Ab te i lun g II B- 21 85 /2 0 0 6 {T 0 /2 } Urteil vom 3. Mai 2007 Mitwirkung:Richterin Maria Amgwerd (vorsitzende Richterin), Richter Bernard Maitre (Abteilungspräsident), Richterin Vera Marantelli; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi B._______, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), Vorinstanz betreffend Anerkennung eines Diploms. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2 Sachverhalt: A.B., schweizerischer Staatsangehöriger, stellte am 5. Juli 2006 beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (Bundesamt) das Ge- such, sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk (ausgestellt am 3. Juni 2006 von der Handwerkskammer Kassel in Deutschland) sei als gleichwer- tig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker anzuerkennen. Den Gesuchsbeilagen ist zu entnehmen, dass B. am Institut für Berufs- bildung (IfB) in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten privaten Fachschule für Augenoptik und Optometrie, von Mai 2004 bis Juni 2006 (1. und 2. Teil des Lehrgangs in 5 Blöcken à je 6 Wochen; 3. und 4. Teil in 3 Wochen) die Meisterschule absolviert und am 3. Juni 2006 die Meisterprüfung im Au- genoptikerhandwerk bestanden hatte. Mit Verfügung vom 17. August 2006 entschied das Bundesamt, die Meis- terprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedin- gung, dass B._______ als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eig- nungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instru- mente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche. Zur Begründung hielt das Bundesamt fest, mit dem Freizügigkeitsabkommen habe die Schweiz das System der Europäischen Union (EU) zur gegenseitigen An- erkennung von Diplomen in ihren Mitgliedstaaten angenommen und wende zur Beurteilung der Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen die euro- päischen Richtlinien an. Diese Richtlinien sähen vor, dass der Aufnahme- staat einem EU/EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt nicht verweigern könne, wenn der Gesuchsteller in seinem Heimatland für die Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen Unterschie- de bezüglich der Dauer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnah- mestaat vom Gesuchsteller Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die Tätig- keit als Augenoptiker sei in der Schweiz reglementiert. Die Ausbildung zur Vorbereitung auf die Höhere Fachprüfung (HFP) zum diplomierten Augen- optiker daure zwei Jahre. In den wichtigsten Fächern der Augenoptik (Pa- thologie, Anatomie, Physiologie, Pharmakologie), der Optik und der Kon- taktlinsenanpassung vermittle die Schule in Olten über 1500 Lektionen. Gesamthaft umfasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der HFP mit den Fallfächern Pathologie, Refraktionsbestimmung, Kontaktlin- sen und Allgemeine Optik dienten optometrische/physikalische Grundlagen als Qualifikationsbasis. Hingegen liege in den handwerklichen Meisterprü- fungen in Deutschland das Schwergewicht bei der Meisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe, die auch Teile der Refraktion und der Kontaktlinsen- Abgabe beinhalte. Das im Rahmen der HFP geprüfte Fallfach Pathologie werde bei der Meisterprüfung nur als Teilbereich im Fach Augenoptik ge- prüft. Im Vergleich zu den schweizerischen Fallfächern Kontaktlinsen und Refraktionsbestimmung fehlten in Deutschland wichtige Teilbereiche wie
3 die äussere und innere Inspektion des Auges, die ihrerseits fundierte Kenntnisse in Pathologie voraussetzten. Die Pathologie und die Inspektion des Auges erlangten in der Schweiz vor allem vor dem Hintergrund der kantonalen Berufsausübungsvorschriften elementare Bedeutung, sei doch der diplomierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht von Augenkrankheiten einen Kunden dem Facharzt zuzuweisen. Das Fallfach Allgemeine Optik & Instrumente werde in Deutschland nur sehr rudimentär geprüft. Das schweizerische Reglement betrachte dieses Fach als unab- dingbares Grundlagenfach zum Verständnis der Berufsausübung und zur Lehrlingsinstruktion. Aus diesen Gründen seien die Höhere Fachprüfung in der Schweiz und die Meisterprüfung in Deutschland inhaltlich nicht ver- gleichbar und somit nicht gleichwertig. B.Gegen diese Verfügung erhob B._______ (Beschwerdeführer) am 7. Sep- tember 2006 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD. Er beantragt sinngemäss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es sei sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk anzuerkennen. Zur Begründung führt er aus, bevor er im Jahr 2004 seine Weiterbildung zum Augenoptiker- meister in Deutschland begonnen habe, habe er sich beim Bundesamt dar- über informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem schweizerischen Di- plom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das Bundesamt habe dies zuge- sichert und ausgeführt, es werde sich frühestens im Jahr 2007 etwas än- dern, wenn eine Fachhochschule für Augenoptiker eingeführt werde. Ge- mäss der angefochtenen Verfügung werde nun die Gleichwertigkeit nicht mehr nach Staatsvertrag beurteilt, sondern nach den EU-Richtlinien. Auf seine Nachfrage habe das Bundesamt erklärt, diese Regelung bestünde schon seit dem Jahr 2001; sie sei aber erst jetzt umgesetzt worden. Er fra- ge sich, warum ihm dies nicht bereits anlässlich seiner Anfrage im Jahr 2004 mitgeteilt und die Praxisänderung nicht öffentlich bekannt gemacht worden sei. Zudem werde die neue Regelung rückwirkend angewendet und es gebe keine Übergangsfristen. Was den Inhalt des Prüfungsstoffes in Deutschland betreffe, führt er detail- liert aus, dass die Inspektion des Auges im Fach Kontaktlinsen und Anato- mie behandelt werde. Wie in der Schweiz sei auch der deutsche Augenop- tikermeister verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Erkrankung den Kunden einem Facharzt zuzuweisen. Was das Fach Allgemeine Optik und Instrumente betreffe, so werde dieses Fach schon in der Lehre sehr inten- siv behandelt und auch in der Meisterschule in Deutschland gelehrt. Schliesslich hält er fest, er habe eine staatlich anerkannte Schule besucht, und die Prüfung sei von einer staatlichen Prüfungsbehörde abgenommen worden. Im Weiteren weist er darauf hin, dass für die Zulassung zur Höheren Fach- prüfung kein Schulbesuch vorgeschrieben sei. Überdies führt er aus, die kantonalen Regelungen für den Erhalt einer Be- rufsausübungsbewilligung seien sehr unterschiedlich. Das Bundesamt be- gründe die Anforderungen mit seiner Aufgabe, welche es gegenüber den
