B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l

Das BGer ist mit Entscheid vom 20.9.2021 auf die Beschwerde nicht ein- getreten (2C_403/2021)

Abteilung II B-2682/2019

Urteil vom 22. März 2021 Besetzung

Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), Richter Martin Kayser, Richter Christian Winiger, Gerichtsschreiberin Myriam Senn.

Parteien

A._______, vertreten durch lic. iur. Johannes Vontobel, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin,

gegen

Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI, Vorinstanz.

Gegenstand

Beiträge für die Durchführung von eidg. Berufs- und höheren Fachprüfungen 2017.

B-2682/2019 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 2. Mai 2018 reichte der B._______ (nachfolgend: B.) beim Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI (nachfol- gend: Vorinstanz) ein Gesuch um finanzielle Unterstützung für die Durch- führung der eidgenössischen Berufsprüfungen (...) sowie der eidgenössi- schen höheren Fachprüfung (...) ein. Insgesamt ersuchte der B. um einen Betrag von insgesamt CHF 2'396'091.–. B. In der Folge stellte die Vorinstanz verschiedene Rückfragen und themati- sierte insbesondere die Höhe der Kosten für die Administration, worauf der B._______ und, im Auftrag der Trägerschaft der Berufs- und höheren Fach- prüfungen (...), die A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) weitere Informationen einreichten. Am 12. November 2018 fand eine Besprechung zwischen der Vorinstanz und Mitgliedern der A._______ statt. C. Mit Verfügung vom 29. April 2019 hiess die Vorinstanz das Gesuch um fi- nanzielle Unterstützung für die Durchführung der eidgenössischen Berufs- prüfungen (...) sowie der eidgenössischen höheren Fachprüfung (...) teil- weise gut und sprach der A._______ einen Betrag von insgesamt CHF 2'037'648.– (inklusive allfälliger Mehrwertsteuer) zu. D. Gegen diese Verfügung erhob die A._______ am 31. Mai 2019 Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die angefoch- tene Verfügung sei vollumfänglich aufzuheben und die Bundesbeiträge für die Durchführung von eidgenössischen Berufs- und eidgenössischen hö- heren Fachprüfungen der Eidg. Berufsprüfung (...) und Eidg. höhere Fach- prüfung (...) seien auf insgesamt CHF 2'085'792.30 festzulegen. Eventua- liter sei die Verfügung vom 29. April 2019 aufzuheben und die Angelegen- heit zur neuen Beurteilung in der Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung rügt sie eine unrichtige Rechtsanwendung, eine Verlet- zung des Gleichbehandlungsgebots, eine unrichtige beziehungsweise un- vollständige Sachverhaltsfeststellung und eine Verletzung des Vertrauens- schutzes durch die Vorinstanz.

B-2682/2019 Seite 3 E. Mit Vernehmlassung vom 15. Juli 2019 beantragt die Vorinstanz die Abwei- sung der Beschwerde. F. Mit Replik vom 22. Oktober 2019 hält die Beschwerdeführerin vollumfäng- lich an ihren Rechtsbegehren fest. G. Mit Duplik vom 13. November 2019 beantragt die Vorinstanz wiederum die Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Der Entscheid der Vorinstanz vom 29. April 2019 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist Be- schwerdeinstanz gegen Verfügungen der Departemente und Dienststellen der Bundesverwaltung, worunter die Vorinstanz fällt (Art. 31 und 33 Bst. d VGG; Art. 61 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Berufsbildung vom 13. Dezember 2002 [Berufsbildungsgesetz, BBG; SR 412.10]; Art. 35 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Ok- tober 1990 [Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1]). 1.2 Zur Beschwerde ist legitimiert, wer am vorinstanzlichen Verfahren teil- genommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme hatte, durch die an- gefochtene Verfügung besonders berührt ist und zudem ein schutzwürdi- ges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.2.1 Beschwerde erhoben hat im vorliegenden Fall die A._______ in eige- nem Namen. 1.2.2 Die Vorinstanz hat in ihrer Verfügung die A._______ als Gesuchstel- lerin und Adressatin bezeichnet. Wie sich aus den Akten ergibt, wurde das Gesuch indessen durch den B._______ gestellt, einem der Träger der Be- rufs- und höheren Fachprüfungen im (...). Die in der Beschwerde erhobene Behauptung, die A._______ sei selbst die Trägerschaft der Berufs- und hö- heren Fachprüfungen im (...) und damit eine Organisation der Arbeitswelt

