachten des BJ vom 18. Oktober 2010, a.a.O., Ziff. IV/2). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die beiden ersten Anträge im Gesuch, die auf eine "Doppelzahlung" für das vermeintlich ausgefallene Subventionsjahr 2012 abzielten, abwies. 6.2 Keiner formellen Aufhebung von Amtes bedarf des Weiteren die in der Dispositiv-Ziffer 2 getroffene Feststellung, welche lediglich die bereits von Gesetzes wegen geltende Regelung nach Art. 14 UFG und Art. 12 UFV zusammengefasst wiedergibt beziehungsweise sinngemäss bestätigt, dass der Bund seinen jährlichen Zahlungsverpflichtungen nachkommen will. Diese Feststellung, die sich ohne weiteres bereits aus der Begrün- dung der angefochtenen Verfügung ergab, hat keinen Dispositivcharakter und hätte daher nicht in das Dispositiv aufgenommen werden müssen. VII. FESTSTELLUNGSANTRAG DER BESCHWERDEFÜHRER 7. Auch wenn die Beschwerdeführer im Hauptbeschwerdepunkt nicht durchdringen, ist ihnen zuzugestehen, dass sie die Rechtslage grund- sätzlich richtig einschätzten, als sie dem Bund – jedenfalls bis 2012 – ein "nachschüssiges Auszahlungsystem" vorhielten. Zu prüfen bleibt somit, ob diesbezüglich eine Feststellungsverfügung zu treffen ist (im Sinne des gestellten Subeventualantrags). 7.1 7.1.1 Das Instrument der Feststellungsverfügung bezweckt, dem Be- troffenen eine die Behörde verpflichtende Auskunft über seine Rechtslage zu erteilen. Die Feststellungsverfügung unterscheidet sich von einfachen behördlichen Auskünften und Stellungnahmen dadurch, dass sie eine
B-605/2014 Seite 62 förmliche Verfügung darstellt, die auf dem Rechtsmittelweg angefochten werden kann (BGE 129 III 503 E. 3.5). 7.1.2 Nach Art. 25 Abs. 1 VwVG kann die in der Sache zuständige Be- hörde über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich- rechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung treffen. Nach 25 Abs. 2 VwVG ist dem Be- gehren um eine Feststellungsverfügung zu entsprechen, wenn der Ge- suchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist. Dafür ist erforderlich, dass ein glaubhaftes, rechtliches oder tatsächliches und aktuelles Inte- resse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses besteht, dem keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, N 2383 und N 2389; WEBER-DÜRLER, in: Christoph Auer et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bun- desgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 25 N 11). 7.1.3 Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist dem Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung nur zu entsprechen, wenn der Ge- suchsteller an der Beseitigung einer Unklarheit betreffend öffentlichrecht- liche Rechte und Pflichten interessiert ist, weil er sonst Gefahr laufen würde, zu seinem (materiellen oder ideellen) Nachteil Massnahmen zu treffen oder zu unterlassen (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, Band I, a.a.O., N 2389 f.; HÄNER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 25 N 16). Dies trifft dann na- mentlich nicht zu, wenn er seine Interessen ebenso gut mit dem Begeh- ren um Erlass einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung wahren kann (sog. Subsidiarität der Feststellungsverfügung, vgl. statt vieler BGE 132 V 257 E. 1; 126 II 300 E. 2a; BVGE 2007/50 E. 1.2.2; MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.29 f.). Doch darf eine Feststellungsverfügung insbesondere dann nicht verweigert werden, wenn dadurch ein aufwändiges Verfahren über Leistungs- oder Gestaltungsbegehren vermieden werden kann be- ziehungsweise wenn dem Betroffenen ansonsten unzumutbare Nachteile entstehen würden (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, Band I, a.a.O., N 2445; WE- BER-DÜRLER, a.a.O., Art. 25 N 16; vgl. dazu instruktiv das Urteil des Bun- desgerichts 2C_907/2014 vom 30. März 2015 E. 2.7 f.).
