B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-3134/2023
Urteil vom 26. August 2024 Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiberin Seraina Gut.
Parteien
gegen
Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion, Rechtsabteilung, Münsterplatz 3a, Postfach, 3000 Bern 8, Vorinstanz,
Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern (LANAT), Abteilung Direktzahlungen (ADZ), Molkereistrasse 23, 3052 Zollikofen, Erstinstanz.
Gegenstand
Kürzung Direktzahlungen 2017, Entscheid vom 28. April 2023.
B-3134/2023 Seite 2 Sachverhalt: A. Y._______ und X._______ halten auf ihrem Betrieb in Z._______ rund 20 Pferde, Kleinpferde und Ponys. Anlässlich der am 4. November 2016 durchgeführten Kontrolle auf ihrem Betrieb wurden Mängel bei der Tierhal- tung festgestellt, unter anderem fehlte im Liegebereich die Einstreu. Die Abteilung Direktzahlungen (nachfolgend: ADZ) des Amtes für Landwirt- schaft und Natur des Kantons Bern (nachfolgend: LANAT), kürzte deshalb die Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2016. Nachdem die Beschwerde gegen diese Verfügung bei der damaligen Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (VOL; seit 1. Januar 2020 und nachfolgend Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion [WEU]) nur teilweise gutgeheissen wurde, erhoben Y._______ und X._______ Beschwerde beim Bundesverwal- tungsgericht, das die Beschwerde abwies (Urteil des BVGer B-3259/2018 vom 20. Juli 2020). Das Bundesgericht wies die gegen das Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts erhobene Beschwerde von Y._______ und X._______ mit Urteil 2C_765/2020 vom 14. Januar 2021 ebenfalls ab, so- weit es darauf eintrat. B. Während der Rechtshängigkeit des soeben genannten Verfahrens betref- fend Direktzahlungen 2016 wurden auf dem Betrieb von Y._______ und X._______ erneut zwei Kontrollen durchgeführt. B.a Am 1. Februar 2017 führten je ein Vertreter des Vereins Kontrollkom- mission für umweltschonende und tierfreundliche Landwirtschaft (KUL; seit
B-3134/2023 Seite 3 zu den verschiedenen Grössenkategorien anhand deren Widerristhöhen berichtigt und neu auch der Stall «B4» aufgeführt. Weiter hielt das AVET im Bericht fest, dass mehrere Liegeflächen nicht anrechenbar seien, da diese nicht eingestreut seien. Die im Kontrollbericht vom 13. März 2017 beanstandete Überbelegung der Einraumgruppenbox «B1» sei jedoch be- hoben worden, weil die Tiere Jimmy Lou und Elvis XVI, die sich während der Fütterung in «B1» aufgehalten hätten, zusammen mit Botijera XX in der grossen Pferdegruppe gehalten würden. Für diese grosse Pferde- gruppe hätten Y._______ und X._______ seit dem 1. Februar 2017 neue oder vergrösserte Liegeflächen eingerichtet, weshalb auch die am 1. Feb- ruar 2017 im Mehrraumgruppenlaufstall festgestellte Überbelegung nicht mehr bestehe. C. Gestützt auf die Kontrollen vom 1. Februar 2017 und 26. April 2017 ver- fügte die ADZ mit Schlussrechnung vom 7. Dezember 2017 eine Kürzung der Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2017. Unter anderem wurde der Basisbeitrag der Versorgungssicherheitsbeiträge (nachfolgend auch: Ba- sisbeitrag) um Fr. 2'335.– und der Tierwohlbeitrag RAUS um Fr. 1'263.50 gekürzt. D. Gegen diese Verfügung erhoben Y._______ und X._______ am 20. De- zember 2017 Einsprache. Sie beantragten eine detaillierte Aufschlüsse- lung der vorgenommenen Kürzungen und wehrten sich gegen den Vorwurf der Überbelegung. Ebenfalls beantragten sie eine Aufschlüsselung der Kontrollkosten sowie einen Erlass dieser Kosten. E. Die ADZ wies diese Einsprache mit Einspracheverfügung vom 4. Mai 2018 ab. Aus der Einsprache würden keine erheblichen neuen Erkenntnisse her- vorgehen, welche zu einer Aufhebung der verfügten Kürzung führen könn- ten. Die ADZ legte die Berechnung der Kürzung des Basisbeitrags der Ver- sorgungssicherheitsbeiträge von insgesamt Fr. 2'335.– dar. Die Kürzung des Basisbetrags aufgrund der nicht eingehaltenen Anforderungen an die Belegung der Stallungen betrage Fr. 550.– (Fr. 25.– und Fr. 525.–). Auf- grund der fehlenden Einstreu im Liegebereich sei der Basisbetrag um wei- tere Fr. 1'785.– (Fr. 35.– und Fr. 1'750.–) und zusätzlich auch der Tierwohl- beitrag RAUS im Umfang von Fr. 1'263.50 vollständig zu kürzen. Weiter listete die ADZ die Kontrollkosten 2017 in der Höhe von insgesamt Fr. 466.60 auf.
B-3134/2023 Seite 4 F. Y._______ und X._______ reichten gegen die Einspracheverfügung vom 4. Mai 2018 am 6. Juni 2018 eine Beschwerde bei der WEU ein. Sie bean- tragten die Aufhebung der Kürzung der Direktzahlungen, eventuell die Rückweisung der Sache an die ADZ. Ebenfalls aufzuheben sei die Belas- tung der Kontrollkosten. Weiter seien sämtliche Daten in Bezug auf die Be- schwerdeführenden und deren Betrieb im Zusammenhang mit den Kontrol- len in den Datenbanken Acontrol und Asan zu korrigieren und ihnen sei Einsicht in diese Daten zu gewähren. In prozessualer Hinsicht beantragten sie die Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis zum Abschluss des Ver- fahrens betreffend Direktzahlungen 2016, die unentgeltliche Rechtspflege und einen unentgeltlichen Rechtsbeistand. F.a Die WEU sistierte das Verfahren und nahm dieses nach dem Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Januar 2021 im Verfahren 2C_765/2020 mit Verfügung vom 1. April 2021 wieder auf. F.b Am 31. Mai 2021 änderten Y._______ und X._______ ihren Antrag auf Aufhebung der Kürzung wegen fehlender Einstreu dahingehend, dass die diesbezügliche Beanstandung nicht als Wiederholungsfall zu qualifizieren und deshalb der Kürzungsbetrag nicht zu verdoppeln sei. Den Antrag auf Aufhebung der Kontrollkosten zogen sie teilweise zurück. Sie beantragten nur noch die Aufhebung eines Teils der verfügten Kontrollkosten und stell- ten für den restlichen Teil ein Erlassgesuch. Weiter verzichteten sie auf den Antrag zur Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. F.c Mit Verfügung vom 22. September 2021 entsprach die WEU dem auf- rechterhaltenen Gesuch von Y._______ und X._______ um unentgeltliche Rechtspflege zufolge Aussichtslosigkeit nicht. Die dagegen erhobene Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erwies sich als unbegründet, weshalb sie abgewiesen wurde (Urteil des BVGer B-4678/2021 vom 22. Februar 2022). F.d Die WEU wies die Beschwerde gegen die Einspracheverfügung vom 4. Mai 2018 mit Entscheid vom 28. April 2023 ab. Zur Begründung führte die WEU insbesondere aus, dass keine Gehörsver- letzung durch die ADZ erkennbar sei bzw. eine solche im Verfahren vor der WEU geheilt worden wäre. In Bezug auf die Kürzung des Basisbeitrag der Versorgungssicherheitsbeiträge wegen der Überbelegung hätten Y._______ und X._______ glaubhaft aufzeigen können, dass sich zwei
B-3134/2023 Seite 5 Tiere nur zur Fütterungszeit in der Einraumgruppenbox «B1» befunden hätten und ansonsten in der grossen Gruppe der anderen Tiere gehalten würden. Dieser grossen Pferdegruppe sei am 1. Februar 2017 aber kein ausreichend grosser Witterungsschutz zur Verfügung gestanden, der je- derzeit und gleichzeitig verfügbar sei. Y._______ und X._______ hätten seit dieser Kontrolle zwar zusätzliche Liegeflächen eingerichtet, weshalb die Überbelegung gemäss Kontrollbericht des AVET vom 31. Mai 2017 zur Kontrolle vom 26. April 2017 behoben sei. Trotzdem seien die Mindestan- forderungen des quantitativen Tierschutzes am 1. Februar 2017 nicht er- füllt gewesen und die diesbezügliche Kürzung des Basisbeitrags der Ver- sorgungssicherheitsbeiträge sei folglich rechtmässig. Die WEU hielt weiter fest, dass die ADZ betreffend die fehlende Einstreu zu Recht von einem ersten Wiederholungsfall ausgegangen sei. Y._______ und X._______ hätten kein berechtigtes Vertrauen gehabt, sich während der Hängigkeit des ersten Verfahrens betreffend Direktzahlungen 2016 nicht an die Einstreupflicht halten zu müssen. Die ADZ habe die Punkte aufgrund des Mangels daher folgerichtig verdoppelt und den Basisbeitrag der Versorgungssicherheitsbeiträge um Fr. 1'750.– gekürzt. Unabhängig vom Vorliegen eines Wiederholungsfalles habe die ADZ die Tierwohlbei- träge RAUS zu Recht vollumfänglich gekürzt. Auf den Antrag betreffend Reduktion bzw. Erlass der Kontrollkosten trat die WEU nicht ein, weil diese nicht Streitgegenstand seien. Für eine Korrektur der Einträge in den Datenbanken Acontrol und Asan be- stehe nach Ansicht der WEU kein Grund, weil die Beschwerde in der Hauptsache abzuweisen sei. Es stehe Y._______ und X._______ frei, bei den Datenbanken Acontrol und Asan Einsicht in die Einträge zu verlangen. Ein solches Einsichtnahmeverfahren bilde jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens, weshalb auf diesen Antrag nicht ein- getreten werden könne. G. Gegen diesen Entscheid erhoben Y._______ und X._______ (nachfol- gend: Beschwerdeführende) am 28. Mai 2023 Beschwerde beim Bundes- verwaltungsgericht und beantragten, der Beschwerdeentscheid der WEU (nachfolgend: Vorinstanz) betreffend die Direktzahlungen 2017 sei aufzu- heben. Die Sache sei an die WEU oder allenfalls direkt an die ADZ (nach- folgend: Erstinstanz) zur erneuten Behandlung zurückzuweisen. Eventua-
B-3134/2023 Seite 6 liter solle das Bundesverwaltungsgericht inhaltlich entscheiden. In pro- zessualer Hinsicht beantragen sie die unentgeltliche Rechtspflege, über welche vorab zu entscheiden sei, sowie eine angemessene Entschädi- gung. Zunächst machten die Beschwerdeführenden eine Verletzung des rechtli- chen Gehörs durch die Erstinstanz und die Vorinstanz geltend. Die Vor- instanz habe rechtwidrig nicht abgeklärt, ob die Erstinstanz in ihrer Verfü- gung den Entscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2018 betreffend Direktzah- lungen 2016 – insbesondere deren Erwägungen in Bezug auf das Hal- tungssystem der Beschwerdeführenden – berücksichtigt habe. Die von den Beschwerdeführenden verlangten Beweise seien nicht abgenommen wor- den. In Bezug auf die monierte Überbelegung wiesen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen darauf hin, dass die Kontrollberichte vom 13. März 2017 und 31. Mai 2017 zahlreiche Fehler enthalten würden und die Vorinstanz die Richtigstellungen der Beschwerdeführenden nicht geprüft habe. Unter anderem hätten die Kontrollpersonen die Anforderungen des baulichen und des qualitativen Tierschutzes unzulässigerweise vermischt, den Fütte- rungsvorgang nicht als Ausnahmesituation erkannt und das «Weidezelt C» bei ihrer Berechnung nicht berücksichtigt. Weiter halten die Beschwerde- führenden eine Verdoppelung der Sanktion wegen fehlender Einstreu für rechtswidrig, weil die vorgängige Sanktion noch nicht rechtskräftig gewe- sen sei. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden müssten schliesslich die Kontrollkosten Streitgegenstand der Beschwerde bleiben, da für einen An- trag um Reduzierung oder Erlass der Kontrollkosten zuerst festgestellt wer- den müsse, dass die Kontrollen fehlerhaft und unnütz gewesen seien. G.a Das Bundesverwaltungsgericht wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege mangels Nachweises der Bedürftigkeit mit Zwischenverfü- gung vom 5. Dezember 2023 ab. G.b Mit Vernehmlassung vom 28. Juni 2023 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf den ange- fochtenen Entscheid vom 28. April 2023. G.c Die Erstinstanz beantragt am 28. Juni 2023 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, ohne dies näher zu begründen.
