Ab te i lun g II B- 21 86 /2 0 0 6 {T 1 /2 } Urteil vom 30. Mai 2007 Mitwirkung:Richter Hans-Jacob Heitz (vorsitzender Richter); Richter Ronald Flury; Richter Jean-Luc Baechler; Gerichtsschreiber Stefan Wyler Verband der Schweizer Druckindustrie, 3006 Bern, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz betreffend Berufsbildung B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2 Sachverhalt: A.Für die Erarbeitung einer neuen Verordnung über die berufliche Grundbil- dung "Drucktechnologe/in" (Bildungsverordnung) bilden unter der Führung der für die Reform antragstellenden Paritätischen Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation mehrere Verbände, Gewerkschaf- ten sowie kantonale und eidgenössische Stellen eine Reformkommission. Der Verband der Schweizer Druckindustrie will sich als derzeitiger und im Berufsverzeichnis des Bundesamts für Berufsbildung und Technologie (BBT) aufgeführter Träger der Beruflichen Grundbildung (Lehrberufe) des Drucktechnologen am Reformvorhaben und der Ausarbeitung der neuen Bildungsverordnung ebenfalls beteiligen. Unter Vermittlung des BBT sowie aufgrund diverser Treffen und intensivem Schriftverkehr zwischen den Par- teien kam bis anhin keine Einigung über die Form der Partizipation des Verbands der Schweizer Druckindustrie am Reformprozess zu Stande. Mit Brief vom 20. Juni 2006 teilte das BBT der Paritätischen Berufsbil- dungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation mit, dass das Pro- jekt zum weiteren Vorantrieb der Arbeiten und mit der Zielsetzung der In- kraftsetzung auf den 1. Januar 2009 ein Vor-Ticket unter Vorbehalt erhalte. Unter anderem hielt das BBT Folgendes fest: "2. Zusätzlich zum Vorbehalt der Arbeitsgruppe Masterplan hat das BBT entschie- den, dass dem Verband der Schweizer Druckindustrie 1 Sitz in der Berufsreform- kommission einzuräumen ist (BBG Art. 1 Ziff. (recte: Abs.) 3 Bst. b). Im Weiteren möchten wir Sie schon heute darauf hinweisen, dass ein Ticketantrag nur möglich ist, wenn sich Viscom und der Verband der Schweizer Druckindustrie über die künftige Trägerschaft des Berufes geeinigt haben." In Kopie wurde dieses Schreiben auch dem Verband der Schweizer Druck- industrie zugestellt. In einem zweiten Schreiben vom 10. August 2006 an die Paritätische Be- rufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation ergänzte das BBT ihre Vorbehalte zum Vor-Ticketentscheid dahingehend, dass die Pari- tätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation "nachweislich alles Zumutbare zu unternehmen habe, damit der Verband der Schweizer Druckindustrie in der Reformkommission Einsitz nehmen kann". Die Verknüpfung der Ticketvergabe mit der Klärung der künftigen Trägerschaft wurde dagegen aufgegeben. Der Verband der Schweizer Druckindustrie erhielt dieses Schreiben in Kopie. Mit Ersuchen vom 16. August 2006 wandte sich der Verband der Schwei- zer Druckindustrie ans BBT und erbat in Bezug auf das Schreiben vom 10. August 2006 um den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
3 B.Gegen das Schreiben des BBT vom 10. August 2006 an die Paritätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation gelangt der Verband der Schweizer Druckindustrie (Beschwerdeführer) am 8. September 2006 mit Beschwerde an die Rekurskommission EVD und beantragt die Aufhebung dieses Entscheids unter Kosten- und Entschädi- gungsfolgen zu Lasten des BBT, wobei er ausführt, beim Schreiben des BBT handle es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Die Beschwerde sei innert Frist eingereicht worden und er sei sowohl un- mittelbar wie auch mehr als jedermann betroffen, womit er zur Beschwerde legitimiert sei. Im Weiteren verletze das Vorgehen des BBT den