4 Kantonen wahrzunehmen habe. Dies entspreche indessen nicht der Reali- tät, da jeder Kanton andere Bestimmungen habe. So benötige man in den Kantonen Uri und Glarus keine Bewilligung für die selbstständige Tätigkeit als Augenoptiker. Aus den beigelegten Kopien von zwei Briefwechseln zwischen der Schwei- zerischen Ophthalmologischen Gesellschaft (SOG) und dem Leiter des IfB sowie der SOG und dem Bundesamt werde ersichtlich, dass sich das Bun- desamt und die Expertenkommission, welche die Ausgleichsmassnahme festgelegt habe, an Massstäben orientierten, die nicht den geltenden Ge- sundheitsgesetzen entsprächen oder zumindest rechtlich nicht klar defi- niert seien. Der Reaktion der SOG sei im Weitern zu entnehmen, dass es wichtig sei, einen Überblick über die wichtigsten Auffälligkeiten von Augen- krankheiten zu haben. Über diese Kenntnisse verfüge er, wie aus den bei- gelegten Lehrplänen ersichtlich sei. Daher sei es für ihn fraglich, ob die vom Bundesamt verfügten Ausgleichsmassnahmen im Fach Allgemeine Optik überhaupt nötig seien. Ferner führe er seit seiner Anstellung im September 2002 monatlich etwa dreissig Augentests durch ohne irgendwelche Beanstandungen. Auch Kon- taktlinsenanpassungen mache er bereits seit vier Jahren. Es sei noch nie zu irgendwelchen Zwischenfällen gekommen. Er habe nach geltendem Recht eine Weiterbildung angefangen und erfolg- reich abgeschlossen. Er möchte eine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Zürich erhalten, um als Filialleiter angestellt zu werden oder einen eigenen Betrieb zu eröffnen. Nun würden seine Zukunftspläne blockiert. Hätte er dies vorher gewusst, so hätte er sich nicht für die Ausbildung in Deutschland entschieden. Sollte ihn sein Arbeitgeber für die Besuche der Ausgleichsmassnahmen an der Höheren Fachschule nicht freistellen kön- nen, sehe er sich gezwungen, die Kündigung einzureichen. C.Mit Vernehmlassung vom 21. November 2006 beantragt das Bundesamt die Abweisung der Beschwerde. Es hält fest, am 1. Dezember 1937 hätten die Regierungen der Schweiz und Deutschland ein Abkommen zur Gleich- stellung deutscher und schweizerischer handwerklicher Prüfungen unter- zeichnet. Wahrscheinlich sei dieses Abkommen von den deutschen und schweizerischen Behörden gelegentlich angewandt worden. Es sei jedoch weder ratifiziert noch in der systematischen Sammlung des Bundesrechts publiziert und daher in keiner Weise rechtskräftig. Mit dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Aner- kennung ausländischer Diplome in der Schweiz grundlegend verändert. Die Umsetzung der bilateralen Abkommen habe eine gewisse Zeit gedau- ert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher Optiker würden die Schweizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkommens an- wenden. Aufgrund der wortgetreuen Auslegung des Abkommens von 1937 seien Ausbildungen anerkannt worden, die nicht den Anforderungen der Schweizer Ausbildungen entsprächen. Dies widerspreche ganz offensicht- lich den in Anhang III FZA aufgenommenen Richtlinien.
5 Wie der Beschwerdeführer zu Recht festhalte, sei die Ausübung des Au- genoptikerberufes nicht in sämtlichen Kantonen gleich geregelt. Die einzel- nen kantonalen Gesetze seien sich indessen sehr ähnlich. Es liege in der Kompetenz der Kantone, die Ausübung des Augenoptikerberufs frei zuzu- lassen oder an bestimmte Voraussetzungen zu binden. In den kantonalen Gesetzen würden die Tätigkeiten festgelegt, die im Bereich der Augenoptik ausgeübt werden könnten. Im Kanton Zürich, in dem der Beschwerdefüh- rer zurzeit tätig sei, sei die Ausübung des Augenoptikerberufs reglemen- tiert. Ferner stelle jede Praxisänderung einen Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit dar. Eine solche Ungleichbehandlung sei jedoch ak- zeptabel, wenn sie sich auf ernsthafte, sachliche Überlegungen und Über- zeugungen stütze. Diese Voraussetzung sei vorliegend gegeben; die Pra- xisänderung erfolge im Anschluss an eine Gesetzesänderung - das Inkraft- treten des Freizügigkeitsabkommens - und diene dazu, die hohen Ausbil- dungsstandards in der Schweiz beizubehalten. Bei der Anerkennung von Diplomen könne jederzeit eine Praxisänderung auftreten. So könnten bei- spielsweise Ausbildungsgänge ändern, was in einigen Jahren mit der Ein- führung der Fachhochschule für Optik der Fall sein werde. Solche Verän- derungen seien ein Risiko, welches mit der Mobilität einhergehe. Die ein- gewanderten Personen könnten nicht vor zukünftigen Veränderungen ge- schützt werden. Obschon der Beschwerdeführer geltend mache, es sei ihm vom Bundes- amt zugesichert worden, dass sich an der bisherigen Anerkennungspraxis frühestens im Jahr 2007 etwas ändern werde, habe das Bundesamt den Vertrauensschutz nicht verletzt. Der Meistertitel könne nach einer nicht einmal einen halben Tag dauernden Prüfung anerkannt werden. Der Schweizer Markt sei für den Beschwerdeführer daher nicht geschlossen, sofern er eine Ausgleichsmassnahme absolviere. Gemäss den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen sei- en die wichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs Dauer und Inhalt der Ausbildungen. Der Entscheid des Bundesamtes, der auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche somit dem in den europäischen Richtlinien vorgesehenen System. In der Schweiz werde ein Grossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen mit fakultati- ver Ausbildung durchgeführt. Die erlangten Titel (Fachausweise und Diplo- me) ermöglichten den Zugang zu Berufen mit grosser Verantwortung und hohem Wissenstand. Trotzdem würden diese (schweizerischen) Fachaus- weise und Diplome in der EU nicht anerkannt, weil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer in Sinne der Richtlinien berufen könnten. In An- betracht dessen sei die Schweiz nicht bereit, über die Anforderungen der europäischen Richtlinien hinauszugehen. Im vorliegenden Fall sei nicht die Ausbildungsdauer das massgebliche Kriterium, sondern es gehe haupt- sächlich um den Unterrichtsinhalt. Da die europäischen Richtlinien aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, müsse man sich auf einen Ausbildungsweg beziehen, um die Ausbildung des Beschwerde- führers mit derjenigen in der Schweiz zu vergleichen. Die Ausbildung an
6 der Schule in Olten erlaube einen gültigen Vergleich, weil sie den Erwerb der durch die Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse ermögliche. Die Ausbildung des Beschwerdeführers sei vom Schweizer Optikverband geprüft worden. Aus diesem Gutachten gehe hervor, dass die beiden Fä- cher, für welche Ausgleichsmassnahmen gefordert würden, in Deutschland zu oberflächlich behandelt würden. Entgegen dem Standpunkt des Be- schwerdeführers sei es nicht möglich, sich bei einer derart unterschiedli- chen Ausbildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im Rahmen dieser beiden Fächer würden Inhalte vermittelt, die zur Berufsausübung unerläss- lich seien. Eine zuwandernde Person könne nach Belieben eine Eignungs- prüfung oder ein Anpassungspraktikum absolvieren. Das Bundesamt habe darauf verzichtet, im Fach Rechtskunde Ausgleichsmassnahmen zu for- dern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich seien. D.Per 1. Januar 2007 hat die Rekurskommission EVD die Verfahrensakten an das neu geschaffene Bundesverwaltungsgericht überwiesen. Dieses übernahm das Verfahren mit Verfügung vom 25. Januar 2007. E.Am 25. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwer- deführer mit, er habe das Recht auf eine öffentliche Verhandlung im Sinne der Europäischen Menschenrechtskonvention. Der Beschwerdeführer ver- zichtete stillschweigend auf deren Durchführung. Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, Rz. 410). Der Entscheid des Bundesamtes vom 17. August 2006 stellt eine Verfü- gung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). Diese Verfügung war bisher bei der Rekurskommission EVD angefochten, wel- che vor dem Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beur- teilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 61 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ[zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben ge- mäss Anhang Ziff. 35 zum VGG, AS 2006 2248).