B-2682/2019 Seite 4 im Sinne von Art. 52 Abs. 3 Bst. c und 56 BBG, ist offensichtlich unzutref- fend: Die Trägerschaft dieser Prüfungen setzt sich zusammen aus mehre- ren Vereinen, nämlich dem B., der C. und der D._______ (nachfolgend: Trägerschaft). Die A._______ übernahm erst ab Ende Au- gust 2018 die Rolle der B._______ als Gesprächspartnerin der Vorinstanz. Wie sie in ihrem Schreiben vom 3. April 2019 darlegte, handelte sie dabei "im Auftrag der Trägerschaften". Wenn die Vorinstanz in der Folge die A._______ in der angefochtenen Verfügung als Gesuchstellerin bezeich- nete, erscheint dies daher als unzutreffend. Die A._______ ist insofern allenfalls formelle, nicht aber materielle Verfü- gungsadressatin. Aufgrund der Akten ist nicht ersichtlich, inwiefern sie durch die angefochtene Verfügung überhaupt beschwert und im eigenen Namen zur Beschwerde legitimiert sein könnte. 1.2.3 Hinzu kommt, dass beschwerdelegitimiert nur sein kann, wer partei- und prozessfähig ist (ISABELLE HÄNER, in: Christoph Auer/Markus Mül- ler/Benjamin Schindler [Hrsg.], VwVG, Bundesgesetz über das Verwal- tungsverfahren, Kommentar, 2. Aufl. 2019, Rz. 5 zu Art. 48). Unter Partei- fähigkeit wird die Möglichkeit verstanden, im Beschwerdeverfahren als Partei aufzutreten. Dabei gilt - analog zu den Grundsätzen des Zivilpro- zessrechts - als parteifähig, wer rechtsfähig ist (HÄNER, a.a.O., Rz. 5 zu Art. 48). Wie sich aus den öffentlich zugänglichen Informationen auf der Webseite der A._______ ergibt, setzt sich die A._______ aus mindestens fünf Mit- gliedern zusammen, die von der Trägerschaft der Berufs- und höheren Fachprüfungen im (...) für eine Amtsdauer von drei Jahren gewählt werden. Aufgrund dieser Beschreibung drängt sich der Eindruck auf, dass es sich bei der A._______ weder um einen Verein noch um eine andere Art von juristischer Person handelt. Es erscheint daher als sehr zweifelhaft, ob die A._______ überhaupt über eigene Rechtspersönlichkeit verfügt und prozessfähig ist. 1.3 Im vorliegenden Fall kann indessen darauf verzichtet werden, die Be- schwerdeführerin aufzufordern, ihre Rechtsfähigkeit und ihre Beschwer darzutun, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist, wie noch darzule- gen sein wird. 2. Die Beschwerdeführerin rügt eine unrichtige Rechtsanwendung durch die

B-2682/2019 Seite 5 Vorinstanz. Organisationen der Arbeitswelt hätten grundsätzlich Anspruch auf finanzielle Beiträge des Bundes, sofern sie eidgenössische Berufsprü- fungen und höhere Fachprüfungen durchführten. Art. 52 BBG sehe vor, dass der Bund sich im Rahmen der bewilligten Kredite angemessen an den Kosten beteilige. Nach der typischen gesetzgeberischen Systematik wäre dabei zu erwarten gewesen, dass Art. 56 BBG in der Folge den unbestimm- ten Rechtsbegriff "angemessen" weiter konkretisiert hätte, was aber nicht der Fall sei. Stattdessen enthalte Art. 56 BBG im Gegensatz zum Grund- satz von Art. 52 Abs. 3 Bst. c BBG plötzlich eine Kann-Vorschrift. Diese Kann-Vorschrift müsse als gesetzgeberisches Versehen betrachtet wer- den, denn es sei mit dem Sinn und Zweck der gemeinschaftlichen Aufga- benteilung zwischen dem Bund und den Organisationen der Arbeitswelt nicht vereinbar, den involvierten Bundesbehörden freies Ermessen einzu- räumen, ob und wie weit sie sich finanziell bei der Durchführung von eid- genössischen Berufsprüfungen beteiligen wollten. Sofern dieser Kann-Vor- schrift in der Rechtsanwendung überhaupt Relevanz zugestanden werden könne, so nur soweit, als dass damit vom Gesetzgeber habe klargestellt werden sollen, dass nicht alle Anbieter von Berufsprüfungen Bundesunter- stützung beanspruchen könnten, sondern nur diejenigen Organisationen der Arbeitswelt, welche über ein Prüfungsreglement verfügten, das von der Vorinstanz genehmigt worden sei. Im Umkehrschluss bedeute dies, dass Organisationen der Arbeitswelt, welche auf der Basis eines von der Vor- instanz genehmigten Prüfungsreglements eidgenössische Berufsprüfun- gen und höhere Fachprüfungen abnehmen dürften und müssten, Anspruch auf angemessene Beteiligung des Bundes an den Prüfungskosten hätten. Was eine angemessene Beteiligung an den Prüfungskosten bedeute, er- gebe sich nicht aus dem Berufsbildungsgesetz selber. Hingegen werde in Art. 65 Abs. 1 der Verordnung über die Berufsbildung vom 19. November 2003 (Berufsbildungsverordnung, BBV; SR 412.101) der Bundesbeitrag für die Durchführung von eidgenössischen Fachprüfungen mit höchstens 60% des tatsächlichen Aufwandes begrenzt. Einzig für Prüfungen, welche aus fachlichen Gründen besonders kostenintensiv seien, könne ein Beitrag bis zu 80% des Aufwandes gesprochen werden. Solche Ausnahmegesuche um einen Deckungsbetrag zwischen 60% und 80% seien besonders zu begründen. E contrario ergebe sich, dass Beitragsgesuche bis zu 60% nicht besonders zu begründen seien, weil die Organisationen der Arbeits- welt, welche über ein genehmigtes Prüfungsreglement verfügten, grund- sätzlich Anspruch auf angemessene Kostenbeteiligung hätten. Aufgrund von Art. 56 BBG i.V.m. Art. 65 BBV müsse geschlossen werden, dass der Gesetzgeber eine Deckungsbeteiligung von bis zu 60% des angefallenen Aufwandes grundsätzlich als angemessen betrachtet habe.