Grundsatz des rechtlichen Gehörs und des Gleichbehandlungsgebots, und laufe dem Berufsbildungsgesetz zuwider. Zur Begründung führt der Beschwerdefüh- rer aus, er sei vor Erlass des Schreibens vom 10. August 2006 nicht ange- hört worden, was jedoch zwingend erforderlich gewesen wäre. Um alle re- levanten Kreise in die Meinungsbildung miteinzubeziehen, sei auch der Beschwerdeführer in angemessener Weise in das Reformprojekt zu integ- rieren, da ansonsten eine Ungleichbehandlung vorliege. Zudem verstosse der Ausschluss des Beschwerdeführers gegen das Berufsbildungsgesetz, welches in Art. 1 und ausdrücklich in Art. 19 BBG auf die Mitarbeit der Or- ganisationen der Arbeitswelt hinweise. In diesem Sinne äussere sich auch das "Gesamtkonzept Umsetzung des Berufsbildungsgesetzes" des BBT, wie auch die einschlägige Rechtssprechung der Rekurskommission EVD. C.In Beantwortung des Schreibens des Beschwerdeführers vom 16. August 2006 teilte das BBT mit Brief vom 12. September 2006 dem Beschwerdeführer mit, Vor-Ticketentscheide seien nicht Gegenstand einer Verfügung, sondern legten lediglich das weitere Verfahren fest. D.Mit Vernehmlassung vom 22. November 2006 beantragt das BBT die Ab- weisung der Beschwerde. Das BBT habe die Koordination zwischen den interessierten Kreisen und den Kantonen sicher zu stellen und zu entschei- den, wenn keine Einigung zustande komme. E.Am 12. Januar 2007 repliziert der Beschwerdeführer und legt seine Stand- punkte unter Bezugnahme auf die Vernehmlassung noch einmal vertieft dar. Insbesondere verweist er auf die zentrale Bedeutung des rechtlichen Gehörs und zeigt die Beziehungen und das Verhältnis der beteiligten Ver- bände untereinander detailliert auf. F.Mit Duplik vom 19. Februar 2007 hält das BBT an seinen Ausführungen in der Vernehmlassung fest, wobei es sich seinerseits zu den Verbandsstruk- turen äussert und betont, dass weitere Vermittlungsversuche des BBT zwi- schen dem Beschwerdeführer und der Paritätischen Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation den politischen Konflikt zwi- schen den beiden Organisationen der Arbeitswelt nicht zu lösen vermocht hätten. Zudem stellt das BBT in Aussicht, anlässlich der Ticket-Vergabe zu
4 entscheiden und dabei besonders zu berücksichtigen, ob alles Zumutbare für eine einvernehmliche Zusammenarbeit unternommen wurde. Auf die Vorbringen der Parteien wird – soweit sie für den Entscheid als er- heblich erscheinen – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.Das Bundesverwaltungsgericht hat am 1. Januar 2007 seine Tätigkeit auf- genommen und übernimmt, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der am
5 Zum besseren Verständnis der wichtigsten Vorgänge und Zusammenhän- ge bei Berufsbildungsverordnungsreformen drängt sich zunächst eine all- gemeine Darstellung zu den Berufsbildungsreformen und deren Grundla- gen auf (E. 3.). Nachher sind diese auf das konkrete Verfahren für die Überarbeitung der Berufsbildungsverordnung "Drucktechnologe/in" zu ap- plizieren (E. 4.), um schliesslich die aufgeworfene Rechtsfrage nach der Verfügungsqualität des Schreibens vom 10. August 2006 beantworten und die materielle Beurteilung der Begehren des Beschwerdeführers vorneh- men zu können (E. 5.-7.). 3.Das Berufsbildungsgesetz wie auch die Verordnung enthalten keine spezi- fischen Regelungen über das allgemeine Verfahren bei Berufsbildungsre- formen. Das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT) hat jedoch das "Handbuch Verordnungen – Schritt für Schritt zu einer Verord- nung über die berufliche Grundbildung" (im Folgenden: Handbuch) heraus- gegeben. Dieses gilt es vorerst genauer zu betrachten. 