7 Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 VGG als Be- schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG be- urteilt, ist nach Art. 53 Abs. 2 VGG (i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG) für die Be- handlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG greift. Soweit vorliegend das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (zit. in E. 3) zur Anwendung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier dargestellte (innerstaatliche) Ordnung des Rechtsschutzes zur Folge (vgl. STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im Personenfreizügig- keitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitglied- staaten, Aktuelle juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes. S. 1018). Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesamt teilgenom- men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe- bung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeführung legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten- vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übri- gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2.Nach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG, SR 412.10) regelt dieses Gesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung, einschliess- lich der Berufsmaturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2 Abs. 1 Bst. a - d BBG). Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerken- nung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungs- bereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen Zusammenarbeit und Mobilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68 Abs. 2 BBG). Der Bundesrat erlässt die Ausführungsbestimmungen, wo das Gesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 65 Abs. 1 BBG). Mit dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 Folgen- des bestimmt: 1 Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn diese: a)im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und b)einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind. 2 Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein
8 ausländisches Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn: a)die gleiche Bildungsstufe gegeben ist; b)die Bildungsdauer äquivalent ist; c)die Inhalte vergleichbar sind; und d)der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen umfasst. 3 Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgän- gerin oder Grenzgänger tätig ist. 4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten. Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwer- tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kan- tonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen, mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können. Aus- gleichsmassnahmen bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, An- passungslehrgängen oder anderen Qualifikationsverfahren (vgl. Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV). 3.Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Ge- meinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. Nach Art. 1 Bst. a Freizügigkeitsabkommen hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri- gen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er- werbstätigkeit und Niederlassung als Selbstständiger sowie das Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grund- satz der Nichtdiskriminierung (vgl. Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsan- gehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein- schaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter ge- stellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen handhabt (YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 9 Freizügigkeitsabkommen, dass die Ver- tragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen, um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein- schaft und der Schweiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän- digen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von Dienstleistungen zu erleichtern. Anhang III trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs- nachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im
9 Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachwei- se untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug ge- nommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge- nannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an (vgl. hierzu und zum Ganzen: Botschaft des Bundesrates vom 23. Juni 1999 zur Genehmi- gung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Bot- schaft, BBl 1999 6128, insbes. S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundes- gerichts 2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf: RUDOLF NATSCH, Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilatera- le Verträge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; MAX WILD, Die Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizügigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU, Basel 2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesamt für Berufsbildung und Technologie, Bericht über die Anerkennung ausländischer Diplome in der Schweiz und die Anerkennung schweizerischer Diplome im Ausland: Re- gelungen, bestehende Praktiken und Handlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Folgenden: Bericht 2001). Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das bilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen nur die im Aufnahmestaat reg- lementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe ste- hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per- sonenfreizügigkeitsabkommen ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah- mestaat nicht reglementiert, bedarf es somit keiner Prüfung der Gleichwer- tigkeit des Diploms und eine Arbeitsbewilligung genügt (vgl. NATSCH, a.a.O., S. 205; WILD, a.a.O., S. 386 f.; HILDEGARD SCHNEIDER, Die Anerkennung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, Antwerpen-Apeldoorn 1995, S. 177). Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrif- ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer be- ruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungs- nachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; sowie die Ausübung einer berufli- chen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung dieser Tätigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche Sys- tem der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähi- gungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der Richtlinie 92/51/EWG bzw. Art. 1 Bst. d der Richtlinie 89/48/EWG, beide zitiert in E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren Mitgliedstaaten derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt werden, kön- nen sich nicht auf ihre private Natur berufen, um sich der Anwendung der mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu entziehen (Vorspann der Richtlinie 89/48/EWG).
