B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-5842/2024
Urteil vom 29. Januar 2026 Besetzung
Richter Daniel Willisegger (Vorsitz), Richterin Chiara Piras, Richter Christoph Errass, Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel.
Parteien
A._______, vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. Lukas Beeler und/oder Myriam Fehr-Alaoui und/oder Stephanie Huchler, Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Vorinstanz.
Gegenstand
Unerlaubte Entgegennahme von Publikumseinlagen, Unterlassungsanweisung, Publikation, Verfahrenskosten.
B-5842/2024 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die X._______SA, [Angaben zum Sitz], bezweckte das Engineering, die Entwicklung sowie Investitionen in der Cleantech Branche im In- und Ausland, insbesondere im Bereich der erneuerbaren Energien, der photo- voltaischen Solarenergie, der thermischen Solarenergie, der Windenergie und der Wasserkraft, sowie den Erwerb, den Verkauf, die Verwaltung und Vermietung von Immobilien sowie die Erstellung von Bauten jeglicher Art. Gemäss Angaben der Gesellschaft wurde ihr Aktienkapital wie folgt gehal- ten: die Z.AG mit 270'000 Aktien ausmachend 62.579 % des Akti- enkapitals, A. mit 30'000 Aktien ausmachend 6.953 % des Aktien- kapitals sowie 289 Vorzugsaktionäre mit 131'458 Aktien ausmachend 30.468 % des Aktienkapitals. Gemäss Angaben der X.SA war B. – Gründer und langjähriger Verwaltungsrat der X._______SA – Alleinaktionär der Z._______AG (nachfolgend: Hauptaktionärin). A.b Mit Entscheid vom 14. November 2024 hat das zuständige Gericht über die X._______SA mit Wirkung ab demselben Tag, 09:30 Uhr, den Konkurs eröffnet. Die Gesellschaft ist aufgelöst. Die X.SA verfügte über eine im Kanton Y. eingetragene Zweigniederlassung, die ent- sprechend ebenfalls aufgelöst ist. A.c Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA (nachfolgend: Vor- instanz) nahm im Jahr 2019 Vorabklärungen hinsichtlich einer möglichen Bewilligungspflicht der Geschäftstätigkeit der X._______SA auf. Die Abklä- rungen erstreckten sich über vier Jahre. Die Vorinstanz eröffnete daraufhin ein Enforcementverfahren gegen die X._______SA wegen Verdachts auf bewilligungslose gewerbsmässige Entgegennahme von Publikumseinla- gen und setzte mit superprovisorischer Verfügung vom 29. August 2023 einen Untersuchungsbeauftragten ein, der seinen Bericht am 12. Februar 2024 erstattete. A.d Mit Verfügung vom 19. Juli 2024 kam die Vorinstanz zum Schluss, dass die X._______SA seit dem Jahr 2015 durch die Ausgabe von Anlei- hensobligationen gewerbsmässig Publikumseinlagen im Sinne des Ban- kengesetzes (zit. in E. 4.2) ohne entsprechende Bewilligung entgegenge- nommen und damit aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt habe, wobei es sich um einen Wiederholungsfall handle. Die Vorinstanz löste die X._______SA auf, versetzte sie in Liquidation, stellte deren Ge- schäftstätigkeit ein und traf damit verbundene Anordnungen sowie
B-5842/2024 Seite 3 ergänzende Massnahmen bis zur Rechtskraft der Verfügung (Dispositiv- Ziff. 3-19 und 23). Zur Überwachung der Umsetzung und der Wirksamkeit dieser Anordnung setzte die Vorinstanz bis zur Rechtskraft der Verfügung eine Monitorin ein (Dispositiv-Ziff. 10-16). A.e Die Vorinstanz verfügte gleichzeitig gegenüber A._______ (nachfol- gend: Beschwerdeführer) eine Unterlassungsanweisung sowie deren Ver- öffentlichung nach Eintritt der Rechtskraft für die Dauer von vier Jahren auf ihrer Internetseite. Sie untersagte ihm unter Strafandrohung jegliche fi- nanzmarktrechtlich bewilligungspflichtige Tätigkeit ohne die notwendige Bewilligung unter jeglicher Bezeichnung selbst oder über Dritte sowie die entsprechende Werbung in irgendeiner Form. Insbesondere habe er die gewerbsmässige Entgegennahme von Publikumseinlagen sowie die ent- sprechende Werbung ohne die notwendige Bewilligung in irgendeiner Form zu unterlassen (Dispositiv-Ziff. 20-22). Der Beschwerdeführer war seit dem Jahr 2015 Verwaltungsratsmitglied der X._______SA und amtete ab Februar 2024 als deren Präsident. Er war zudem CEO der Gesellschaft. Die Vorinstanz erwog, dass er für die von der X._______SA begangenen, kontinuierlichen Verletzungen von Aufsichtsrecht eine massgebliche Mit- verantwortung trage. Die unerlaubte Tätigkeit des Beschwerdeführers sei deshalb als schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen zu qualifizieren. A.f Die Untersuchungskosten von Fr. 81'191.40 wurden der X._______SA und dem Beschwerdeführer auferlegt, wobei diese bereits bezahlt worden seien (Dispositiv-Ziff. 24). Die Verfahrenskosten von Fr. 50'000.– aufer- legte die Vorinstanz der X._______SA und dem Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung (Dispositiv-Ziff. 25). A.g Mit Schreiben vom 29. August 2024 ersuchte der Beschwerdeführer die Vorinstanz um Akteneinsicht. Diese stellte ihm am 2. September 2024 die vollständigen Verfahrensakten zu. B. Mit Eingabe vom 16. September 2024 hat der Beschwerdeführer gegen die Verfügung vom 19. Juli 2024 Beschwerde an das Bundesverwaltungsge- richt erhoben. Er beantragt, es seien die Dispositiv-Ziffern 20-22 und 25 der angefochtenen Verfügung vollumfänglich aufzuheben und es sei auf Massnahmen ihm gegenüber zu verzichten. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zur Sachverhaltsergänzung zurückzuweisen.
B-5842/2024 Seite 4 C. Mit Vernehmlassung vom 18. November 2024 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. D. Mit Verfügung vom 20. November 2024 erhielt der Beschwerdeführer Ge- legenheit zur Replik innert Frist; diese wurde einmal erstreckt. E. E.a Mit Schreiben vom 20. Dezember 2024 ersuchte der Beschwerdefüh- rer die Vorinstanz um Einsicht in neu entstandene Aktenstücke, insbeson- dere in Aktennotizen aller zwischen der Vorinstanz und der eingesetzten Monitorin geführter Telefonate. E.b Mit Schreiben vom 23. Dezember 2024 teilte die Vorinstanz dem Be- schwerdeführer mit, dass seit seinem Akteneinsichtsgesuch vom 29. Au- gust 2024 lediglich Dokumente zu den Akteneinsichtsgesuchen der Par- teien und die Akten des Beschwerdeverfahrens zu den Verfahrensakten hinzugekommen seien. Das Akteneinsichtsrecht erstrecke sich im Übrigen nicht auf verwaltungsinterne Unterlagen, denen für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukomme, die vielmehr ausschliesslich der Wil- lensbildung dienten und somit für den verwaltungsinternen Eigengebrauch bestimmt seien. Dazu gehöre der Austausch zwischen der Vorinstanz und ihren Beauftragten, weshalb dem Ersuchen auch deshalb nicht entspro- chen werden könne. F. Mit Eingabe vom 7. Februar 2025 an das Bundesverwaltungsgericht stellte der Beschwerdeführer folgende Anträge: "1. Es seien im vorliegenden Beschwerdeverfahren die seit dem 19. Juli 2024 neu entstandenen Akten im von der FINMA geführten Enforcementverfahren (Referenz: [...]) beizuziehen und dem Beschwerdeführer die Akteneinsicht zu gewähren. 2. Es seien im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Akten des Beschwer- deverfahrens betreffend die Beschwerde der X.AG gegen den ange- fochtenen Entscheid der FINMA vom 19. Juli 2024 beizuziehen und es sei dem Beschwerdeführer die Akteneinsicht zu gewähren. 3. Es seien die Akten des Enforcementverfahrens gegen B. beizuzie- hen und es sei dem Beschwerdeführer Akteneinsicht zu gewähren. 4. Es sei dem Beschwerdeführer die Frist zur Einreichung der Replik einstwei- len abzunehmen und erst nach dem erfolgten Aktenbeizug und der gewährten Akteneinsicht, eventualiter nach dem Entscheid über das vorliegende Gesuch, wieder anzusetzen.
B-5842/2024 Seite 5 5. Eventualiter sei die Frist zur Einreichung der Replik um weitere 30 Tage zu erstrecken." G. Mit Verfügung vom 10. Februar 2025 gab das Bundesverwaltungsgericht der Vorinstanz Gelegenheit, sich zu den Anträgen 1-3 des Beschwerdefüh- rers zu äussern. Dem Beschwerdeführer wurde die Frist zur Erstattung ei- ner Replik abgenommen. H. Mit Stellungnahme vom 5. März 2025 beantragte die Vorinstanz die Abwei- sung der Anträge 1-3, soweit darauf eingetreten werden könne. I. Mit Zwischenverfügung vom 13. März 2025 wies das Bundesverwaltungs- gericht die Anträge des Beschwerdeführers ab, soweit sie nicht gegen- standslos geworden waren. J. Mit Verfügung vom 1. Mai 2025 setzte das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwerdeführer erneut eine Frist zur allfälligen Replik an. K. Mit Replik vom 25. August 2025 und anschliessender Duplik vom 29. Sep- tember 2025 halten der Beschwerdeführer und die Vorinstanz an ihren An- trägen fest.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde zu- ständig (Art. 54 Abs. 1 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1] i.V.m. Art. 31 f. sowie 33 Bst. e des Verwal- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Der Be- schwerdeführer erhebt ausschliesslich in eigenem Namen Beschwerde ge- gen die ihn selbst betreffenden Anordnungen in der angefochtenen Verfü- gung und beantragt deren Aufhebung. Er hat am vorinstanzlichen Verfah- ren teilgenommen, ist durch die ihn selbst betreffenden Anordnungen im Dispositiv der angefochtenen Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48
B-5842/2024 Seite 6 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). Er ist zur Beschwerde berechtigt. Er hat den Kos- tenvorschuss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die Beschwerde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten. 2. 2.1 Die Geschäftstätigkeit der X._______SA umfasste Folgendes: Der Photovoltaikbereich bestand im Betrieb verschiedener Photovoltaikanla- gen zur Stromproduktion und im Bau von Photovoltaikanlagen. Die X._______SA hielt Beteiligungen an Photovoltaikgesellschaften im In- und Ausland. Sie akquirierte Gesellschaften, die bereits Photovoltaikkleinkraft- werke betrieben. Die Photovoltaikaktivitäten wurden aber ausschliesslich von Tochtergesellschaften der X._______SA durchgeführt. Die X._______SA-Gesellschaften generierten Einnahmen aus den Einspeise- vergütungen. Zudem betrieben X._______SA-Gesellschaften die Planung und den Bau von Photovoltaikanlagen für Dritte. Daneben hielt die X._______SA Immobilien (Wohn- und Geschäftsliegenschaften) in der Schweiz und in Deutschland sowie Beteiligungen an Immobiliengesell- schaften. 2.2 Die Vorinstanz qualifiziert die Finanzierung der Geschäftstätigkeit der X._______SA im Photovoltaik- und Immobilienbereich durch die Ausgabe von Anleihensobligation als gewerbsmässige unerlaubte Entgegennahme von Publikumseinlagen, wobei es sich um einen Wiederholungsfall handle. Sie begründet die individuelle Verantwortlichkeit des Beschwerdeführers für diese schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen so- wie für die entstandene Gläubigergefährdung mit seiner Funktion als Ver- waltungsratsmitglied und späterer -präsident sowie CEO der Gesellschaft und seinen Aufgaben innerhalb der X._______SA. Er habe eine Zweignie- derlassung geleitet und sei namentlich für die Akquise und Betreuung der Anleihensgläubiger zuständig gewesen. Die Vorinstanz folgert daraus, dass der Beschwerdeführer einen massgeblichen Beitrag zur unerlaubten Tätigkeit der X._______SA geleistet habe. Seine Verantwortung wiege umso schwerer, als er seit über 10 Jahren für das Anwerben der Anleihens- gläubiger verantwortlich gewesen sei. Er habe persönlich von der uner- laubten Entgegennahme von Publikumseinlagen durch die X._______SA profitiert, indem er im Zusammenhang mit den von ihm angeworbenen An- leihensgläubigern erhebliche Provisionen von der X._______SA erhalten habe, die seinen Grundlohn um ein Vielfaches überstiegen hätten. Aus
B-5842/2024 Seite 7 aufsichtsrechtlicher Sicht bestehe die Gefahr, dass der Beschwerdeführer die von ihm ausgeübte Tätigkeit auf dem Finanzmarkt in anderer Form und möglicherweise im Namen einer anderen Gesellschaft erneut wieder auf- nehmen könnte und dadurch weitere Gläubiger geschädigt würden. Das öffentliche Interesse, potenzielle Gläubiger vor seinem unerlaubten Tätig- werden zu warnen, und damit weitere Schädigungen zu verhindern, wiege folglich schwer. 2.3 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht ausdrücklich, dass die X._______SA unerlaubt gewerbsmässig Publikumseinlagen entgegenge- nommen habe. Er erklärt aber, es liege keine schwere Aufsichtsrechtsver- letzung durch die X._______SA vor. Auch er habe kein Aufsichtsrecht ver- letzt. Er rügt, die Vorinstanz habe den massgeblichen Sachverhalt im Zu- sammenhang mit den angeblichen Unregelmässigkeiten bei der Ausgabe von Anleihensobligationen, betreffend den angeblichen Wiederholungsfall sowie angeblich bezogene Provisionen und hinsichtlich der Verantwortlich- keiten innerhalb der X._______SA unrichtig und unvollständig festgestellt. Die Vorinstanz habe Art. 5 Abs. 3 Bst. b der Bankenverordnung (zit. in E. 4.2) und Art. 963a des Obligationenrechts (zit. in E. 5.1) falsch ange- wendet. Auch habe sie Art. 34 FINMAG und dabei das Verhältnismässig- keitsprinzip, das Recht auf Privatsphäre, informationelle Selbstbestim- mung und auf freie privatwirtschaftliche Betätigung verletzt. In verfahrens- rechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer eine Verletzung des An- spruchs auf rechtliches Gehör geltend. 2.4 Der Beschwerdeführer verweist in der Beschwerdeschrift (N 4) darauf, dass die X._______SA ebenfalls Beschwerde gegen die angefochtene Verfügung erhoben habe. Soweit diese Beschwerde zusätzliche Rügen enthalte, schliesse er sich diesen an. Nach Art. 52 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerdeschrift die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be- weismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertre- ters zu enthalten. Im Rahmen der Begründung der Rechtsbegehren kann nicht pauschal und unspezifisch auf Rügen in einem anderen Verfahren verwiesen werden (vgl. Urteil des BVGer B-5840/2010 vom 22. Mai 2012 E. 2), weshalb darauf nicht einzugehen ist. Im Übrigen wurde das von der X._______SA beim Bundesverwaltungsgericht angehobene Beschwerde- verfahren zufolge der Konkurseröffnung als gegenstandslos geworden ab- geschrieben. 3.