3.1Bei diesem Handbuch handelt es sich dem Inhalte nach, wie bei Weisun- gen oder Kreisschreiben, um eine Verwaltungsverordnung, die vom BBT im Sinn von Art. 65 Abs. 1 BBG i.V.m. Art. 71 Abs. 1 der Verordnung über die Berufsbildung vom 19. November 2003 (Berufsbildungsverordnung, BBV, SR 412.101) erlassen wurde. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten beim Privaten Ihre Haupt- funktion besteht darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspra- xis – vor allem im Ermessensbereich – zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden und ist in deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen vom Richter bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwend- baren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V 163 E. 4.3.1. je mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auf- lage, Zürich 2006, Rz. 854 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, §41 Rz. 12 ff.; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs- band, 6. Auflage, Basel 1990, Nr. 9; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwal- tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 628). 3.2Gemäss dem Handbuch besteht auf Bundesebene ein Masterplan Berufs- bildung. Dieser verfolgt in erster Linie das Ziel, die Reformen der Berufsbil- dungsverordnungen auf die finanziellen und personellen Kapazitäten der Verbundpartner abzustimmen. Der Masterplan Berufsbildung bestimmt mit- tels einem Ticketsystem, wann welche Organisationen der Arbeitswelt mit
6 der Reform einer Bildungsverordnung beginnen können. Der jeweilige Ent- scheid über die Ticketvergabe obliegt der politischen Steuergruppe des Masterplans Berufsbildung. Diese setzt sich aus den Vorstehern der Departemente des Inneren und der Volkswirtschaft sowie einer Delegation des Vorstands der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungs- direktoren (EDK) zusammen (vgl. Handbuch S. 6 und 17). Der Masterplan Berufsbildung respektive die politische Steuergruppe ver- gibt Vor-Tickets und Tickets jeweils auf Antrag der im konkreten Verfahren ursprünglich antragstellenden Organisation der Arbeitswelt. Mit dem Antrag auf ein Vor-Ticket signalisiert die Organisation der Arbeitswelt, dass die Vorarbeiten so weit fortgeschritten sind, dass sie mit der Erarbei- tung der Berufsbildungsverordnung beginnen kann und gewillt ist, die Reform durchzuführen. Ihr Antrag enthält in der Regel eine Ideenskizze mit Änderungsvorschlägen, Angaben zu den Abweichungen gegenüber dem bestehenden Reglement, die Zusammensetzung der Reformkommission und den Projektablauf. Die Phase nach der Erteilung des Vortickets dient der Erstellung des Entwurfs der Bildungsverordnung und des Bildungs- plans sowie der Erarbeitung der Konzepte für Berufsbildungsverantwortli- che, der Übersetzung des Entwurfs in die anderen Landessprachen und der verbandsinternen Vernehmlassung. Steht sodann dieser projektinterne Entwurf, stellt die Organisation der Arbeitswelt einen weiteren Antrag, um ein sogenanntes Ticket zu erhalten. Der positive Ticket-Entscheid bedeutet grünes Licht für die Fortsetzung der Arbeiten (Nachbesserungen/Anpas- sungen/Vernehmlassung ausserhalb der Projektorganisation/Publikation) und ist zugleich eine Verpflichtung mit den Vorarbeiten für die Implemen- tierung (Vollzugs- und Umsetzungsarbeiten in den Kantonen) zu beginnen (vgl. Handbuch S. 13 und 14). 