B-605/2014 Seite 63 7.2 7.2.1 Vorab fällt auf, dass der erste Teil des entsprechenden Feststel- lungsantrags, wonach festzustellen sei, dass die Grundbeiträge (...) im Jahr nach dem Subventionsjahr zu entrichten sind, insofern etwas miss- verständlich formuliert ist, als es den Beschwerdeführern hier offenbar nicht um die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (vgl. E. 7.1.2) zu gehen scheint, sondern um eine (dem Bundesverwaltungsgericht beantragte und von ihm zu treffende) Anordnung, dass Grundbeiträge nachschüssig entrichtet werden müssen. In diesem Sinne führen die Beschwerdeführer auch aus, sie wünschten, dass der Bund auf den Entscheid zur Systemänderung zurückkomme und die Auszahlungen wie bisher nachschüssig und ohne Auslassung eines Subventionsjahres vornehme; in welcher Form sei dem Bundesrat über- lassen (Beschwerde vom 3. Februar 2014, Ziff. 76). 7.2.1.1 Das Bundesverwaltungsgericht verfügt als justizielle Rechtsmittel- instanz (vgl. E. 1.1) über keine administrative Aufsichtsfunktion und ist deshalb nicht ermächtigt, der Vorinstanz Weisungen zu erteilen, wie sie die dem Bund obliegende Verpflichtung zur Ausrichtung alljährlicher Grundbeiträge real zu erfüllen hat. 7.2.1.2 Selbst wenn die Beschwerdeführer ihren Antrag dennoch als Feststellungsantrag im Sinne von Art. 25 VwVG verstanden wissen woll- ten, wäre ein genügendes Feststellungsinteresse zu verneinen. Denn der Hauptteil der in den Erwägungen 5 und 6 entwickelten Begründung wid- met sich der strittigen Nachschüssigkeit und das vorliegende Urteil be- zweckt denn auch per se, zu dieser jahrzehntealten Streitfrage Rechtsi- cherheit zu schaffen. Daher ist nicht erkennbar, inwiefern es zur Frage der Nachschüssigkeit noch einer Feststellungsverfügung bedürfte. 7.2.1.3 Wie die Beschwerdeführer mit zutreffenden Argumenten aufge- zeigt haben, besteht das geforderte nachschüssige System in der Tat be- reits seit 1966 (und – wie dieses Verfahren gezeigt hat – auch heute noch). Das vorliegende Urteil bestätigt diese Sicht und erörtert die bun- desrechtlich zur Universitätsförderung vorgeschriebene finanzhilferechtli- che Anspruchslage der Beitragsberechtigten sowie die bisher – seit 1966 lückenlos – gewährte Erfüllung der Ansprüche durch jeweils nachschüs- sig erfolgte Auszahlungen.
B-605/2014 Seite 64 Wie in der Erwägung 5.6.5.5.1 gezeigt wurde, könnte eine allfällige An- gleichung von Subventions- und Auszahlungsjahr nur durch eine formelle Gesetzesänderung erreicht werden. Dass sich eine solche Angleichung ereignet haben soll, wie die Beschwerdeführer aus guten Gründen be- fürchtet haben, hatte die Vorinstanz zu Recht immer bestritten (vgl. E. 5.6.4.1). Angesichts der Begründung dieses Urteils bedarf auch dieser Punkt keiner Feststellungsverfügung. 7.2.2 Ähnliche Überlegungen gelten auch für den weiteren Antrag, es "sei festzustellen, dass für jedes Subventionsjahr unter Einschluss des Sub- ventionsjahres 2012 ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge besteht, wo- bei unter dem Begriff Subventionsjahr das Jahr zu verstehen ist, in dem die Betriebskosten anfallen". 7.2.2.1 Die im Ergebnis beantragte Feststellung des Bestehens eines Rechtsanspruches auf alljährliche Grundbeiträge (auch für das Subven- tionsjahr 2012) betrifft die sich bereits aus dem UFG klar und unmissver- ständlich ergebende Rechtslage, welche – neben diesem Urteil – keiner zusätzlichen, der Rechtsicherheit dienlichen Feststellungsverfügung be- darf, wie die Beschwerdeführer "subeventualiter" fordern. 7.2.2.2 Das vorliegende Urteil erörtert in der Erwägung 4 die Anspruchs- lage. Diesbezüglich hat die Vorinstanz zutreffend festgehalten, "erst im (unwahrscheinlichen) Fall, dass der Bund diese Subventionierung aufhebt oder manifest verändert", könnten die Kantone Ansprüche verlieren (Quadruplik vom 18. März 2015, Ziff. II/8). Die Vorinstanz hat schlüssig darauf hingewiesen, dass "bei einer Aufhebung bzw. massiven Änderung des bestehenden Subventionssystems" nicht die "Zahlungsrahmentran- chen" verändert "und die 'Auszahlung' einer 'letzten', in den Augen der Beschwerdeführer per se 'versprochenen' Jahrestranche" unterdrückt würde, sondern eine Änderung am materiellen Recht vorgenommen wer- den müsste. Je nach neurechtlichem Übergangsrecht würden bis zu ei- nem bestimmten Zeitpunkt vielleicht noch Subventionen nach altem Recht ausgerichtet (vgl. Quadruplik vom 18. März 2015, Ziff. II/9). Inwiefern zu dieser Frage noch von einem genügenden Feststellungsinte- resse auszugehen wäre, das den beantragten Feststellungsentscheid er- forderlich machen würde, ist nicht ersichtlich. 7.3 Zusammenfassend ist unter diesen Umständen ein schutzwürdiges Interesse an der beantragten Feststellungsverfügung nicht erkennbar.