10 Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz herausgegeben (abrufbar unter www.bbt.admin.ch [Themen/Internationale Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Be- rufe]). Der Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N. 1.04). So- mit ist das Freizügigkeitsabkommen zur Prüfung der Gleichwertigkeit des Meistertitels im Augenoptikerhandwerk grundsätzlich anwendbar. 3.1Der Beschwerdeführer wohnt und arbeitet im Kanton Zürich. Er möchte in Zukunft eine Filiale leiten oder sich selbstständig machen. Der Kanton Zürich regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsausübung als Augenoptiker in der Verordnung vom 8. Januar 1992 über die Berufe der Gesundheitspflege (ZH-Lex 811.31). Zur selbstständigen Berufsaus- übung ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich; die un- selbstständige Berufsausübung bedarf keiner Bewilligung (vgl. § 9 i.V.m. § 8 Bst. h und § 35 Abs. 1 der Verordnung). Augenoptiker sind berechtigt, Korrektionsbestimmungen vorzunehmen und Kontaktlinsen anzupassen und abzugeben (§ 33 der Verordnung). Die Bewilligung zur selbstständi- gen Berufsausübung als Augenoptiker wird Inhabern eines eidgenössi- schen oder eidgenössisch anerkannten ausländischen Diploms erteilt (§ 34 der Verordnung). Damit steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerberu- fes im Kanton Zürich im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert ist. 3.2Das europäische Recht unterscheidet spezielle und allgemeine Anerken- nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen Harmo- nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver- trauens in die Ausbildung der anderen Mitgliedstaaten (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 6347 f.). Sieben sektorale Richtlinien wurden nach dem System der Harmonisierung gestaltet und ermöglichen damit sechs medizinischen und paramedizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle- gepersonal in allgemeiner Pflege, Hebamme) sowie Architekten die auto- matische Anerkennung (vgl. WILD, a.a.O., S. 396 f.; SCHNEIDER, a.a.O., S. 167). Die allgemeine Anerkennungsregelung, welche nicht für bestimmte berufli- che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufausbildung abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: Richtlinie 89/48/EWG) sowie aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähi- gungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209 S. 25; im Folgenden: Richtlinie 92/51/EWG) zusammen. 3.3Die beiden allgemeinen Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG stützen sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bezwecken, dass Angehö- rige der Mitgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih- ren Beruf auch in einem anderen Mitgliedstaat ausüben können als in
11 demjenigen, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben (vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG,
12 von den im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Erleichterungen Gebrauch gemacht und dank dieser Erleichterung berufliche Qualifikationen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen erworben haben, dessen Staatsan- gehörigkeit sie besitzen" (vgl. Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssa- che C-19/92, Kraus, Sammlung der Rechtsprechung [Slg.], I-1663, Rand- nr. 16 und Urteil vom 6. Oktober 1981 in der Rechtssache 246/80, Broek- meulen, Slg., 2311, Randnrn. 18 ff.; vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S. 260; JACQUES PERTEK, Une dynamique de la reconnaissance des diplômes à des fins pro- fessionelles et à des fins académiques: réalisations et nouvelles réflexi- ons, in: La reconnaissance des qualifications dans un espace européen des formations et des professions, Bruxelles 1998, S. 189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkommen Schweizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüpfungspunkt keine Rechte einräumt und deren Rechtsstellung sich grundsätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BGE 130 I 26 E. 1.2.3 und BGE 129 II 249 E. 4.3 und 5.1.). 3.5Art. 3 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG hält folgendes fest: "Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Auf- nahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht, so kann die zuständige Behörde [...] ei- nem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen man- gelnder Qualifikation verweigern, wenn der Antragsteller das Diplom im Sinne die- ser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG besitzt, das in einem anderen Mit- gliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat erworben wurde." Mit anderen Worten kann der Aufnahmestaat einem Antragsteller, der im Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinien ist, grundsätzlich nicht den Zugang oder die Ausübung eines reglementierten Berufes wegen mangelnder Qualifikation verweigern, wenn dieses Diplom Zugangs- oder Ausübungsvoraussetzung für den entsprechenden Beruf im Herkunftsstaat ist. Als Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG gelten Ausbildungsnach- weise, die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Ver- waltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt werden, und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber erfolgreich einen nicht in Art. 1 Bst. a der Richtlinie 89/48/EWG genannten postsekundären Aus- bildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von entsprechender Dauer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil- dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. Gedankenstrich und 2. Gedan- kenstrich Ziff. i der Richtlinie 92/51/EWG). Die Schweizerischen Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter Anhang C der Richtlinie 92/51/EWG (vgl. dazu Bundesamt für Berufsbil- dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.). Der Meistertitel des Beschwerdeführers ist von der Handwerkskammer Kassel ausgestellt worden. Hierbei handelt es sich um eine Körperschaft