B-2682/2019 Seite 6 Die Vorinstanz macht dagegen geltend, die Frage, ob es sich im vorliegen- den Fall trotz der Kann-Formulierung in Art. 56 BBG um eine Anspruchs- subvention handle, könne offenbleiben, da sie gar nicht bestreite, dass die Beschwerdeführerin für die im Jahre 2017 durchgeführten Prüfungen mit Bundesbeiträgen zu unterstützen sei. Dass das Gesuch zu begründen ge- wesen sei, ergebe sich auch aus ihren, gestützt auf Art. 66 Abs. 1 BBV, erlassenen Richtlinien. Gemäss dem Subventionsgesetz müssten die vom Bund mit Subventionen unterstützten Aufgaben zweckmässig, kosten- günstig und mit einem minimalen administrativen Aufwand erfüllt werden. Diese Bestimmungen hätten zum Ziel, die grösstmögliche Effizienz zu ge- währleisten und Schranken gegen nicht notwendigen Aufwand und über- triebenen Perfektionismus aufzustellen. Sei dies nicht der Fall, so könne es zu einer Beschränkung der Förderbeiträge kommen. Im vorliegenden Fall genügten die von der Trägerschaft geltend gemachten Administrativ- kosten diesem subventionsrechtlichen Grundsatz nicht und seien daher für die Berechnung der Subvention zu kürzen gewesen. 2.1 Die Beteiligung des Bundes an den Kosten der Berufsbildung (Art. 52 ff. BBG) besteht einerseits in der Ausrichtung von Pauschalbeträgen an die Kantone und andererseits in der Leistung von zweckgebundenen (Direkt- )Beiträgen an die Kantone und an Dritte (Art. 52 Abs. 2-3 BBG). Vorliegend interessiert Art. 52 Abs. 3 Bst. c BBG, wonach der Bund Beiträge für die Durchführung von eidgenössischen Berufsprüfungen und eidgenössischen höheren Fachprüfungen sowie für Bildungsgänge höherer Fachschulen an Dritte leistet. Diese Bestimmung verweist auf Art. 56 BBG, der für die Durchführung von eidgenössischen Berufsprüfungen und eidgenössischen höheren Fachprüfungen sowie für Bildungsgänge höherer Fachschulen, die von Organisationen der Arbeitswelt angeboten werden, eine Unterstüt- zung durch den Bund vorsieht. Beiträge nach Art. 53-56 BBG werden nur gewährt, wenn das zu subventionierende Vorhaben bedarfsgerecht ist, zweckmässig organisiert ist und ausreichende Massnahmen zur Qualitäts- entwicklung einschliesst. Der Bundesrat kann weitere Bedingungen und Auflagen vorsehen. Er regelt die Bemessung der Beiträge (Art. 57 BBG). 2.2 Gestützt auf diese Delegationsnorm erliess der Bundesrat die Art. 59-66 BBV. Die Bundesbeiträge nach Art. 56 BBG decken höchstens 60% des Aufwandes (Art. 65 Abs. 1 BBV). Für Prüfungen, die aus fachli- chen Gründen besonders kostenintensiv sind, kann ein Beitrag gewährt werden, der bis zu 80% des Aufwandes deckt. Entsprechende Gesuche sind besonders zu begründen (Art. 65 Abs. 2 BBV).