B-3134/2023 Seite 7 G.d Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV reichte am 3. Juni 2024 einen Fachbericht ein. Es legte dar, dass für die Einhaltung der Vorgaben der Tierschutzgesetzgebung nicht die Summe der gesamthaft auf dem Betrieb vorhandenen Fläche massgebend sei, sondern die einer Pferdegruppe in einem konkreten Zeitpunkt zur Verfü- gung stehende und zugängliche Fläche. Falls mehrere Liegeflächen zur Verfügung stünden, müsse die räumliche Anordnung der Unterkünfte be- rücksichtigt werden. Einzelne Liegeflächen müssten sich in der Nähe zuei- nander befinden, da davon auszugehen sei, dass sich eine Pferdegruppe zum Liegen nicht über eine grössere Distanz aufteile. G.e Im Fachbericht vom 1. Juli 2024 hielt das Bundesamt für Landwirt- schaft BLW fest, dass die Verdoppelung der Kürzungspunkte aufgrund des Wiederholungsfalls rechtens sei. Die Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (DZV, SR 910.13) sehe nicht vor, dass die Annahme ei- nes Wiederholungsfalles ausgeschlossen wäre, nur weil eine vorange- hende Kürzungsverfügung gerichtlich überprüft werde. Bezüglich der Kon- trollkosten argumentierte das BLW, dass diese von der Erstinstanz am 7. Dezember 2017 nicht verfügt worden seien, weshalb es diesbezüglich an einem Anfechtungsobjekt fehle. Weiter würden die Daten in den Infor- mationssystemen Asan und Acontrol von Amtes wegen angepasst, wenn sich diese aufgrund neuer Umstände als nicht zutreffend erweisen würden. Nach der Rechtskraft des Urteils in der vorliegenden Streitsache könne mittels Gesuchs von der zuständigen Behörde verlangt werden zu prüfen, ob die Daten in den Datenbanken Asan und Acontrol richtig erfasst worden seien. G.f Mit Schreiben vom 19. August 2024 nahmen die Beschwerdeführenden zu den Fachberichten des BLV und BLW Stellung.
B-3134/2023 Seite 8 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht (Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 5 VwVG; vgl. Urteil des BVGer B-2362/2022 vom 21. November 2023 E. 1.1). Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergan- gen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Beim angefochtenen Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 28. Ap- ril 2023 handelt es sich um einen solchen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, der sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öf- fentliches Recht des Bundes stützt und eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG darstellt (vgl. auch Art. 62 i.V.m. Art. 64 Bst. b des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern [VRPG-BE; BSG 155.21]). Eine Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG liegt hier nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behand- lung der vorliegenden Streitsache zuständig. 1.2 Die Beschwerdeführenden haben am Verfahren vor der Vorinstanz teil- genommen und sind durch die angefochtene Verfügung vom 28. April 2023 besonders berührt. Sie haben zudem ein als schutzwürdig anzuerkennen- des Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb sie zur Be- schwerde legitimiert sind (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.3 Streitgegenstand der gerichtlichen Prüfung ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich demnach durch den ange- fochtenen Entscheid und die Parteibegehren, wobei der angefochtene Ent- scheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 35 E. 2; Ur- teil des BVGer B-2193/2021 vom 31. März 2022 E. 2.1). 1.3.1 Die Vorinstanz hat mit der angefochtenen Verfügung die Beschwerde der Beschwerdeführerenden gegen die Einspracheverfügung der Erstin- stanz abgewiesen, soweit sie darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. 1 des ange- fochtenen Entscheids). Inhaltlich bestätigte die Vorinstanz damit die von der Erstinstanz verfügte Kürzung der Direktzahlungen der Beschwerdefüh- renden für das Jahr 2017 im Umfang von insgesamt Fr. 4'148.50 wegen
B-3134/2023 Seite 9 der Überbelegung der Stallungen (Fr. 550.–) und der fehlenden Einstreu im Liegebereich (Versorgungsicherheitsbeiträge in der Höhe von Fr. 2'335.– und Tierwohlbeiträge RAUS in der Höhe von Fr. 1'263.50) (vgl. vorstehend Bst. E). Auf den Antrag betreffend Aufhebung und Erlass der Kontrollkosten sowie auf den Antrag um Einsichtnahme in die Datenban- ken Acontrol und Asan trat die Vorinstanz nicht ein. Weiter auferlegte sie den Beschwerdeführerenden Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– (Dispositiv- Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids). 1.3.2 Im vorliegenden Beschwerdeverfahren beantragen die Beschwerde- führenden die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids. 1.3.3 Hinsichtlich der Kürzung der Direktzahlungen haben die Beschwer- deführenden ihre Rechtsbegehren im vorinstanzlichen Verfahren dahinge- hend angepasst, dass sie auf eine Neuberechnung der Direktzahlungen betreffend die fehlende Einstreu verzichteten und nur noch die Aufhebung der Verdoppelung der Abzüge aufgrund des Wiederholungsfalls beantrag- ten. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid der Vollständigkeit halber aus, dass die Tierwohlbeiträge RAUS unabhängig vom Vorliegen eines Wiederholungsfalls vollständig gekürzt werden mussten. Die Be- schwerdeführenden bestreiten dies im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht. Daher ist die Kürzung der Tierwohlbeiträge RAUS vorliegend nicht Streitgegenstand. 1.3.4 Wie die Beschwerdeführenden in ihrer Stellungnahme vom 19. Au- gust 2024 explizit bestätigen, ist die Einsicht und Korrektur der Daten in den Datenbanken Acontrol und Asan vor dem Bundesverwaltungsgericht ebenfalls nicht mehr Streitgegenstand. 1.3.5 Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist somit die Aufhe- bung der Kürzung des Basisbeitrag der Versorgungssicherheitsbeiträge (nachfolgend auch: Basisbeitrag) für das Beitragsjahr 2017 sowie die Rechtmässigkeit des Nichteintretensentscheids betreffend die Kontrollkos- ten. 1.4 Im Übrigen haben die Beschwerdeführerenden die Beschwerde vom 28. Mai 2023 frist- und formgerecht erhoben (Art. 50 und Art. 52 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist daher – unter Vorbehalt der zuvor erwähnten Ein- schränkungen (vgl. E. 1.3) – einzutreten.