B-5842/2024 Seite 8 3.1 Der durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistete und in den Art. 29 ff. VwVG für das Verwaltungsverfahren des Bundes konkreti- sierte Grundsatz des rechtlichen Gehörs dient einerseits der Sachaufklä- rung und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungs- recht beim Erlass eines Entscheids dar, der in die Rechtsstellung des Ein- zelnen eingreift (BGE 140 I 99 E. 3.4). Als Mitwirkungsrecht umfasst der Anspruch alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen und auf den Prozess der Entscheidfindung Einfluss nehmen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1). 3.2 Die Behörde hört die Parteien an, bevor sie verfügt (Art. 30 Abs. 1 VwVG). Entsprechend besteht ein Anspruch, vor Erlass der Verfügung Stellung zu nehmen. Das rechtliche Gehör vermittelt einen Anspruch, der dem Betroffenen in Bezug auf die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und das Beweisergebnis zusteht, hingegen keinen Anspruch auf vorgängige Anhörung zur Rechtsanwendung (vgl. BGE 150 I 174 E. 4.1, BGE 132 II 485 E. 3.4). Die Wirksamkeit des Anhörungsrechts ist von weiteren Teilgehalten des rechtlichen Gehörs abhängig, insbesondere vom Akteneinsichtsrecht (Art. 26-28 VwVG) und von genügenden Kennt- nissen über den Verfahrensverlauf, indem die Parteien in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg zu ori- entieren sind (BGE 140 I 99 E. 3.4). Wie weit dieses Recht geht, lässt sich nicht generell, sondern nur unter Würdigung der konkreten Umstände be- urteilen; entscheidend ist, ob dem Betroffenen ermöglicht wurde, seinen Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen (BGE 144 I 11 E. 5.3). 3.3 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 30 Abs. 1 VwVG. Gemäss Aktenverzeichnis der Vorinstanz vom 2. September 2024 seien im Zeitraum zwischen seiner Stellungnahme vom 30. April 2024 und dem Er- lass der angefochtenen Verfügung am 19. Juli 2024 verschiedene neue Beweismittel erhoben und Verfahrenshandlungen vorgenommen worden, über die er nicht orientiert worden sei. Auch sei er nicht zu den geplanten Massnahmen angehört worden. Es sei ihm verunmöglicht worden, gegen die Unterlassungsanweisung und deren Veröffentlichung sprechende Gründe vorzutragen. Der Entscheid der Vorinstanz sei deshalb aufzuheben und die Sache an diese zurückzuweisen. Aufgrund der ausserordentlichen Schwere der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör könne nicht von einer Heilung im Beschwerdeverfahren ausgegangen werden.
B-5842/2024 Seite 9 3.4 Die Vorinstanz führt aus, es liege keine Verletzung des rechtlichen Ge- hörs vor. Ihr Austausch mit den Verfahrensparteien zwischen dem 30. April und dem 19. Juli 2024 habe sich auf regelmässige Mitteilungen der X.SA an die Vorinstanz zum Stand der von den Anleihensgläubi- gern eingeholten Erklärungen (unten E. 5.4.8) beschränkt, die dem Be- schwerdeführer als Verwaltungsratspräsident ohnehin bekannt gewesen seien. Zudem sei ein Schreiben des Vertreters von B. zu seiner Gesundheit sowie seiner Verantwortlichkeit eingegangen. Das En- forcementverfahren gegen B._______ sei aber vom Verfahren gegen die X._______SA und den Beschwerdeführer getrennt worden. Der Beschwer- deführer habe ausreichend Gelegenheit gehabt, sich zu den massgeben- den Fakten, namentlich zum Untersuchungsbericht zu äussern. Im Übrigen habe er am 2. September 2024 Akteneinsicht beantragt und erhalten und konnte die Beschwerdeschrift in Kenntnis aller Akten verfassen, womit eine allfällige Gehörsverletzung ohnehin geheilt wäre. 3.5 Aus den Akten geht hervor, dass im Zeitraum vom 30. April 2024 (Stel- lungnahme des Beschwerdeführers zum Untersuchungsbericht) und dem 19. Juli 2024 (Erlass der angefochtenen Verfügung) mehrmals Angaben zum Stand der eigegangenen Erklärungen von Anleihensobligationären durch die X.SA, zwei Stellungnahmen von B. und zwei Rechnungen des Untersuchungsbeauftragten eingegangen waren sowie verschiedene Handelsregisterauszüge zu den Akten genommen wurden. Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer darüber nicht orientiert wurde. Die Vorinstanz begründet dies zusammengefasst mit der Nichter- heblichkeit dieser Dokumente für den Beschwerdeführer, da sie ihm bereits bekannt gewesen seien oder eine andere Verfahrenspartei im erstinstanz- lichen Verfahren betroffen hätten. Allerdings ist die Beurteilung der Erheb- lichkeit beziehungsweise Relevanz der Akten dem Betroffenen zu überlas- sen (BGE 132 V 387 E. 3.2, vgl. auch BGE 144 II 427 E. 3.1.1). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers kann darin aber jedenfalls keine schwere Verletzung des Gehörsanspruchs erblickt werden. Selbst wenn man eine (nicht schwerwiegende) Verletzung annähme, gälte diese als ge- heilt, weil nach der Rechtsprechung eine Orientierung unterbleiben kann, wenn der Betroffene das Aktenstück bereits kennt oder hätte kennen kön- nen (vgl. BGE 132 V 387 E. 6.2), und weil der Beschwerdeführer nach Er- lass der angefochtenen Verfügung und vor Erhebung der Beschwerde voll- umfänglich Akteneinsicht erhielt, in Kenntnis aller Akten Beschwerde erhe- ben konnte und das Bundesverwaltungsgericht sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2).
B-5842/2024 Seite 10 3.6 Was die gerügte Verweigerung des Anhörungsrechts zu den von der Vorinstanz beabsichtigten Massnahmen betrifft, ist Folgendes festzuhal- ten: Der Beschwerdeführer konnte sich zum Untersuchungsbericht äus- sern und die Vorinstanz ist nicht verpflichtet, dem Betroffenen vorgängig mitzuteilen, wie sie den Sachverhalt zu würdigen beabsichtigt und diesbe- züglich Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen, ausser wenn der Be- troffene vor "überraschender Rechtsanwendung" zu schützen ist oder im Falle spezialgesetzlich vorgesehener Vorbescheidverfahren (vgl. BGE 134 V 97 E. 2.8.2, BGE 129 II 497 E. 2.2; BVGE 2009/53 E. 5.4; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl., Zürich/Genf 2023, Art. 30 N 19 ff.; ARTHUR BRUNNER/MARCO ZOLLINGER, Das Verbot des Überraschungsentscheids im schweizerischen Prozessrecht, SJZ 2022/22, S. 1077 ff., 1082). Es liegt keine Verletzung des Gehörsanspruchs vor. 4. 4.1 Als Aufsichtsbehörde über den Finanzmarkt trifft die FINMA die zum Vollzug des Finanzmarktrechts notwendigen Verfügungen und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften (vgl. Art. 6 Abs. 1 FINMAG). Erhält die FINMA von Verstössen gegen die Ge- setze des Finanzmarktrechts oder von sonstigen Missständen Kenntnis, sorgt sie für deren Beseitigung und für die Wiederherstellung des ord- nungsgemässen Zustands (vgl. Art. 31 FINMAG). Zum Aufgabenbereich der FINMA gehören auch die Abklärung der finanzmarktrechtlichen Bewil- ligungspflicht und die Ermittlung von Finanzintermediären, die in Verlet- zung der gesetzlichen Bestimmungen bewilligungslos tätig sind (vgl. BGE 132 II 382 E. 4.1). Sie ist deshalb berechtigt, die im Gesetz vorgese- henen Mittel (vgl. Art. 29 ff. FINMAG) auch gegenüber Instituten (oder Per- sonen) einzusetzen, deren Unterstellungs- oder Bewilligungspflicht (noch) umstritten ist (vgl. Art. 37 Abs. 3 FINMAG; BGE 136 II 43 E. 3.1; Urteil des BGer 2C_597/2024 vom 16. September 2025 E. 4.3, zur Publikation vor- gesehen). 4.2 Dem Bankengesetz unterstehen die Banken, Privatbankiers (Einzelfir- men, Kollektiv- und Kommanditgesellschaften) und Sparkassen (Art. 1 Abs. 1 des Bankengesetzes vom 8. November 1934 [BankG, SR 952.0]). Natürliche und juristische Personen, die nicht dem Bankengesetz unterste- hen, dürfen keine Publikumseinlagen gewerbsmässig entgegennehmen. Der Bundesrat kann Ausnahmen vorsehen, sofern der Schutz der Einleger gewährleistet ist. Die Auflage von Anleihen gilt nicht als gewerbsmässige
B-5842/2024 Seite 11 Entgegennahme von Publikumseinlagen (Art. 1 Abs. 2 BankG). Mit dieser Ausnahme wird den Handels- und Industrieunternehmen des Nichtbanken- sektors ein Finanzierungsinstrument offengehalten, mit dem sie Geld an den Kapitalmärkten ohne Bankenbewilligung aufnehmen können (RASHID BAHAR/ERIC STRUPP, in: Rolf Watter/Nedim Peter Vogt/Thomas Bauer/Christoph Winzeler [Hrsg.], Basel Kommentar Bankengesetz, 2. Aufl., Basel 2013, Art. 1 N 17 m.H.). Als Publikumseinlagen gelten nach Art. 5 Abs. 1 der Bankenverordnung vom 30. April 2014 (BankV, SR 952.02) die Verbindlichkeiten gegenüber Kundinnen und Kunden mit Ausnahme der in Art. 5 Abs. 2 und 3 BankV aufgezählten. 4.3 Banken sind bewilligungs- und aufsichtspflichtig (Art. 1a und Art. 3 Abs. 1 BankG i.V.m. Art. 3 Bst. a FINMAG). Das Bankengesetz definierte den Begriff der Bank bis zum 31. Dezember 2018 nicht. Als Banken galten nach aArt. 2 Abs. 1 der Bankenverordnung vom 30. April 2014 (BankV, SR 952.02; in der ursprünglichen, am 1. Januar 2015 in Kraft getretenen Fassung [AS 2014 1269]) Unternehmen, die hauptsächlich im Finanzbe- reich tätig waren und insbesondere: a. gewerbsmässig Publikumseinlagen entgegennahmen oder sich öffentlich dafür empfahlen; oder b. sich in er- heblichem Umfang bei mehreren nicht massgebend an ihnen beteiligten Banken refinanzierten, um damit auf eigene Rechnung eine unbestimmte Zahl von Personen oder Unternehmen, mit denen sie keine wirtschaftliche Einheit bildeten, auf irgendeine Art zu finanzieren. Gemäss dem am 1. Ja- nuar 2019 in Kraft getretenen Art. 1a BankG (AS 2018 5247, 5268, 5285) gilt als Bank, wer hauptsächlich im Finanzbereich tätig ist und: a. gewerbs- mässig Publikumseinlagen von mehr als 100 Millionen Franken entgegen- nimmt oder sich öffentlich dafür empfiehlt; b. gewerbsmässig Publikums- einlagen bis zu 100 Millionen Franken entgegennimmt oder sich öffentlich dafür empfiehlt und diese Publikumseinlagen anlegt oder verzinst; oder c. sich in erheblichem Umfang bei mehreren nicht massgebend an ihm be- teiligten Banken refinanziert, um damit auf eigene Rechnung eine unbe- stimmte Zahl von Personen oder Unternehmen, mit denen er keine wirt- schaftliche Einheit bildet, auf irgendeine Art zu finanzieren. Per 1. Januar 2023 wurde Bst. b von Art. 1a BankG um "vom Bundesrat bezeichnete kryptobasierte Vermögenswerte" ergänzt (AS 2022 732). Art. 1 Abs. 3 und Abs. 5 BankG sowie Art. 3 und Art. 5 Abs. 2 und Abs. 3 BankV nahmen und nehmen bestimmte Institute und bestimmte Einlagen vom Bankenbegriff oder vom Einlagebegriff wieder aus (Urteil des BGer 2C_136/2019 vom 14. Januar 2020 E. 2.2).