3.3In Bezug auf die ersten Verfahrensschritte von der "Vorphase: Reformkon- zept" bis zur "Phase 2: Vor-Ticket" hält das Handbuch im Speziellen fest, dass dem Dialog und der gemeinsamen Suche nach Lösungen ein hoher Stellenwert zukommt. Am Anfang jeder Überarbeitung von Bildungsverord- nungen geht es grundsätzlich darum, das Feld der Berufsreform abzustecken und sich Gedanken über das Berufsbild zu machen. Dabei ist zu klären, welche Organisationen der Arbeitswelt von der Reform betroffen und inwiefern diese an einer gemeinsamen Trägerschaft des Projekts inte- ressiert sind. In der "Vorphase: Reformkonzept" wird neben der Klärung grundsätzlicher Fragen und dem Entscheid bezüglich der geplanten Neue- rungen auch die Projektorganisation geschaffen. Diese Aufgabe fällt der für das Reformprojekt antragstellenden Organisation der Arbeitswelt zu, welche gleichzeitig die operative Projektleitung übernimmt. Die Bestellung der Projektorganisation beinhaltet unter anderem auch die Besetzung der Reformkommission. Einsitz in die Reformkommission nehmen mindestens eine oder mehrere Organisationen der Arbeitswelt, das BBT, Vertreter der Kantone wie auch anderer Institutionen und Organisationen. Nach dem Abschluss der Vorphase wird ein detailliertes Reformkonzept in Bezug auf die neue Verordnung über die berufliche Grundbildung und den Bildungs-
7 plan ausgearbeitet, was nach deren Abschluss zum Vor-Ticketantrag führt (vgl. Handbuch S. 8-10). 3.4Aus dem Handbuch des BBT ergibt sich damit folgendes Rollenverständ- nis: Verfahrensleitende Aufgaben in übergeordneten Belangen des Bil- dungswesens werden durch den Bund (EDK/BBT) wahrgenommen; inner- halb von bestimmten Reformprojekten kommt der für das Projekt antrag- stellenden Organisation der Arbeitswelt eine verfahresleitende Funktion zu. Im einzelnen bedeutet dies: 3.4.1Im Anfangsstadium (Vorphase bis Vor-Ticketantrag) zeichnet in der Haupt- sache die antragstellende Organisation der Arbeitswelt für die Aufgleisung des Reformprozesses verantwortlich. Sie arbeitet dabei mit ihren Partnern zusammen und es liegt an ihr, mit den einzelnen Interessierten zu verhan- deln, erste Eckwerte zu definieren, Ziele vorzugeben und ein detailliertes Reformkonzept zu erarbeiten. Hat die antragstellende Organisation der Arbeitswelt diese ersten Arbeiten erledigt und ist eine erste Konsolidierung eingetreten, stellt die Organisation der Arbeitswelt beim BBT den Antrag auf Erteilung eines Vor-Tickets, dessen Erteilung gleichzeitig den Beginn des eigentlichen Ausarbeitungsprozesses markiert (vgl. Übersichtstabelle im Handbuch S. 28). 3.4.2Das BBT steht innerhalb von Einzelprojekten während der Vorphase den Organisationen der Arbeitswelt beratend zur Seite und ist während der "Phase 1: Projektvorbereitung", wie die übrigen Beteiligten auch, in der Position eines Verbundpartners tätig, übernimmt also keine leitenden Funktionen. Ausserhalb von konkreten Projektarbeiten übernimmt das BBT jedoch insofern steuernde Funktionen, als es bei einzelnen Vor-Ticket-Ent- scheiden mitbeteiligt ist (Handbuch S. 6-10, 28). 3.5Anhaltspunkte zur Rollenverteilung bei Berufsbildungsreformen ergeben sich im Weiteren aus der Botschaft vom 6. September 2000 zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung (Botschaft, BBl 2000 5686 ff.). Dies insbesondere mit Blick auf den Aufgabenbereich der Bun- desbehörden. Gemäss der Botschaft regelt das Gesetz die Grundlagen der Zusammenarbeit und weist klare Verantwortlichkeiten zu, die den Akteuren im Rahmen der gesetzlichen Ziele optimale Entfaltungsmöglichkeiten bie- ten. Die bundesstaatliche Aufgabe ist subsidiär und primär auf der strategi- schen Ebene anzusiedeln, die Anbieter von Lehr- und Ausbildungsplätzen sorgen für zukunftsorientierte Inhalte und eine abnehmergerechte Qualifi- zierung der Lernenden (BBl 2000 5698). Im Weiteren führt die Botschaft unter dem Titel "Kompetenzordnung" aus, dass der Bund für die überge- ordneten, landesweiten Belange, d.h. für Systementwicklung und -steue- rung, Koordination und Transparenz zuständig ist (BBl 2000 5729).