13 des öffentlichen Rechts, welche zur Vertretung der Interessen des Hand- werks errichtet worden ist (vgl. § 90 Abs. 1 HwO). Der Meistertitel des Be- schwerdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt wor- den. Der deutsche Augenoptikermeister ist in Anhang C Nummer 2 (Bil- dungs- und Ausbildungsgänge zum "Meister" für die nicht unter die Richtli- nien des Anhangs A fallenden handwerklichen Tätigkeiten) der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführt. Beim Meistertitel in Deutschland (Herkunftsstaat) handelt es sich somit ebenfalls um ein Diplom im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG. Das Augenoptikerhandwerk in Deutschland stellt ein zulassungspflichtiges Handwerk dar. Die Ausbildungsbezeichnung Meister/Meisterin in Verbin- dung mit einem zulassungspflichtigen Handwerk darf nur führen, wer für dieses zulassungspflichtige Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat (vgl. § 1 i.V.m. Anlage A Nr. 33 HwO sowie § 51 HwO). Insofern ist dieser Beruf auch in Deutschland reglementiert (vgl. auch den Leitfaden für die allgemeine Regelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach- weise der Europäischen Kommission, Anhang 1). Der Meistertitel berech- tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl. § 45 Abs. 2 HwO). Grundsätzlich kann die Schweiz daher dem Beschwerdeführer den Zugang oder die Ausübung des reglementierten Berufes nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigern. 3.6Hingegen hat der Aufnahmestaat das Recht, Ausbildung und Berufserfah- rung mit seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der Diplome als gleichwertig abzulehnen, wenn die Ausbildung des Antragstel- lers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen, dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; NATSCH, a.a.O., S. 206 f., WILD, a.a.O., S. 400). Macht der Aufnahmestaat bei unterschiedli- chem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstrumen- tes Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem An- passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Unter- abs. 3 der Richtlinie 92/51 EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 257; JACQUES PERTEK, L'Europe des diplômes et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). Der Auf- nahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b nicht kumulativ anwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 198; PERTEK, L'Europe des diplômes et des professi- ons, a.a.O., S. 80). 3.7Das Bundesamt hielt in der angefochtenen Verfügung vom 17. August 2006 fest, dass die Meisterprüfung in Deutschland mit der Höheren Fach- prüfung in der Schweiz inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleich- wertig sei. Die Meisterprüfung, welche der Beschwerdeführer absolviert
14 habe, werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedingung, dass er als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pa- thologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der Höheren Fachschu- le für Augenoptik in Olten besuche. Insofern macht das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG Gebrauch, wonach der Aufnahmestaat im Falle von unter- schiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kompensation vom Gesuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung verlangen kann. Die Frage, ob sich die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk inhaltlich wesentlich vom Schweizerischen Diplom des Augenoptikers unterscheidet und das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom 17. August 2006 als Voraussetzung für die Anerkennung der Gleichwertigkeit zu Recht eine Ausgleichsmassnahme verlangt, kann hier offen gelassen werden, da die Beschwerde aus nachfolgenden Gründen gutzuheissen ist. 4.Der Beschwerdeführer rügt, die Handlungsweise des Bundesamtes versto- sse gegen den Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben. Bevor er im Jahr 2004 seine Weiterbildung zum Augenoptikermeister in Deutsch- land begonnen habe, habe er sich beim Bundesamt darüber informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem schweizerischen Diplom des Augenop- tikers gleichwertig sei. Das Bundesamt habe dies zugesichert und ausge- führt, es werde sich frühestens im Jahr 2007 etwas ändern, wenn eine Fachhochschule für Augenoptiker eingeführt werde. Der Beschwerdeführer beruft sich somit sinngemäss auf den Vertrauensschutz. 4.1Der in Art. 9 BV (SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in Zusicherungen, Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen einer Behör- de, die sich im Nachhinein als unrichtig erweisen. Er führt dazu, dass die Behörde unter gewissen, kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen an ihre unrichtige Zusicherung, Auskunft usw. gebunden ist; das heisst, sich so verhalten muss, als ob die Zusicherung, Auskunft usw. richtig gewesen wäre (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2005, S. 153; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 698). Gemäss Rechtsprechung und Doktrin sind unrichtige Zusicherungen, Aus- künfte, Mitteilungen oder Empfehlungen von Behörden bindend, wenn (a) die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Perso- nen gehandelt hat; (b) die Behörde für die Erteilung der Auskunft zuständig war oder als zuständig betrachtet werden durfte; (c) der Bürger die Unrich- tigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte; (d) der Bürger im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und (e) die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren
15 hat (BGE 121 V 65 E. 2a, BGE 119 V 302 E. 3a, BGE 118 Ia 245 E. 4b, BGE 118 V 65 E. 7, BGE 117 Ia 285 E. 2b, BGE 117 Ia 412 E. 3b, je mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichts 1A.8/2004 vom 17. Dezember 2004 E. 4.2 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 668 ff.). Selbst wenn die Voraussetzungen für eine verbindliche behördliche Aus- kunft erfüllt sind, scheitert die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1 mit Hinweisen, BGE 116 Ib 185 E. 3c; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 696 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 160; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrecht- sprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 75 B IVc, S. 243; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentli- chen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 112). In einem solchen Fall besteht aber allenfalls Anspruch auf Schadenersatz (HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 696 und Rz. 703 mit Hinweisen; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 129 ff.). 4.2Was die erste Voraussetzung betrifft, so taugt nicht jede behördliche Aus- kunft als Vertrauensbasis. Die Auskunft muss an sich geeignet sein, schutzwürdiges Vertrauen zu begründen. Notwendig ist eine gewisse in- haltliche Bestimmtheit; eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein Hin- weis auf eine bisherige Praxis genügt nicht. Sodann wird in Lehre und Rechtssprechung mehrheitlich die Auffassung vertreten, nur eine auf einen konkreten, die auskunftserheischende Person direkt betreffenden Sachver- halt bezogene Auskunft könne die Behörden binden, nicht aber eine allge- meine Auskunft (vgl. BGE 125 I 267 E. 4c, BGE 122 II 113 E. 3b/cc, mit Hinweisen; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IIIa, S. 241; anderer Mei- nung: WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 84, S. 207; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 670). Zudem begründet eine Auskunft schutzwürdiges Vertrauen nur, wenn sie vorbehaltlos erteilt worden ist (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2A.454/2002 vom 20. März 2003 E. 2.2 und 2A.251/2000 vom 19. Dezem- ber 2000 E. 2b/cc; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 680; TSCHANNEN/ ZIMMERLI, a.a.O., S. 154; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 205). Unmassgeblich ist die Form der Auskunftserteilung; auch eine mündliche Auskunft kann verbindlich sein, wenn sie auf Grund der Umstände geeig- net ist, den guten Glauben des Betroffenen zu erwecken (vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 669; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IIIa, S. 241; BGE 106 V 139 E. 4c mit Verweis auf BGE 91 I 133 E. 4b, BGE 114 Ia 105 E. 2a). 4.2.1Der Beschwerdeführer macht geltend, bevor er im Jahr 2004 seine Weiter- bildung zum Augenoptikermeister in Deutschland begonnen habe, habe er sich beim Bundesamt darüber informiert, ob der ausländische Ausweis mit dem schweizerischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig sei. Das Bundesamt habe dies zugesichert. Der Beschwerdeführer kann zwar nicht belegen, dass das Bundesamt ihm diese Auskunft erteilt hat. Über den Inhalt des Telefonats ist keine Ge- sprächsnotiz erstellt worden. Der Beschwerdeführer hat sich den Inhalt
16 des Gesprächs auch nicht schriftlich bestätigen lassen. Unbestritten und aktenkundig ist aber, dass das Bundesamt während Jah- ren in ständiger Praxis alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhand- werk als gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker anerkannt hat. Das Bundesamt stützte diese Anerkennungspraxis auf die Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen Reich vom 1. De- zember 1937 über die gegenseitige Anerkennung der Lehrabschluss- und Meisterprüfungen, welche zwar nie ratifiziert, aber beiderseits angewendet wurde (vgl. dazu NATSCH, a.a.O., S. 217 f. Fusszeile 41; Botschaft, a.a.O, S. 6350 sowie Schreiben vom 2. August 1995 der Abteilung Berufsbildung des damaligen Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit [BIGA; heute: BBT] an den Deutschen Handwerkskammertag, wonach das Bun- desamt die zwischenstaatliche Vereinbarung von 1937 bis zum Zeitpunkt einer allfälligen neuen Regelung weiter einhalten werde). Am 1. Juni 2002 trat das Freizügigkeitsabkommen und damit die in seinem Anhang III aufgeführte Richtlinie 92/51/EWG in Kraft. In der Folge stützte sich das Bundesamt wie zuvor auf die Gegenrechtsvereinbarung mit Deutschland (vgl. Vereinbarung zwischen der Schweiz und dem deutschen Reich vom 1. Dezember 1937) und anerkannte weiterhin automatisch deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk als gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom des Augenoptikers. Dies wird vom Bundesamt nicht bestritten (vgl. dazu Beschwerdeverfahren B-2158/2006 [Stellung- nahme vom 5. Juli 2006]) sowie das nachfolgend zitierte Verhandlungspro- tokoll S. 7 oben). Dem Bundesverwaltungsgericht liegen solche Gleichwer- tigkeitsbestätigungen aus den Jahren 2003 und 2004 vor (vgl. die einge- reichten Gleichwertigkeitsbestätigungen in den Beschwerdeverfahren B- 2159/2006, B-2160/2006, B-2169/2006; vgl. dazu auch die Beschwerde- verfahren B-2161/2006, B-2168/2006, B-2195/2006, B-2173/2006). 4.2.1Der Umstand, dass das Bundesamt nach eigenen Angaben (vgl. Verhand- lungsprotokoll der öffentlichen Verhandlung, welche in gleichgelagerten Beschwerdeverfahren am 28. August 2006 vor der Rekurskommission EVD durchgeführt wurde [Beschwerdeverfahren B-2158/2006, B- 2159/2006, B-2160/2006; B-2168/2006, B-2190/2006, B-2164/2006, B- 2167/2006, B-2171/2006, B-2172/2006, B-2173/2006, B-2174/2006, B- 2176/2006], S. 7) in einer langjährigen, konstanten Praxis bis Ende 2004/anfangs 2005 alle deutschen Meistertitel im Augenoptikerhandwerk dem eidgenössischen Diplom gleichwertig anerkannte, kann als gewichti- ges Indiz für das Vorliegen einer entsprechenden Zusicherung im Jahr 2004 gewertet werden, stand diese doch vollkommen im Einklang mit der damaligen Anerkennungspraxis. Zudem ist auf Grund der Ausführungen des Bundesamtes in der Vernehmlassung, wonach die Umsetzung des Freizügigkeitsabkommens eine gewisse Zeit gedauert habe, und auf Grund der Aussagen des Vertreters des Bundesamtes an der öffentlichen Verhandlung (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 7) zu schliessen, dass sich eine mögliche Änderung der Anerkennungspraxis erst im Verlaufe des Jahres 2005 abzeichnete.