B-3134/2023 Seite 10 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid hinsichtlich der Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Über- schreitung oder des Missbrauchs des Ermessens sowie hinsichtlich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach- verhalts (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Unangemessenheit des Ent- scheids prüft es hingegen nicht, da eine kantonale Behörde als Beschwer- deinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. u.a. Urteile des BVGer B-3467/2023 vom 9. Juli 2024 E. 2; B-3184/2023 vom 9. Juli 2024 E. 2). 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich praxisgemäss eine ge- wisse Zurückhaltung, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich recht- fertigt bzw. gebietet. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, son- dern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung der Vorinstanzen ab- weichen, die über besondere Fachkompetenz verfügen, welche dem Ge- richt selber abgeht. Dies gilt jedenfalls soweit, als die mit besonderer Fach- kompetenz ausgestattete Instanz die für den Entscheid wesentlichen Ge- sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und um- fassend durchgeführt hat (Urteile des BGer 2C_698/2021 vom 5. März 2024 E. 11.5; 1C_583/2021 vom 31. August 2023 E. 2.6; Urteil B-3184/2023 E. 2.1). Solche Instanzen mit besonderer Fachkompetenz sind vorliegend auch das BLV, das für eine einheitliche Anwendung des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG, SR 455) und der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV, SR 455.1) durch die Kantone sorgt (Art. 208 Abs. 1 TSchV), sowie das BLW, welches die DZV vollzieht, soweit nicht die Kan- tone damit beauftragt sind, und den Vollzug in den Kantonen beaufsichtigt (Art. 112 DZV). Das BLV und das BLW haben im vorliegenden Verfahren je einen Fachbericht eingereicht. Amtsberichte und Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes überprüft das Bundesverwaltungsgericht nur dann inhaltlich und weicht nur dann davon ab, wenn stichhaltige Gründe, etwa offensichtliche Mängel oder innere Widersprüche, dafür vorliegen (Urteile des BVGer B-4086/2022 vom 14. Mai 2024 E. 8.2.2; A-1186/2022 vom 13. Dezember 2023 E. 2 m.w.H.). 2.2 Grundsätzlich finden in einem Beschwerdeverfahren diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber habe eine davon abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen (vgl. u.a. Urteil des BGer 2C_833/2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.1
B-3134/2023 Seite 11 m.w.H.; Urteil des BVGer B-2516/2022 vom 24. April 2024 E. 2.2). Zur Be- urteilung der streitgegenständlichen Fragen, ob die Kürzung des Basisbei- trags um Fr. 2'335.– für das Beitragsjahr 2017 rechtmässig erfolgte und die Vorinstanz auf den Antrag bezüglich Reduktion und Erlass der Kontrollkos- ten zurecht nicht eingetreten ist, sind somit die im Jahr 2017 geltenden Rechtssätze anwendbar. Eine vom erwähnten Grundsatz abweichende übergangsrechtliche Regelung liegt – soweit vorliegend interessierend – nicht vor. Wo zwischenzeitlich relevante Bestimmungen materiell geändert worden sind, wird nachfolgend – soweit nötig – die dem massgeblichen Zeitpunkt entsprechende Fundstelle in der Amtlichen Sammlung des Bun- desrechts (AS) zitiert, ansonsten die unveränderte Fassung der Systema- tischen Sammlung des Bundesrechts (SR). 3. Die Beschwerdeführenden rügen zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz und durch die Erstinstanz. 3.1 So habe die Vorinstanz rechtswidrig nicht abgeklärt, ob die Erstinstanz in ihrer Einspracheverfügung vom 4. Mai 2018 bezüglich der Direktzahlun- gen 2017 den Entscheid der Vorinstanz L2017-018 vom 2. Mai 2018 be- züglich der Direktzahlungen 2016 berücksichtigt oder ob die Erstinstanz deswegen ihr rechtliches Gehör verletzt habe. Insbesondere habe die Vor- instanz die von ihnen verlangte Poststempelabklärung nicht vorgenom- men. Sodann sei die Vorinstanz zu Unrecht und ohne genügende Begrün- dung davon ausgegangen, dass die Erstinstanz keine Gehörsverletzung begangen habe. Sie habe auch zu Unrecht eine Heilung der Gehörsverlet- zung angenommen, sofern die Erstinstanz dennoch eine solche begangen haben sollte. Eine weitere Verletzung des rechtlichen Gehörs sehen die Beschwerdeführenden in der von der Vorinstanz bestätigten Überbelegung der Unterkünfte für die Pferde, weil sie auf die von den Beschwerdeführen- den angebotenen Beweise und Richtigstellungen nicht eingegangen sei. 3.2 Das den Parteien zustehende rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlich- keitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, wel- cher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (vgl. u.a. BGE 144 I 11 E. 5.3). Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 136 I 229 E. 5.2 m.w.H.). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Ent- scheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen
B-3134/2023 Seite 12 Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vor- bringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Ent- scheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abge- fasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Re- chenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere In- stanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten las- sen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 148 II 30 E. 3.1 m.w.H.). Weiter kommt der betroffenen Person aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ein Beweisführungsanspruch zu. Jedoch resultiert aus Art. 29 Abs. 2 BV kein genereller Anspruch auf eine Beweisabnahme, wenn eine Behörde aufgrund der bereits abgenommenen oder aktenkundigen Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Be- weiswürdigung annehmen kann, dass ihre Überzeugung durch weitere Be- weiserhebungen nicht geändert würde (vgl. BGE 147 IV 534 E. 2.5.1; 141 I 60 E. 3.3; 136 I 229 E. 5.3). 3.3 3.3.1 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden hat die Vorinstanz begründet, weshalb die Erstinstanz im Zusammenhang mit dem Entscheid L2017-018 vom 2. Mai 2018 das rechtliche Gehör der Beschwerdeführen- den nicht verletzt hat. Die Vorinstanz legte im Beschwerdeentscheid vom 28. April 2023 betreffend die Direktzahlungen 2017 dar, dass in ihrem Ent- scheid L2017-018 vom 2. Mai 2018 betreffend die Direktzahlungen 2016 die Kürzung des Basisbeitrags wegen des nicht geführten Auslaufjournals aufgehoben worden sei. Im Verfahren betreffend die Direktzahlungen 2017 werde den Beschwerdeführenden aber nicht ein fehlendes Auslaufjournal, sondern (unter anderem) eine Überbelegung der Unterkünfte für ihre Pferde vorgeworfen. Ob aufgrund des Umstands, dass wegen des freien Auslaufs der Pferde kein Auslaufjournal zu führen sei, die Belegungen der Stallungen neu zu berechnen seien, sei hingegen eine materielle Frage, die die Erstinstanz in ihrer Einspracheverfügung vom 4. Mai 2018 implizit verneint habe. 3.3.2 Dass sich die Erstinstanz in der Einspracheverfügung zu dieser ma- teriellen Frage nicht explizit geäussert hat, stellt – wie die Vorinstanz in ihrem Beschwerdeentscheid zu Recht ausgeführt hat – keine Verletzung der Begründungspflicht dar. Denn die Beschwerdeführenden haben im erstinstanzlichen Verfahren nicht substantiiert dargelegt, weshalb der freie
B-3134/2023 Seite 13 Auslauf der Pferde für die Berechnung der Belegung von Relevanz sei. Die Erstinstanz musste sich daher zu dieser Frage nicht explizit äussern. Zu- dem war es den Beschwerdeführenden ohne weiteres möglich, die Ein- spracheverfügung sachgerecht bei der Vorinstanz anzufechten und die materielle Beurteilung zu rügen. Inwiefern die Vorinstanzen das Haltungs- system der Pferde der Beschwerdeführenden und insbesondere das Rota- tionssystem, welches im Entscheid L2017-018 vom 2. Mai 2018 betreffend die Direktzahlungen 2016 im Übrigen nicht im Detail beschrieben wird, kor- rekt erfasst haben, ist keine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern eine Frage der korrekten Darstellung des rechtlich relevanten Sachverhalts, die weiter hinten zu prüfen sein wird (vgl. nachstehend E. 6). 3.3.3 Zusammen mit der Vorinstanz ist deshalb festzuhalten, dass ihr Ent- scheid L2017-018 vom 2. Mai 2018 für das vorliegende Verfahren nicht die Relevanz hat, die ihm die Beschwerdeführenden zumessen wollen. Aus diesem Grund konnte auch die von den Beschwerdeführenden verlangte Poststempelabklärung durch die Vorinstanz unterbleiben. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz ist deswegen nicht erkennbar. 3.3.4 Soweit die Beschwerdeführenden in der durch die Vorinstanz vorge- nommenen Heilung einer allenfalls vorliegenden Gehörsverletzung durch die Erstinstanz eine Rechtsverletzung entdecken, ist ihnen ebenfalls nicht zu folgen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist zwar formeller Natur, wo- mit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechts- mittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefoch- tenen Entscheides führt (BGE 147 I 433 E. 5.1; 135 I 187 m.w.H.). Nach der Rechtsprechung ist die Heilung einer – nicht besonders schwerwiegen- den – Gehörsverletzung aber ausnahmsweise dann möglich, wenn die be- troffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 142 II 218 E. 2.8.1 m.w.H.; 133 I 201 E. 2.2; 127 V 431 E. 3d/aa). Eine Verletzung der Begründungspflicht wird als behoben erach- tet, wenn die Rechtsmittelbehörde eine hinreichende Begründung liefert oder wenn die unterinstanzliche Behörde anlässlich der Anfechtung ihres Entscheides eine genügende Begründung nachschiebt, etwa in der Ver- nehmlassung (Urteile des BVGer B-716/2018 vom 23. November 2023 E. 13.3.3; A-2643/2015 vom 22. Juli 2015 E. 4.3). Ebenfalls ist eine Hei- lung selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör möglich, wenn die Rückweisung an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen
B-3134/2023 Seite 14 führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beför- derlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 147 IV 340 E. 4.11.3; 133 I 201 E. 2.2). Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Vorinstanz mit erheblicher Wahrscheinlichkeit eine gleichlautende Verfü- gung erlassen würde (Urteil des BGer 9C_419/2007 vom 11. März 2008 E. 2.2; Urteile des BVGer B-5130/2022 vom 1. Mai 2024 m.w.H.; B-5877/2008 vom 7. August 2009 E. 3.6). 3.3.5 Vorliegend wäre die von den Beschwerdeführenden geltend ge- machte Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Erstinstanz als nicht besonders schwerwiegend zu qualifizieren. Die Erstinstanz hat im vor- instanzlichen Beschwerdeverfahren sowohl in der Vernehmlassung vom 5. Juli 2018 sowie in ihrer Stellungnahme vom 9. Juli 2021 dargelegt, wes- halb der Entscheid der Vorinstanz L2017-018 vom 2. Mai 2018 bezüglich der Direktzahlungen 2016 ihrer Ansicht nach auf die vorliegend zu beurtei- lende Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2017 keine Auswirkung hat. Die Beschwerdeführenden konnten sich im vorinstanzlichen Verfah- ren, wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, ebenfalls dazu äussern. Zudem hat die Vorinstanz, die über die gleiche Kognition wie die Erstinstanz ver- fügt (vgl. Art. 66 VRPG-BE), hinreichend begründet, weshalb die Erstin- stanz im Zusammenhang mit dem Entscheid L2017-018 vom 2. Mai 2018 das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden nicht verletzt hat. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz eine allfällige Gehörsver- letzung durch die Erstinstanz als geheilt betrachtet hat. 3.4 Die Beschwerdeführenden rügen sodann, die Vorinstanz stütze sich in ihrem Beschwerdeentscheid auf einen falsch und inkompetent erstellten Kontrollbericht und gehe auf die von den Beschwerdeführenden angebo- tenen Beweise und Richtigstellungen nicht ein, ohne dies näher zu begrün- den. Auch insofern habe die Vorinstanz ihr rechtliches Gehör verletzt. 3.4.1 Die Beschwerdeführenden wiesen bereits im erst- wie auch im vor- instanzlichen Verfahren darauf hin, dass der Kontrollbericht vom 13. März 2017 Fehler enthalte. Unter anderem habe das AVET in diesem Kontroll- bericht die Tiere teilweise den falschen Grössenkategorien zugeordnet, nicht alle Flächen berücksichtigt und die Flächen falsch gemessen. Einige der Fehler seien im Bericht der zweiten Kontrolle, die am 26. April 2017 stattgefunden habe, «unauffällig» korrigiert worden. Diese Richtigstellun- gen seien von den Vorinstanzen aber ignoriert worden. Insbesondere aber habe die Vorinstanz – sowie auch das AVET und die Erstinstanz – nicht berücksichtigt, dass die Fütterung eine Ausnahmesituation darstelle.