8 Daraus muss gefolgert werden, dass der Gesetzgeber – wie schon unter dem alten Recht – auch mit dem neuen Berufsbildungsgesetz dem BBT und anderen Bundesstellen nicht eine einseitige Führungsaufgabe zuwei- sen wollte, sondern diese die Rolle des strategischen Planers zu überneh- men, insofern also Gesamtziele vorzugeben und einen allgemeinen Blick über die Entwicklung des Bildungswesens zu bewahren haben. Sie haben in erster Linie dafür zu sorgen, dass innerhalb des gesetzlichen Rahmens die nötigen bildungsrelevanten Erlasse zu Stande kommen; wie dabei im Einzelnen vorzugehen ist, wird jedoch den einzelnen Partnern überlassen. Dahingehend muss auch die Botschaft verstanden werden, wenn sie die bundesstaatlichen Aufgaben als "subsidiär und primär auf der strategi- schen Ebene anzusiedeln" beurteilt. Mit "subsidiär" ist gemeint, dass die einzelne zu regelnde Materie Verbundaufgabe darstellt und der Bund über diese Belange nicht von sich aus entscheiden soll. Mit "primär strategisch" hingegen wird darauf verwiesen, dass der Bund die Koordination im Grossen übernehmen, also etwa die Verfahrensstände aller sich in Überar- beitung befindlichen Bildungsverordnungen überwachen und die finanziel- len und personellen Kapazitäten der Verbundpartner aufeinander abstim- men soll (vgl. vorne E. 3.2). 4.Gestützt auf die vorstehenden Darstellungen ergibt sich folgendes Bild in Bezug auf die Reform der Bildungsverordnung "Drucktechnologe/in". Die für das Reformprojekt neue Bildungsverordnung "Drucktechnologe/in" antragstellende Organisation der Arbeitswelt war vorliegend die Paritäti- sche Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation. Diese bildet daher die operative Projektleitung der Bildungsverordnungsre- form "Drucktechnologe/in" und es obliegt ihr, die im Handbuch genannten Aufgaben bis zum Vor-Ticket-Antrag wahrzunehmen. Nach übereinstim- mender Darstellung der Parteien sind diese Arbeiten an die Hand genom- men und durchgeführt worden. Insbesondere hat die Paritätische Berufs- bildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation eine Reform- kommission bestellt, in welcher die gemäss Handbuch nötigen Beteiligten vertreten sind. Deshalb richtet sich die Beschwerde auch nicht generell gegen den Vor-Ticket-Entscheid, sondern lediglich gegen eine darin ent- haltene Auflage, respektive die Abänderung zum Vor-Ticket-Entscheid. Mit Schreiben an die Paritätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation vom 20. Juni 2006 erhielt das Reformprojekt Bil- dungsverordnung "Drucktechnologe/in" ein Vor-Ticket zugesprochen. Dies unter der Bedingung, dass dem Beschwerdeführer ein Sitz in der Reform- kommission einzuräumen sei. Dieses Schreiben wurde am 10. August 2006 dahingehend ergänzt, als die Paritätische Berufsbildungs- stelle für die Berufe der visuellen Kommunikation nunmehr alles Zumut- bare zu unternehmen habe, um dem Beschwerdeführer die Einsitznahme in der Kommission zu ermöglichen. Der Beschwerdeführer erkennt in die- ser Ergänzung zum Vor-Ticket den Ausschluss seines Verbands vom wei-
9 teren Reformprozess der Berufsbildungsverordnung "Drucktechno-loge/in" und qualifiziert diesen als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. 5.Vor diesem Hintergrund muss im Folgenden festgestellt werden, ob mit dem Schreiben vom 10. August 2006 eine anfechtbare Verfügung ergan- gen ist. Einerseits kann aufgrund einer besonderen gesetzlichen Grund- lage die Pflicht bestehen, dass eine Behörde einen bestimmten Entscheid fällen muss. Anderseits kann Verwaltungstätigkeit Verfügungsqualität erlangen, wenn ein Verwaltungsakt die allgemeinen Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 VwVG erfüllt. Dabei gilt es im Besonderen die zuvor darge- stellten Abläufe und die von den einzelnen Beteiligten wahrzunehmenden Aufgaben zu berücksichtigen. In einem ersten Schritt ist zu klären, ob das BBT gestützt auf das Berufs- bildungsgesetz verpflichtet ist, über den Streitgegenstand mittels anfecht- barer Verfügung zu bestimmen und somit ein geeignetes Anfech- tungsobjekt zu schaffen (E. 6.). Besteht keine solche Pflicht ist als zweiter Schritt zu prüfen, ob dem Schreiben vom 10. August 2006 des BBT im Sinne der allgemeinen Regeln von Art. 5 Abs. 1 VwVG trotzdem Verfü- gungscharakter zukommt (E. 7.). 