B-5842/2024 Seite 12 4.4 Nach der Rechtsprechung besteht die Entgegennahme von Publikums- einlagen – das bankenmässige Passivgeschäft – darin, dass ein Unterneh- men gewerbsmässig Verpflichtungen gegenüber Dritten eingeht, das heisst selber zum Rückzahlungsschuldner der entsprechenden Leistung wird (BGE 136 II 43 E. 4.2, BGE 132 II 382 E. 6.3.1). Entscheidend für den Einlagebegriff ist die Rückzahlungsverpflichtung für die empfangene Leis- tung (Urteil des BGer 2C_345/2015 vom 24. November 2015 E. 7.1 und 7.4.3). Der Einlagebegriff verlangt aber weder, dass die gesamte Summe zurückbezahlt wird, noch dass die Rückzahlung sofort und ohne Zwischen- transaktion erfolgt (Urteil des BGer 2C_860/2017 vom 5. März 2018 E. 5.3.1). Grundsätzlich gelten sämtliche Verbindlichkeiten gegenüber Drit- ten als Einlagen (BGE 136 II 43 E. 4.2), sofern sie nicht aufgrund einer zulässigen rechtssatzmässigen Regelung von diesem Begriff ausgenom- men worden sind (Urteile des BGer 2C_136/2019 vom 14. Januar 2020 E. 2.3 und 2C_122/2018 vom 2. April 2019 E. 3.3). Die Anwendung des Aufsichtsrechts setzt voraus, dass der Einlagebegriff im Sinne von Art. 1 Abs. 2 BankG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 BankV auf das in Frage ste- hende Geschäftsmodell anwendbar ist. Wenn der Einlagebegriff erfüllt ist, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob eine Ausnahmebestimmung greift (vgl. Urteil des BGer 2C_345/2015 vom 24. November 2015 E. 7.1). 4.5 Nach intertemporalrechtlichen Grundsätzen ist auf diejenige Rechts- lage abzustellen, die bei Verwirklichung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands in Kraft war (zum Finanzmarktrecht ausdrücklich Urteile des BGer 2C_136/2019 vom 14. Januar 2020 E. 2.1, 2C_122/2018 vom 2. Ap- ril 2019 E. 3.1 und 2C_29/2016 vom 3. November 2016 E. 3.2). Die ange- fochtene Verfügung erfasst die Ausgabe von Anleihensobligationen in den Jahren 2015 bis 2023. Massgeblich für das vorliegende Beschwerdever- fahren bleibt somit der unveränderte Art. 1 BankG in der Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 18. März 1994, in Kraft seit dem 1. Februar 1995 (AS 1995 246). Betreffend Art. 5 BankV ist sowohl die vor dem 1. Januar 2020 geltende Fassung (am 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt [AS 2014 1269, 1270 f.]) als auch diejenige nach Inkrafttreten des Finanzdienstleis- tungsgesetzes vom 15. Juni 2018 (FIDLEG, SR 950.1) und der zugehöri- gen Verordnung am 1. Januar 2020 geltende Fassung (AS 2019 4459, 4584) sowie die per 1. August 2021 aufgrund der Anpassung des Bundes- rechts an Entwicklungen der Technik verteilter elektronischer Register gel- tende Fassung (AS 2021 400) anwendbar. Soweit die jeweiligen Änderun- gen für den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt relevant sind, wird gegebenenfalls darauf einzugehen sein.
B-5842/2024 Seite 13 5. 5.1 Nicht als Einlagen gelten unter anderem Anleihensobligationen und an- dere vereinheitlichte und massenweise ausgegebene Schuldverschreibun- gen oder nicht verurkundete Rechte mit gleicher Funktion (Wertrechte), wenn die Gläubigerinnen und Gläubiger zum Zeitpunkt des Angebots in einem dem Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV beziehungsweise vor dem 1. Januar 2020 dem aArt. 1156 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) entsprechenden Umfang informiert werden. Seit dem 1. Januar 2020 richtet sich die Form der Veröffentlichung des Prospekts nach Art. 64 Abs. 3 FIDLEG und deren Inhalt nach Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV (AS 2019 4459, 4584 f. und AS 2021 400). Die vor dem 1. Januar 2020 geltende Fas- sung von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV (AS 2014 1269, 1271) verwies auf aArt. 1156 OR (Prospektpflicht) und dieser wiederum auf aArt. 652a OR (Prospektinhalt bei Aktienemissionen), die mit Inkrafttreten des FIDLEG am
B-5842/2024 Seite 14 zu prüfen, welche Informationen zum Zeitpunkt der Zeichnung tatsächlich vorgelegen hätten. Nur weil der Prospekt ein späteres Datum trage, sei nicht erstellt, dass die Gläubiger nicht bereits früher über die massgebli- chen Informationen verfügt hätten. Die Vorinstanz habe nicht begründet, weshalb die von den Anleihensgläubigern eingeholten Bestätigungen über ihren Informationsstand im Zeitpunkt der Zeichnung "inkonsistent und un- glaubwürdig" sein sollten. Sie wäre zumindest verpflichtet gewesen, zu- sätzliche Abklärungen zu tätigen. Es habe keine Ungleichbehandlungen von Gläubigern durch nachträgliche Zeichnungen und Liberierungen gege- ben. Massgeblich sei das rechtlich verbindliche Verpflichtungsgeschäft (Zeichnung), nicht die Einzahlung. Ansonsten hätte die Vorinstanz klären müssen, wie sich nachträgliche Zeichnungen tatsächlich ausgewirkt hät- ten. Die Unregelmässigkeiten seien in vielen Fällen äusserst gering und beträfen nicht sämtliche von der X._______SA ausgegebene Anlei- henstranchen. 5.3 Die Vorinstanz führt aus, die von der X._______SA seit dem Jahr 2015 emittierten Anleihensobligationen erfüllten die Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV nicht und qualifizierten daher als Publikumsein- lagen. Es bestünden zahlreiche Unregelmässigkeiten. Diese hätten zu mangelhafter Information und zu einer Ungleichbehandlung der Anleihens- gläubiger geführt. Einerseits seien Zeichnungen und Einzahlungen vor dem Datum des jeweiligen Emissionsprospekts vorgenommen worden, weshalb die Anleihensgläubiger – entgegen der ausdrücklichen Erklärung auf den Zeichnungsscheinen – nicht vom Emissionsprospekt hätten Kennt- nis nehmen und daher keinen informierten Investitionsentscheid hätten treffen können. Andererseits seien Anleihensobligationen erst nach Ablauf der im Prospekt festgelegten Zeichnungsfrist gezeichnet oder die Investiti- onen nach dem festgelegten Liberierungsdatum und damit verspätet ein- bezahlt worden. Dies habe faktisch zu ungleichen Zeichnungs- und Libe- rierungsfristen sowie zu unterschiedlichen Laufzeiten innerhalb der be- troffenen Anleihenstranchen geführt, was der verlangten Einheitlichkeit der Anleihensbedingungen widerspreche. Die verspätet zeichnenden und ein- zahlenden Anleihensgläubiger seien gegenüber den rechtzeitig handeln- den besser gestellt gewesen, weil sie der X._______SA den von ihnen ge- zeichneten Betrag faktisch während einer kürzeren Zeitspanne zur Verfü- gung gestellt hätten und sich das mit ihrer Investition verbundene Risiko – bei gleichbleibender Vergütung – in zeitlicher Hinsicht entsprechend redu- ziert habe. Zudem hätten die Emissionsprospekte keine konsolidierten Ab- schlüsse des X._______SA-Konzerns beinhaltet, sondern nur darauf hin- gewiesen, dass der Verwaltungsrat mangels einer Konsolidierungspflicht
B-5842/2024 Seite 15 auf die Erstellung einer Konzernrechnung verzichte, obwohl die X._______SA seit dem Geschäftsjahr 2020 eine Konzernrechnung erstellt habe und diese habe revidieren lassen. Diese gesetzlich vorgesehene wichtige Information über die wirtschaftliche Lage des Konzerns habe den Anleihensgläubigern gefehlt. Zudem sei der falsche Eindruck erweckt wor- den, dass eine Konsolidierung nicht erfolgt und nicht beabsichtigt sei. Sämtliche ausgegebenen Anleihenstranchen hätten Unregelmässigkeiten aufgewiesen. Dies gelte neben der Nichteinhaltung der Zeichnungs- und Liberierungsfristen namentlich mit Blick auf das Fehlen einer erforderlichen Konzernrechnung in allen Prospekten. Aufgrund dieser Mängel qualifizier- ten sämtliche ausgegebenen Anleihen als Publikumseinlagen. Es seien über mehrere Jahre Geldbeträge in Millionenhöhe von der X.SA abgezogen worden und ihrer Hauptaktionärin sowie weite- ren mit B. verbundenen Drittgesellschaften zur Finanzierung eige- ner Projekte (Immobilien, Herstellung und Vertrieb CBD-Produkte) über- wiesen worden, was sich aus den Konzernrechnungen ergebe. Dass das Vermögen der X._______SA einschliesslich der von den Anleihensgläubi- gern eingenommen Gelder zur Finanzierung anderweitiger Projekte ver- wendet worden sei, sei aus dem in den Emissionsprospekten (und den ver- einfachten Prospekten) beschriebenen Verwendungszweck der Anleihens- gelder nicht hervorgegangen. Die in den Prospekten enthaltenen Angaben seien deshalb geeignet gewesen, die Anleihensgläubiger über die tatsäch- liche Verwendung der zur Verfügung gestellten Gelder zu täuschen. 5.4 Vorliegend ist streitig, ob die Ausnahmebestimmung von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV auf die von der X._______SA zwischen 2015 und 2023 aus- gegebenen Anleihensobligationen zur Anwendung gelangt. Es ist nicht be- stritten, dass die Anleihensobligationen eine Rückzahlungsverpflichtung enthalten. 5.4.1 Die Vorinstanz führte bereits in den Jahren 2014 bis 2015 ein En- forcementverfahren gegen die X._______SA und kam mit Verfügung vom 29. Oktober 2015 zum Schluss, dass diese durch die Ausgabe und Bewer- bung von Obligationsanleihen unerlaubt Publikumseinlagen entgegenge- nommen hatte, weil es sich teilweise nicht um gesetzeskonforme Anlei- hensobligationen gehandelt (wegen Nichteinhaltung der in den Prospekten festgelegten Liberierungsfristen) und die den Anlegern zur Verfügung ge- stellten Informationen nicht den gesetzlichen Mindestanforderungen ent- sprochen hatten. Die Vorinstanz qualifizierte die Aufsichtsrechtsverletzung als schwer. Da die X._______SA ihre unterstellungspflichtige Tätigkeit
B-5842/2024 Seite 16 unverzüglich eingestellt und in der Folge die notwendigen Vorkehrungen getroffen hatte, um einen aufsichtsrechtlich regelungskonformen Zustand sicherzustellen, wurde auf eine Liquidation verzichtet, diese aber für den Wiederholungsfall angedroht. Die Untersuchung betraf die Ausgabe von Obligationsanleihen in den Jahren 2011 bis 2014. Die Vorgängergesell- schaft der X._______SA, welche die Anleihen ausgegeben hatte, wurde während des Enforcementverfahrens im Rahmen einer Fusion rückwirkend per Ende 2014 von einer anderen Gesellschaft übernommen, die sogleich in die X._______SA umfirmierte. Der Beschwerdeführer war bei der Vor- gängergesellschaft seit dem Jahr 2013 einzelzeichnungsberechtigtes Ver- waltungsratsmitglied. Schliesslich wurde die X._______SA wegen uner- laubter Entgegennahme von Publikumseinlagen mit Strafbescheid des Eid- genössischen Finanzdepartements EFD vom 17. November 2016 zu einer Busse von Fr. 40'000.– verurteilt. 5.4.2 Aus den Akten geht hervor, dass die X._______SA anschliessend zwischen 2015 und 2023 57 Tranchen von Anleihensobligationen in der Höhe von knapp 150 Millionen Franken ausgab, die von rund 2'100 Anlei- hensgläubigern gezeichnet worden waren; davon hatten rund 200 im Un- tersuchungszeitpunkt ihre Investition in der Höhe von insgesamt knapp 22 Mio. Franken bereits zurückbezahlt erhalten oder haben neue Anleihen gezeichnet. Die vorgenommenen Emissionen umfassten sowohl neue Tranchen von Anleihensobligationen (Standard-Anleihen) als auch als "roll- over" bezeichnete Tranchen, mit denen bestehende Anleihen erneuert und verlängert wurden. Diese unterschieden sich grundsätzlich nur hinsichtlich des im Emissionsprospekt angegebenen Verwendungszwecks der Anlei- hensgelder: Während der mit der Ausgabe der Standard-Anleihen erzielte Erlös zur Finanzierung des Erwerbs von Photovoltaikanlagen und Rendi- tegrundstücken durch die X._______SA eingesetzt werden sollte, sollte der Erlös der "roll-over"-Anleihen hauptsächlich der Rückzahlung und Verlän- gerung der im jeweiligen Prospekt festgelegten, ausstehenden Standard- Anleihen dienen, wobei ein allfälliger Überschuss – wie im Falle der Stan- dard-Anleihen – für den Erwerb von Solaranlagen oder Renditegrundstü- cken verwendet werden sollte. Die Anleihensobligationen wurden als "Green Bonds" beworben und vertrieben. Gezeichnet wurde insgesamt 4'760 Mal. 355 Zeichnungen (rund 7.5 % der zwischen 2015 und 2023 aus- gegebenen Anleihen, wobei diese in den Jahren 2021 und 2023 Höchst- stände von rund 21 % und 11 % erreichten) und 104 Einzahlungen (rund 2 %) erfolgten vor dem Datum des Prospekts. 625 Zeichnungen erfolgten nach der im Prospekt festgelegten Zeichnungsfrist (rund 13 %), 1'053 Ein- zahlungen erfolgten nach dem festgelegten Liberierungsdatum (rund