B-3134/2023 Seite 15 3.4.2 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden stützte sich die Vor- instanz nicht nur auf den Kontrollbericht vom 13. März 2017, sondern be- rücksichtigte auch den Kontrollbericht vom 31. Mai 2017 zur zweiten Kon- trolle und teilweise die darin vorgenommenen Korrekturen. Die Vorinstanz erwähnte das Weidezelt «C», welches unbestritten erst im zweiten Kon- trollbericht vom 31. Mai 2017 aufgeführt wurde. Ob die Vorinstanz zu Recht erwogen hat, dass dieses Weidezelt «C» aufgrund der Distanz nicht als Liegefläche angerechnet werden könne, ist Gegenstand der nachfolgen- den materiellen Prüfung. Zudem berücksichtigte die Vorinstanz ebenfalls, dass sich zwei Tiere nur zur Fütterungszeit in «B1» aufhalten und ansons- ten der grossen Pferdegruppe angehören würden. Hingegen wird der Be- reich «B4», der im Kontrollbericht vom 31. Mai 2017 ebenfalls erwähnt wurde, bei der Flächenberechnung nicht berücksichtigt, ohne dass dies von der Vorinstanz begründet wird. Alleine deswegen ist jedoch keine Ver- letzung des rechtlichen Gehörs zu erkennen, denn die Vorinstanz hat die wesentlichen Überlegungen, von denen sie sich leiten liess, erwähnt und die Berechnung der Fläche offengelegt, so dass die Beschwerdeführenden in der Lage waren, die Flächenberechnung sowie die übrigen Sachver- haltsfeststellungen zu rügen. 3.4.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die von den Beschwerdeführenden angebotenen Beweise und Richtigstellungen im Hinblick auf die Berechnung der Belegung nicht unberücksichtigt liess und das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden insofern ebenfalls nicht verletzt hat. 3.5 Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz zu Recht keine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Erstinstanz fest- gestellt hat. Selbst wenn der Erstinstanz eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorzuwerfen gewesen wäre, durfte die Vorinstanz diesen Mangel als geheilt betrachten. Auch die Vorinstanz selbst hat keine Verletzung des rechtlichen Gehörs begangen. 4. Die Beschwerdeführenden beanstanden weiter, die Vorinstanz stütze sich zur Berechnung der Belegung des Stalles auf mangelhafte Kontrollberichte und die festgestellte Überbelegung beruhe daher auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung (vgl. E. 6). Die aufgrund dieser angeblichen Über- belegung verfügte Kürzung des Basisbeitrags sei daher nicht rechtmässig (vgl. E. 7). Ebenfalls rechtswidrig sei die Verdoppelung der Strafpunkte bei
B-3134/2023 Seite 16 der Berechnung der Kürzung des Basisbeitrags wegen der fehlenden Ein- streu im Liegebereich (vgl. E. 8). Ferner wehren sich die Beschwerdefüh- renden gegen das Nichteintreten der Vorinstanz auf ihren Antrag bezüglich Reduktion und Erlass der Kontrollkosten (vgl. E. 9). 5. Bevor diese Rügen nachfolgend geprüft werden, werden zum besseren Verständnis vorab kurz die relevanten rechtlichen Grundlagen wiederge- geben. 5.1 Die Bundesverfassung legt fest, dass der Bund das bäuerliche Einkom- men durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen ergänzt, unter der Voraussetzung des ökolo- gischen Leistungsnachweises (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV). Hierzu werden Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrie- ben zwecks Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen Direktzah- lungen ausgerichtet (Art. 70 Abs. 1 LwG). In Art. 70 Abs. 2 LwG werden die unterschiedlichen Beitragstypen der Direktzahlungen festgehalten. Von Relevanz ist vorliegend der Basisbeitrag der Versorgungssicherheitsbei- träge (vgl. Art. 72 Abs. 1 Bst. a LwG; Art. 2 Bst. b Ziff. 1 und Art. 50 DZV). 5.2 Voraussetzung für die Ausrichtung von Direktzahlungen ist neben der Erbringung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) unter anderem, dass die für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen Bestimmun- gen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetz- gebung eingehalten werden (Art. 70a Abs. 1 Bst. b und c LWG). Der ÖLN wiederum umfasst nach Art. 70a Abs. 2 Bst. a LwG insbesondere eine art- gerechte Haltung der Nutztiere. Diesbezüglich hält Art. 12 DZV fest, dass die für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung eingehalten werden müssen. 5.3 Die Tierschutzgesetzgebung hat zum Zweck, die Würde und das Wohl- ergehen des Tieres zu schützen (Art. 1 TSchG). Wer Tiere hält oder be- treut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Un- terkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Art. 6 Abs. 2 TSchG gibt dem Bundesrat die Kompetenz, unter Berücksichtigung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und nach dem Stand der Erfahrung und der technischen Ent- wicklung Vorschriften über das Halten von Tieren zu erlassen. Als solche Vorschrift verlangt Art. 10 Abs. 1 TSchV, dass Unterkünfte und Gehege den Mindestanforderungen nach den Anhängen 1-3 entsprechen müssen. Bei
B-3134/2023 Seite 17 einer dauernden Haltung von Haustieren im Freien muss ein ausreichend trockener Liegeplatz vorhanden sein (Art. 36 Abs. 1 TSchV). Art. 59 Abs. 2 TschV sieht für Equiden zudem vor, dass die Liegeplätze in Unterkünften ausreichend mit geeigneter, sauberer und trockener Einstreu versehen sein müssen. 5.4 Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen, die ein Gesuch für bestimmte Direktzahlungsarten eingereicht haben, müssen der Vollzugsbehörde den Nachweis erbringen, dass sie auf dem gesamten Betrieb die Anforderun- gen der betreffenden Direktzahlungsarten, einschliesslich jenen des ÖLN, erfüllen bzw. erfüllt haben (Art. 101 DZV). Tierschutzkontrollen im Rahmen des ÖLN werden nach den Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung durchgeführt (Art. 102 Abs. 2 DZV). Die Kontrollperson teilt dem Bewirt- schafter oder der Bewirtschafterin bei der Betriebskontrolle festgestellte Mängel unverzüglich mit (Art. 103 Abs. 1 DZV). Der Kanton überprüft schliesslich die Beitragsberechtigung und setzt die Beiträge aufgrund der erhobenen Daten fest (Art. 108 Abs. 1 DZV). 5.5 Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuch- steller oder die Gesuchstellerin das LwG, dessen Ausführungsbestimmun- gen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Die Kürzung bzw. Verweigerung gilt dabei mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchstellende die Bestimmungen verletzt hat (Art. 170 Abs. 2 LwG). Bei Nichteinhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Um- weltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung kann die Kürzung und Ver- weigerung bei allen Direktzahlungsarten erfolgen (Art. 170 Abs. 2 bis LwG). Art. 170 Abs. 3 LwG ermächtigt den Bundesrat, die notwendigen Verord- nungsbestimmungen für Kürzungen bei Verletzung von Vorschriften im Be- reich der Direktzahlungen zu erlassen. 5.6 Die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen durch die Kantone rich- tet sich gemäss Art. 105 Abs. 1 DZV nach dem Anhang 8 der DZV. Die Kürzungen für Mängel im Tierschutz erfolgen gemäss Anhang 8 Ziff. 2.3.1 mit Abzügen von Pauschalbeträgen und mit der Vergabe von Punkten, die folgendermassen in Beträge umgerechnet werden: Summe der Punkte mal Fr. 100.– pro Punkt, mindestens jedoch Fr. 200.– und im Wiederholungsfall mindestens Fr. 400.–. Die Punkte bei einem Mangel werden im ersten Wie- derholungsfall verdoppelt.