6.Als unmittelbare gesetzliche Grundlage für den Erlass einer anfechtbaren Verfügung fällt Art. 19 BBG in Betracht. Gemäss Art. 19 Abs. 1 BBG erlässt das BBT auf Antrag der Organisationen der Arbeitswelt oder, bei Bedarf, von sich aus Bildungsverordnungen. Art. 19 Abs. 2 - 4 BBG regelt im Weiteren Einzelheiten in Bezug auf den Inhalt, die Qualifikationsverfah- ren für nicht formalisierte Bildung sowie die Publikation der neuen Bil- dungsverordnungen. Als weitere Grundlage ist Art. 1 BBG heranzuziehen. Dieser hält fest, dass die Berufsbildung eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt ist. Zur Verwirklichung der Ziele arbeiten Bund, Kantone und Organisationen der Arbeitswelt zusammen, ebenso die Kantone und Organisationen der Arbeitswelt unter sich. 6.1Betreffend die Erarbeitung von Bildungsverordnungen geht aus Art. 19 BBG nur hervor, dass das BBT grundsätzlich für den Erlass von Bildungs- verordnungen verantwortlich zeichnet, respektive diese von sich aus oder auf einen entsprechenden Antrag einer Organisation der Arbeitswelt hin erlässt. Das Gesetz enthält aber keine Einzelheiten oder Modalitäten darüber, wie bei der Ausarbeitung neuer oder bei der Revision bestehender Bildungs- verordnungen vorzugehen ist. Es bezeichnet nicht näher, ob gewisse Ver- bände oder Organisationen von bestimmten Berufen oder Berufszweigen zwingend in den Erarbeitungsprozess für den Entwurf einer Bildungsver- ordnung miteinzubeziehen und deshalb diese Mitwirkungsrechte einzelner
10 Verbände mit einer individuell-konkreten Verwaltungshandlung – also mit- tels Verfügung – festzustellen sind. Art. 19 BBG schreibt lediglich fest, dass die Organisationen der Arbeitswelt an den einzelnen Berufsbildungs- verordnungsprojekten zu beteiligen sind, wobei die Art und Weise von deren Beteiligung offen gelassen wird. 6.2Der in Art. 1 BBG verankerte Grundsatz, wonach Bund, Kantone und Organisationen der Arbeitswelt die Ziele des BBG gemeinsam zu verwirkli- chen haben, statuiert im Hinblick auf die Beteiligung einzelner Verbände ebenso wenig eine Verfügungspflicht. Art. 1 BBG hält das Prinzip der breit abgestützten Zusammenarbeit unter den interessierten Kreisen fest (vgl. auch BBl 2000 5747). Art. 1 BBG kann nicht entnommen werden, dass die- ser Grundsatz – über das Zusammenarbeitsprimat hinaus – das BBT von Gesetzes wegen verpflichtet, in individueller und durchsetzbar Weise über Mitwirkungsrechte einzelner Interessierter zu verfügen. Daran ändert auch der explizite Verweis des BBT auf Art. 1 Abs. 3 Bst. b BBG in seinem an die Paritätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommuni- kation gerichteten Schreiben vom 20. Juni 2006 betreffend Vor-Ticket-Ver- gabe nichts. Aus dem Berufsbildungsgesetz lässt sich somit nicht ableiten, dass das BBT schon von Gesetzes wegen gehalten wäre, mittels Verfügung über den Einsitz des Beschwerdeführers in der Reformkommission für die Revi- sion der Bildungsverordnung zu befinden. 7.Im Weiteren muss geprüft werden, ob mit dem Schreiben des BBT vom 10. August 2006 trotzdem und im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG eine anfechtbare Verfügung ergangen ist. 7.1Die Verfügung wird als individueller, an den einzelnen gerichteten Hoheits- akt definiert, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbezie- hung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt werden soll (BGE 131 II 13 E. 2.2., BGE 130 V 388 E. 2.3.; zum Ganzen: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 854 ff.). Als Beschwerde- objekt öffnet die Verfügung den Zugang zum streitigen Verwaltungsverfah- ren und zur Verwaltungsgerichtsbarkeit. Deshalb ist in Verfügungsform zu Handeln, wenn ein Verwaltungsrechtsverhältnis verbindlich festgelegt wer- den soll, ausser die gesetzliche Grundlage sehe eine andere Handlungs- form vor. Soll ein Rechtsverhältnis verbindlich festgelegt werden, besteht grundsätzlich auch ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 188, 191). Eine Verfügung liegt also vor, wenn es sich beim angefochtenen Verwal- tungsakt um eine behördliche, einseitige, individuell-konkrete, rechtsver- bindliche und auf Bundesverwaltungsrecht gestützte Anordnung handelt (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., §28 Rz. 1 ff.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 487 ff.).