B-5842/2024 Seite 17 22 %). Die von den Anleihensgläubigern unterzeichneten Zeichnungs- scheine beinhalten eine Standarderklärung, wonach die zeichnenden An- leihensgläubiger bestätigen, vom massgebenden Emissionsprospekt Kenntnis genommen zu haben und ausreichend informiert zu sein. 5.4.3 Die Anleihe ist ein in Teilbeträge aufgeteiltes Grossdarlehen auf ein- heitlicher Rechtsgrundlage (Zinssatz, Ausgabepreis, feste Laufzeit, Zeich- nungsfrist und Liberierungsdatum). Gestützt auf die Anleihensbedingun- gen schliesst der Anleihensnehmer beziehungsweise Emittent mit einer Vielzahl von Darleihern beziehungsweise Investoren selbständige Einzel- verträge ab, wobei er für die Rückforderung jedes Teilbetrags dem Darlei- her ein Wertpapier (Anleihensobligation) begibt; dieses verbrieft eine fest verzinsliche Nominalschuld (BGE 113 II 528 E. 4a, BGE 113 II 283 E. 5a; RENÉ BÖSCH/BENJAMIN LEISINGER, Kurzkommentar OR, Art. 1156 N 2 ff.; THOMAS U. REUTTER/CHRISTIAN STEINMANN, in: Heinrich Honsell/Nedim Peter Vogt/Rolf Watter [Hrsg.], Basler Kommentar Wertpapierrecht, Ba- sel 2012 [nachfolgend: BSK-Wertpapierrecht], Vor Art. 1157-1186 OR N 1). Anleihensobligationen sind auf den Inhaber lautende Teilschuldverschrei- bungen oder nicht verurkundete Rechte mit gleicher Funktion (Wertrechte), welche die Emittentin serienweise, das heisst zu einheitlichen Bedingun- gen auf einmal, öffentlich zur Zeichnung auflegt. Charakteristische Merk- male von Anleihensobligationen sind die gleichartigen Bedingungen hin- sichtlich des Ausgabepreises, der festen Verzinsung, des Zeitpunkts der Ausgabe und der Fälligkeit sowie die emissionsweise Begebung, das heisst die Zerlegung einer fest begrenzen Gesamtschuld in einzelne Teil- schuldverschreibungen (ARPAGAUS, CH-Bankgeschäft, N 976, N 2020). Die Anleihensobligationen beziehungsweise Bonds können durch Übertra- gung, Verpfändung usw. selbständige Objekte des Rechtsverkehrs sein (THOMAS U. REUTTER/CHRISTIAN STEINMANN, BSK-Wertpapierrecht, Vor Art. 1157-1186 OR N 1). 5.4.4 Vor dem 1. Januar 2020 durften Anleihensobligationen gemäss aArt. 5 Abs. 3 Bst. b BankV (AS 2014 1269, 1271) in Verbindung mit aArt. 1156 Abs. 1 OR nur auf Grund eines Prospekts öffentlich zur Zeich- nung aufgelegt oder an der Börse eingeführt werden. Die Bestimmungen über den Prospekt bei Ausgabe neuer Aktien fanden entsprechende An- wendung; überdies sollte der Prospekt die näheren Angaben enthalten über das Anleihen, insbesondere die Verzinsungs- und Rückzahlungsbe- dingungen, die für die Obligationen bestellten besonderen Sicherheiten und gegebenenfalls die Vertretung der Anleihensgläubiger (aArt. 1156 Abs. 2 OR). aArt. 1156 Abs. 2 OR verwies entsprechend auf aArt. 652a
B-5842/2024 Seite 18 OR, wonach der Prospekt zusätzlich Aufschluss geben musste über:
B-5842/2024 Seite 19 Anleihensgläubiger bei ihrem Investitionsentscheid deswegen nicht über die notwendigen Informationen verfügt hätten. Der Untersuchungsbeauf- tragte ist hinsichtlich seiner Funktion ein Sachverständiger, der gestützt auf besondere Sachkenntnis einen Bericht über die Sachverhaltsprüfung und die Sachverhaltswürdigung erstellt, ohne eine rechtliche Würdigung vorzu- nehmen (BVGE 2018 IV/5 E. 7.5.2). Die rechtliche Würdigung des Sach- verhalts obliegt der Vorinstanz. Auch trifft es nicht zu, dass die Vorinstanz ohne Würdigung auf den Untersuchungsbericht abgestellt habe, wie der Beschwerdeführer geltend macht. Die Vorinstanz hat in Anwendung der gesetzlichen Grundlagen die durch den Untersuchungsbeauftragten fest- gestellten Unregelmässigkeiten rechtlich gewürdigt und die Investitionen der Anleihensgläubiger als unerlaubte Entgegennahme von Publikumsein- lagen qualifiziert, weil ihnen die nach dem Gesetz notwendigen Informati- onen im Zeitpunkt der Zeichnung der Anleihensobligationen und der Ein- zahlung nicht zur Verfügung standen. Der Beschwerdeführer bestreitet fer- ner die Relevanz von nachträglichen Liberierungen. Massgeblich sei das rechtlich verbindliche Verpflichtungsgeschäft (Zeichnung), nicht die Ein- zahlung, weshalb in tatsächlicher Hinsicht keine Ungleichheiten hätten ent- stehen können. Dabei verkennt er, dass bei Anleihensobligationen typi- scherweise für sämtliche Anleger derselben Tranche dieselben Anleihens- bedingungen, mithin auch dieselben Zeichnungstermine und Liberierungs- fristen gelten. 5.4.6 Die ausgegebenen Emissionsprospekte beinhalten zwar Einzelab- schlüsse der X._______SA, jedoch keine konsolidierten Abschlüsse des X._______SA-Konzerns. Die X._______SA hielt direkte und indirekte Bei- legungen an rund 50 Gesellschaften im In- und Ausland, wovon rund 40 Beteiligungen Mehrheitsbeteiligungen waren (Beilage 123 zum Unter- suchungsbericht). Die Pflicht zur Erstellung einer Konzernrechnung war im vorinstanzlichen Verfahren umstritten. Der Untersuchungsbeauftragte kam zum Schluss, dass die X._______SA-Gruppe nur einen Schwellenwert nach Art. 963a Ziff. 1 OR überschritten hatte (kumulierte Bilanzsumme über 20 Mio. Fran- ken), weshalb keine Pflicht zur Konsolidierung bestand. Er war jedoch der Ansicht, dass die Gegenausnahme von Art. 963a Abs. 2 Ziff. 1 OR, wonach eine Konzernrechnung dennoch zu erstellen ist, wenn dies für eine mög- lichst zuverlässige Beurteilung der wirtschaftlichen Lage notwendig ist, aus folgenden Gründen gegeben war: Die Konzernrechnung zeige die Um- sätze aus dem Photovoltaikgeschäft, die im Einzelabschluss der X._______SA nicht ersichtlich gewesen seien; erst aus der
B-5842/2024 Seite 20 Konzernrechnung sei ersichtlich gewesen, dass die Gesellschaften der X._______SA-Gruppe Einlagen von weiteren Anlegern im Ausland aufge- nommen hätten; die Konzernrechnung zeige, dass das Guthaben der X._______SA-Gruppe gegenüber ihrer Hauptaktionärin aufgrund von Dar- lehensgewährungen von Tochtergesellschaften an die Hauptaktionärin hö- her gewesen sei, als der Betrag in der Einzelbuchhaltung der X._______SA; es seien abweichende Bewertungsmethoden bei den Betei- ligungen (ohne Mehrheitsbeteiligungen) angewandt worden (Konzernrech- nung: Equity-Methode, Einzelabschluss: Bewertung zum Anschaffungs- preis), die einen möglichen Wertberichtigungsbedarf im Einzelabschluss erkennbar gemacht hätten. Zusammenfassend lieferten die Konzernab- schlüsse zusätzliche Erkenntnisse, welche die Ertrags- und Vermögens- lage der X._______SA umfassender darstellten als der Einzelabschluss. Die Vorinstanz erwog, dass aufgrund der Anzahl X._______SA-Gesell- schaften, deren Inkorporation in verschiedenen Jurisdiktionen mit drei ver- schiedenen Währungen und des Umfangs der gruppeninternen Darlehens- gewährungen keine einfachen Verhältnisse geherrscht hätten und die Kon- zernrechnung 2022 eine Überschuldung des X._______SA-Konzerns aus- gewiesen habe, die aus den Einzelabschlüssen der X._______SA nicht er- sichtlich gewesen sei, was aus Gläubigersicht eine zentrale Information sei, um die Risiken im Zusammenhang mit der Investition einschätzen zu können. Aus den konsolidierten Abschlüssen des X._______SA-Konzerns hätten sich somit Erkenntnisse ergeben, die für eine zuverlässige Einschät- zung der finanziellen Lage des X._______SA-Konzerns als Ganzes uner- lässlich gewesen seien und entsprechend der ratio legis der in Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV vorgesehenen Ausnahme ein zuverlässiges Bild der Struktur des X._______SA-Konzerns und seiner wirtschaftlichen Lage vermittelt und den Anlegern einen fundierten Anlageentscheid ermöglicht hätten. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Finanzströme innerhalb der Gruppe seien relativ einfach gewesen und hätten sich in erster Linie auf die Finanzierung der Tochtergesellschaften durch die Muttergesellschaft (gemeint ist wohl die X._______SA) beschränkt. Die Verschiebung von Waren innerhalb der Gruppe sei die Ausnahme gewesen. Somit entfalle die Notwendigkeit der Elimination von Zwischengewinnen. Deshalb habe keine Konsolidierungspflicht bestanden, was auch die Revisionsstelle be- stätigt habe. Nicht zu berücksichtigen gewesen seien die Beziehungen zur Hauptaktionärin der X._______SA. Aus den Akten geht hervor, dass seit dem Geschäftsjahr 2020 Konzern- rechnungen erstellt (und einem Review unterzogen) wurden – nach Ansicht
B-5842/2024 Seite 21 der X._______SA im vorinstanzlichen Verfahren freiwillig – und diese den Anleihensgläubigern vorenthalten wurden. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, wurde durch die den Emissionsprospekten beigelegten Einzelab- schlüssen der X._______SA der Eindruck erweckt, dass keine Konsolidie- rung erfolgt und auch nicht beabsichtigt gewesen sei, weil ausdrücklich da- rauf hingewiesen wurde, dass der Verwaltungsrat mangels einer Konsoli- dierungspflicht auf die Erstellung einer Konzernrechnung verzichte (Bei- lage 121 zum Untersuchungsbericht, jeweils im Anhang zur Jahresrech- nung). Vorliegend ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz aufgrund der Anzahl Konzerngesellschaften, der Anzahl Fremdwährungen und des Umfangs der gruppeninternen Darlehensgewährungen keine überblick- bare, einfache Verhältnisse annimmt, die eine Befreiung von der Konsoli- dierungspflicht rechtfertigen würden (vgl. DAVID BAUR/MARKUS R. NEU- HAUS, in: Rolf Watter/Hans-Ueli Vogt [Hrsg.], Basler Kommentar Obligatio- nenrecht II, 6. Aufl., Basel 2024, Art. 963a N 22; RETO EBERLE/RENÉ BUCH- MANN, in: Jolanta Kren Kostkiewicz/Stephan Wolf/Marc Amstutz/Roland Fankhauser [Hrsg.], Orell Füssli Kommentar zum Schweizerischen Obliga- tionenrecht, 4. Aufl., Zürich 2023, Art. 963a N 5). 5.4.7 Bei Anleihensobligationen müssen die Anforderungen an den Pros- pekt erfüllt sein (Urteil des BGer 6B_1355/2020 vom 14. Januar 2022 E. 5.3.2.5). Nur in diesem Fall sind sie vom Geltungsbereich des Banken- gesetzes ausgenommen. Andernfalls handelt es sich um gewöhnliche Pub- likumseinlagen (Urteil des BGer 6B_1355/2020 vom 14. Januar 2022 E. 5.3.2.4). Vorliegend hat bei einem Teil der Anleger – wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat – im Moment der Zeichnung (und der Liberierung) kein den gesetzlichen Anforderungen genügender Prospekt bestanden – was der Beschwerdeführer denn auch nicht bestreitet – weshalb den Anle- gern auch keine genügenden Informationen nach Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV in Verbindung mit Art. 64 Abs. 3 FIDLEG beziehungsweise aArt. 1156 OR zur Verfügung standen. Es ist, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, unerheblich, ob die Anleihensgläubiger tatsächlich (ggf. in einer anderen als der gesetzlich vorgesehenen Form) über die nö- tigen Informationen verfügten. Entscheidend ist, dass die Ausnahme von der Unterstellung unter das Bankengesetz erst greift, wenn die Anforderun- gen an die Publizität (betreffend Pflicht, Form und Inhalt) erfüllt sind, was auch die Rechtzeitigkeit und Vollständigkeit des Prospekts miteinschliesst (gesetzliche Pflicht vor Vertragsschluss; vgl. RENÉ BÖSCH/BENJAMIN LEISIN- GER, Kurzkommentar OR, Art. 1156 N 28, wonach die Investoren bei einem öffentlichen Angebot zum spätesten Zeitpunkt des Anlageentscheids die Möglichkeit zur Kenntnisnahme des Prospektinhalts haben müssen; ROLF
B-5842/2024 Seite 22 WATTER, BSK-Wertpapierrecht, Art. 1156 OR N 11). Der Prospekt liefert den Anlegern zum Zeitpunkt der Zeichnung alle notwendigen wirtschaftli- chen, rechtlichen und tatsächlichen Angaben, um sich für oder gegen eine Investition in ein Finanzinstrument entscheiden zu können (ALEXANDER VO- GEL/CHRISTOPH HEIZ/RETO LUTHIGER, Orell Füssli Kommentar, Bundesge- setz über die Finanzdienstleistungen und Bundesgesetz über die Finanz- institute und weiteren Erlassen, Zürich 2020, Art. 64 FIDLEG N 2 f.). Daher war die Vorinstanz, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, auch nicht gehalten, zusätzliche Sachverhaltsabklärungen zu treffen. Aus dem- selben Grund ist der Antrag des Beschwerdeführers abzuweisen, wonach das Bundesverwaltungsgericht "die notwendigen Abklärungen" zu tätigen habe. Im Zeitpunkt der Zeichnung und damit im Zeitpunkt ihres Investiti- onsentscheids konnten zahlreiche Anleihensgläubiger gar nicht ausrei- chend im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV in Verbindung mit Art. 64 Abs. 3 FIDLEG beziehungsweise aArt. 1156 OR (i.V.m. aArt. 652a OR) in- formiert sein. Zudem wurde ein Teil der Anleger benachteiligt, indem auf- grund von nachträglichen Zeichnungen und Einzahlungen andere Fristen bestanden. Zwar ist eine feste Laufzeit nicht zwingend ein Merkmal einer Anleihe und es werden auch Anleihen ohne feste Laufzeit begeben (vgl. THOMAS U. REUTTER/CHRISTIAN STEINMANN, BSK-Wertpapierrecht, Vor Art. 1157-1186 OR N 2), dies war jedoch vorliegend nicht der Fall (Bei- lage 101 zum Untersuchungsbericht). Die Gleichbehandlung der Anlei- hensgläubiger innerhalb einer Tranche ist ein Wesensmerkmal dieser Form von langfristiger Fremdfinanzierung. Schliesslich lagen sämtlichen Anlei- hensgläubigern nicht die vollständigen Finanzinformationen des X._______SA-Konzerns vor, obschon dies gesetzlich vorgesehen ist (oben E. 5.4.4). 5.4.8 Die eingereichten unterzeichneten Musterbestätigungen, wonach die betroffenen Anleihensgläubiger nachträglich bestätigen, ihren Investitions- entscheid zum Zeitpunkt der Erstzeichnung auf der Grundlage eines Emis- sionsprospekts getroffen zu haben, sind – wie die Vorinstanz bereits fest- gehalten hat – ungeeignet, da sie das Fehlen eines rechtsgenügenden Prospekts im Zeitpunkt der Zeichnung und Liberierung nicht auszugleichen vermögen (Bsp. in der Beilage 9 zur Stellungnahme der X._______SA vom 30. April 2024 [FINMA-act. 010195]). Sie stehen im Widerspruch zu den Zeichnungs-, Liberierungs- und Prospektdaten im Fall der vorzeitigen Zeichnungen und Einzahlungen. Der Beschwerdeführer beanstandet, die Vorinstanz verhalte sich widersprüchlich und verletze Art. 5 der Bundesver- fassung, wenn sie die X._______SA während Monaten Bestätigungen ein- holen lasse, dann aber erkläre, diese seien nicht glaubwürdig und würden