B-3134/2023 Seite 18 6. Vorab bemängeln die Beschwerdeführenden die Feststellung des rechts- erheblichen Sachverhalts durch die Vorinstanz. Die Vorinstanz stütze sich auf einen falsch und inkompetent erstellten Kontrollbericht. 6.1 6.1.1 Im öffentlichen Verfahrensrecht wird der entscheidrelevante Sachver- halt grundsätzlich von Amtes wegen festgestellt (Untersuchungsmaxime; vgl. Art. 18 VRPG-BE; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrens- recht, 3. Aufl. 2021, S. 345 Rz. 1580). Der Untersuchungsgrundsatz schreibt der Behörde die Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts der Streitsache vor. Rechtserheblich sind dabei alle Tatsachen, welche die tatbestandlichen Voraussetzungen der anwendbaren Rechtsnorm erfüllen (Urteil B-3467/2023 E. 5.1 m.w.H.). Die Behörde hat zusätzliche Abklärun- gen vorzunehmen oder zu veranlassen, wenn hierzu aufgrund der Partei- vorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebenden Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht. Hat eine dem Untersuchungsgrundsatz un- terworfene Behörde den Sachverhalt nicht von Amtes wegen abgeklärt oder dies nur unvollständig getan, liegt eine Verletzung von Art. 49 Bst. b VwVG vor (vgl. BGE 149 V 218 E. 5.7; Urteil B-3467/2023 E. 5.1). Unrichtig ist die Sachverhaltsfeststellung etwa dann, wenn der Verfügung ein akten- widriger oder nicht weiter belegbarer Sachverhalt zugrunde gelegt wurde, wenn rechtserhebliche Umstände nicht geprüft werden sowie wenn Be- weise unzutreffend gewürdigt wurden. Unvollständig ist die Sachverhalts- feststellung, wenn die Behörde trotz Untersuchungsmaxime den Sachver- halt nicht von Amtes wegen abgeklärt oder nicht alle für den Entscheid we- sentliche Sachumstände berücksichtigt hat (vgl. u.a. Urteile des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 7.2; A-2962/2013 vom 28. Oktober 2013 E. 4.1). 6.1.2 Die mangelhafte Sachverhaltsfeststellung kann zur Rückweisung an die Vorinstanz führen (Art. 61 Abs. 1 VwVG; BGE 131 V 407 E. 2.1.1; Urteil des BVGer B-7420/2006 vom 10. Dezember 2007 E. 4.1). Das verfas- sungsrechtliche Gebot, im Rahmen eines fairen Verfahrens innert ange- messener Frist einen wirksamen Rechtsschutz zu gewähren (Art. 29 Abs. 1 BV), kann vom Bundesverwaltungsgericht indessen auch verlan- gen, die Sache so rasch wie möglich zu einem Endentscheid zu führen, indem es die erforderlichen Abklärungen selber an die Hand nimmt oder bereits vorhandene, von der Vorinstanz nicht oder nicht genügend berück- sichtigte Beweise selber würdigt (BGE 131 V 407 E. 2.1.1; Urteil des BGer
B-3134/2023 Seite 19 2C_1017/2014 vom 9. Oktober 2017 E. 2.2; BVGE 2015/1 E. 4.8; Urteil des BVGer C-3769/2011 vom 6. Oktober 2014 E. 4.8). 6.1.3 Im ordentlichen Verwaltungsverfahren ist ein Sachverhalt unter Be- rücksichtigung der Gesamtheit der zur Verfügung stehenden Erkenntnisse nach Massgabe des sogenannten Voll- oder Überzeugungsbeweises zu werten (vgl. Urteile des BVGer B-3467/2023 vom 9. Juli 2024 E. 5.2; B-1014/2019 vom 24. Juli 2020 E. 8.3 m.w.H.). Nach diesem Regelbeweis- mass gilt ein Beweis als erbracht, wenn die Behörde oder das Gericht nach objektiven Gesichtspunkten von der Richtigkeit eines Sachverhaltsele- ments überzeugt ist. Die Verwirklichung der Tatsache braucht nicht mit ab- soluter Gewissheit festzustehen, sondern es genügt, wenn die Behörde oder das Gericht am Vorliegen des rechtserheblichen Sachumstands keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (BGE 149 E. 2.2.3 m.w.H.; BVGE 2022 IV/6 E. 156 m.w.H.). 6.2 Die Beschwerdeführenden führen aus, das AVET habe im Kontrollbe- richt vom 13. März 2017 nicht alle Flächen berücksichtigt. Der Bereich «B4» sowie das Weidezelt «C» seien erst auf Intervention der Beschwer- deführenden im Kontrollbericht vom 31. Mai 2017 aufgenommen worden. Die Vorinstanz habe diese Richtigstellungen im angefochtenen Entscheid ignoriert. 6.2.1 Wie aus den Akten ersichtlich ist und die Beschwerdeführenden kor- rekt darlegen, hat das AVET den Bereich «B4» mit einer Fläche von 4.76 m 2 sowie das Weidezelt «C» mit einer Fläche von 23.16 m 2 im Kon- trollbericht vom 31. Mai 2017 aufgeführt. Unbestritten ist jedoch, dass diese beiden Bereiche bereits bei der Kontrolle vom 1. Februar 2017 exis- tierten. 6.2.2 Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass der grossen Pferdegruppe im Mehrraumgruppenlaufstall eine Fläche von 26.4 m 2 (entspricht der Fläche «B3») und 17 m 2 (entspricht der Fläche des Weidezelts «KWZ»; im Kontrollbericht des AVET vom 31. Mai 2017 als «B6» bezeichnet) zur Verfügung stehe. Den Bereich «B4» mit einer Fläche von 4.76 m 2 erwähnt die Vorinstanz nicht. Wie bereits erwähnt (vgl. vorste- hend E. 3.4.2), begründet die Vorinstanz nicht, weshalb der Bereich «B4» nicht zu berücksichtigen sei. Ein solcher Grund ist auch nicht ersichtlich. Diesbezüglich erweist sich die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz als falsch.
B-3134/2023 Seite 20 6.2.3 In Bezug auf das Weidezelt «C» führt die Vorinstanz im angefochte- nen Entscheid aus, dass dieses nur einem kleinen Teil der grossen Pfer- degruppe Schutz bieten könne und seine Fläche aufgrund der grossen Dis- tanz zu den Unterkünften beim Wohnhaus und dem angrenzenden ehema- ligen Kuhstall nicht angerechnet werden könne. Zum Zeitpunkt der Kon- trolle sei das Weidezelt «C» auch nicht zugänglich gewesen. Ob die Vor- instanz das Weidezelt «C» zu Recht nicht berücksichtigte, kann offenge- lassen werden. Denn einerseits führen die Beschwerdeführenden selber aus, dass das Weidezelt «C» der grossen Pferdegruppe nach der Fütte- rung am Kontrolltag nicht zur Verfügung stand (vgl. nachstehend E. 6.3.4). Andererseits stand der grossen Pferdegruppe auch ohne das Weidezelt «C» genügend Fläche zur Verfügung, wie sich nachstehend zeigen wird (vgl. nachstehend E. 7.7). 6.2.4 Die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz erweist sich somit zu- mindest teilweise als falsch, weil sie bei der Flächenberechnung den Be- reich «B4» nicht berücksichtigt hat. 6.3 Weiter machen die Beschwerdeführenden geltend, dass die Vorinstanz nicht gebührend berücksichtigt habe, dass die Kontrolle vom 1. Februar 2017 während der Fütterung stattgefunden habe und die Fütterung eine Ausnahmesituation darstelle. Die Beschwerdeführenden würden einzig für die Fütterung Einteilungen der Tiere vornehmen, um eine den Bedürfnis- sen der Tiere entsprechende Futteraufnahme zu ermöglichen. Von den Be- schwerdeführenden sei mehrmals ausgeführt worden, welche Tiere aus- serhalb der Fütterungszeiten zusammen gehalten werden und welche Be- reiche diesen zur Verfügung stehe. Dies sei von der Vorinstanz jedoch nicht bzw. falsch gewürdigt worden. 6.3.1 Im angefochtenen Entscheid erwog die Vorinstanz, die Beschwerde- führenden hätten dem AVET bei der zweiten Kontrolle am 26. April 2017 darlegen können, dass sich zwei Tiere nur zur Fütterung in der Einraum- gruppenbox «B1» befänden. Ansonsten würden diese in der grossen Pfer- degruppe gehalten und seien für die Berechnung der Belegung als zu die- ser Gruppe zugehörend zu betrachten. Es sei nicht einzusehen, weshalb es sich am 1. Februar 2017 anders verhalten hätte. Die grosse Pferde- gruppe bestehe folglich aus 15 Tieren, denen Unterkünfte mit einer Fläche von 43.4 m 2 zur Verfügung ständen («B3» mit 26.4 m 2 und «B6» mit 17 m 2 ; vgl. vorstehend E. 6.2.2).