11 Liegt nur eines dieser Elemente nicht vor, ist der entsprechende Verwal- tungsakt nicht als Verfügung zu qualifizieren. Im vorliegenden Fall drängt sich insbesondere die Frage auf, ob mit dem Ergänzungsschreiben vom 10. August 2006 zum Vor-Ticket-Entscheid vom 20. Juni 2006 eine rechtsverbindliche Anordnung getroffen, mithin die Re- gelung eines Rechtsverhältnisses bezweckt wurde. Die Regelung eines Rechtsverhältnisses liegt dann vor, wenn die zuständige Behörde mit einer Anordnung im Einzelfall gegenüber jemand anderem Rechte oder Pflichten begründet, ändert oder aufhebt (Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG), darüber eine Feststellung trifft (Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG) oder Begehren auf Begrün- dung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten abweist oder auf solche Begehren nicht eintritt (Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG). Diesen Aspekt gilt es zuerst zu prüfen, bevor die übrigen Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu untersuchen sind. 7.2Wie vorne in den Erwägungen 3 und 4 dargestellt, übernimmt die für die Reform antragstellende Organisation der Arbeitswelt, hier die Paritätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation, die ope- rative Leitung der Reformarbeiten. Primär bestimmt also die Projektleitung in den ersten Phasen des Überarbeitungsprozesses über die diversen Belange der Reform, ohne dass von Seiten des Bundes ein besonderer Einfluss ausgeübt oder dieser von sich aus in einzelne Belange der Reform eingreifen würde. Die Organisation der Arbeitswelt legt die ersten Ergebnisse ihrer Tätigkeit in Form des Vor-Ticket-Antrags vor und erst hie- rauf erfolgt im Hinblick auf die Vor-Ticket-Vergabe eine erste Prüfung der erledigten Vorarbeiten (vgl. Schritt 5 im Handbuch S.10). Mit der Vergabe des Vor-Tickets an den Antragsteller erfolgt sodann die Bestätigung, dass mit der Erarbeitung der Bildungsverordnung definitiv begonnen werden kann. Die Organisation der Arbeitswelt verpflichtet sich dabei zugleich die Bedingungen zum Erhalt des Tickets einzuhalten. Dass aber mit dem Vor-Ticket-Entscheid bereits über besondere Parteirechte, insbesondere über die Beiteiligung einzelner Verbände am Reformprozess entschieden wird oder überhaupt entschieden werden soll, kann darin nicht erkannt werden, und ist auch nicht Zweckbestimmung des Vor-Ticket-Ent- scheids. Sinn und Zweck eines Vor-Tickets liegt einzig darin, das Verfah- ren in Bezug auf eine bestimmte Bildungsverordnungsreform mit den übri- gen laufenden Reformen zu koordinieren, um die zur Verfügung stehenden Ressourcen bestmöglich einsetzen und nutzen zu können. Der Vor-Ticket- Entscheid initiiert den verfahrenstechnisch nächsten Schritt von der einen zur nächsten Phase im Reformprozess, den Übergang von der Planungs- zur eigentlichen Erarbeitungsphase einer neuen Berufsbildungsverordnung nämlich.