B-5842/2024 Seite 23 an der Situation nichts ändern. Das Einholen solcher Bestätigungen ist, soweit ersichtlich, nicht auf Veranlassung der Vorinstanz hin erfolgt. Viel- mehr hatte die X._______SA im Rahmen ihrer Stellungnahme zum Unter- suchungsbericht einen Plan zur Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands präsentiert ("Plan for the re-establishment of the legal set-up of X._______SA", Beilage 12 zur Stellungnahme vom 30. April 2024), dessen Zeitplan die regelmässige Information der Vorinstanz über "confirmations signed by the bondholders" vorsah. Sie hatte in der Stellungnahme bean- tragt, das Enforcementverfahren ohne weitere Massnahmen abzuschlies- sen, sobald der Nachweis erbracht sei und der Untersuchungsbeauftragte bestätigt habe, dass mindestens 90 % der gemäss Untersuchungsbericht monierten Anleihensgläubiger gestützt auf den jeweils finalen Emissions- prospekt gültig gezeichnet hätten. In der Folge hatte die X._______SA die Vorinstanz regelmässig über den Stand der eingeholten Erklärungen infor- miert. Aus der Stellungnahme der X._______SA geht ausdrücklich hervor, dass das Einholen solcher nachträglicher Bestätigungen auf ihre Veranlas- sung hin und durch sie selbst vorgenommen wurde (Stellungnahme vom 30. April 2024, N 5). Die Vorinstanz hat sich zwischen dem 30. April 2024 und dem Erlass der angefochtenen Verfügung am 19. Juli 2024 auch nie zu den Bestätigungen geäussert, sondern diese zu den Akten genommen. Folglich lag auch kein widersprüchliches Verhalten der Vorinstanz vor. Die Vorinstanz war, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, auch nicht gehalten, zusätzliche Abklärungen zu tätigen. Die Vorinstanz erkannte weiter zutreffend, dass diese Erklärungen den früheren Angaben der für die Administration der Anleihen zuständigen Mit- arbeiterin der X._______SA widersprechen. In einer E-Mail vom 8. Dezem- ber 2023 gegenüber dem Untersuchungsbeauftragten (Beilage 118 zum Untersuchungsbericht) führte diese in Bezug auf die festgestellten vorzei- tigen Zeichnungen aus, dass den betroffenen Anleihensgläubigern die zu- künftigen, noch zu finalisierenden Anleihensbedingungen bereits vor der Veröffentlichung des Prospekts in Telefongesprächen oder bei Treffen mit- geteilt worden seien und dass ihnen zu diesem Zeitpunkt folgende Doku- mente übermittelt worden seien: Zeichnungsschein, Formular A, verein- fachter Prospekt ("Prospectus d'émission simplifié"), Bankangaben zur Überweisung. Die betreffenden Kunden hätten den vollständigen Emissi- onsprospekt zu einem späteren Zeitpunkt auf der Webseite der X._______SA konsultieren, auf Verlangen per E-Mail erhalten oder in den Räumlichkeiten der X._______SA einsehen können. Es sei jedoch vorge- kommen, dass Investoren die unterzeichneten Zeichnungsscheine retour- nierten und/oder den Anleihensbetrag überwiesen hätten, bevor sie den
B-5842/2024 Seite 24 vollständigen Prospekt erhalten hätten. Der Beschwerdeführer bringt da- gegen vor, diese Ausführungen widersprächen den eingeholten Bestäti- gungen nicht. Aus der E-Mail der Mitarbeiterin geht aber ausdrücklich her- vor, dass die vorzeitig zeichnenden oder liberierenden Anleihensgläubiger ihre Anleihen vor einer möglichen Kenntnisnahme des finalen Emissions- prospekts gezeichnet oder liberiert hatten, weshalb durchaus ein Wider- spruch besteht. Die vorinstanzliche Würdigung der nachträglich eingehol- ten Bestätigungen ist jedenfalls nicht zu beanstanden. 5.4.9 Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass die Prospekte insoweit die Anleger über die tatsächliche Verwendung der Anleihensgelder getäuscht hätten, als Gelder zur von B._______ kontrollierten Hauptaktionärin und an weitere mit ihm verbundene Gesellschaften geflossen und für andere Zwe- cke (Finanzierung eigener Projekte im Immobilienbereich sowie der opera- tiven Kosten, Herstellung und Vertrieb von CBD-Produkten, Gewährung von Darlehen an nahestehende und verwandte Personen und Gesellschaf- ten; s. angefochtene Verfügung, N 51 ff., 116, 119), als die den Anleihens- gläubigern offen gelegten, verwendet worden seien. Namentlich habe die X._______SA ihrer Hauptaktionärin ein Darlehen von rund 19.5 Mio. Fran- ken gegeben. Der Beschwerdeführer bestätigt diese Vorgänge ausdrück- lich (Beschwerde, N 47, 78) und bringt nichts dagegen vor. Der Prospekt hat spätestens seit dem 1. Januar 2020 Auskunft zu geben über den Zweck des Emittenten (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV; oben E. 5.4.4). Die Beschrei- bung des Verwendungszwecks der Anleihensgelder (oben E. 5.4.2) wider- sprach demnach insoweit der gesetzlichen Anforderung. 5.5 Nach Art. 6 Abs. 1 BankV handelt gewerbsmässig im Sinne des Ban- kengesetzes, wer dauernd mehr als 20 Publikumseinlagen oder sammel- verwahrte kryptobasierte Vermögenswerte entgegennimmt oder sich öf- fentlich – in Inseraten, Prospekten, Rundschreiben oder elektronischen Medien – zur Entgegennahme von Publikumseinlagen oder sammelver- wahrten kryptobasierten Vermögenswerten empfiehlt, selbst wenn daraus weniger als 20 Einlagen resultieren (BGE 136 II 43 E. 4.2). Die Tatsache, dass ein Dritter als Vermittler eingesetzt wird, ist bereits als öffentliche Wer- bung zu qualifizieren (Urteil des BVGer B-1186/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 3.3). Die Vorinstanz führt aus, die meisten der von der X._______SA zwischen 2015 und 2023 ausgegebenen Tranchen seien von mehreren zehn bis mehreren hundert Anleihensgläubigern gezeichnet worden, wobei insge- samt rund 2'100 Anleihensgläubiger Anleihen gezeichnet hätten. Die
B-5842/2024 Seite 25 X._______SA habe zur Akquise von Anleihensgläubigern gemäss eigenen Angaben ca. 30 externe Vermittler eingesetzt. Das Tatbestandsmerkmal der Gewerbsmässigkeit sei sowohl angesichts der Anzahl der entgegenge- nommenen Publikumseinlagen als auch der Einsetzung von Dritten als Vermittler erfüllt. Dem ist nichts hinzuzufügen. 5.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die X._______SA in den Jah- ren 2015 bis 2023 unerlaubt gewerbsmässig Publikumseinlagen entgegen- genommen hat, weil die Ausnahmebestimmung von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BankV diesbezüglich nicht greift. Die Ausübung dieser Tätigkeit durch die X._______SA während mehrerer Jahre stellt eine schwere Verletzung auf- sichtsrechtlicher Bestimmungen dar, zumal das unbewilligte Ausüben einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit bereits für sich als schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Vorgaben gilt (Urteil des BGer 2C_729/2020 vom 5. August 2021 E. 6.3 m.H.). Die Beschwerde erweist sich hinsichtlich der bewilligungslos ausgeübten gewerbsmässigen Entgegennahme von Pub- likumseinlagen als unbegründet, weshalb nachfolgend von einer schweren Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen auszugehen ist (Urteil des BGer 2C_136/2019 vom 14. Januar 2020 E. 2.6 i.f.). Damit ist die Vor- frage der Aufsichtsrechtsverletzung durch die X._______SA beantwortet (zur Vorfrage der Aufsichtsrechtsverletzung für die Überprüfung der Rechtsmässigkeit der gegenüber einer natürlichen Person verfügten Mas- snahmen bei unbewilligter Tätigkeit vgl. bspw. Urteil des BGer 2C_305/2016 vom 24. November 2016 E. 2.1, bei einem Angestellten ei- nes beaufsichtigten Instituts vgl. Urteil des BGer 2C_368/2023 vom 6. Au- gust 2025 E. 4.7). 6. 6.1 Nach der Rechtsprechung kann einer natürlichen Person eine wesent- liche, individuelle Mitverantwortung an der unbewilligten Tätigkeit, die eine juristische Person oder eine Gruppe von solchen ausgeübt hat, vorgewor- fen werden, wenn sie im Rahmen einer fairen Gesamtsicht als massgeblich an den bewilligungspflichtigen Tätigkeiten beteiligt beziehungsweise in die entsprechenden Aktivitäten in entscheidender Form involviert erscheint. Auch Personen, welche keine prioritäre Rolle innehatten, können in diesem Sinn als wesentlich mitverantwortlich angesehen werden, sofern sie bei ei- ner der in Frage stehenden juristischen Personen Organstellung hatten und um die bewilligungspflichtige Tätigkeit wussten oder hätten wissen müssen (vgl. Urteil des BGer 2C_89/2010 vom 10. Februar 2011, nicht in BGE 137 II 284 publizierte E. 3.3.4; Urteil des BVGer B-6584/2013 vom
B-5842/2024 Seite 26 18. Januar 2016 E. 2.4). Diese im Rahmen der sog. Gruppenbetrachtung (arbeitsteiliges Vorgehen bei der vorgeworfenen Aufsichtsrechtsverletzung typischerweise durch mehrere wirtschaftlich, personell und organisatorisch eng verflochtene juristische und/oder natürliche Personen, vgl. BGE 136 II 43 E. 4.3.1) entwickelten Praxis gilt auch in nicht arbeitsteiligen Verhältnis- sen, wie vorliegend (vgl. Urteil des BVGer B-2512/2019 vom 29. Januar 2020 E. 5.2, zusammengefasst bestätigt in Urteil des BGer 2C_220/2020 vom 15. Juni 2020 E. 4.3). 6.2 Der Beschwerdeführer bestreitet einen massgeblichen Beitrag an der unerlaubten Tätigkeit der X.SA und verweist stattdessen auf B. – Gründer und langjähriges Verwaltungsratsmitglied – der die Tätigkeit der X.SA bestimmt habe. Der Beschwerdeführer sei nicht in die der X.SA vorgeworfenen Vorgänge involviert gewesen. Seine Tätigkeit habe sich im Wesentlichen auf die Verwaltung der operati- ven Aspekte der Y. Niederlassung beschränkt. Es könne nicht ohne Weiteres und pauschal auf allfällige formelle, zivilrechtliche Verant- wortlichkeiten als Verwaltungsrat abgestellt werden. Er sei nicht für die Ausgabe der Anleihen verantwortlich gewesen. Die Prospekte seien unter Beizug von Anwälten erarbeitet worden, die mit den aufsichtsrechtlichen Vorschriften bestens vertraut gewesen seien. Bei der korrekten Umsetzung habe er sich auf die damit betrauten Mitarbeiter verlassen, die richtig in- struiert gewesen seien. Er sei nicht verantwortlich gewesen, einzelne Zeichnungen oder Liberierungen der ausgegebenen Anleihensobligatio- nen im Hinblick auf die massgebliche Zeichnungs- oder Liberierungsfristen zu prüfen. Er sei über die Anzahl der Anleger, die ausserhalb der Zeich- nungs- und Zahlungsfristen ihre Anleihen gezeichnet und einbezahlt hät- ten, und alle anderen behaupteten Unregelmässigkeiten schlicht nicht in- formiert gewesen und habe erst durch den Untersuchungsbericht das Aus- mass der Unregelmässigkeiten erfahren. Zwar sei er in täglichem Kontakt mit den Anleihensgläubigern gewesen, habe aber keine strategischen Ent- scheidungen getroffen. Die Geschäftsführung der X.SA habe fak- tisch B. alleine übernommen. Er habe sämtliche Entscheidungen in Bezug auf die Finanzierung der Geschäftstätigkeit der X.SA ge- troffen. Der Beschwerdeführer habe sich stets für die Erstellung einer Kon- zernrechnung ausgesprochen und habe B. darauf hingewiesen, dass er dessen Vorgehen nicht unterstütze und eine Änderung verlange. Sobald der Beschwerdeführer von Unregelmässigkeiten erfahren habe, habe er eine möglichst rasche Behebung und interne Lösung zur vollstän- digen Rückführung oder Sicherstellung der an die Hauptaktionärin und B. oder seine Familienmitglieder geflossenen Gelder angestrebt.