B-3134/2023 Seite 21 6.3.2 Die Vorinstanz erkannte im angefochtenen Entscheid somit zurecht, dass die von den Beschwerdeführenden vorgenommene Einteilung der Tiere für die Fütterung für die Berechnung der Belegung nicht herangezo- gen werden kann. Die vorliegend massgebende Kontrolle vom 1. Februar 2017 sowie auch die Kontrolle vom 26. April 2017 fanden jedoch unbestrit- ten während der Fütterung statt, weshalb auf die Ausführungen zur Über- belegung in den Kontrollberichten der KUL und des AVET nicht vollumfäng- lich abgestellt werden kann. Die Vorinstanz hätte deshalb zusätzlich zu den Kontrollberichten des AVET und der KUL weitere Beweise würdigen oder allenfalls weitere Abklärungen vornehmen müssen, um die Belegungssitu- ation nach der Fütterung korrekt zu erfassen. Ob sie diese weiteren Be- weise berücksichtigt oder weitere Abklärungen vorgenommen hat, ergibt sich aus dem angefochtenen Entscheid jedoch nicht. 6.3.3 Insbesondere geht aus dem angefochtenen Entscheid nicht hervor, ob die Vorinstanz den von den Beschwerdeführenden am 31. Mai 2021 eingereichten Detailbericht berücksichtigt hat. In diesem wird das von den Beschwerdeführenden praktizierte Rotationssystem detailliert beschrie- ben. Sie legen dar, wo die Tiere gefüttert werden, welche Tiere ausserhalb der Fütterungszeiten zusammen gehalten werden und auf welchen Flä- chen sich diese befinden. Nach der Kontrolle vom 1. Februar 2017 seien den Tieren Jimmy Lou, Elvis XVI und Botijera XX (von den Beschwerde- führenden und nachfolgend als Solana bezeichnet) zusammen mit der Herde bzw. der grossen Pferdegruppe die «flache Weide», das Weidezelt «KWZ» (entspricht «B6»), der «Q-Stall» (mit den Bereichen «A1», «A2» und «A3») sowie die Bereiche «B3» und «B4» zur Verfügung gestanden. Dillon und Feliz II hätten Zugang zur «Zuschauerweide», zu «B1» und zu «B2» gehabt. In einer anderen Rotationsvariante würden sich – statt Jimmy Lou, Elvis XVI und Solana – Dillon und Feliz II in der grossen Pferdegruppe befinden. Vindur werde ebenfalls separat gefüttert, befinde sich aber an- sonsten in der grossen Pferdegruppe. Die Hengste Jules und James Joy würden immer getrennt von der grossen Pferdegruppe gehalten. Den Tie- ren stehe auch nicht immer dieselbe Fläche zur Verfügung, sondern die Anlagebereiche würden den einzelnen Gruppen in Rotation zur Verfügung gestellt. 6.3.4 Die Vorinstanz hat es versäumt, in ihrem Beschwerdeentscheid vom 28. April 2023 darzulegen, inwiefern diese Darstellung der Beschwerdefüh- renden nicht den Tatsachen entsprechen soll. Sie hat es auch unterlassen, den Detailbericht der Beschwerdeführenden durch eigene Abklärungen zu verifizieren. Sie ist ihrer Pflicht, den relevanten Sachverhalt festzustellen,
B-3134/2023 Seite 22 deshalb nur unzureichend nachgekommen, weshalb sich die Beschwerde auch insofern als begründet erweist. Da sich der relevante Sachverhalt im Jahr 2017 zugetragen hat, erweist sich eine Rückweisung der Angelegen- heit an die Vorinstanz zur Ergänzung des Sachverhalts als unnütz. Weitere Sachverhaltsabklärungen durch das Bundesverwaltungsgericht wären ebenfalls nicht zielführend. Die Ausführungen der Beschwerdeführenden in ihren Eingaben im erst- und vorinstanzlichen Verfahren sind in sich kon- sistent und widerspruchsfrei. Sie haben die verschiedenen Rotationsvari- anten und Gruppenzusammenstellungen auch in ihrer Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht erneut dargelegt. So führten sie unter anderem aus, dass das Weidezelt «C» jeweils den Tieren zugänglich sei, die sich im Bereich «B1» und «B2» aufhalten würden. Weder die Erst- noch die Vor- instanz haben diese Angaben im Beschwerdeverfahren bestritten. Nach ei- ner Gesamtwürdigung des Sachverhalts geht das Gericht deshalb davon aus, dass der grossen Pferdegruppe, zu welcher nach der Kontrolle vom
B-3134/2023 Seite 23 7. Strittig und nachfolgend zu beurteilen ist, ob diese den Tieren zur Verfü- gung stehenden Bereiche den Minimalanforderungen bezüglich Fläche bzw. Liegefläche genügen. 7.1 Im angefochtenen Entscheid hält die Vorinstanz fest, dass den Equiden jederzeit und gleichzeitig ein ausreichend grosser Liegeplatz als Witte- rungsschutz zur Verfügung stehen müsse. Das AVET habe eine Überbele- gung des Mehrraumgruppenlaufstalls, in welcher bei der Kontrolle am
B-3134/2023 Seite 24 Widerristhöhe (cm) < 120 120-134 134-148 148-162 Einzelbox oder Einraum- gruppenbox (m 2 ) 5.5 7 8 9 Toleranzwert (m 2 ) - - 7 8 Liegefläche im Mehrraum- gruppenlaufstall (m 2 ) 4 4.5 5.5 6
Gemäss Fussnote 3 zu dieser Tabelle 7 kann die Gesamtfläche bei fünf und mehr gut verträglichen Pferden um maximal 20 % verkleinert werden. Die am 1. September 2008 bestehenden Stallungen, die die Toleranzwerte erfüllen, müssen gemäss Fussnote 5 nicht angepasst werden. 7.4.2 Bei einer dauernden Haltung im Freien muss für die Equiden gemäss Fachinformation Tierschutz des BLV ein Witterungsschutz vorhanden sein. Im Witterungsschutz ist allen Equiden gleichzeitig ein trockener Liegeplatz zur Verfügung zu stellen. Wird in einem Unterstand nicht gefüttert, gelten die Mindestabmessungen für Mehrraumgruppenlaufställe für Pferde und andere Equiden (BLV, Fachinformation Tierschutz, Pferde und andere Equiden im Freien halten, < https://www.blv.admin.ch/blv/de/home/tie- re/tierschutz/heim-und-wildtierhaltung/pferde/haltung-und-pflege.html >, abgerufen am: 09.08.2024). 7.5 Ob bei einer Haltung im Freien mit Rotationssystem, wie dies die Be- schwerdeführenden praktizieren, sowie teilweise getrennter Fütterung für die Berechnung der Belegung die Mindestmasse der Einraumgruppenbox oder des Mehrraumgruppenlaufstalls einzuhalten sind, kann vorliegend of- fenbleiben. Denn selbst wenn für die Berechnung der Belegung die Min- destflächen der Einraumgruppenbox (5.5 m 2 , 7 m 2 , 8 m 2 , 9 m 2 resp. die To- leranzwerte 5.5 m 2 , 7 m 2 , 7 m 2 , 8 m 2 ) statt diese des Mehrraumgruppen- laufstalls (4 m 2 , 4.5 m 2 , 5.5 m 2 , 6 m 2 ) hinzugezogen werden, sind diese bei der grossen erweiterten Pferdegruppe – wie sich nachstehend gleich zei- gen wird – eingehalten. 7.6 Vorliegend ist unbestritten, dass für die Stallungen der Beschwerdefüh- renden die Toleranzwerte gemäss Anhang 1 Tabelle 7 Fussnote 5 TSchV zur Anwendung gelangen. Ebenfalls ist nicht strittig, dass die Gesamtfläche aufgrund der gut verträglichen Pferde um 20 % zu verkleinern ist (Anhang
B-3134/2023 Seite 25 1 Tabelle 7 Fussnote 3 TSchV). Basierend auf den korrigierten Zuteilungen zu den Grössenkategorien gemäss Kontrollbericht vom 31. Mai 2017 be- rechnet sich die Mindestfläche einer Einraumgruppenbox für die um Jimmy Lou, Elvis XVI und Solana sowie um Vindur erweiterte grosse Pferde- gruppe am 1. Februar 2017 wie folgt: 3*5.5 m 2
Weiter rügen die Beschwerdeführenden die Verdoppelung der Sanktion durch die Erstinstanz bei den Direktzahlungen des Beitragsjahres 2017 wegen der fehlenden Einstreu im Liegebereich. Diese sei rechtswidrig, weil über die vorangehende Sanktion betreffend die Direktzahlungen des Bei- tragsjahres 2016 noch nicht rechtskräftig entschieden worden sei. Die Vor- instanz hätte die Verdoppelung der Sanktion daher aufheben müssen. Die Vorinstanz habe sogar den Entscheid des Bundesgerichts betreffend die Direktzahlungen des Jahres 2016 abgewartet. 8.1 Im angefochtenen Entscheid erwog die Vorinstanz, die aufschiebende Wirkung der Rechtsmittel gegen die Kürzung der Direktzahlungen 2016 betreffe nur dieses Verfahren und nicht auch die Direktzahlungen 2017. Die Anfechtung eines Entscheides dürfe nicht zum berechtigten Vertrauen füh- ren, dass das gesetzlich geforderte Verhalten nicht erforderlich sei. Die Nichtbeachtung der gesetzlich vorgesehenen Einstreupflicht sei auf eige- nes Risiko der Beschwerdeführenden erfolgt. Die Erstinstanz sei daher zu Recht von einem ersten Wiederholungsfall ausgegangen und habe die Punkte für die Berechnung der Kürzung des Basisbeitrags aufgrund des Mangels folgerichtig verdoppelt.