17 Kommt hinzu, dass sich die Aussagen des Beschwerdeführers über die Auskunft des Bundesamtes mit den Aussagen anderer betroffener Perso- nen, welche ebenfalls in Deutschland die Meisterprüfung abgelegt und sich beim Bundesamt vorgängig über die Gleichstellung dieser Prüfung infor- miert haben, inhaltlich decken (vgl. dazu die Beschwerdeverfahren B- 2158/2006, B-2159/2006, B-2166/2006, B-2168/2006, B-2167/2006, B- 2170/2006, B-2174/2006). Im Weiteren ist aktenkundig, dass das Bundesamt im Jahr 2002 weiteren Betroffenen die Gleichstellung des deutschen Meistertitels mit dem schweizerischen Diplom unter Verweis auf Art. 1 der Vereinbarung zwi- schen Deutschland und der Schweiz vom 1. Dezember 1937 schriftlich be- stätigt hat (vgl. B-2162/2006; B-2179/2006). Zudem bestreitet das Bundesamt nicht, dass es damals auf telefonische Anfrage hin solche Zusicherungen erteilt hat (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 8). Auf die Aussage eines Beschwerdeführers anlässlich der öffentli- chen Verhandlung hin, wonach das Bundesamt nun anscheinend keine Auskünfte mehr über die (künftige) Anerkennung von Diplomen erteile (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 4), erklärte der Vertreter des Bundesamtes, es sei richtig, dass das Bundesamt früher solche Auskünfte erteilt habe (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 5). Hinzu kommt auch, dass der Vertreter des Bundesamtes anlässlich der öffentlichen Verhandlung ausführte, dass deutsche Meistertitel im Augenoptikerhandwerk bis anfangs 2005 als gleichwertig mit dem eidgenössischen Diplom des Augenoptikers aner- kannt worden seien. Das Bundesamt habe seine Praxis im Jahre 2005 überprüft und dann geändert, da es festgestellt habe, dass die bisherige Praxis nicht mehr rechtskonform war (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 6 und 7 sowie Gutachten des Schweizer Optikverbandes vom 1. November 2005). Angesichts der gesamten Umstände ist davon auszugehen, dass dem Be- schwerdeführer eine solche konkrete, ihn direkt betreffende Auskunft vor- behaltlos erteilt worden ist. 4.3Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Auskunft des Bundesamtes. Au- sser Frage steht, dass diese von der zuständigen Behörde erteilt worden ist (vgl. Art. 68 Abs. 1 BBG und Art. 69 BBV, zitiert in E. 2; vgl. auch Art. 71 BBV), weshalb die zweite Voraussetzung ohne Weiteres als gegeben erachtet werden kann. 4.4Was die Auskunft bezüglich der im Zeitpunkt der Anfrage geltenden Aner- kennungspraxis des Bundesamtes betrifft, so war diese richtig. Die Aus- kunft, wonach deutsche Meistertitel vom Bundesamt weiterhin anerkannt würden (weshalb der vom Beschwerdeführer im Juni 2006 erlangte Meis- tertitel mit dem eidgenössischen Diplom gleichgestellt werde) erweist sich im Nachhinein als falsch. Es ist offensichtlich, dass der Beschwerdeführer die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte, stand diese doch im Einklang mit der damaligen Anerkennungspraxis. Das Frei- zügigkeitsabkommen (in Kraft seit 1. Juni 2002) war im Zeitpunkt der Aus- kunftserteilung (im Jahr 2004) schon seit ungefähr zwei Jahren in Kraft,
18 weshalb der Beschwerdeführer weder ahnen konnte noch damit rechnen musste, dass das Abkommen drei Jahre später eine Praxisänderung be- wirken würde. 4.5Bei der Prüfung des Kriteriums, ob Dispositionen getroffen wurden, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, ist zu berücksich- tigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein muss (vgl. Urteil des Versicherungsgerichts C 344/00 vom 6. September 2001 E. 3c/bb). Ein solcher Kausalzusammenhang ist gegeben, wenn an- genommen werden kann, der Betroffene hätte sich ohne die fehlerhafte Auskunft anders verhalten. An den Beweis des Kausalzusammenhangs zwischen Auskunft und Disposition werden nicht allzu strenge Anforderun- gen gestellt. Denn bereits aus dem Umstand, dass ein Betroffener Erkun- digungen einholt, erwächst eine natürliche Vermutung dafür, dass er im Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gewählt hätte. Der erforderliche Kausalitätsbeweis darf deshalb schon als geleistet gel- ten, wenn es auf Grund der allgemeinen Lebenserfahrung als glaubhaft er- scheint, dass sich der Betroffene ohne die fragliche Auskunft anders ver- halten hätte (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 687 mit Verweis auf BGE 121 V 65 E. 2b). Der Beschwerdeführer hat von Mai 2004 bis Juni 2006 den Meisterlehr- gang am Institut für Berufsbidlung (ifb) in Karlsruhe absolviert und am 3. Juni 2006 die Meisterprüfung vor der Handwerkskammer Kassel abge- legt. Ausser Frage steht, dass der Besuch der Schule in Deutschland und die Ablegung der Meisterprüfung mit erheblichem finanziellem und zeitli- chem Aufwand verbunden waren und sich der Beschwerdeführer ohne die ihm vom Bundesamt erteilte Auskunft nicht für die Ausbildung in Deutsch- land entschieden hätte. 4.6Eine Auskunft ist nur in Bezug auf den Sachverhalt, wie er der Behörde zur Kenntnis gebracht wird, verbindlich. Ändert sich die tatsächliche Situation, so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre früheren Aussagen nicht mehr gebunden. Behördliche Auskünfte stehen sodann immer unter dem Vorbehalt einer allfälligen späteren Rechtsände- rung. Eine vertrauensschutzbegründende Auskunft kann deshalb nur vor- liegen, wenn die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung, es sei denn die aus- kunfterteilende Behörde sei für die Rechtsänderung selbst zuständig und die Auskunft sei im Hinblick darauf erteilt worden (BGE 117 Ia 285 E. 2b mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 692; BEATRICE WEBER- DÜRLER, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 103/2002, S. 289 ff.; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IVb, S. 242; GYGI, Verwaltungsrecht, a.a.O., S. 160; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 154). Das Bundesamt macht nicht geltend und aus den Akten ist auch nicht er- sichtlich, dass sich der Stoffplan des Vorbereitungslehrganges "Augenopti- kermeister" des Ifb (Institut für Berufsbildung) und die Anforderungen an die Meisterprüfung (vgl. die Verordnung vom 9. August 1976 über das Be-