B-5842/2024 Seite 27 Dass dies im Ergebnis nicht erfolgreich gewesen sei, belege kein Fehlver- halten. Auch habe er die Zeichnungsmängel mit Ergreifung geeigneter Massnahmen (Zustellung eines die Mängel korrigierenden Formulars zur Gegenzeichnung an die betroffenen Anleihensgläubiger) zu beheben ver- sucht. Er sei seinen Pflichten als Verwaltungsratsmitglied, so gut es auf- grund der von B._______ zu verantwortenden intransparenten Strukturen überhaupt möglich gewesen sei, nachgekommen. Vor 2015 sei er lediglich gewöhnlicher Arbeitnehmer der X._______SA gewesen. 6.3 Die Vorinstanz führt aus, dass der Beschwerdeführer für die von der X.SA begangenen, kontinuierlichen Verletzungen von Aufsichts- recht in Anbetracht seiner Organstellung und seinen Aufgaben in der Ge- sellschaft eine massgebliche Mitverantwortung trage. Durch sein Verhalten und das Nicht-Wahrnehmen seiner Leitungs- und Überwachungspflichten habe er die schwere Aufsichtsrechtsverletzung, die damit einhergehende Gläubigergefährdung und schliesslich die Gläubigerschädigung sowie die Mittelabflüsse aus der Gesellschaft zugunsten der Hauptaktionärin und weiteren mit B. verbundenen Gesellschaften und Personen zwecks Finanzierung eigener Projekte ermöglicht. Der Beschwerdeführer habe es unterlassen, als Organ der X._______SA die Einhaltung der ge- setzlichen Anforderungen im Zusammenhang mit der Emission von Anlei- hensobligationen zu überwachen und sicherzustellen. Er sei seinen Sorg- faltspflichten jahrelang nicht nachgekommen. Spätestens nach Abschluss des ersten Enforcementverfahrens im Jahr 2015 hätte er sicherstellen müssen, dass die von der X._______SA vorgenommenen Anleihensemis- sionen den gesetzlichen Anforderungen genügten, und die Einhaltung die- ser Anforderungen durch die X._______SA und die ihm unterstellten Ange- stellten überwachen müssen. Angesichts des Verfahrens 2015 hätte er die- sen Aspekten höchste Aufmerksamkeit widmen müssen. Auch hätte er al- les daransetzen müssen, die Mittelabflüsse namentlich durch entspre- chende Verwaltungsratsbeschlüsse, interne Weisungen an ihm unterstellte Mitarbeiter oder direkte Interventionen bei Dritten zu unterbinden und rück- gängig zu machen. Er habe die Mittelabflüsse aus dem Vermögen der X._______SA jahrelang geduldet und die für die Interessen der Anleihens- gläubiger daraus resultierende Gefahr in Kauf genommen. Diese Mittelab- flüsse, insbesondere das der Hauptaktionärin gewährte Darlehen, hätten schliesslich dazu geführt, dass die X._______SA zahlungsunfähig gewor- den sei und sich in Konkurs befände, wobei davon auszugehen sei, dass zahlreiche Gläubiger erhebliche Einbussen erleiden würden.
B-5842/2024 Seite 28 6.4 Aus dem Handelsregistereintrag geht hervor, dass der Beschwerdefüh- rer seit dem Jahr 2015 kollektivzeichnungsberechtigtes Verwaltungsrats- mitglied der X._______SA war und ab Februar 2024 als deren Präsident amtete. Er war gemäss Angaben auf der Webseite der X._______SA ([An- gabe der Webadresse], besucht am 12. Dezember 2025) sowie weiteren Belegen (bspw. Auszug aus dem LinkedIn Profil der X._______SA, Anga- ben in den Prospekten) zudem deren CEO. Der Beschwerdeführer war aber bereits vor dem Jahr 2015 für die X.SA tätig: Seit dem Jahr 2013 war er für das Anwerben von Obligationären sowie die Organi- sation von Präsentationen verantwortlich und schaltete die Emissionspros- pekte auf der Webseite der X.SA auf, was er nicht bestreitet. Zu- dem war er einzelzeichnungsberechtigtes Verwaltungsratsmitglied der da- maligen Rechtsvorgängerin der X.SA. Ab 2015 leitet er die Zweig- niederlassung in Y. sowie die dort ansässigen Tochtergesellschaf- ten und war in dieser Funktion namentlich für das Anwerben und die Be- treuung von Anleihensgläubigern und Aktionären zuständig. Er leitet den Betrieb im Photovoltaikbereich (Photovoltaikanlagen und Anlagenbau) im Raum Y. und war zuständig für die Akquisition neuer Photovolta- ikanlagen und Gesellschaften, die Photovoltaikanlagen betrieben, haupt- sächlich im französischsprachigen Raum sowie in Portugal und Spanien. Auch diese Angaben bleiben im Grundsatz unwidersprochen. Die Tätigkeit des Beschwerdeführers hat sich damit und entgegen seinen Ausführungen nicht auf die Verwaltung der Y. Niederlassung beschränkt. 6.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung trägt der Beschwerde- führer bereits aufgrund seiner Organstellung bei der X._______SA eine wesentliche individuelle Mitverantwortung an der unbewilligten Tätigkeit (vgl. Urteil 2C_726/2020 vom 5. August 2021 E. 6.4). Gemäss Art. 716a Abs. 1 Ziff. 5 OR gehört die Oberaufsicht über die mit der Geschäftsfüh- rung betrauten Personen – namentlich im Hinblick auf die Befolgung der Gesetze, Statuten, Reglemente und Weisungen – zu den unübertragbaren und unentziehbaren Aufgaben des Verwaltungsrats. Es war demzufolge die Aufgabe des Beschwerdeführers, sich Einblick in die betriebsrelevan- ten Vorgänge der Gesellschaft zu verschaffen und die Tätigkeit der Gesell- schaft – insbesondere angesichts des vorangegangenen Enforcementver- fahrens und der unangefochtenen gebliebenen verfahrensabschliessen- den Verfügung vom 29. Oktober 2015, die ihm als damaligem Verwaltungs- rat bekannt gewesen sein musste – laufend auf ihre Gesetzeskonformität zu überprüfen (Urteil des BGer 2C_220/2020 vom 15. Juni 2020 E. 4.3.1). Dazu gehört, dass sich bspw. ein nicht geschäftsführendes Verwaltungs- ratsmitglied laufend über den Geschäftsgang informiert, Rapporte verlangt,
B-5842/2024 Seite 29 sie sorgfältig studiert, nötigenfalls ergänzende Auskünfte einzieht und Irr- tümer abzuklären versucht. Ergibt sich aus diesen Informationen der Ver- dacht falscher oder unsorgfältiger Ausübung der delegierten Geschäftsfüh- rungs- und Vertretungsbefugnisse, ist der Verwaltungsrat verpflichtet, so- gleich die erforderlichen Abklärungen zu treffen, nötigenfalls durch Beizug von Sachverständigen (Urteil des BGer 2C_671/2014 vom 18. Dezember 2014 E. 3.2.1). Selbst wenn der Beschwerdeführer daher, wie er geltend macht, seine Geschäftsführungsfunktion als CEO – entgegen dem erweck- ten Anschein nach aussen – tatsächlich nicht wahrgenommen hatte, weil B._______ faktischer Geschäftsführer gewesen war (vgl. dazu Untersu- chungsbericht, N 52), trägt er aufgrund seiner Funktion als langjähriger Verwaltungsrat eine wesentliche individuelle Mitverantwortung an der un- erlaubten Tätigkeit der X._______SA. 6.6 Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, hätte der Beschwerdeführer an- gesichts des früheren Enforcementverfahrens im Jahr 2015, nach wel- chem in Berücksichtigung der durch die Gesellschaft getroffenen Massnah- men auf eine Liquidation verzichtet wurde, der Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen rund um die Ausgabe von Anleihensobligationen höchste Priorität einräumen und Aufmerksamkeit widmen müssen. Die nun festge- stellten Unregelmässigkeiten mussten ihm angesichts seiner leitenden Funktion und der ihm zugewiesenen Aufgaben bewusst sein oder er hätte sie bei pflichtgemässer Sorgfalt erkennen müssen. Der Beschwerdeführer verkennt, dass er sich nicht dadurch exkulpieren kann, dass er auf den mutmasslichen Hauptakteur, gegen den die Vorinstanz ebenfalls ein En- forcementverfahren führt, verweist und damit sinngemäss geltend macht, er habe keinen Beitrag oder nur einen untergeordneten Beitrag an die schwere Aufsichtsrechtsverletzung durch die X.SA geleistet. Er behauptet denn auch nicht, lediglich als eigentlicher Strohmann für B. tätig gewesen zu sein und zu keinem Zeitpunkt Zweifel an der Zulässigkeit der Tätigkeit der Gesellschaft gehabt zu haben (vgl. dazu Ur- teil des BVGer B-4094/2012 vom 11. Juni 2013 E. 3). Unbehelflich ist auch das Argument des Beschwerdeführers, die Prospekte seien unter Beizug von kompetenten Anwälten erstellt worden, weil die Prospekte nicht recht- zeitig und nicht vollständig vorlagen. Der sinngemässe Einwand, er habe sich auf rechtmässige Durchführungen der Begebung der Anleihen durch die Mitarbeitenden verlassen, verfängt angesichts der genannten Um- stände (Verfahren 2015 und Funktion als Verwaltungsrats) auch nicht. Die geltend gemachten Bemühungen seinerseits zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands vermögen die schwere Aufsichtsrechtsverletzung nicht zu kompensieren, sondern werden gegebenenfalls unter der
B-5842/2024 Seite 30 Verhältnismässigkeit der ihm gegenüber verfügten Massnahmen zu würdi- gen sein (unten E. 7). Der Beschwerdeführer hat damit massgeblich zur bewilligungslos ausgeübten bewilligungspflichtigen Tätigkeit der gewerbs- mässigen Entgegennahme von Publikumseinlagen und damit zur schwe- ren Aufsichtsrechtsverletzung durch die X._______SA beigetragen. 7. 7.1 Die Anordnung der Unterlassungsanweisung ist nicht zu beanstanden. Sie begründet keine neuen Rechtspflichten. Dem Betroffenen wird, unter Strafandrohung, lediglich in Erinnerung gerufen, was bereits von Gesetzes wegen gilt. Es handelt sich dabei im Resultat nicht um eine eigenständige Massnahme, sondern um eine Warnung beziehungsweise eine blosse Er- mahnung (BGE 135 II 356 E. 5.1; Urteil des BGer 2C_596/2024 vom 16. September 2025 E. 3.4.1). Die Strafandrohung für den Widerhand- lungsfall ist ebenfalls nicht zu beanstanden, zumal der objektive Tatbestand von Art. 48 FINMAG voraussetzt, dass die Verfügung unter Hinweis auf die Strafandrohung ergangen ist. 7.2 Liegt eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen vor, so kann die FINMA ihre Endverfügung nach Eintritt der Rechtskraft unter Angabe von Personendaten in elektronischer oder gedruckter Form veröf- fentlichen (Art. 34 Abs. 1 FINMAG). Die Veröffentlichung ist in der Verfü- gung selber anzuordnen (Art. 34 Abs. 2 FINMAG). Die Publikation der auf- sichtsrechtlichen Verfügung ist in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und per- sönlicher Hinsicht zu begrenzen (BGE 151 II 197 E. 4.2, BGE 147 I 57 E. 5.4.3.1). Es liegt im Ermessen der FINMA, ob und wie lange sie ihre Endverfügung nach Eintritt der Rechtskraft veröffentlicht. Indessen ist jeg- liches Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Bleibt eine Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens, lässt sich aber von unsachli- chen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten, handelt sie nicht pflichtgemäss. Es liegt ein Ermessensmissbrauch vor. Rechtsfehlerhaft handelt eine Behörde auch bei Überschreitung oder Unterschreitung ihres Ermessens (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.3; zum Gan- zen vgl. Urteil des BGer 2C_593/2024 vom 16. September 2025 E. 7.5.1). Die Publikationsanordnung wird von der Voraussetzung einer individuell zurechenbaren schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Pflichten abhän- gig gemacht. Im Vordergrund steht dabei nach einem zeitgemässen Ge- setzesverständnis nicht mehr das eigentliche "naming and shaming", das zumindest für Personen mit einer guten Reputation eine repressive oder präventive Wirkung zu entfalten vermag, sondern die Herstellung von