B-3134/2023 Seite 26 8.2 Bereits anlässlich der Kontrolle vom 4. November 2016 wurde bei den Beschwerdeführenden fehlende Einstreu festgestellt, was die Beschwer- deführerenden im diesbezüglichen Verfahren nicht bestritten haben. Die Beschwerdeführenden vertraten jedoch insbesondere die Ansicht, dass bei ihrem konkreten Haltungssystem nicht einzustreuen sei, weil dies dem Tierwohl nicht entsprechen würde. Das Bundesgericht folgte dieser Rechtsauffassung der Beschwerdeführenden im Urteil 2C_765/2020 vom 14. Januar 2021 nicht. Es hielt unter anderem fest, dass sich die Pflicht zur Einstreu gemäss Art. 59 Abs. 2 TSchV, die mit den gesetzlichen Vorgaben vereinbar ist, auch beim Haltungssystem der Beschwerdeführenden als geeignet, erforderlich sowie zumutbar erweist und bestätigte deswegen die aufgrund der fehlenden Einstreu erfolgte Kürzung der Direktzahlungen. Bei der Kontrolle vom 1. Februar 2017 wurde unbestritten erneut die fehlende Einstreu im Liegebereich bemängelt. Die Beschwerdeführenden bestreiten die Einstreupflicht im Liegebereich im vorliegenden Verfahren nicht, son- dern sie beanstanden lediglich die Verdoppelung der Kürzung. 8.3 Wie bereits erwähnt, erfolgen die Kürzungen betreffend Tierschutz mit Abzügen von Pauschalbeträgen und mit der Vergabe von Punkten (vgl. vorstehend E. 5.6). Verstösse gegen die baulichen und die Qualitäts- vorgaben beim Tierschutz werden mit mindestens 1 Punkt pro betroffene GVE belastet. Für die Umrechnung der Tiere der Pferdegattung in GVE gemäss Art. 27 Abs. 1 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91) gelten die Faktoren in Ziffer 2 des Anhangs der LBV. Die Punkte werden in Beträge umgerechnet, wobei die Punkte im Wiederholungsfall verdoppelt werden (Anhang 8 Ziff. 2.3.1 DZV). Ein Wiederholungsfall liegt vor, wenn beim selben Kontrollpunkt der gleiche oder ein analoger Mangel bereits in einer Kontrolle für das gleiche Beitragsjahr oder in einer Kontrolle für die drei vorangehenden Beitrags- jahre beim selben Bewirtschafter oder bei derselben Bewirtschafterin fest- gestellt wurde (Anhang 8 Ziff. 1.2 DZV). 8.4 Mittels Auslegung ist nachfolgend zu ermitteln, ob ein Wiederholungs- fall auch dann vorliegt, wenn die Kürzung aufgrund des vorgängig festge- stellten Mangels im Zeitpunkt der erneuten Kontrolle noch nicht rechtskräf- tig ist. 8.4.1 Eine Bestimmung muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihr zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausge- legt werden (BGE 148 II 203 E. 4.1 m.w.H.; Urteil des BGer 2C_131/2023
B-3134/2023 Seite 27 vom 29. Februar 2024 E. 4.2.3). Auszugehen ist vom Wortlaut, doch kann dieser nicht allein massgebend sein. Besonders wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren Trag- weite gesucht werden, unter Berücksichtigung der weiteren Auslegungs- elemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte der Norm und ihrem Zweck (BGE 142 III 402 E. 2.5.1; 124 II 372 E. 5). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung; vgl. BGE 146 III 217 E. 5; 145 III 324 E. 6.6; zum Ganzen Urteil des BGer 2C_694/2022 vom 21. Dezember 2023 E. 4.4.1 [zur Publikation be- stimmt]). 8.4.2 Im Anhang 8 Ziff. 1.2 DZV wird für die Qualifizierung als Wiederho- lungsfall nicht vorausgesetzt, dass der gleiche oder ein analoger Mangel bereits rechtskräftig festgestellt werden musste. Es reicht bereits aus, dass der gleiche oder ein analoger Mangel bereits in einer Kontrolle für das glei- che Beitragsjahr oder in einer Kontrolle für die drei vorangehenden Bei- tragsjahre beim selben Bewirtschafter oder bei derselben Bewirtschafterin festgestellt wurde. Der Wortlaut in Anhang 8 Ziff. 1.2 DZV ist damit hinrei- chend klar, wie auch das BLW in seinem Fachbericht ausführt. Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vor- schriften ergeben (BGE 143 II 268 E. 4.3.1 m.w.H.; BVGE 2015/21 E. 5.2.1 m.w.H.). Solche Gründe sind vorliegend nicht ersichtlich. Insbesondere wäre es mit dem offensichtlichen Zweck von Anhang 8 Ziff. 1.2 DZV, bei wiederholten Verstössen höhere Kürzungen auszusprechen, nicht verein- bar, wenn sich Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen dieser höheren Kür- zung durch das Einreichen von Rechtsmitteln entziehen könnten. Vorlie- gend ist deshalb auf den unmissverständlichen Wortlaut abzustellen. Für die Qualifizierung als Wiederholungsfall wird dementsprechend nicht vo- rausgesetzt, dass die aufgrund des zuvor festgestellten Mangels erfolgte Kürzung in Rechtskraft erwachsen ist. 8.5 Weiter bringen die Beschwerdeführenden vor, dass sie die Liegeflä- chen aus Gründen des Tierwohls nicht eingestreut hätten und vor dem Bundesgericht die Frage zu beantworten gewesen sei, ob die Einstreu- pflicht bei der konkreten Pferdehaltung der Beschwerdeführenden mit dem Tierwohl vereinbar sei.
B-3134/2023 Seite 28 8.5.1 Die Vorinstanz verletzt vorliegend kein Bundesrecht, wenn sie diesen von den Beschwerdeführenden vorgebrachten Grund für das Nichteinhal- ten einer tierschutzrechtlichen Vorschrift für die Frage, ob ein Wiederho- lungsfall vorliegt, nicht berücksichtigt. Daran ändert auch nichts, dass das Bundesgericht im Rahmen eines summarischen Zwischentscheids zur un- entgeltlichen Rechtspflege betreffend die Kürzung der Direktzahlungen 2016 die Aussichtslosigkeit einer Beschwerde verneint hat (Urteil des BGer 2C_607/2018 vom 19. August 2018). Es führte in diesem Urteil aus, dass die Vorbringen der Beschwerdeführenden hinsichtlich der Gefährdung des Tierwohls und der Gesetzeswidrigkeit von Art. 59 Abs. 2 TSchV eine Prü- fung verdienen würden. Die Beschwerdeführenden würden nicht die Ein- streupflicht an sich in Frage stellen, sondern dass diese Pflicht in ihrem konkreten Fall aufgrund der Art der Pferdehaltung nicht dem Tierwohl ent- spreche. Alleine deswegen durften die Beschwerdeführenden aber nicht darauf vertrauen, dass für sie die hinreichend klar formulierte Einstreu- pflicht von Art. 59 Abs. 2 TSchV nicht weiterhin gelte, wie das die Vor- instanz zurecht erkannte. Die Beschwerdeführenden machen auch nicht substantiiert geltend, dass das Einstreuen der Liegeflächen während des Rechtsmittelverfahrens betreffend Direktzahlungen 2016 umgehend die von ihnen befürchtete Tierwohlgefährdung herbeigeführt hätte. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ist das Urteil des Bundesgerichts betreffend die Direktzahlungen 2016 auch nicht als «Novum» zu betrach- ten. Es auferlegte den Beschwerdeführenden keine neue Pflicht, sondern bestätigte lediglich eine bereits bestehende Pflicht. 8.5.2 Zudem zeigt der Umstand, dass die Beschwerdeführenden zusam- men mit der Einsprache gegen die Kürzung der Direktzahlungen im Bei- tragsjahr 2016 am 20. Dezember 2016 bei der Erstinstanz um eine «Aus- nahmebewilligung» für die Einstreupflicht ersuchten, dass sie sich um das Weiterbestehen der Einstreupflicht während des Verfahrens betreffend die Direktzahlungen 2016 bewusst waren. Wie die Beschwerdeführenden sel- ber ausführen, wurde eine solche Ausnahmebewilligung nicht erteilt. Indem die Beschwerdeführenden die Liegeflächen trotzdem nicht einstreuten, nahmen sie in Kauf, dass bei einer künftigen Tierschutzkontrolle wiederholt die fehlende Einstreu bemängelt wird. 8.6 Auch die übrigen Voraussetzungen für die Qualifizierung als Wiederho- lungsfall sind unbestritten erfüllt. Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass es bundesrechtskonform ist, die fehlende Einstreu als Wiederho- lungsfall i.S.v. Anhang 8 Ziff. 2.3.1 DZV zu qualifizieren.
B-3134/2023 Seite 29 8.7 Als nächstes ist zu überprüfen, ob die Berechnung der Kürzung der Direktzahlungen rechtmässig erfolgt ist, obwohl diese Berechnung von den Beschwerdeführenden nicht gerügt wurde. 8.7.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist nach dem Grundsatz der Rechts- anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergeben- der Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (BVGE 2007/27 E. 3.3; Ur- teil des BVGer A-3304/2023 vom 19. Juli 2024 E. 2.2). 8.7.2 Die Kürzung aufgrund der anlässlich der Kontrolle vom 1. Februar 2017 festgestellten Mängel wurde am 7. Dezember 2017 verfügt. Es sind daher die im Jahr 2017 geltenden Rechtssätze anwendbar (vgl. E. 2.2). Für die Umrechnung des Tierbestands in Grossvieheinheiten (GVE) gemäss Art. 27 i.V.m. Ziff. 2.6 des Anhangs der LBV (in der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung, AS 2015 1753) wird für «Ponys, Kleinpferde und Esel jeden Alters» der Faktor 0.25 verwendet. Zur Kategorie der Klein- pferde zählen grundsätzlich alle Pferde mit einem Stockmass von weniger als 148 cm (vgl. Weisungen des BLW zum Anhang der LBV in der Version vom Januar 2016). Der Faktor für «Andere Pferde über 30 Monate alt» beträgt 0.70. 8.7.3 Die Erstinstanz legte in der Einspracheverfügung die Berechnung der Kürzung des Basisbeitrags aufgrund der fehlenden Einstreu wie folgt dar: Jungpferde – Kontrollunkt Liegebereich 0.35 GVE x 1 Punkt = 0.35 Punkte x Fr. 100.– pro Punkt = Fr. 35.– Andere Pferde – Kontrollpunkt Liegebereich 8.75 GVE x 1 Punkt = 8.75 Punkte x Fr. 200.– pro Punkt = Fr. 1'750.– Im Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz passte die Erstinstanz diese Berechnung leicht an, indem sie bei der Kategorie «Andere Pferde» anstatt den Frankenbetrag die Punkte verdoppelte. 8.7.4 Die Vorinstanz bestätigte diese von der Erstinstanz vorgenommenen Berechnungen der Kürzung des Basisbeitrags, in welcher die Erstinstanz für die Jungpferde sowie für die Pferde mit Widerristhöhe bis 148 cm den Faktor 0.35 verwendete. Diese Berechnungen der Erstinstanz beruhen je-
B-3134/2023 Seite 30 doch offensichtlich und fälschlicherweise auf den ab 1. Januar 2018 gel- tenden Faktoren für die GVE Umrechnung (vgl. Ziff. 2.2.1 des Anhangs zur LBV i.V.m. Kapitel IV Abs. 2 der Änderung der LBV vom 16. September 2016, AS 2016 3315). Der Faktor für die GVE Umrechnung ist bei den Jungpferden und Kleinpferden folglich von 0.35 auf 0.25 zu korrigieren. Der Faktor für die «Anderen Pferde über 30 Monate alt» (Ziff. 2.3 des Anhangs der LBV [in der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung, AS 2015 1753]) bzw. Tiere der Pferdegattung mit Widerristhöhe 148 cm und höher (Ziff. 2.1 des Anhangs der LBV [in der ab 1. Januar 2018 geltenden Fas- sung, AS 2016 3315]) blieb unverändert bei 0.70. 8.7.5 Der GVE Wert für den Kontrollpunkt Liegebereich bei den Jungpfer- den (unter 30 Monate alt) beträgt demzufolge 0.25. Die Summe der GVE bei den anderen Pferden beträgt nach der Korrektur 7.05 GVE (17 Klein- pferde x 0.25 und 4 Pferde x 0.70). Wie bereits bei den Direktzahlun- gen 2016 hat die Erstinstanz für den Mangel betreffend die fehlende Ein- streu die tiefste Punktzahl pro betroffene GVE vergeben (vgl. Urteil des BVGer B-3259/2018 vom 20. Juli 2020 E. 9.3.1), was von den Beschwer- deführenden zu Recht nicht beanstandet wurde, und diese bei der Katego- rie «Andere Pferde» aufgrund des Wiederholungsfalls verdoppelt. Die Kür- zung des Basisbeitrags berechnet sich nach den soeben erwähnten Kor- rekturen deshalb wie folgt: Jungpferde – Kontrollunkt Liegebereich 0.25 GVE x 1 Punkt = 0.25 Punkte x Fr. 100.– pro Punkt = Fr. 25.– Andere Pferde – Kontrollpunkt Liegebereich 7.05 GVE x 2 Punkte = 14.1 Punkte x Fr. 100.– pro Punkt = Fr. 1'410.– Entsprechend ist der Basisbeitrag der Versorgungssicherheitsbeiträge um insgesamt Fr. 1'435.– zu kürzen. 8.7.6 Im Ergebnis ist es bundesrechtskonform, die fehlende Einstreu als wiederholten Mangel i.S.v. Anhang 8 Ziff. 2.3.1 DZV zu qualifizieren und die Punkte bei der Berechnung des Basisbeitrags der Versorgungssicher- heitsbeiträge entsprechend zu verdoppeln. Hingegen erweist sich die von der Vorinstanz bestätigte Berechnung der Kürzung dieses Basisbeitrags als falsch. Anstatt Fr. 1'785.– beträgt die Kürzung lediglich Fr. 1'435.–.