12 7.3Zudem würde eine einseitige Festlegung von Rechten und Pflichten dem in der Botschaft und ebenso in Art. 1 BBG gründenden Prinzip der Zusam- menarbeit zuwiderlaufen. Wohl am prägnantesten kommt dies zum Aus- druck, wenn der Gesetzgeber in seiner Botschaft schreibt, dass "der Bund nicht überall dort einzuspringen hat, wo die Akteure nicht zu Rande kom- men" und im Weiteren erklärt, dass "der Zusammenarbeit unter und zwi- schen den Akteuren erste Priorität zukommt" (BBl 2000 5729). 7.4In seinem Schreiben an den Beschwerdeführer vom 12. September 2006 stellt sich schliesslich auch das BBT auf den Standpunkt, dass Vor-Ticket- Entscheide nicht als Verfügungen im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG, son- dern als verfahrensleitende Entscheide zu qualifizieren sind. Dieser Ansicht schliesst sich das Bundesverwaltungsgericht an, denn mit dem Vor-Ticket wird grundsätzlich nur ein Schritt auf dem Weg hin zu einer neuen Berufsbildungsverordnung unternommen, ohne dass dabei ein rechtlich zu regelnder Sachverhalt festgelegt werden soll. Die zentralen Aufgaben vor der Vor-Ticket-Erteilung treffen zur Hauptsache die Organi- sationen der Arbeitswelt respektive die Projektleitung und finden ohne besondere Einflussnahme statt. Es zeigt sich daher, dass aufgrund der Stellung des BBT und der von ihm wahrzunehmenden Funktionen zu Beginn von Bildungsverordnungsreformen kein Bedürfnis besteht, dass überhaupt eine – im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG – verbindliche Anord- nung getroffen wird. Der Vor-Ticketentscheid regelt daher kein Rechtsver- hältnis im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG, weshalb es sich beim Vor-Ticket- entscheid vom 20. Juni 2006 nicht um eine anfechtbare Verfügung handelt. Somit steht fest, dass dem Vor-Ticket-Entscheid des BBT keine Verfü- gungsqualität zukommt, wobei offen bleiben kann, ob der Vor-Ticket-Ent- scheid die übrigen Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 VwVG erfüllen würde, liegt doch beim Fehlen nur eines Elements gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG bereits keine Verfügung im Sinne des Gesetzes vor. 7.5Beim vorliegend angefochtenen Verwaltungsakt, dem Schreiben vom 10. August 2006 an die Paritätischen Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kommunikation, handelt es sich zwar nicht um den eigentli- chen Vor-Ticket-Entscheid, jedoch um die Modifikation des Vor-Ticket-Ent- scheids. Konsequenterweise ist zu folgern, dass dem Schreiben vom 10. August 2006 als Ergänzungsschreiben und Anfechtungsobjekt kein Verfügungscharakter beizumessen ist. Wenn schon der Anknüpfungsge- genstand (der Vor-Ticket-Entscheid vom 20. Juni 2006) des angefochte- nen Verwaltungsaktes (das Schreiben vom 10. August 2006) nicht als Ver- fügung zu qualifizieren ist, muss folgerichtig dasselbe auch für dessen Ergänzung oder Abänderung gelten. 8.Das Schreiben vom 10. August 2006 ist damit nicht als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren, womit der vorliegenden Beschwerde das geeignete Anfechtungsobjekt fehlt.
13 Ermangelt es der Beschwerde an einer zwingenden Prozessvorausset- zung, hat die Rechtsmittelinstanz das Verfahren durch Nichteintretensent- scheid zu erledigen (VPB 62.11 E. 2.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 410). Die Überprüfung der übrigen Prozessvoraussetzungen kann damit entfallen, ebenso die materielle Beurteilung der Streitsache an sich. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten. 9.Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterlie- gende Partei, weshalb ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Als unterliegender Partei ist dem Beschwerdeführer auch keine Parteient- schädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1.Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2.Die Verfahrenskosten von Fr. 1'400.-- werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt und mit dem am 22. September 2006 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'400.-- verrechnet. 3.Dieses Urteil wird eröffnet: -dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde) -der Vorinstanz (Ref-Nr. 221.10/csc; mit Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter:Der Gerichtsschreiber: Hans-Jacob HeitzStefan Wyler Rechtsmittelbelehrung Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten (Art. 42 BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingegangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 48 BGG). Versand am: 12. Juni 2007