19 rufsbild und über die Prüfungsanforderungen im praktischen Teil und im fachtheoretischen Teil der Meisterprüfung für das Augenoptiker-Handwerk und Verordnung vom 18. Juli 2000 über gemeinsame Anforderungen in der Meisterprüfung im Handwerk) zwischenzeitlich geändert haben. Es steht auch fest, dass die Anforderungen an die Höhere Fachprüfung im Augen- optikerberuf in der Schweiz ebenfalls unverändert geblieben sind (vgl. Prü- fungsreglement vom 12. Juni 1991, insbes. Art. 15 [Prüfungsfächer] und Art. 16 [Prüfungsstoff]). Insofern war die tatsächliche Situation im Zeitpunkt der Auskunftserteilung dieselbe wie im Zeitpunkt des Entscheides. Das Freizügigkeitsabkommen trat am 1. Juni 2002 in Kraft (vgl. E. 3). Der Beschwerdeführer hat sich beim Bundesamt indessen erst im Jahr 2004 über die Gleichstellung seiner deutschen Ausbildung in der Schweiz erkun- digt; zum Zeitpunkt der Auskunftserteilung war das Freizügigkeitsabkom- men demzufolge schon seit fast zwei Jahren in Kraft. Das Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens lässt sich daher im konkreten Fall einer Beru- fung auf den Vertrauensschutz nicht entgegen halten. Ebenfalls steht unbestritten fest, dass seit der Auskunftserteilung im Jahr 2004 und dem Zeitpunkt der Einreichung des Gesuches um Anerkennung der Gleichwertigkeit beziehungsweise dem angefochtenen Entscheid vom 17. August 2006 die Rechtslage keine Änderungen erfahren hat. Hätte sich eine Änderung der Anerkennungspraxis auf Grund des Freizü- gigkeitsabkommens damals bereits abgezeichnet, so wäre das Bundesamt verpflichtet gewesen, den Beschwerdeführer darüber zu informieren (vgl. auch MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, a.a.O. Nr. 75 B IVb, S. 471). 4.7Der Bürger kann aus dem Vertrauensschutz dann keinen Anspruch auf Bindung an die Vertrauensgrundlage ableiten, wenn dieser Rechtsfolge überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz, a.a.O., S. 134; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 75 B IVc, S. 243). So besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Beru- fen des Gesundheitswesens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechtsgut, das des gewerbepoli- zeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf (vgl. BGE 125 I 322 E. 3d, BGE 125 I 335 E. 3b, BGE 112 IA 322 E. 4c mit Hinweisen). Vom Bundesamt wird indessen nicht geltend gemacht, dass die deutschen Meister im Augenoptikerhandwerk nicht befähigt wären und deren Tätigkeit Gefahren für das Publikum mit sich bringe. Vielmehr erklärte der Vertreter des Bundesamtes an der Verhandlung, dass es bisher keine Probleme mit deutschen Augenoptikermeistern gegeben habe (vgl. S. 9 des Verhand- lungsprotokolls), und dass der einjährige Anpassungslehrgang auch unter der Anleitung eines im Ausland ausgebildeten Berufsangehörigen, dessen Ausweis vom Bundesamt mit dem eidgenössischen Diplom des Augenopti- kers gleichgestellt worden war, absolviert werden könnte (vgl. S. 9 des Verhandlungsprotokolls). Überwiegende öffentliche Interessen, welche der Berufung auf Treu und
20 Glauben gegenüberstehen, sind im vorliegenden Fall daher nicht ersicht- lich. Die Voraussetzungen für eine Berufung auf Treu und Glauben sind damit erfüllt und der Beschwerdeführer ist in seinem Vertrauen auf die Auskunft des Bundesamtes, wonach der Meistertitel als mit dem eidgenössischen Diplom des Augenoptikers gleichwertig anerkannt werde, zu schützen. Damit erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers einzugehen. 5.Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Verfügung des Bundes- amtes vom 17. August 2006 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass der am 3. Juni 2006 in Deutschland verliehene Meistertitel im Augenoptikerhand- werk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine Gleichwer- tigkeitsbestätigung auszustellen. 6.Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführer obsiegende Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer- den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der vom Beschwer- deführer am 18. September 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.- ist ihm zurückzuerstatten. 7.Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwach- sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer war im vorliegenden Verfahren nicht vertreten, und auch sonst sind ihm keine anrechenbaren Kosten in diesem Sinn entstanden. Daher ist keine Parteientschädigung zuzusprechen. 8.Gegen diesen Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös- sischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei- ten eingereicht werden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).
21 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1.Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes für Berufsbildung und Technologie vom 17. August 2006 aufgehoben. Es wird festgestellt, dass der am 3. Juni 2006 in Deutschland verliehene Meistertitel im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, dem Be- schwerdeführer eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen. 2.Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von Fr. 900.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet, sobald dieses Urteil in Rechtskraft erwachsen ist. 3.Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4.Dieses Urteil wird eröffnet: -dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde) -der Vorinstanz (Ref-Nr. 353/gre/8706; mit Gerichtsurkunde) -dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (mit Gerichts- urkunde) Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin: Bernard MaitreBarbara Aebi Rechtsmittelbelehrung Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten werden. Versand am: 10. Mai 2007