B-3134/2023 Seite 31 9. Die Beschwerdeführenden beanstanden weiter, dass die Kontrollkosten Streitgegenstand des Verfahrens vor der Vorinstanz hätten sein müssen. Die hohen Kontrollkosten seien auf die Unverhältnismässigkeit der Kontrol- len und eine falsche Vermessung der Offenställe zurückzuführen. Es sei daher entscheidend, dass die Erstinstanz, die Vorinstanz oder das Bun- desverwaltungsgericht feststellen, dass die Kontrollen «falsch, fehlerhaft, unnütz und nicht sachgerecht» seien. Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, dass die Vorinstanz auf den Antrag bezüglich Reduktion und Erlass der Kontrollkosten hätte eintreten müssen. 9.1 Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das Bundesver- waltungsgericht nur, ob die Vorinstanz die Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (vgl. BGE 132 V 74 E. 1.1; Urteil des BVGer A-2109/2022 vom 9. März 2023 E. 4.1). 9.2 Die Erstinstanz hat die Kontrollkosten vorliegend nicht verfügt, weshalb es diesbezüglich an einem Anfechtungsobjekt fehlt. In der Einsprachever- fügung bezog sich die Erstinstanz zwar auf ein Schreiben vom 6. Novem- ber 2017, in welchem die Kontrollkosten eröffnet worden seien, und sie schlüsselte die Kontrollkosten detailliert auf, doch es fehlen weitere Aus- führungen zu den Kontrollkosten in der Begründung sowie zum Antrag auf Erlass dieser Kosten im Dispositiv der Einspracheverfügung. In diesem Sinne erwog auch die Vorinstanz, dass die Auferlegung der Kontrollkosten nicht auf der Einspracheverfügung der Erstinstanz, sondern auf der Ver- einbarung zwischen den Beschwerdeführenden und der KUL gründe. Die Festlegung und Überprüfung der Höhe der Kontrollkosten sowie ein allfäl- liger Erlass dieser Kosten ist, wie die Vorinstanz weiter ausführt, eine An- gelegenheit der KUL. Dies wird von den Beschwerdeführenden nicht sub- stantiiert bestritten. 9.3 Die Vorinstanz kommt daher in ihrem Beschwerdeentscheid zum zu- treffenden Schluss, dass die Kontrollkosten im vorliegenden Verfahren nicht Streitgegenstand sind und aus diesem Grund auf den Antrag betref- fend die Reduktion und Erlass der Kontrollkosten nicht eingetreten werden kann. Die Beschwerde erweist sich diesbezüglich als unbegründet. 10. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz den Sachverhalt bezüglich Überbelegung der Stallungen bei der grossen Pfer- degruppe falsch festgestellt hat. Vorliegend liegt keine Überbelegung vor
B-3134/2023 Seite 32 und die Kürzung des Basisbeitrags der Versorgungssicherheitsbeiträge in der Höhe von Fr. 550.– ist folglich nicht rechtmässig. Weiter ist die von der Vorinstanz bestätigte Berechnung bezüglich der wiederholt festgestellten fehlenden Einstreu im Liegebereich mit Fehlern behaftet und die Kürzung des Basisbeitrags der Versorgungssicherheitsbeiträge beträgt diesbezüg- lich lediglich Fr. 1'435.–. Hingegen ist die Vorinstanz in ihrem Beschwerde- entscheid zu Recht nicht auf den Beschwerdeantrag, mit welchem ein Er- lass bzw. Reduktion der Kontrollkosten verlangt wurde, eingetreten. 11. Im Ergebnis ist die Beschwerde teilweise im Sinne des Eventualantrags gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Vorinstanz ist teilweise aufzuheben. Aufgrund der unrechtmässigen Kürzung des Basisbeitrags für die falsch festgestellte Überbelegung sowie unter Berücksichtigung der fehlerhaften Berechnung hinsichtlich der wiederholt festgestellten fehlen- den Einstreu im Liegebereich ist die Summe der Kürzung des Basisbei- trags der Versorgungssicherheitsbeiträge auf insgesamt Fr. 1'435.– festzu- legen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutre- ten ist. Zur Neuverlegung der Verfahrenskosten des vorinstanzlichen Beschwer- deverfahrens ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. 12. 12.1 Die Verfahrenskosten im vorliegenden Beschwerdeverfahren sind den Parteien nach Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Unterliegt eine Partei nur teilweise, so werden die Verfah- renskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Das für die Kostenverlegung massgebende Ausmass von Unterliegen hängt von den gestellten Rechts- begehren ab, gemessen am Ausgang des Verfahrens. Abzustellen ist auf das materiell Gewollte, ohne Rücksicht auf die Anträge der Gegenpartei (vgl. ausführlich Urteil des BGer 2C_478/2014 vom 25. März 2015 E. 2.4, bestätigt mit Urteil des BGer 2C_1069/2018 vom 23. April 2019 E. 4.2). Die Beschwerdeführenden obsiegen bei der Kürzung des Basisbeitrages aufgrund der nicht rechtmässig festgestellten Überbelegung sowie hin- sichtlich der Korrektur der falsch berechneten Kürzung des Basisbeitrags
B-3134/2023 Seite 33 aufgrund des wiederholt festgestellten Mangels der fehlenden Einstreu im Liegebereich. Im Übrigen unterliegen die Beschwerdeführenden. In dieser Streitigkeit mit Vermögensinteresse haben die Beschwerdeführe- renden daher einen Grossteil der für das vorliegende Urteil sowie für die Zwischenverfügung betreffend unentgeltlicher Rechtspflege unter Berück- sichtigung der Grundsätze in Art. 2 Abs. 1 VGKE auf Fr. 1'200.− festgesetz- ten Gerichtsgebühr zu tragen. Den Beschwerdeführerenden sind dement- sprechend Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.– aufzuerlegen. Die- ser Betrag wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheids dem von den Beschwerdeführenden geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'200.– entnommen. Der Differenzbetrag von Fr. 400.– wird den Beschwerdeführenden nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu- rückbezahlt. Der in der Hauptsache teilweise unterliegenden Vorinstanz werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 12.2 Die Beschwerdeführerenden liessen sich im vorliegenden Verfahren nicht vertreten, weshalb ihnen deswegen grundsätzlich keine Parteient- schädigung zusteht (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-363/2016 vom 22. April 2016 E. 7.3). Dass ihnen im Zusammenhang mit dem vorliegen- den Verfahren Auslagen entstanden sind, für die sie gestützt auf Art. 13 VGKE einen Anspruch auf Entschädigung hätten, machen sie nicht sub- stantiiert geltend und ist auch nicht ersichtlich (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 4 VGKE). Die Vorinstanz hat keinen Anspruch auf eine Parteientschä- digung für ihr anteilsmässiges Obsiegen (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
B-3134/2023 Seite 34 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird und der Entscheid der Vorinstanz vom 28. April 2023 wird im Sinne der Erwägungen teilweise aufgehoben. Die Erstinstanz wird angewiesen, die Kürzung des Basisbeitrags der Versorgungssicherheitsbeiträge in der Schlussabrechnung für das Jahr 2017 auf Fr. 1'435.– festzusetzen. Zur Neuverlegung der Verfahrenskosten des vorinstanzlichen Beschwer- deverfahrens wird die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Den Beschwerdeführenden werden Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 800.– auferlegt. Nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils wird dieser Betrag dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ent- nommen. Der Restbetrag von Fr. 400.− wird den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheides zurückerstattet. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz, die Erst- instanz, das Bundesamt für Landwirtschaft, das Bundesamt für Lebensmit- telsicherheit und Veterinärwesen und das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Kathrin Dietrich Seraina Gut
B-3134/2023 Seite 35 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 2. September 2024
B-3134/2023 Seite 36 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) – die Erstinstanz (Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Landwirtschaft (A-Post) – das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (A-Post) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (A-Post)