B-5842/2024 Seite 31 Markttransparenz – im Sinne einer (warnenden) Information von (potenzi- ellen) Marktteilnehmern – als ein wesentliches Element der Funktionsfä- higkeit der Finanzmärkte (BGE 147 I 57 E. 5.4.3.3). 7.3 Die Vorinstanz verfügt die Publikation der Unterlassungsanweisung nach Eintritt der Rechtskraft für die Dauer von vier Jahren. Sie begründet dies mit der hohen Intensität der schweren Aufsichtsrechtsverletzung und einem besonders starken Schutzbedürfnis der Gläubiger. Aus aufsichts- rechtlicher Sicht bestehe die Gefahr, dass der Beschwerdeführer die aus- geübte Tätigkeit auf dem Finanzmarkt in anderer Form, im Namen einer anderen Gesellschaft erneut wieder aufnehmen und weitere Gläubiger schädigen könnte. Das öffentliche Interesse, potenzielle Gläubiger vor ei- nem unerlaubten Tätigwerden des Beschwerdeführers zu warnen und da- mit weitere Schädigungen zu verhindern, wiege schwer. Die Vorausset- zung einer schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen sei angesichts der wiederholten unerlaubten Entgegennahme von Publikums- einlagen erfüllt und dem Beschwerdeführer als langjährigem Verwaltungs- rat und Leiter der Y._______ Zweigniederlassung individuell zurechenbar. Vorliegend handle es sich um eine kontinuierliche, systematische Verlet- zung in erheblichem Umfang, wobei sich diese über einen Zeitraum von neun beziehungsweise, unter Berücksichtigung der im Rahmen des Ver- fahrens 2015 untersuchten Zeitspanne, dreizehn Jahren erstreckt habe. Die seit dem Abschluss des Verfahrens 2015 entgegengenommenen Pub- likumseinlagen beliefen sich auf rund 150 Mio. Franken. Es sei zu erwar- ten, dass zahlreiche Kleinanleger im Konkurs der X._______SA erhebliche Verluste erlitten. Angesichts von Dauer und Schwere der Aufsichtsrechts- verletzungen, der fehlenden Rücksicht auf die Gläubigerinteressen sowie des zu erwartenden, beträchtlichen Schadens erscheine eine Publikations- dauer von vier Jahren angemessen. Zudem handle es sich um einen Wie- derholungsfall: Der Beschwerdeführer sei bereits vor dem Verfahren 2015, ab Mai 2013 Organ der Vorgängergesellschaft der X.SA und damit der damaligen Emittentin gewesen. Zudem habe er durch Provisionen von der unerlaubten Tätigkeit profitiert. Es sei erforderlich, ihn vor weiteren Ge- setzesverstössen abzuhalten. Die Tatsache, dass daneben weitere Perso- nen, namentlich B., mitverantwortlich sein könnten, sei nicht ge- eignet, die individuelle Verantwortung des Beschwerdeführers zu relativie- ren. 7.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Publikation solle nur in Aus- nahmefällen gegen eigentliche schwarze Schafe verfügt werden. Es liege keine ihm individuell zurechenbare schwere Verletzung
B-5842/2024 Seite 32 aufsichtsrechtlicher Pflichten vor. Die festgestellten Verstösse könnten auch nicht als besonders schwerwiegend erscheinen, sondern wenn über- haupt, einzig als untergeordnete und einmalige Verletzung finanzmarkt- rechtlicher Pflichten. Es sei kein Wiederholungsfall, da er während der dem Verfahren 2015 zugrunde liegenden Zeitperiode nicht Verwaltungsrat der X._______SA gewesen und für die damals festgestellten Unregelmässig- keiten nicht mitverantwortlich sei. Er habe nach Bekanntwerden der Unre- gelmässigkeiten alles getan, die Situation rasch zu bereinigen, habe sich einsichtig und kooperativ gezeigt. Er habe keinen Einfluss darauf gehabt, dass Mittel aus dem Vermögen der X._______SA abgeflossen seien. Er habe auch nicht von der bewilligungslos ausgeübten Tätigkeit profitiert. Die Vorinstanz habe weder untersucht noch festgestellt, ob und in welchem Umfang die behaupteten Provisionen überhaupt aus Geschäften mit ver- früht oder verspätet und damit unrechtmässig gezeichneten oder liberier- ten Anleihensobligationen stammten. Er sei sich der Wichtigkeit der Ein- haltung finanzmarktrechtlicher Bestimmungen bewusst. Es gebe keinen Grund, von einer zukünftigen Gefahr für Gläubiger auszugehen. Die Veröf- fentlichung sei zudem unverhältnismässig. Sie sei nicht geeignet, den Schutzzweck zu erreichen, weil der Beschwerdeführer unmittelbar nach Bekanntwerden der Unregelmässigkeiten Massnahmen ergriffen habe. Damit habe er gezeigt, dass keine weiteren Massnahmen nötig seien, um ihn von künftigen Verletzungen abzuhalten. Die Veröffentlichung sei auch nicht erforderlich. Künftige Anleger müssten nicht vor dem Beschwerdefüh- rer gewarnt werden, da es zu keinen Verletzungen finanzmarktrechtlicher Pflichten kommen werde. Daher könne der Schutz des Publikums durch mildere Massnahmen erreicht werden, indem die Veröffentlichung für künf- tige Verletzungen lediglich angedroht würde. Sollte das Gericht eine Veröf- fentlichung für erforderlich erachten, sei deren Dauer auf maximal ein Jahr zu reduzieren. Zudem müsste auf die Veröffentlichung auf der Webseite der Vorinstanz verzichtet werden und diese stattdessen in gedruckter Form erfolgen (z.B. im SHAB). Eine Veröffentlichung über einen längeren Zeit- raum auf einer Internetseite könne ein weites Publikum erreichen und an- gesichts seines seltenen Namens sei er von der Veröffentlichung viel stär- ker betroffen als andere Personen. Eine Löschung im Internet sei überdies schwer zu erreichen. Die Vorinstanz habe diesbezüglich keine vertiefte In- teressenabwägung vorgenommen. Es werde in das Recht auf Privatsphäre und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen. Auch das wirtschaftliche Fortkommen werde eingeschränkt. Da die Vorausset- zungen der Veröffentlichung nicht erfüllt seien, handle es sich mangels ge- setzlicher Grundlage und mangels Verhältnismässigkeit um einen unge- rechtfertigten Grundrechtseingriff.
B-5842/2024 Seite 33 7.5 Die Massnahme der Publikationsanordnung setzt eine Verletzung auf- sichtsrechtlicher Bestimmungen von einer gewissen Schwere voraus und muss im Einzelfall verhältnismässig sein. Eine einmalige, punktuelle und untergeordnete Verletzung finanzmarktrechtlicher Pflichten genügt hierfür nicht. Mit der Voraussetzung, dass die FINMA nur in Fällen schwerer Ver- letzungen eine aufsichtsrechtliche Verfügung veröffentlichen kann, hat der Gesetzgeber insbesondere den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verankert. Die Regelungszwecke des Finanzmarktgesetzes – die Gewährleistung des Schutzes der Gläubigerinnen und Gläubiger, der Anlegerinnen und Anleger und der Versicherten (Individualschutz) einerseits sowie die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte (Funktionsschutz) andererseits (vgl. Art. 4 FINMAG) – müssen die Publikation rechtfertigen und die der betroffenen Person daraus entstehenden Nachteile in ihrem wirtschaftli- chen Fortkommen mit Blick auf die Schwere der aufsichtsrechtlichen Ver- letzung überwiegen (Urteile des BGer 2C_726/2020 vom 5. August 2021 E. 6.2, 2C_220/2020 vom 15. Juni 2020 E. 4.2.2 und 2C_136/2019 vom 14. Januar 2020 E. 4.2). 7.6 Der Beitrag des Beschwerdeführers als Verwaltungsrat der X._______SA kann entgegen seiner Auffassung nicht als bloss unterge- ordnet betrachtet werden. Bereits aufgrund seiner Organstellung trug er eine wesentliche individuelle Mitverantwortung an der unbewilligten Tätig- keit (Urteil des BGer 2C_596/2024 vom 16. September 2025 E. 3.4.3; oben E. 6.5). Darüber hinaus war er nach den unbestritten gebliebenen Feststel- lungen der Vorinstanz in die Akquise und Betreuung von Anlegerinnen und Anlegern zumindest im Rahmen der Leitung der Zweigniederlassung invol- viert gewesen. Die Voraussetzungen für eine Publikation nach Art. 34 FIN- MAG sind damit erfüllt. 7.7 7.7.1 Die Vorinstanz berücksichtigt unter Verhältnismässigkeitsaspekten zulasten des Beschwerdeführers, dass die unerlaubte Tätigkeit wiederholt, über einen langen Zeitraum und in erheblichem Ausmass stattgefunden habe, wobei er selber von der unerlaubten Tätigkeit durch Provisionen pro- fitiert habe, und dass ein Wiederholungsfall vorliege. Zur vom Beschwer- deführer geltend gemachten Kooperation nach Bekanntwerden der Unre- gelmässigkeiten führt sie aus, dass seine Bemühungen zu spät und in un- genügender Weise erfolgt seien. Diese Beurteilung ist nicht zu beanstan- den:
B-5842/2024 Seite 34 7.7.2 Bezüglich des Wiederholungsfalls ist festzuhalten, dass die Vor- instanz, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, nicht eine konkrete Würdigung seine Beitrags zum im Jahr 2015 beurteilten Sachverhalt vor- nimmt – der Beschwerdeführer war denn auch nicht Partei des Verfahrens – sondern lediglich berücksichtigt, dass er als Verwaltungsrat der Vorgän- gergesellschaft der X.SA und der späteren X.SA vom Verfahren, dessen Inhalt und Abschluss Kenntnis hatte und in der Folge dennoch seinen Pflichten als Verwaltungsrat der X.SA nicht nach- gekommen war, sondern B. sowie den Mitarbeitenden vertraut hatte, ohne sich genauer zu erkundigen. Dadurch habe er zugelassen, dass die Gesellschaft erneut einer unerlaubten Tätigkeit nachging. Diese Erwägungen erweisen sich als nachvollziehbar und schlüssig. 7.7.3 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass er sich stets für die Erstellung einer Konzernrechnung ausgesprochen habe und B. in seinem Vorgehen nicht unterstützt habe, qualifiziert die Vo- rinstanz diese Bemühungen als unzureichend, was nicht zu beanstanden ist. Der Beschwerdeführer verweist diesbezüglich einzig auf zwei E-Mails an B.: In einer E-Mail vom 12. März 2020 (Beilage 5 zur Be- schwerde) spricht sich der Beschwerdeführer klar gegen weitere Immobili- eninvestitionen und stattdessen für Investitionen in Solarkraftwerke aus. Er kritisiert auch einen Mitarbeiter, der mittels Einzelprokura solche Investitio- nen, die den Kundeninteressen entgegenstünden, auslöse. Er erklärt, dass er keine plausible Antwort mehr auf die Fragen der Kunden finde, warum die eingenommenen Gelder in Immobilienprojekte flössen und nicht in Pho- tovoltaikprojekte. Die Antwort von B._______ auf diese Nachricht ist, so- weit ersichtlich, nicht aktenkundig. Jedenfalls verblieb der Beschwerdefüh- rer danach trotz Ankündigung, dass er eine Entscheidung in Bezug auf seine berufliche Zukunft treffen müsse, bei der X.SA. Mit E-Mail vom 23. März 2023 an B. (Beilage 6 zur Beschwerde) – lange nachdem die Vorinstanz im Herbst 2019 Vorabklärungen aufgenommen hatte und fünf Monate vor Eröffnung des Enforcementverfahrens und Ein- setzung des Untersuchungsbeauftragten – zeigt sich der Beschwerdefüh- rer besorgt wegen der hohen Mittelabflüsse von der X._______SA an de- ren Hauptaktionärin sowie dem Ansteigen ihrer Schulden gegenüber der X.SA und spricht diesbezüglich von einem Vertrauensbruch, da man sich kürzlich auf eine Reduktion der Schulden und Investitionen aus- schliesslich im Bereich Photovoltaik geeinigt habe, zumal eine Untersu- chung durch die FINMA drohe. Er führt aus, er wolle dies nicht mehr unter- stützen. In seiner Antwort erklärt B., dass die fragliche Summe be- reits lange vor dem Schreiben der FINMA zugesichert worden sei, und er
B-5842/2024 Seite 35 verspreche, dass diese innert zehn Tagen zurückbezahlt werde. Er führt zudem aus, dass er keine Entscheidung ohne den Beschwerdeführer treffe und dass er gern mit ihm zusammenarbeite. Wie der Beschwerdeführer auf die Beschwichtigungen von B._______ reagiert hatte, lässt sich den Akten soweit ersichtlich nicht entnehmen. Die Nachricht belegt zwar, dass es dem Beschwerdeführer nicht entgangen ist, dass hohe Summen an die Haupt- aktionärin der X.SA flossen und nicht wie ursprünglich beabsich- tigt in Photovoltaikprojekte, jedoch scheint der Beschwerdeführer daraus keine unmittelbaren Konsequenzen gezogen zu haben. Vielmehr scheint er den Mittelabfluss geduldet zu haben. Auch scheint er erst nachdem die Vorinstanz Vorabklärungen zu einer allfälligen Bewilligungspflicht aufge- nommen hatte, B. mit gewissen Umständen konfrontiert zu haben. Was die Erstellung eines konsolidierten Abschlusses des X._______SA- Konzerns betrifft, hat der Untersuchungsbeauftragte zwar festgehalten, dass der Beschwerdeführer ihm gegenüber erklärt habe, er habe eine Kon- zernrechnung gewünscht und begrüsse deren Erstellung (Untersuchungs- bericht, N 616). Es ergibt sich aber nicht aus den Akten, ab wann er dies für die Prospekte gefordert hatte, oder ob und gegebenenfalls bis wann er, wie er an anderer Stelle ausführt, auf die damit betrauten Mitarbeiter und die für die Erstellung der Prospekte zugezogenen Anwälte vertraut hatte (oben E. 6.2). 7.7.4 Der Beschwerdeführer verweist auf seine Bemühungen zur Wieder- herstellung des ordnungsgemässen Zustands nach Bekanntwerden der Unregelmässigkeiten: Arbeit an einer Lösung zur Rückforderung der an Drittgesellschaften und Drittpersonen abgeflossenen Gelder und zum Aus- gleich der fehlenden Besicherung der abgeflossenen Gelder, nachträgliche Behebung der festgestellten Unregelmässigkeiten bei den Prospekten durch die in E. 5.4.8 erwähnten Musterbestätigungen. Diese Bemühungen können zugunsten des Beschwerdeführers gewertet werden, auch wenn sie untauglich (Musterbestätigungen) und nicht erfolgreich waren (abge- flossene Gelder), verspätet erfolgten (nach dem Untersuchungsbericht) und den Konkurs der X._______SA nicht verhindern konnten, da die Mit- telabflüsse (insb. an die Hauptaktionärin) zur Zahlungsunfähigkeit der X._______SA geführt hatten (Vernehmlassung, N 29, N 30 i.f.). 7.7.5 Gemäss unbestritten geblieben Feststellungen der Vorinstanz hatte der Beschwerdeführer zumindest in den Geschäftsjahren 2021 und 2022 Provisionen von insgesamt über 1 Mio. Franken erhalten (gem. Vorinstanz sei aufgrund des Vergütungsmodells der X._______SA davon auszuge- hen, dass der Beschwerdeführer auch in vorangehenden Jahren