B-605/2014 Seite 65 Daher ist ein Anspruch auf Erlass einer solchen Verfügung zu verneinen, weshalb es dem Bundesverwaltungsgericht verwehrt ist, in diesem Punkt auf die Beschwerde einzutreten (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.220/2004 vom 15. November 2004 E. 1). VIII. BUCHHALTERISCHE FRAGEN 8. 8.1 Ist die Beschwerde bereits aus den obigen Erwägungen (jedenfalls formell) vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann, können die von den Verfahrensbeteiligten aufgeworfenen heiklen und seit Jahren umstrittenen buchhalterischen Fragen offenbleiben. 8.2 Insbesondere offenzulassen ist die strittige Frage, ob für die Beitrags- berechtigten die Verteilung der in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile – und damit der (im Grundsatz bestehende) Subventions- anspruch – in einem Ausmass hinreichend genau abschätzbar war, dass er schon im Subventionsjahr transitorisch als Ertrag verbucht werden durfte, wenn auch vorerst nur in der Grössenordnung (und gestützt auf Erfahrungswerte der Vorjahre bzw. im Sinne der in Art. 13 Abs. 3 UFV festgelegten Teilauszahlung von 80 % des Jahresanteils zu Beginn des Auszahlungsjahres). 8.2.1 All diese Fragen beschlagen letztlich das einschlägige, im Laufe der Jahre stark gewandelte kantonale Rechnungslegungsrecht, das sich im Sinne von Art. 49 Bst. a VwVG (e contrario) grundsätzlich der Kognition des Bundesverwaltungsgericht entzieht (vgl. ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 49 N 10). 8.2.2 Insbesondere die Streitfrage, welche Verbuchungsweise in den je- weiligen Jahren nach welchen Rechnungsregeln (IPSAS, IFRS etc.) kor- rekt gewesen sei beziehungsweise wäre, könnte deshalb nicht Gegen- stand dieses Beschwerdeverfahrens sein.
B-605/2014 Seite 66 IX. ZUSAMMENFASSUNG 9. 9.1 Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass die Beschwerde, soweit da- rauf eingetreten werden kann, als unbegründet abzuweisen ist, auch wenn den Beschwerdeführern in einigen wichtigen Streitfragen insofern zuzustimmen ist, als der Bund während über vier Jahrzehnten – und wie dieses Verfahren zeigt – sogar auch im Subventionsjahr 2013 ein nach- schüssiges System "praktiziert" hat. 9.2 Damit erledigt sich auch eine Diskussion eines allenfalls zu schützen- den berechtigten Vertrauens (Vertrauensschutz), nachdem der Rechtsan- spruch der Beschwerdeführer auf Grundbeiträge für das Subventionsjahr 2012 mit der im Jahre 2013 erfolgten Auszahlung erfüllt worden ist. X. KOSTENFOLGEN 10. 10.1 Bei diesem Verfahrensausgang ist aufgrund der besonderen Um- stände auf eine Kostenauferlegung gänzlich zu verzichten, insbesondere angesichts der nicht ganz widerspruchsfreien und der Rechtsicherheit nicht förderlichen Haltung der Vorinstanz im vorliegenden Finanzhilfever- fahren (vgl. zur ausnahmsweisen Kostenbefreiung trotz Unterliegens Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Deshalb sind den Beschwerdeführern nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils die von ihnen geleisteten fünf Kostenvorschüsse in der Höhe von insgesamt Fr. 50'000.– aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. 10.2 Eine gesetzliche Ausnahmebestimmung, die für ausserordentliche Ausnahmefälle eine Parteientschädigung trotz Unterliegens erlauben würde, fehlt und kann hier auch richterrechtlich nicht geschaffen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario). Eine Parteientschädigung kann den Beschwerdeführern somit nicht zugesprochen werden.
B-605/2014 Seite 67 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 2. 2.1 Es werden weder Verfahrenskosten auferlegt noch wird eine Partei- entschädigung zugesprochen. 2.2 Die fünf, je einzeln einbezahlten Kostenvorschüsse in der Höhe von insgesamt Fr. 50'000.– werden den Beschwerdeführern nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet. 3. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformulare) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Vera Marantelli Said Huber
B-605/2014 Seite 68 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule- gen (Art. 42 BGG).
Versand: 18. November 2015