B-2682/2019 Seite 7 2.3 Beiträge nach Art. 56 BBG sind Finanzhilfen i.S.v. Art. 3 SuG. Nach Lehre und Rechtsprechung werden Finanzhilfen grundsätzlich unter- teilt in Ermessens- und Anspruchssubventionen (FABIAN MÖLLER, Rechts- schutz bei Subventionen, 2006, S. 43 ff. mit Hinweisen; BARBARA SCHAE- RER, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanz- recht, 1992, S. 173 f.). Anspruchssubventionen begründen einen Rechts- anspruch auf die Subvention, sofern der Empfänger die gesetzlichen Vor- aussetzungen für die Subventionszusprechung erfüllt. Ein bundesrechtli- cher Anspruch wird dann angenommen, wenn die Voraussetzungen eines Beitrags in einem Erlass erschöpfend umschrieben sind und der Entscheid über die Ausrichtung des Beitrags nicht im Ermessen der Verwaltung liegt (BGE 118 V 16 E. 3a; 116 Ib 309 E. 1b, je mit Hinweis). Verbleibt der Ver- waltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraussetzungen ein gewisser Be- urteilungsspielraum und kann sie innerhalb bestimmter Grenzen den Sub- ventionssatz festsetzen, so entfällt der Anspruchscharakter einer Subven- tion dadurch nicht (BGE 145 I 121 E. 1.2; 110 Ib 297 E. 1). Dagegen ist es bei Ermessenssubventionen dem Entschliessungsermes- sen der vollziehenden Behörde anheimgestellt, ob sie im Einzelfall eine Subvention zusprechen will oder nicht (in diesem Sinn: BENJAMIN SCHIND- LER, Verwaltungsermessen, 2010, Rz. 70). Das "ob" der Subventionsge- währung wird im Gesetz offengelassen. Die Voraussetzungen sind nicht abschliessend, aber in der Regel dennoch – wenn auch oft in Form von unbestimmten Rechtsbegriffen – weitgehend geregelt (SCHAERER, a.a.O., S. 178). Selbst wenn einer Behörde in einem konkreten Fall Ermessen zu- steht, heisst das nicht, dass sie in ihrem Entscheid völlig frei ist; sie hat immer nach pflichtgemässem Ermessen zu handeln und ist an das Rechts- gleichheitsgebot und das Willkürverbot gebunden (BGE 122 I 267 E. 3b; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal- tungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 409 ff.; SCHINDLER, a.a.O., Rz. 431; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs- recht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 11). Eine Bestimmung, die als "Kann-Vor- schrift" formuliert ist, weist eher auf eine Ermessenssubvention hin (HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 408; MÖLLER, a.a.O., S. 43 f.; BGE 118 V 19 E. 3a mit Hinweis). 2.4 Der Vorinstanz steht selbst bei Anspruchssubventionen bezüglich der Frage der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen ein Beurteilungs- spielraum zu und sie ist auch bei Ermessenssubventionen an die Verfas-

B-2682/2019 Seite 8 sung und das Willkürverbot, das Gebot der Rechtsgleichheit und das Ver- hältnismässigkeitsprinzip gebunden. Das Bundesverwaltungsgericht hat daher bisher die Frage offengelassen, ob es sich bei den Bundesbeiträgen nach Art. 52 ff. BBG um Anspruchs- oder Ermessenssubventionen handelt (vgl. Urteile des BVGer B-8207/2010 vom 22. März 2011 E. 2; B-5057/2007 vom 16. April 2008 E. 4.2 und B-5476/2007 vom 11. Juli 2008 E. 3). 2.5 Diese Frage kann auch im vorliegenden Fall offenbleiben. Wie darge- legt, sieht das Berufsbildungsgesetz selbst vor, dass Beiträge gemäss Art. 53-56 BBG nur gewährt werden, wenn das zu subventionierende Vor- haben bedarfsgerecht ist, zweckmässig organisiert ist und ausreichende Massnahmen zur Qualitätsentwicklung einschliesst (Art. 57 BBG). Auch das Subventionsgesetz, das für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanz- hilfen und Abgeltungen gilt, soweit nicht andere Bundesgesetze oder allge- meinverbindliche Bundesbeschlüsse Abweichendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 1 und 2 SuG), sieht ausdrücklich vor, dass nur Aufwendungen anre- chenbar sind, die tatsächlich entstanden und für die zweckmässige Erfül- lung der Aufgabe unbedingt erforderlich sind (Art. 14 Abs. 1 SuG). Selbst wenn die Beiträge des Bundes an die Durchführung von Berufsprü- fungen und höheren Fachprüfungen daher als Anspruchssubventionen ein- gestuft würden, wäre mit der Vorinstanz – und entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – davon auszugehen, dass bei der Bemessung der Beiträge der geltend gemachte Aufwand nicht bereits deswegen anre- chenbar ist, wenn er tatsächlich angefallen ist, sondern dass die Anrechen- barkeit auch voraussetzt, dass der Aufwand für die zweckmässige Erfül- lung der Aufgabe unbedingt erforderlich war. 3. Die Vorinstanz begründet die nur teilweise Gutheissung des Gesuchs nicht mit Zweifeln daran, ob der von der Beschwerdeführerin angegebene Auf- wand für die Administration effektiv angefallen sei, sondern allein damit, dass sie diesen Aufwand nicht im vollen Umfang als notwendig erachtet. Sie führt aus, die Trägerschaft sei zwar frei in der Ausgestaltung und Durch- führung der Prüfungsadministration. Die Richtlinien über die Beitragsge- währung sähen auch vor, dass Kosten für die Administration anrechenbar seien hinsichtlich Prüfungssekretariat (Organisation, Ausschreibung, etc.), Buchführung/Treuhand, Büromaterial (Fotokopien, Drucksachen, Porti, etc.), Büroinfrastruktur (Telefon, EDV, etc.) und Verbrauchsmaterial. Aller-

B-2682/2019 Seite 9 dings müssten diese Aufwände die subventionsrechtlichen Grundsätze er- füllen. Gemäss dem Subventionsgesetz müssten die vom Bund mit Sub- ventionen unterstützten Aufgaben zweckmässig, kostengünstig und mit ei- nem minimalen administrativen Aufwand erfüllt werden. Diese Bestimmun- gen hätten zum Ziel, grösstmögliche Effizienz zu gewährleisten und Schranken gegen nicht notwendigen Aufwand und übertriebenen Perfekti- onismus aufzustellen. Sei dies nicht der Fall, so könne es zu einer Be- schränkung der Förderbeiträge kommen. Im vorliegenden Fall betrügen die Kosten für die Prüfungsadministration 2017 zwischen 50% und 60% der von den Kandidaten zu leistenden Prüfungsgebühren. Während die ge- samten Administrationskosten für die Prüfungsdurchführungen zwischen 2011 und 2013 leicht gesunken seien, hätten sie ab 2014 bis 2016 markant zugenommen. Ein ähnliches Bild ergebe sich auch bezüglich der Entwick- lung der Administrationskosten pro Kandidat. Nach einer Abnahme zwi- schen 2011 und 2013 von CHF 719.– im Jahr 2011 auf CHF 540.– im Jahr 2013 seien die Kosten ab 2014 bis 2016 deutlich angestiegen von CHF 1'098.– im Jahr 2014 auf CHF 1'231.– im Jahr 2016. Dieser Trend habe sich im Jahr 2017 mit einer erneuten Kostensteigerung gegenüber dem Vorjahr von CHF 177'891.– bzw. ca. 20% fortgesetzt. Es sei der Ge- suchstellerin nicht gelungen, im Rahmen ihrer allgemein gehaltenen Ein- gaben schlüssig und nachvollziehbar darzulegen, wieso die Trägerschaft mehrerer Prüfungen zu Fixkosten auf höherem Niveau führen solle und es nicht vielmehr erlaube, daraus Synergien zu nutzen und so die Kosten pro Kandidat zu senken. Fraglich sei auch, inwiefern bauliche Anpassungsar- beiten an der Büroinfrastruktur, die Kompletterneuerung der Begrünung der Büroräumlichkeiten oder die Anschaffung von Stühlen für Sitzungszim- mer zwingend notwendige Aufwände für die mit Subventionen unterstützte Durchführung von Berufs- und höheren Fachprüfungen darstellten. Auch die geltend gemachten hohen Kosten pro Arbeitsplatz in der Prüfungsad- ministration hätten nicht erklärt werden können. Die Vorinstanz legt dar, sie habe für die Beurteilung der Notwendigkeit der Administrationskosten vergleichsweise auf die Daten der im Jahr 2016 von sämtlichen Prüfungsträgern angegebenen Administrationskosten abge- stellt, und zwar gruppiert nach Grösse der Prüfung (1-9 Teilnehmende, 10-24 Teilnehmende, 25-96 Teilnehmende, 100-499 Teilnehmende, über 500 Teilnehmende), um so den unterschiedlichen Voraussetzungen Rech- nung zu tragen. Aus diesen angegebenen Administrationskosten habe sie den Medianwert bestimmt. In der Folge habe sie diesen Medianwert um 50% erhöht, was zu vertretbaren maximalen Administrationskosten pro teil- nehmende Person von CHF 2'800.– für die kleinsten Prüfungen bis zu

B-2682/2019 Seite 10 CHF 500.– für Prüfungen mit über 500 Teilnehmenden führe. Für die (...)- branche mit kleineren und grösseren Prüfungen und total 675 Teilnehmen- den habe die Vorinstanz einen Mischsatz von CHF 1'000.– angewendet. Andererseits seien im Hinblick auf vergleichbare Werte auch die durch- schnittlichen Arbeitsplatzkosten der Bundesverwaltung beigezogen wor- den. Dieser Vergleich zeige, dass die durchschnittlichen Arbeitsplatzkosten der Beschwerdeführerin praktisch doppelt so hoch seien wie diejenigen der Bundesverwaltung. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Gleichbehandlungsge- bots, eine unrichtige beziehungsweise unvollständige Sachverhaltsfest- stellung und eine Verletzung des Vertrauensschutzes. Die Vorinstanz er- kläre weder in der angefochtenen Verfügung noch anderweitig transparent, welche Kosten zu hoch seien, mit Ausnahme der Informatik. Sie stelle ver- meintliche Synergien bei einem gemeinschaftlichen Prüfungssekretariat für mehrere unterschiedliche Berufsprüfungen fest, ohne diese nachvollzieh- bar zu begründen. Sie basierten daher auf reinen Hypothesen. Nicht alle Prüfungen fänden indessen jedes Jahr und in allen Regionen statt, doch könne nicht jedes Mal neues Personal neu rekrutiert werden, so dass die Fixkosten für Personal und Infrastruktur auch bei Prüfungen, welche nur alle zwei Jahre stattfänden, gleich hoch seien. Bei der Berufsprüfung (...) habe es in vergangenen Jahrgängen schon so wenige Kandidaten gege- ben, dass die Prüfung gar nicht erst habe durchgeführt werden können. Dennoch sei im Vorfeld zu gewährleisten gewesen, dass ein Prüfungssek- retariat zur Verfügung gestanden hätte. Nach der Pro-Kopfberechnung der Vorinstanz hätte aber mangels Kandidaten gar kein anrechenbarer Admi- nistrativaufwand vorgelegen. Im Jahr 2017 habe es objektiv nachvollzieh- bare Gründe für eine Kostensteigerung vor allem im Personalwesen gege- ben. Die Vorinstanz berufe sich ohne weitere Begründung auf durchschnitt- liche Administrationskosten, lege aber nicht offen, wie diese Erfahrungs- werte erhoben worden seien und warum diese als Vergleichswerte heran- gezogen werden sollten. Die Frequenz, die Kandidatenzahlen, die Prü- fungsanzahl, die Komplexität und der Umfang von Berufsprüfungen könn- ten sich je nach Branche und Organisation massiv unterscheiden. Die Vo- rinstanz vergleiche daher unterschiedliche Sachverhalte ohne sachliche Begründung miteinander. Bei der Beschwerdeführerin handle es sich mit 679 Kandidaten im Jahr 2017 zwar um eine grosse Prüfungskommission mit fünf verschiedenen Berufsprüfungen. Die einzelnen Berufsprüfungen hätten aber sehr unterschiedliche Absolventenzahlen, während der Grund- aufwand für die Prüfungsorganisation unabhängig von der Kandidatenan- zahl nahezu identisch sei. Prüfungen mit wenig Kandidaten kosteten pro

B-2682/2019 Seite 11 Kandidat deutlich mehr als grosse Prüfungen. Ausserdem seien die Admi- nistrativkosten ebenfalls höher, weil der Aufwand in drei verschiedenen Sprachregionen anfalle. Sie habe aufgrund der ständigen Praxis der Vo- rinstanz in den Vorjahren davon ausgehen dürfen, dass der Bundesbeitrag 60% des effektiv angefallenen Aufwandes betrage, soweit dieser anre- chenbar sei. Das beinhalte auch das berechtigte Vertrauen darauf, dass die Anrechenbarkeit vom effektiven Aufwand konkret überprüft werde und dabei nicht mit Pauschalierungen gearbeitet werde. Sofern eine solche Praxisänderung zur Pauschalierung des anrechenbaren Aufwandes mit den gesetzlichen Vorgaben überhaupt vereinbar sei, was sie bestreite, könne diese jedenfalls aufgrund des Vertrauensschutzes nicht rückwirkend eingeführt werden. 3.1 Die Richtlinien der Vorinstanz über die Gesuchstellung, die Budgetie- rung und die Abrechnung von eidgenössischen Berufs- und höheren Fach- prüfungen nach Artikel 56 BBG und Artikel 65 BBV vom 15. April 2013 (nachfolgend: Richtlinien 2013), welche hier unbestrittenermassen zur An- wendung kommen, verweisen auf die massgeblichen gesetzlichen Grund- lagen im Berufsbildungsgesetz und im Subventionsgesetz. Zur Bemes- sungsgrundlage führen sie aus, die Grundlage zur Bemessung der Bei- tragsgewährung seien die Vollkosten je Prüfung, d.h. die Vorinstanz finan- ziere einen Anteil am massgebenden Aufwand gemäss Erfolgsrechnung (Art. 4.1 Richtlinien 2013). Dass der Aufwand nicht anrechenbar sei, wenn er im Vergleich zum Medianwert aller Prüfungen eine bestimmte Grenze überschreite, ist in den Richtlinien nicht konkret vorgesehen. Bei den Richtlinien 2013 handelt es sich um eine sogenannte Verwaltungs- verordnung, welche sich an die mit dem Vollzug betrauten Behörden wen- det. Ihre Hauptfunktion ist die Sicherstellung einer einheitlichen, gleich- mässigen und sachrichtigen Praxis des Gesetzesvollzugs. Nach herr- schender Ansicht sind Verwaltungsverordnungen keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten und insbeson- dere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Gerichte sind nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, berücksichtigen sie bei der Entscheidfindung aber insoweit, als sie eine dem Einzelfall gerecht wer- dende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulassen (BGE 132 V 200 E. 5.1.2; 130 V 163 E. 4.3.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 87; SCHINDLER, a.a.O., Rz. 435 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 41 Rz. 11 ff.).

B-2682/2019 Seite 12 Die Richtlinien 2013 sehen zwar nicht konkret vor, dass geltend gemachter und effektiv angefallener Aufwand nicht anrechenbar sei, wenn er im Ver- gleich zum Medianwert dieser Aufwandkategorie bei allen Prüfungen eine bestimmte Grenze überschreitet. Wie bereits dargelegt, ergibt sich aber aus dem auch auf die vorliegend in Frage stehenden Beiträgen anwend- baren Subventionsgesetz, dass Aufwendungen anrechenbar sind, sofern sie nicht nur tatsächlich entstanden, sondern für die zweckmässige Erfül- lung der Aufgabe auch unbedingt erforderlich sind (Art. 14 Abs. 1 SuG, E. 2.5 hievor). Dass die Vorinstanz – im Widerspruch zu dieser Bestim- mung – keine Prüfung vornehme, ob der geltend gemachte Aufwand auch erforderlich sei, kann den Richtlinien 2013 nicht entnommen werden und die Beschwerdeführerin hat auch keine konkreten Anhaltspunkte vorge- bracht, die eine derartige ständige Praxis belegen würden. Der Umstand, dass in den Richtlinien nicht konkret vorgesehen ist, dass geltend gemachter und effektiv angefallener Aufwand nicht anrechenbar sei, wenn er im Vergleich zum Medianwert dieser Aufwandkategorie bei allen Prüfungen eine bestimmte Grenze überschreite, ist daher nicht ent- scheidrelevant. 3.2 Aus den Unterlagen, welche die Beschwerdeführerin der Vorinstanz einreichte, geht hervor, dass die in der Administration der Beschwerdefüh- rerin beschäftigten Personen durch den B._______ eingestellt wurden. An- zunehmen ist auch, dass die Miete der Räumlichkeiten sowie der übrige Aufwand in erster Linie beim B._______ angefallen ist, da aus den Unter- lagen auch hervorgeht, dass der B._______ der Beschwerdeführerin den gesamten in Frage stehenden Betrag von CHF 842'000.– für Dienstleistun- gen (Prüfungssekretariat) für das Jahr 2017 in Rechnung gestellt hatte. Aus dieser Abrechnung geht auch hervor, dass die höhere Fachprüfung (...) 118 Kandidaten zählte, die Berufsprüfungen (...) 418 Kandidaten, (...) 79 Kandidaten und (...) 67 Kandidaten. Die Berufsprüfung (...) wurde im Jahr 2017 offenbar überhaupt nicht durchgeführt und der B._______ schied bei der Verteilung der Sekretariatskosten auf die verschiedenen Prüfungen für diese Prüfung keine Kosten aus. In den statistischen Zahlen, auf welche die Vorinstanz abstellt, werden die Prüfungen in Grössen von 1-9, 10-24, 25-99, 100-499 sowie über 500 Teil- nehmende eingeteilt. Für die dritte und vierte Grössenklassen, die auf- grund der Kandidatenzahlen der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall interessieren, ermittelte die Vorinstanz offenbar Medianwerte pro Kandidat von CHF 799.– beziehungsweise CHF 807.–.

B-2682/2019 Seite 13 3.3 Als Rechtfertigung, warum ihre Administrativkosten wesentlich höher seien, macht die Beschwerdeführerin geltend, bis Ende 2015 sei das Prü- fungssekretariat für die Erfüllung der operationellen Aufgaben im Aufbau begriffen gewesen. In früheren Jahren sei der Personalbestand sehr knapp bemessen gewesen und das Verbands- und Schulpersonal der B._______-Schule habe der Beschwerdeführerin Unterstützung bei der Durchführung der Berufsprüfungen leisten müssen. Damit habe eine Quersubventionierung durch das Schulsekretariat stattgefunden. Bis Ende 2016 habe der Leiter dieser Schule den Betrieb der Beschwerdeführerin im Nebenamt betrieben, was heute nach Intervention der Vorinstanz nicht mehr zulässig sei. Ab 2017, im Zuge der Reorganisation und Professiona- lisierung des Verbandes sei für die Beschwerdeführerin eine Leitungsper- son angestellt worden. Damit sei ein Professionalisierungsschub ange- stossen und ebenso die von der Vorinstanz geforderte Entflechtung von Schul- und Prüfungsbetrieb erfüllt worden. Zu einem erheblichen Mehrauf- wand habe auch die Tatsache geführt, dass die Vorinstanz die Gleichbe- handlung aller Sprachregionen in der Schweiz gefordert habe. So würden heute in allen Sprachregionen von den Schulinstitutionen örtlich und per- sonell unabhängige Sekretariate geführt. Der Aufwand für das Personal und die Infrastruktur sei dadurch nachhaltig gestiegen. Das Gremium der Beschwerdeführerin, bestehend aus den fünf Präsidenten der Prüfungs- kommission und zwei sprachregionalen Vizepräsidenten, welches prü- fungsübergreifende Standards festlege und kontrolliere, habe seit 2015 seinen Einsatz im Zusammenhang mit dem Professionalisierungsschub er- höhen müssen. Diese Argumente mögen teilweise erklären, warum die Administrationskos- ten für die Durchführung der in Frage stehenden Prüfungen im (...)-bereich in den letzten Jahren gestiegen sind. Sie erklären indessen nicht, warum die Administration dieser Prüfungen derart wesentlich teurer sein sollte als die Administration anderer eidgenössischer Berufs- und höherer Fachprü- fungen. So gehört es insbesondere zu den Voraussetzungen für die Ge- nehmigung von eidgenössischen Berufs- und eidgenössischen höheren Fachprüfungen, dass die Trägerschaft in der Lage ist, ein längerfristiges gesamtschweizerisches Angebot zu gewährleisten (Art. 25 Abs. 2 Bst. c BBV). Dass die Administration so ausgelegt werden muss, dass alle Sprachregionen bedient werden können, ist daher kein Argument, dass die höheren Administrationskosten der Beschwerdeführerin im Vergleich zu den Trägern anderer eidgenössischer Berufs- und höherer Fachprüfungen rechtfertigen könnte.

B-2682/2019 Seite 14 3.4 Warum die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass die Vorinstanz nicht bereits im Vorjahr ihre Administrationskosten als teilweise nicht anre- chenbar eingestuft hat, einen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens darin, dass dies auch bei den für das Jahr 2017 geltend gemachten, nach der Darstellung der Vorinstanz um 20% höheren Kosten der Fall sein würde, ableiten könnte, ist nicht nachvollziehbar. 3.5 Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss gekommen ist, die geltend gemachten Administrativkosten seien nicht in diesem Umfang für die zweckmässige Erfüllung der Aufgabe erforderlich und könnten nur bis zu einem Betrag von CHF 1'200.– pro Prü- fungskandidat angerechnet werden. 4. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde daher als unbegründet und ist abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist. 5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin als unter- liegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). 6. Die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). 7. Für die Beantwortung der Frage, ob dieses Urteil mit Beschwerde in öffent- lich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht angefochten werden kann, ist entscheidend, ob der zur Debatte stehende Beitrag als An- spruchs- oder Ermessenssubvention eingestuft wird, da gemäss Art. 83 Bst. k BGG die Beschwerde vor Bundesgericht gegen Entscheide bezüg- lich Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, nicht zulässig ist. Ob die Beiträge an die Durchführung von Berufs- oder eidgenössischen Fachprü- fungen als Anspruchs- oder als Ermessenssubventionen einzustufen sind, wurde durch die Rechtsprechung bisher nicht geklärt (Urteil des BGer 2C_258/2012 vom 22. März 2012 E. 2.1; Urteil des BVGer B-8207/2010 vom 22. März 2011 E. 6). Diese Frage kann vorliegend jedoch offengelas- sen werden, denn ihre Beantwortung liegt nicht im Kompetenzbereich des

B-2682/2019 Seite 15 Bundesverwaltungsgerichts. Vielmehr wird das Bundesgericht gegebenen- falls selbst über die Zulässigkeit einer allfälligen Beschwerde entscheiden. Diese Überlegungen führen zu der offen formulierten Rechtsmittelbeleh- rung, wie sie dem Entscheiddispositiv angefügt ist.

B-2682/2019 Seite 16 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Verfahrenskosten von CHF 3'500.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Ver- fahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Eva Schneeberger Myriam Senn

B-2682/2019 Seite 17 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG), soweit er nicht unter die Ausnahme von Art. 83 Bst. k BGG fällt. Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung überge- ben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An- gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 26. März 2021