B-5842/2024 Seite 36 Provisionen im Zusammenhang mit akquirierten Anleihensgläubigern und entgegengenommenen Geldern erhalten habe; diese seien jedoch nicht aktenkundig). Er beanstandet jedoch, dass nicht erstellt sei, inwieweit er Provisionen für zu früh oder zu spät gezeichnete oder liberierte Anlei- hensobligationen erhalten habe. Der Beschwerdeführer verkennt, dass die unerlaubte Tätigkeit der X._______SA sämtliche im Untersuchungszeit- raum ausgegebenen Anleihenstranchen betrifft (oben E. 5.6) und deshalb nicht im Einzelnen geprüft werden muss, inwieweit er Provisionen für zu früh oder zu spät gezeichnete oder liberierte Anleihensobligationen erhal- ten hatte. Jedenfalls ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zulas- ten des Beschwerdeführers gewichtet, dass er persönlich von der uner- laubten Tätigkeit in erheblichem Ausmass profitiert hatte. Aus der Konzern- rechnung 2022 geht zudem hervor, dass der Beschwerdeführer ein Darle- hen von rund Fr. 135'600.– von der X._______SA erhalten hatte (ange- fochtene Verfügung, N 52). 7.7.6 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe keine vertiefte Interessenabwägung vorgenommen, weshalb der vorliegende Fall ver- gleichbar sei mit dem Fall, den das Bundesgerichts mit Urteil 2C_929/2010 vom 13. April 2011 zu beurteilen hatte. Im zitierten Urteil kam das Bunde- gericht in E. 5.2.2 zum Schluss, dass weder die FINMA noch das Bundes- verwaltungsgericht eine vertiefte Interessenabwägung vorgenommen hat- ten, weshalb die Publikation des zu beurteilenden (damaligen) Werbever- bots gestützt auf die von der Behörde und dem Gericht angeführten Gründe nicht gerechtfertigt war. Die Rüge erweist sich als unbegründet: Die Vorinstanz hat vorliegend begründet, weshalb sie die Aufsichtsrechts- verletzung als schwer und das Verhalten des Beschwerdeführers als "be- sonders gravierend" eingestuft hat (angefochtene Verfügung, N 147 ff.). Sie hat den Gläubigerschutz und den Schutz des Finanzmarkts vorliegend angesichts der Schwere und Dauer der Aufsichtsrechtsverletzung, des Ver- haltens des Beschwerdeführers, der Summe der entgegengenommen Publikumseinlagen von 150 Mio. Franken und der sich manifestierenden beträchtlichen Gläubigerschädigung höher gewichtet als die privaten Inte- ressen des Beschwerdeführers an der Geheimhaltung der verfügten Un- terlassungsanweisung. Das Interesse, potenzielle Gläubiger vor unerlaub- tem Tätigwerden des Beschwerdeführers zu warnen, und damit weitere Schädigungen zu verhindern, wiege schwer. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass es nach der Rechtsprechung nicht der Vorinstanz ob- liegt, im Fall einer unerlaubten Vornahme einer bewilligungspflichtigen Tä- tigkeit konkrete Anhaltspunkte für eine Wiederholungsgefahr aufzuzeigen. Vielmehr müssten im Einzelfall besondere Umstände vorliegen, die darauf
B-5842/2024 Seite 37 hinweisen, dass es künftig nicht zu einer weiteren Verletzung finanzmarkt- rechtlicher Pflichten kommen wird, wie etwa eine bloss untergeordnete Im- plikation des Betroffenen, Unkenntnis der Rechtswidrigkeit, "tätige Reue" oder wenn der Betroffene die Unterlassungsanweisung durch Selbstan- zeige und Kooperation im Verfahren veranlasst hat (vgl. Urteil des BGer 2C_136/2019 vom 14. Januar 2020 E. 4.3; Urteil des BVGer B-6850/2023 vom 27. März 2025 E. 4.6). Vorliegend hat der Beschwerdeführer zwar eine gewisse Einsicht nach Kenntnisnahme des Untersuchungsberichts gezeigt (oben E. 7.7.4), dennoch ist die vorgenommene Interesseabwä- gung nicht zu beanstanden. 7.8 In zeitlicher Hinsicht hat die FINMA die Veröffentlichung der Unterlas- sungsanweisung auf vier Jahre ab Rechtskraft ihrer Verfügung beschränkt, womit sie sich in einem mittleren Rahmen hielt. Eine Reduktion auf ein Jahr, wie der Beschwerdeführer beantragt, erscheint nicht angezeigt. In der Rechtsprechung wurde lediglich bei Personen mit blosser Organstellung, die bei der unbewilligten Tätigkeit indes nicht mitwirkten, ein geringeres in- dividuelles Verschulden angenommen und die (kürzere) Veröffentlichungs- dauer von drei Jahren als rechtmässig erachtet (Urteil des BGer 2C_593/2024 vom 16. September 2025 E. 7.5.2). Eine Veröffentlichungs- dauer von fünf Jahren wurde bei unerlaubter Entgegennahme von Publi- kumseinlagen in der Höhe von rund 3 Mio. Franken für eine verantwortliche Person als Mehrheitsaktionär, Organ und eigentlicher zentraler Figur der fraglichen juristischen Person als rechtmässig qualifiziert (vgl. Urteil des BGer 2C_860/2017 vom 5. März 2018 E. 8.2). Der Beschwerdeführer wehrt sich gegen eine Veröffentlichung auf der Webseite der Vorinstanz. Er hält dafür, die Publikation nur in gedruckter Form vorzunehmen. Dies wäre zwar nach Art. 34 Abs. 1 FINMAG möglich. Eine elektronische Publi- kation entspricht jedoch der Praxis der Vorinstanz und ist vorliegend auch erforderlich. Um den Schutzzweck des Gesetzes (Funktions- und Individu- alschutz) vorliegend ausreichend Rechnung zu tragen ist es zentral, dass das Publikum breit informiert wird, auch wenn die Veröffentlichung ein schwerer Eingriff in die allgemeinen wie die wirtschaftlichen Persönlich- keitsrechte des Betroffenen bedeutet und zu berücksichtigen ist, dass im Internet veröffentlichte Daten potenziell ein sehr weites Publikum erreichen und dies – selbst nach der Löschung – über einen längeren Zeitraum hin- weg (Urteil des BGer 2C_929/2010 vom 13. April 2011 E. 5.2.1; vgl. auch Urteil des BGer 2C_894/2014 vom 18. Februar 2016 E. 8.1). Das öffentli- che Interesse, von entsprechenden Geschäftspraktiken gewarnt zu wer- den, überwiegt das private Interesse an der Reputation des Beschwerde- führers, zumal angesichts der gegen die X._______SA getroffenen
B-5842/2024 Seite 38 Verfügung im Jahr 2015 zwar kein eigentlicher Wiederholungsfall, aber dennoch ein gewisses Wiederholungselement insoweit vorliegt, als er in Kenntnis des Verfahrens sein Augenmerk nicht auf die Rechtmässigkeit der künftigen Tätigkeit der X._______SA gelegt oder seine entsprechen- den Bemühungen nicht zumindest dokumentiert hatte. Soweit der Be- schwerdeführer auf seinen seltenen Namen verweist, ist festzuhalten, dass dies weder gegen eine ausschliessliche online-Publikation noch für eine ausschliessliche Publikation in einem gedruckten Medium spricht. 7.9 Grundsätzlich gilt das unbewilligte Ausüben einer bewilligungspflichti- gen Tätigkeit bereits für sich als schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Vorgaben (vgl. Urteil des BGer 2C_597/2024 vom 16. September 2025 E. 6.7, zur Publikation vorgesehen). Hinzu kommen die zuungunsten des Beschwerdeführers sprechenden Umstände (oben E. 7.7.1-7.7.3, 7.7.5) und nur ein zugunsten des Beschwerdeführers zu wertender Umstand (oben E. 7.7.4). Es ist folglich nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die fragliche Aufsichtsrechtsverletzung als schwer qualifiziert hat und zum Schluss kommt, die Massnahme nach Art. 34 FINMAG sei vorliegend ge- eignet, erforderlich und verhältnismässig. Die Anordnung der Veröffentli- chung der verfügten Unterlassungsanweisung unter Strafandrohung ist deshalb bundesrechtskonform (Urteil des BGer 2C_318/2020 vom 7. Ok- tober 2020 E. 8.3.2). Die Publikationsdauer von vier Jahren erweist sich nicht als übermässig (oben E. 7.8). Inwieweit anderen Personen ebenfalls eine schwere Verletzung von Aufsichtsrecht vorzuwerfen ist, spielt bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Massnahme grundsätzlich keine Rolle (Urteil des BGer 2C_368/2023 vom 6. August 2025 E. 9.2). 8. 8.1 Art. 15 Abs. 1 FINMAG sieht unter der Marginalie "Finanzierung" vor, dass die FINMA für Aufsichtsverfahren im Einzelfall und für Dienstleistun- gen Gebühren erhebt. In Konkretisierung dieser Bestimmung bestimmt Art. 5 Abs. 1 Bst. a der FINMA-Gebühren- und Abgabenverordnung vom 15. Oktober 2008 (FINMA-GebV, SR 956.122), dass gebührenpflichtig wird, wer eine Verfügung veranlasst. Für die Gebührenbemessung gelten die Ansätze im Anhang der FINMA-GebV (Art. 8 Abs. 1 FINMA-GebV). Nach Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV bemisst sich für Verfügungen, Aufsichts- verfahren, Prüfungen und Dienstleistungen, für die im Anhang kein Ansatz festgelegt ist, die Gebühr nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person. Der Stundenansatz für die Ge- bühren beträgt je nach Funktionsstufe der ausführenden Person innerhalb
B-5842/2024 Seite 39 der FINMA und Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person 100-500 Franken (Art. 8 Abs. 4 FINMA-GebV). Haben mehrere Personen gemeinsam eine Verfügung veranlasst oder eine Dienstleistung bean- sprucht, so haften sie für die Gebühr solidarisch (Art. 6 FINMA-GebV i.V.m. Art. 2 Abs. 2 der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 [AllgGebV, SR 172.041.1]; vgl. hierzu Urteil des BGer 2C_220/2020 vom 15. Juni 2020 E. 5.2 i.f.). 8.2 Die Vorinstanz auferlegt in Dispositiv-Ziff. 25 der angefochtenen Verfü- gung der X._______SA und dem Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung Verfahrenskosten von Fr. 50'000.–. Der Beschwerdeführer stellt einen Aufhebungsantrag im Kostenpunkt, führt jedoch nichts weiter dazu aus. Die Kostenauflage für die angefochtene Verfügung in der Höhe von Fr. 50'000.– erscheint angesichts des Umfangs des vorinstanzlichen Ver- fahrens jedenfalls nicht unverhältnismässig. 9. Die von der Vorinstanz gegenüber dem Beschwerdeführer verfügten Mass- nahmen und die auferlegten Verfahrenskosten sind nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. 10. Entsprechend dem Verfahrensausgang hat der unterliegende Beschwer- deführer die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die Kosten sind ausgehend vom Streitwert (Art. 63 Abs. 4 bis Bst. b VwVG i.V.m. Art. 4 VGKE), wobei sich dieser vorliegend nicht konkret beziffern lässt, und in Anwendung der gesetzlichen Bemessungsfaktoren (Art. 63 Abs. 4 bis VwVG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 VGKE) sowie in Berücksichtigung des Verfahrensaufwands auf Fr. 5'000.– festzusetzen. Es ist keine Parteient- schädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE).
B-5842/2024 Seite 40 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen- det. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Daniel Willisegger Astrid Hirzel
B-5842/2024 Seite 41 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 4. Februar 2026
B-5842/2024 Seite 42 Zustellung erfolgt an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde)