Ab te i lun g II B- 21 80 /2 0 0 6 {T 0 /2 } Urteil vom 12. Juli 2007 Mitwirkung:Richterin Maria Amgwerd (vorsitzende Richterin), Richter Bernard Maitre, Richterin Vera Marantelli; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi. B._______, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Frigo, Beschwerdeführer gegen Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), Vorinstanz, betreffend Anerkennung eines Diploms B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2 Sachverhalt: A.B., schweizerischer Staatsangehöriger, stellte am 23. Mai 2006 beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (Bundesamt) das Ge- such, sein Meistertitel im Augenoptikerhandwerk, (ausgestellt am 3. Mai 2006 von der Handwerkskammer Kassel) sei als mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig anzuerkennen. Aus der dem Gesuch beigelegten Bestätigung der Schweizerischen Höheren Fachschule für Au- genoptik (SHFA) in Olten vom 25. August 2005 geht hervor, dass B. vom 20. Oktober 2003 bis Ende August 2005 den zweijährigen Lehrgang der SHFA besucht hatte. In der Bestätigung der SHFA wird zu- dem festgehalten, dass B._______ die Höhere Fachprüfung im Augenopti- kerberuf auf Grund fehlender Praxiszeit erst im September 2006 absolvie- ren könne. Mit Verfügung vom 14. Juni 2006 entschied das Bundesamt, die Meister- prüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedin- gung, dass B._______ als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eig- nungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instru- mente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Instrumente an der Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche. Zur Begründung hielt das Bundesamt fest, die Schweiz habe mit dem Freizügigkeitsab- kommen das System der Europäischen Union (EU) zur gegenseitigen An- erkennung von Diplomen in ihren Mitgliedstaaten angenommen und wende zur Beurteilung der Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen die euro- päischen Richtlinien an. Diese Richtlinien sähen vor, dass der Aufnahme- staat einem EU/EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt nicht verweigern könne, wenn der Gesuchsteller in seinem Heimatland für die Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen Unterschie- de bezüglich der Dauer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnah- mestaat vom Gesuchsteller Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die Tätig- keit als Augenoptiker sei in der Schweiz reglementiert. Die Ausbildung zur Vorbereitung auf die Höhere Fachprüfung (HFP) zum diplomierten Augen- optiker daure zwei Jahre. In den wichtigsten Fächern Augenoptik (Patholo- gie, Anatomie, Physiologie, Pharmakologie), Optik und Kontaktlinsenan- passung vermittle die Schule über 1500 Lektionen. Gesamthaft umfasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der HFP mit den Fallfächern Pathologie, Refraktionsbestimmung, Kontaktlinsen und Allgemeine Optik dienten optometrische/physikalische Grundlagen als Qualifikationsbasis. In den handwerklichen Meisterprüfungen in Deutschland liege das Schwerge- wicht bei der Meisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe, die auch Teile der Refraktion und Kontaktlinsen-Abgabe beinhalte. Das im Rahmen der HFP geprüfte Fallfach Pathologie werde bei der Meisterprüfung "nur" als Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft. Im Vergleich zu den schweizeri- schen Fallfächern Kontaktlinsen und Refraktionsbestimmung fehlten in Deutschland wichtige Teilbereiche wie die äussere und innere Inspektion
3 des Auges, die ihrerseits fundierte Kenntnisse in Pathologie voraussetzten. Die Pathologie und die Inspektion des Auges erlangten in der Schweiz vor allem vor dem Hintergrund der kantonalen Berufsausübungsvorschriften elementare Bedeutung, sei doch der diplomierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Augenkrankheiten einen Kunden dem Facharzt zuzuweisen. Das schweizerische Fallfach Allgemeine Optik & In- strumente werde in Deutschland nur sehr rudimentär geprüft. Das schwei- zerische Reglement betrachte dieses Fach als unabdingbares Grundlagen- fach zum Verständnis der Berufsausübung und zur Lehrlingsinstruktion. Aus diesen Gründen seien die Höhere Fachprüfung und die Meisterprü- fung in Deutschland inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleichwertig. B.Gegen diese Verfügung erhob B._______ (Beschwerdeführer), vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Frigo, am 29. Juni 2006 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD. Er beantragt, auf Grund seiner zweijährigen Ausbildung an der SHFA in Olten und der erfolgreich absolvierten Meister- prüfung im Augenoptikerhandwerk bei der Handwerkskammer Kassel sei ihm, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Bundesam- tes, der Titel des eidgenössisch diplomierten Augenoptikers zu erteilen. Zur Begründung führt er aus, aus der beigelegten Bestätigung der SHFA vom 25. August 2005 gehe hervor, dass er zwischen 2003 und 2005 den zweijährigen Lehrgang der SHFA absolviert habe. Der Bestätigung könne weiter entnommen werden, dass er die Höhere Fachprüfung auf Grund fehlender Praxiszeit erst im September 2006 absolvieren dürfe. Diese feh- lende Praxiszeit habe er seit dem August 2005 nachgeholt und die ent- sprechenden Arbeitszeugnisse auch dem Bundesamt eingereicht. Sodann habe er bei der Handwerkskammer in Kassel die Meisterprüfung im Au- genoptikerhandwerk absolviert. Das Bundesamt sei von falschen Vorstel- lungen ausgegangen und habe die Schlussfolgerungen nicht richtig gezo- gen. Es habe zwar richtigerweise festgestellt, dass die deutsche Meister- prüfung der Höheren Fachprüfung gleichgestellt sei unter der Bedingung, dass er erfolgreich eine von zwei Ausgleichsmassnahmen (Eignungsprü- fung oder Anpassungslehrgang) absolviere, habe indessen verkannt, dass er die Eignungsprüfung mit dem Ablegen der Meisterprüfung in Deutsch- land absolviert habe. Was den Anpassungslehrgang betreffe, übersehe das Bundesamt, dass er nicht nur einen einjährigen Lehrgang, wie in der Verfügung vorgesehen, sondern gar ein zweijähriges Vollzeitstudium an der SHFA absolviert habe. Die Nichtzulassung zur Höheren Fachprüfung sei alleine mit fehlender Praxiszeit begründet worden, welche er inzwi- schen längstens nachgeholt habe. Weil nur eine von den beiden Aus- gleichsmassnahmen absolviert werden müsse, und er die Anforderungen an den Anpassungslehrgang (Bst. b der Verfügung) bereits erfüllt habe, hätte sein deutscher Meistertitel mit dem eidgenössischen Diplom vom Bundesamt als gleichwertig anerkannt werden müssen. Die Beschwerdeschrift vom 29. Juni 2006 reichte der Beschwerdeführer gleichzeitig als Wiedererwägungsgesuch beim Bundesamt ein.
4 Am 26. Juli 2006 teilte das Bundesamt dem Beschwerdeführer mit, dass es das Wiedererwägungsgesuch ablehne, soweit es bei einer hängigen Beschwerde darauf einzutreten habe. C.Mit Vernehmlassung vom 17. August 2006 beantragt das Bundesamt die Abweisung der Beschwerde. Zunächst hält es fest, der Beschwerdeführer habe zwar am 3. Mai 2006 das Meisterprüfungszeugnis erworben, aus den Vorakten sei indessen nicht ersichtlich, ob und wann der Beschwerdefüh- rer die entsprechende Ausbildung absolviert habe. Ziehe man in Betracht, dass der Beschwerdeführer von Juni 2005 bis Februar 2006 bei "X." in Y. gearbeitet habe, sei dies noch weniger ver- ständlich. Weiter führt das Bundesamt aus, am 1. Dezember 1937 hätten die Regierungen der Schweiz und Deutschland ein Abkommen zur Gleich- stellung deutscher und schweizerischer handwerklicher Prüfungen unter- zeichnet. Wahrscheinlich sei dieses Abkommen von den deutschen und schweizerischen Behörden gelegentlich angewandt worden. Es sei jedoch weder ratifiziert noch in der systematischen Sammlung des Bundesrechts publiziert und daher in keiner Weise rechtskräftig. Mit dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Aner- kennung ausländischer Diplome in der Schweiz grundlegend geändert. Die Umsetzung der bilateralen Abkommen habe eine gewisse Zeit gedauert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher Optiker würden die Schweizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkommens an- wenden. Aufgrund der wortgetreuen Auslegung des Abkommens von 1937 seien Ausbildungen anerkannt worden, die nicht den Anforderungen der Schweizer Ausbildungen entsprächen. Dies widerspreche ganz offensicht- lich den in Anhang III FZA aufgenommenen Richtlinien. Die Ausübung des Berufs falle in den Zuständigkeitsbereich der Kantone; das Bundesamt sei nur für die Ausbildung zuständig. Daher komme es vor, dass die Bedingun- gen zur Berufsausübung in den verschiedenen Kantonen variieren könn- ten. Diese Frage sei aber nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerde. Zur geltend gemachten Praxisänderung sei festzuhalten, dass eine Ver- waltungspraxis keine rechtliche Regelung darstelle und Privatpersonen keine Rechte daraus ableiten könnten. Der Rechtsgleichheitsgrundsatz könne nicht zur Folge haben, dass die Verwaltung immer an ihrer Praxis festhalten müsse. Dies gelte vor allem dann, wenn eine Änderung der Pra- xis wie im vorliegenden Fall auf eine Gesetzesänderung zurückzuführen sei. Eine Praxisänderung müsse sofort für alle Fälle gelten und nur vorgän- gig angekündigt werden, wenn sie die Rechte der Bürgerinnen und Bürger auf unwiderrufliche Weise beeinträchtige. Das sei hier nicht der Fall, da ein Diplom nach einer nicht einmal einen halben Tag dauernden Prüfung aner- kannt werden könne. Gemäss den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen sei- en die wichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs Dauer und Inhalt der Ausbildungen. Der Entscheid des Bundesamtes, der auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche somit dem in den europäischen Richtlinien vorgesehenen System. In der Schweiz werde
5 ein Grossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen mit fakultati- ver Ausbildung durchgeführt. Die erlangten Titel (Fachausweise und Diplome) ermöglichten den Zugang zu Berufen mit grosser Verantwortung und hohem Wissensstand. Trotzdem würden diese in der EU nicht aner- kannt, weil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer im Sinne der Richtlinien berufen könnten. In Anbetracht dessen sei die Schweiz nicht bereit, über die Anforderungen der europäischen Richtlinien hinauszuge- hen. Im vorliegenden Fall sei nicht die Ausbildungsdauer das massgebli- che Kriterium, sondern es gehe hauptsächlich um den Unterrichtsinhalt. Da die europäischen Richtlinien aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, müsse man sich auf einen Ausbildungsweg bezie- hen, um die Ausbildung des Beschwerdeführers mit derjenigen in der Schweiz zu vergleichen. Die Ausbildung an der Schule in Olten erlaube ei- nen gültigen Vergleich, weil sie den Erwerb der durch die Prüfungsordnung der Höheren Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse er- mögliche. Die Ausbildung des Beschwerdeführers sei vom Schweizer Optikverband geprüft worden. Aus diesem Gutachten gehe hervor, dass die beiden Fä- cher, für die Ausgleichsmassnahmen gefordert werden, in Deutschland zu oberflächlich behandelt würden. Entgegen dem Standpunkt des Beschwer- deführers sei es nicht möglich, sich bei einer derart unterschiedlichen Aus- bildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im Rahmen dieser beiden Fächer würden Inhalte vermittelt, die zur Berufsausübung unerlässlich sei- en. Eine zuwandernde Person könne nach Belieben eine Eignungsprüfung oder einen Anpassungslehrgang absolvieren. Das Bundesamt habe darauf verzichtet, im Fach Rechtskunde Ausgleichsmassnahmen zu fordern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich seien. Im Übrigen habe der Beschwerdeführer noch keine Ausgleichsmassnahme absolviert. Die Ausbildung an der Höheren Fachschule in Olten sei nicht relevant, da sie ohne erfolgreiches Absolvieren der Höheren Fachprüfung nicht als abgeschlossen betrachtet werden könne. Er habe daher den Nachweis nicht erbracht, dass er die in der Schweiz geforderten Fähigkei- ten und Kenntnisse besitze, den höheren Ansprüchen der Augenoptik und der Optometrie zu genügen. Weiter genüge die deutsche Ausbildung in den Fächern Pathologie und Allgemeine Optik & Instrumente den schwei- zerischen Anforderungen nicht. D.Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesamt zur Bewertung des Lehrgangs und reichte unter anderem Weisungen betreffend die Durchfüh- rung der Eignungsprüfung ein. Am 7. September 2006 gab die Rekurskommission EVD dem Beschwerde- führer Gelegenheit, sich zu diesen und weiteren Eingaben des Bundesam- tes zu äussern. Der Beschwerdeführer liess sich dazu mit Schreiben vom 21. September 2006 vernehmen. Darin führt er aus, auf Grund der Techni- schen Berufsmaturitätsschule, welche er von 2002 bis 2003 besucht habe,
6 habe er über sechs Monate zu wenig Berufspraxis verfügt, weshalb er nicht zur Höheren Fachprüfung vom September 2005 zugelassen worden sei. Daher habe er sich dazu entschlossen, in Deutschland die Meisterprü- fung zu absolvieren. Er habe die beiden Fächer, für welche das Bundes- amt Ausgleichsmassnahmen verlange, an der SHFA in Olten besucht und diese in jedem der vier Semester jeweils mit einer genügenden Note abge- schlossen. Er verstehe daher nicht, weshalb er die bereits besuchte Schu- le noch einmal besuchen sollte. Entgegen der Ansicht des Bundesamtes könne er sich auf den Besuch der SHFA in Olten berufen. Weil die SHFA von der Höheren Fachprüfung unabhängig sei, gelte erstere mit dem er- folgreichen Absolvieren von vier Semestern als abgeschlossen. Im Übrigen sei weder in der Schweiz noch in Deutschland der Besuch einer Schule für die Höhere Fachprüfung bzw. für die Meisterprüfung obligatorisch. Er habe am Institut für Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten privaten Fachschule für Augenoptik und Optometrie, die Meisterschule be- sucht. Da er zuvor schon in der Schweiz einen zweijährigen Lehrgang an der SHFA absolviert habe, habe er über genügend fachliche Kenntnisse verfügt, um die Meisterprüfung in Deutschland zu bestehen. Im Übrigen habe er bei "X._______" an Samstagen und anderen schulfreien Tagen gearbeitet, um den Bezug zur Praxis zu wahren. Diese Stellungnahme wurde dem Bundesamt am 27. September 2006 zur Kenntnis gebracht. E.Mit Verfügung vom 27. September 2006 teilte die Rekurskommission EVD dem Beschwerdeführer mit, er habe das Recht auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung im Sinne der Europäischen Menschenrechtskon- vention. Der Beschwerdeführer verzichtete stillschweigend auf deren Durchführung. F.Am 3. Oktober 2006 reichte der Beschwerdeführer eine Teilnahmebeschei- nigung des Institutes für Berufsbildung (IfB) ein, in welchem dieses bestä- tigt, dass der Beschwerdeführer vom 4. Oktober 2005 bis 2. Dezember 2005 am Vollzeitlehrgang teilgenommen hatte. G.Per 1. Januar 2007 überwies die Rekurskommission EVD die Verfahrens- akten an das neu geschaffene Bundesverwaltungsgericht. Dieses über- nahm das Verfahren mit Verfügung vom 18. Januar 2007. H.Am 23. Februar 2007 stellte das Bundesverwaltungsgericht dem Schwei- zer Optikverband (SOV) mehrere Fragen im Zusammenhang mit dem vom Bundesamt alternativ verfügten Anpassungslehrgang. Der Schweizer Optikverband beantwortete am 5. März 2007 die an ihn ge- richteten Fragen. I.Am 5. Juni 2007 ersuchte das Bundesverwaltungsgericht den Beschwer-
7 deführer um Einreichung eines Arbeitszeugnisses seines momentanen Ar- beitgebers. Mit Eingabe vom 22. Juni 2007 reichte der Beschwerdeführer das angeforderte Arbeitszeugnis ein. Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, Rz. 410). Der Entscheid des Bundesamtes vom 14. Juni 2006 stellt eine Verfügung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal- tungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). Diese Verfü- gung war bisher bei der Rekurskommission EVD angefochten, welche vor dem Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 61 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ[zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben gemäss An- hang Ziff. 35 zum VGG, AS 2006 2248). Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 VGG als Be- schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG be- urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VGG (i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnah- me nach Art. 32 VGG greift. Soweit vorliegend das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (zit. in E. 3) zur Anwendung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier dargestellte (innerstaatliche) Ordnung des Rechtsschutzes zur Folge (vgl. STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im Personenfreizügig- keitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitglied- staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes. S. 1018). Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesamt teilgenom- men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe- bung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeführung legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten- vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG) und die übrigen Sa- churteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
8 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2.Nach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG, SR 412.10) regelt dieses Gesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung, einschliess- lich der Berufsmaturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2 Abs. 1 Bst. a - d BBG). Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerken- nung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungs- bereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen Zusammenarbeit und Mobilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68 Abs. 2 BBG). Der Bundesrat erlässt die Ausführungsbestimmungen, wo das Gesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 65 Abs. 1 BBG). Mit dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 folgen- des bestimmt: 1 Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn diese: a.im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und b.einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind. 2 Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein ausländisches Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn: a.die gleiche Bildungsstufe gegeben ist; b.die Bildungsdauer äquivalent ist; c.die Inhalte vergleichbar sind; und d.der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen umfasst. 3 Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgängerin oder Grenzgänger tätig ist. 4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten. Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwer- tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kan- tonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen, mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können. Aus- gleichsmassnahmen bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, An- passungslehrgängen oder anderen Qualifikationsverfahren (vgl. Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV). 3.Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Ge-
9 meinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. Nach Art. 1 Bst. a Freizügigkeitsabkommen hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri- gen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er- werbstätigkeit und Niederlassung als Selbstständiger sowie das Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grund- satz der Nichtdiskriminierung (vgl. Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsan- gehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein- schaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter ge- stellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen handhabt (YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 9 Freizügigkeitsabkommen, dass die Ver- tragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen, um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein- schaft und der Schweiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän- digen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von Dienstleistungen zu erleichtern. Anhang III trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs- nachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachwei- se untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug ge- nommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge- nannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an (vgl. hierzu und zum Ganzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriel- len Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Botschaft, BBl 1999 6128, insbesondere S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundesgerichts 2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf: RUDOLF NATSCH, Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Ver- träge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; MAX WILD, Die Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizü- gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU, Basel etc. 2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesamt für Berufsbildung und Techno- logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer Diplome in der Schweiz und die Anerkennung schweizerischer Diplome im Ausland: Regelungen, bestehende Praktiken und Handlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Folgen- den: Bericht 2001). Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das bilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen nur die im Aufnahmestaat reg- lementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe ste- hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per- sonenfreizügigkeitsabkommen ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah- mestaat nicht reglementiert, bedarf es somit keiner Prüfung der Gleichwer-
10 tigkeit des Diploms und eine Arbeitsbewilligung genügt (vgl. NATSCH, a.a.O., S. 205; WILD, a.a.O., S. 386 f.; HILDEGARD SCHNEIDER, Die Anerkennung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, Antwerpen-Apeldoorn 1995, S. 177). Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrif- ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer be- ruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungs- nachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind; sowie die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung dieser Tätigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatli- che System der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der Richtlinie 92/51/EWG bzw. Art. 1 Bst. d der Richtlinie 89/48/EWG, beide zi- tiert in E. 3.2). Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz herausgegeben (abrufbar unter www.bbt.admin.ch [Themen/Internationale Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Be- rufe]). Der Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N. 1.04). Somit ist das Freizügigkeitsabkommen zur Prüfung der Gleichwertigkeit des Meistertitels im Augenoptikerhandwerk grundsätzlich anwendbar. 3.1Der Beschwerdeführer arbeitet als Augenoptiker im Kanton Aargau. Der Kanton Aargau regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsaus- übung als Augenoptiker im Gesundheitsgesetz vom 10. November 1987 (GesG, SAR 301.100). Zur selbstständigen Berufsausübung ist eine Bewil- ligung des Gesundheitsdepartements erforderlich; die unselbstständige Berufsausübung erfolgt unter der Verantwortung und Aufsicht des Bewilli- gungsinhabers (vgl. § 36 Abs. 1 Bst. a und Abs. 3 GesG). Die Bewilligung wird an Augenoptiker erteilt, die den eidgenössischen Fähigkeitsausweis besitzen; zur Vornahme von Brillenglasbestimmungen sowie zur Anpas- sung und Abgabe von Kontaktlinsen ist überdies die höhere Fachprüfung als Augenoptiker oder ein gleichwertiges ausländisches Diplom erforder- lich (§ 37 Bst. a GesG). Damit steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe- rufs im Kanton Aargau im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert ist. 3.2Das europäische Recht unterscheidet spezielle und allgemeine Anerken- nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen Harmo- nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver- trauens in die Ausbildung der anderen Mitgliedstaaten (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 6347 f.). Sieben sektorale Richtlinien wurden nach dem System
11 der Harmonisierung gestaltet und ermöglichen damit sechs medizinischen und paramedizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle- gepersonal in allgemeiner Pflege, Hebamme) sowie Architekten die auto- matische Anerkennung (vgl. WILD, a.a.O., S. 396 f.; SCHNEIDER, a.a.O., S. 167). Die allgemeine Anerkennungsregelung, welche nicht für bestimmte berufli- che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufausbildung abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: Richtlinie 89/48/EWG) sowie aus der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähi- gungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209 S. 25; im Folgenden: Richtlinie 92/51/EWG) zusammen. 3.3Die beiden allgemeinen Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG stützen sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bezwecken, dass Angehö- rige der Mitgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih- ren Beruf auch in einem anderen Mitgliedstaat ausüben können als in demjenigen, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben (vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG,
12 von einer in Anhang A der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführten Richtlinie er- fasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG). Daher ist für den Beruf des Augenoptikers die Richtlinie 92/51/EWG anwendbar. 3.4Der Beschwerdeführer ist Schweizer Bürger und hat in Deutschland eine postsekundäre Ausbildung absolviert, welche er in der Schweiz anerken- nen lassen will. Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 92/51/EWG erstreckt sich der Anwen- dungsbereich dieser Richtlinie auf alle Angehörigen eines Mitgliedstaates, die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten Beruf in einem Aufnahmestaat ausüben wollen. Nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die Richtlinie auch auf Inländer bezieht, welche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen wollen. Für die Auslegung der Begriffe des Gemeinschaftsrechts ist die Rechtspre- chung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) bis zum Zeitpunkt vor der Unterzeichnung des Abkommens zu berücksichtigen (Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis communautaire" auf dem Stand vom 21. Juni 1999; BREITENMOSER/ISLER, a.a.O., S. 1011). Der EuGH hat in Vor- abentscheidungen erkannt, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und das Niederlassungsrecht im System der Gemeinschaft grundlegende Frei- heiten darstellten, "die nicht voll verwirklicht wären, wenn die Mitgliedstaa- ten die Anwendung des Gemeinschaftsrechts denjenigen ihrer Staatsange- hörigen versagen dürften, die von den im Gemeinschaftsrecht vorgesehe- nen Erleichterungen Gebrauch gemacht und dank dieser Erleichterung be- rufliche Qualifikationen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen er- worben haben, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen" (vgl. Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92, Kraus, Sammlung der Recht- sprechung [Slg.], I-1663, Randnr. 16 sowie Urteil vom 6. Oktober 1981 in der Rechtssache 246/80, Broekmeulen, Slg., 2311, Randnrn. 18 ff.; vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S. 260; JACQUES PERTEK, Une dynamique de la reconnais- sance des diplômes à des fins professionelles et à des fins académiques: réalisations et nouvelles réflexions, in: La reconnaissance des qualifica- tions dans un espace européen des formations et des professions, Bruxel- les 1998, S. 189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkommen Schweizer Bürgern ohne grenzüberschrei- tenden Anknüpfungspunkt keine Rechte einräumt und deren Rechtsstel- lung sich grundsätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BGE 130 I 26 E. 1.2.3 und BGE 129 II 249 E. 4.3 und 5.1). 3.5Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG oder der Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht, kann der Aufnahmestaat einem Angehörigen eines Mitgliedstaates, der im Besitz ei- nes Diploms im Sinne dieser Richtlinien ist, grundsätzlich nicht den Zu- gang oder die Ausübung eines reglementierten Berufes wegen mangelnder Qualifikation verweigern, wenn dieses Diplom Zugangs- oder Ausübungs- voraussetzung für den entsprechenden Beruf im Herkunftsstaat ist (Art. 3 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG).
13 Als Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG gelten Ausbildungsnach- weise, die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Ver- waltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt werden, und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber erfolgreich einen nicht in Art. 1 Bst. a der Richtlinie 89/48/EWG genannten postsekundären Aus- bildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von entsprechender Dauer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil- dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. Gedankenstrich und 2. Gedan- kenstrich Ziff. i der Richtlinie 92/51/EWG). Die Schweizerischen Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter Anhang C der Richtlinie 92/51/EWG (vgl. dazu Bundesamt für Berufsbil- dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O., S. 28 f.). Der Meistertitel des Beschwerdeführers ist von der Handwerkskammer Kassel ausgestellt worden. Hierbei handelt es sich um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, welche zur Vertretung der Interessen des Hand- werks errichtet worden ist (vgl. § 90 Abs. 1 HwO). Der Meistertitel des Be- schwerdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt wor- den. Der deutsche Augenoptikermeister ist in Anhang C Nummer 2 (Bil- dungs- und Ausbildungsgänge zum "Meister" für die nicht unter die Richtli- nien des Anhangs A fallenden handwerklichen Tätigkeiten) der Richtlinie 92/51/EWG aufgeführt. Beim Meistertitel in Deutschland (Herkunftsstaat) handelt es sich somit ebenfalls um ein Diplom im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG. Das Augenoptikerhandwerk in Deutschland stellt ein zulassungspflichtiges Handwerk dar. Die Ausbildungsbezeichnung Meister/Meisterin in Verbin- dung mit einem zulassungspflichtigen Handwerk darf nur führen, wer für dieses zulassungspflichtige Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat (vgl. § 1 i.V.m. Anlage A Nr. 33 HwO sowie § 51 HwO). Insofern ist dieser Beruf auch in Deutschland reglementiert (vgl. auch den Leitfaden für die allgemeine Regelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach- weise der Europäischen Kommission, Anhang 1). Der Meistertitel berech- tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl. § 45 Abs. 2 HwO). Grundsätzlich kann die Schweiz daher dem Beschwerdeführer den Zugang oder die Ausübung des reglementierten Berufes nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigern. 3.6Hingegen hat der Aufnahmestaat das Recht, Ausbildung und Berufserfah- rung mit seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der Diplome als gleichwertig abzulehnen, wenn die Ausbildung des Antragstel- lers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen, dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; NATSCH, a.a.O.,
14 S. 206 f., WILD, a.a.O., S. 400). Macht der Aufnahmestaat bei unterschiedli- chem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstrumen- tes Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem An- passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Unter- abs. 3 der Richtlinie 92/51 EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 257; JACQUES PERTEK, L'Europe des diplômes et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). Der Auf- nahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b nicht kumulativ anwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 198; PERTEK, L'Europe des diplômes et des professi- ons, a.a.O., S. 80). 3.7Die Anforderungen an die Ausbildungsdauer werden vom Beschwerdefüh- rer mittlerweile, was auch das Bundesamt grundsätzlich nicht bestreitet (vgl. Vernehmlassung), erfüllt. Diese beträgt in der Schweiz mindestens acht Jahre. Nach Art. 10 des Prüfungsreglements ist die Zulassung zur Höheren Fachprüfung für Au- genoptiker an die doppelte Voraussetzung geknüpft, dass der Kandidat über das Fähigkeitszeugnis der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker verfügt, und dass er nach Abschluss der Lehrzeit vier Jahre als Augenopti- ker tätig war. Der Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptiker wird als Praxiszeit angerechnet. Die Ausbildungsdauer ist in Deutschland demgegenüber wesentlich kürzer. Zur Meisterprüfung wird zugelassen, wer eine Gesellenprüfung nach drei- jähriger Ausbildung zum Augenoptiker bestanden hat (vgl. § 49 HwO sowie § 2 AugOptAusbV 1997). Der Beschwerdeführer hat die Lehre zum Augenoptiker in der Schweiz ab- solviert und 2001 mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis abgeschlos- sen. Von November 2001 bis Januar 2002 arbeitete er als Augenoptiker bei "E." in R., von Mitte Juli bis Mitte Oktober 2003 bei der "K._______ AG" in O., von Oktober 2003 bis August 2005 ab- solvierte er das Vollzeitstudium an der SHFA in Olten und von anfangs Juni 2005 bis Ende Februar 2006 war er als Augenoptiker bei "X." in Y._______ (vom 4. Oktober 2005 bis 2. Dezember 2005 nahm er am Vollzeitlehrgang des Institutes für Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe teil, ar- beitete indessen an Samstagen und schulfreien Tagen weiterhin bei "X.") angestellt. Von Juli 2002 bis Dezember 2004 arbeitete er zu- dem tage- bzw. wochenweise bei der "V. AG" in Y.. Seit dem 1. April 2006 ist er bei "Z." in W._______ als Augenoptiker tätig. 3.8Hingegen stellte das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom 14. Juni 2006 fest, dass die Meisterprüfung in Deutschland mit der Höhe- ren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und somit nicht gleichwertig sei. Die Meisterprüfung werde der Höheren Fachprüfung gleichgestellt un- ter der Bedingung, dass der Beschwerdeführer als Ausgleichsmassnahme entweder a. eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sowie Allge- meine Optik & Instrumente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungs- lehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenopti-
15 kers absolviere und die Fächer Pathologie sowie Allgemeine Optik & Inst- rumente an der Höheren Fachschule für Augenoptik in Olten besuche. Insofern macht das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG Gebrauch, wonach der Aufnahme- staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kompensa- tion vom Gesuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprü- fung verlangen kann. Die Frage, ob sich die Meisterprüfung im Augenoptikerhandwerk inhaltlich wesentlich vom schweizerischen Diplom des Augenoptikers unterscheidet und das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung vom 14. Juni 2006 als Voraussetzung für die Anerkennung der Gleichwertigkeit zu Recht eine Ausgleichsmassnahme verlangt, kann hier offen gelassen werden, da die Beschwerde aus nachfolgenden Gründen gutzuheissen ist. 4.Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe die Anforderungen an den An- passungslehrgang bereits erfüllt. Vom 20. Oktober 2003 bis Ende August 2005 habe er den zweijährigen Lehrgang der SHFA in Olten absolviert. Er habe die beiden Fächer, für welche das Bundesamt Ausgleichsmassnah- men verlange, an der SHFA in Olten besucht und diese in jedem der vier Semester jeweils mit einer genügenden Note abgeschlossen. Er verstehe daher nicht, weshalb er die bereits besuchte Schule noch einmal besuchen sollte. Weil nur eine von den beiden Ausgleichsmassnahmen absolviert werden müsse, und er die Anforderungen an den Anpassungslehrgang (Bst. b der Verfügung) bereits erfüllt habe, hätte das Bundesamt seinen deutschen Meistertitel mit dem eidgenössischen Diplom als gleichwertig anerkennen müssen. Damit macht er sinngemäss geltend, der vom Bundesamt verlangte Anpas- sungslehrgang sei nicht verhältnismässig. 4.1Nach der Richtlinie 92/51/EWG erkennt der einen Beruf reglementierende Mitgliedstaat die in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Befähigungs- nachweise an und gestattet deren Inhabern in seinem Hoheitsgebiet die Ausübung ihrer Tätigkeit unter den für Inländer geltenden Bedingungen. Es gilt der in Art. 3 der Richtlinie 92/51/EWG niedergelegte Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens in die Qualität der in einem anderen Mitglied- staat absolvierten Ausbildung und der gegenseitigen Anerkennung von Di- plomen. Hierzu bilden die Anpassungsinstrumente des Art. 4 die Ausnah- me und sind dementsprechend restriktiv anzuwenden (SCHNEIDER, a.a.O., S. 200). Führt jedoch ein Vergleich mit den im innerstaatlichen Recht vor- geschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten zur Feststellung, dass erheb- liche Unterschiede zwischen der vorgeschriebenen und der erworbenen Ausbildung bestehen und deren Kenntnis eine wesentliche Voraussetzung für eine Ausübung des Berufs im Aufnahmestaat ist, so bietet der Aufnah- memitgliedstaat dem Antragsteller die Möglichkeit nachzuweisen, dass er die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erworben hat. Er muss dem An- tragsteller die Wahl zwischen dem Anpassungslehrgang und der Eig- nungsprüfung lassen (vgl. einleitende Bemerkungen der Richtlinie
16 92/51/EWG). Als "Anpassungslehrgang" gilt die Ausübung eines reglemen- tierten Berufs, die in dem Aufnahmestaat unter der Verantwortung eines qualifizierten Berufsangehörigen erfolgt und gegebenenfalls mit einer Zu- satzausbildung einhergeht. Der Lehrgang ist Gegenstand einer Bewertung. Die Einzelheiten des Anpassungslehrgangs und seine Bewertung werden von den zuständigen Behörden des Aufnahmestaates festgelegt (Art. 1 Bst. i der Richtlinie 92/51/EWG). Als "Eignungsprüfung" gilt eine aus- schliesslich die beruflichen Kenntnisse des Antragstellers betreffende und von den zuständigen Stellen des Aufnahmestaats durchgeführte Prüfung, mit der die Fähigkeit des Antragstellers, in diesem Mitgliedstaat einen reg- lementierten Beruf auszuüben, beurteilt werden soll. Die Modalitäten der Eignungsprüfung werden von den zuständigen Behörden des Aufnahme- staates festgelegt (Art. 1 Bst. j der Richtlinie 92/51/EWG). Nach dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG ("Ar- tikel 3 hindert den Aufnahmestaat nicht daran, vom Antragsteller ebenfalls zu verlangen, dass er einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt....") kommt der zuständigen Behörde, dem Bundesamt, beim Entscheid, ob eine Ausgleichsmassnah- me verlangt werden soll, ein Entschliessungsermessen zu. Dem Bundes- amt wird durch das Ermessen ein Spielraum für den Entscheid im Einzel- fall eingeräumt. Dies bedeutet aber nicht, dass es in seiner Entscheidung völlig frei ist. Es hat innerhalb seines Entscheidungsspielraums unter Be- rücksichtigung der Rechtsgrundsätze der Ermessensausübung, die zweck- mässigste Lösung zu treffen. Das Bundesamt ist dabei an die Verfassung gebunden und hat insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip zu befol- gen (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs- recht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 441; VPB 66.22 E. 3.5.2 mit Hinweisen). 4.2Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit stellt kein verfassungsmässiges Recht, sondern bloss einen verfassungsmässigen Grundsatz dar. Das ver- fassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit umfasst nach Praxis und Lehre drei Elemente, die kumulativ beachtet werden müssen. Es verlangt, dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öf- fentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, notwendig und für den Be- troffenen zumutbar sind (BGE 131 I 91 E. 3.3, BGE 128 I 92 E.2b, BGE 128 II 292 E. 5.1, BGE 126 I 112 E. 5b, je mit Hinweisen; RENÉ RHINOW, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003, Rz.1135 f.; JEAN-FRANCOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, Art. 5 Rz. 12 f. und Art. 36 Rz. 15 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581). Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn sie am Ziel vorbeischiesst, d.h. keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet. Zu prüfen ist also die Zwecktauglichkeit einer Massnahme (HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 587, mit Hinweisen; RENÉ A. RHINOW/ BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs- band, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 58 IVa, S. 180; BGE 130 I 140 E. 5.3.6).
17 Das staatliche Handeln muss ferner erforderlich sein, das heisst es muss grundsätzlich notwendig sein. Als erforderlich erweist sich eine staatliche Handlung, wenn kein weniger einschneidendes Mittel zur Verwirklichung des öffentlichen Interesses zur Wahl steht (zweckkonformer mildester Ein- griff). Verboten ist ein das unabdingbar Notwendige übertreffendes Vorge- hen. Die Massname darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personel- ler Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen (RENÉ RHINOW, a.a.O., Rz. 1136; AUBERT/MAHON, a.a.O., Art. 36 Rz. 16; YVO HANGARTNER in: Die Schweizerische Bundesverfassung: Kommentar/ hrsg. von BERNHARD EHRENZELLLER ... [et al.], Zürich etc. 2002, hiernach: Kommentar, Art. 5 Rz. 33 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 591). Schliesslich muss die Verwaltungsmassnahme auch zumutbar sein. Sie ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem an- gestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten be- wirkt, wahrt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 614; YVO HANGARTNER, Kom- mentar, a.a.O., Art. 36 Rz. 24; AUBERT/MAHON, a.a.O., Art. 36 Rz. 16). 4.3Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesamt in zwei Fächern (Patholo- gie sowie Allgemeine Optik & Instrumente) Ausgleichsmassnahmen ver- langt. Mit den alternativ verfügten Ausgleichsmassnahmen (einjähriger An- passungslehrgang oder Eignungsprüfung) bezweckt das Bundesamt, dass sich der Beschwerdeführer die ihm - nach Meinung des Bundesamtes - fehlenden Kenntnisse in den Fächern Pathologie und Allgemeine Optik & Instrumente aneignen beziehungsweise direkt den Nachweis genügender Kenntnisse in diesem Fach durch Ablegen einer Prüfung erbringen kann. In den Berufen des Gesundheitswesens - wie Augenoptiker - besteht in der Tat ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass nur fähige Leute tä- tig sind, handelt es sich doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechts- gut, das des gewerbepolizeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf (vgl. BGE 125 I 322 E. 3d; BGE 125 I 335 E. 3b; BGE 112 Ia 322 E. 4c mit Hin- weisen). Ausser Frage steht, dass die vorliegend verfügten Ausgleichs- massnahmen geeignet sind, nachzuweisen, dass der Inhaber eines aus- ländischen Diploms über die nötigen Kenntnisse verfügt, die zur Berufs- ausübung als Augenoptiker unerlässlich sind. In diesem Sinne kann die Zwecktauglichkeit der verlangten Ausgleichsmassnahmen bejaht werden. Der vom Bundesamt alternativ verfügte einjährige Anpassungslehrgang besteht einerseits aus einer obligatorischen Ausbildung an der Höheren Fachschule für Augenoptik (SHFA) in Olten in den Fächern Pathologie und Allgemeine Optik & Instrumente und andererseits aus einem Praktikum un- ter Anleitung eines diplomierten Augenoptikers. Der Schweizerische Optikverband (SOV) führt die Höheren Fachprüfungen für Augenoptiker durch und bietet mit der SHFA einen zweijährigen (fakul- tativen) Ausbildungsgang an. Das Bundesamt hat in der angefochtenen Verfügung den Schweizer Optikverband mit der Durchführung der ange- ordneten Ausgleichsmassnahmen beauftragt. Auf Grund der Stellungnah- me des Schweizer Optikverbandes vom 5. März 2007 ergibt sich bezüglich der Ausgestaltung des Anpassungslehrganges Folgendes:
18 Die Absolventen des einjährigen Anpassungslehrgangs besuchen den or- dentlichen Unterricht an dem auch die Absolventen des (2-jährigen) Voll- zeitstudiums der SHFA teilnehmen. Der Lehrgang beinhaltet den Besuch des 3. und 4. Semesters der Höheren Fachschule in Olten. Es gelten in- haltlich die gleichen Anforderungen wie bei den Absolventen der schweize- rischen Ausbildung, identisch sind auch die Lehrmittel und die Dozenten. Die Bewertung des Ausbildungslehrganges erfolgt im Rahmen der ordentli- chen Semesterprüfungen (vgl. auch "Merkblatt Ausgleichsmassnahmen im Bereich Optik" des BBT vom September 2006). Die Semesterprüfungen bestehen jeweils aus zwei schriftlichen Einzelprüfungen, und die erforderli- che Schlussbewertung pro Ausbildungsfach bildet der Durchschnitt aller vier Einzelprüfungen. Einzig der Bewertungsraster weicht von demjenigen der normalen Prüfungen der Schule ab. Bei der Bewertung werden die vom BBT verfügten Bewertungskriterien der Eignungsprüfung auch für den Anpassungslehrgang übernommen, indem die Anforderungen für ein "ge- nügend" 50 % der möglichen Punktzahl (gegenüber 60 % bei den regulä- ren Kursteilnehmern) betragen. Im weiteren weist der Schweizer Optikver- band darauf hin, dass der Lehrgang vom Arbeitgeber in Form eines Ar- beitszeugnisses als erfüllt bestätigt werden müsse. Diese Forderung be- treffe den Schweizer Optikverband als Kursanbieter nicht und sei durch den Arbeitgeber vorzunehmen. 4.4Der Beschwerdeführer nahm von Oktober 2003 bis Ende August 2005 am Vollzeitstudium der SHFA in Olten teil (vgl. Semesterzeugnisse 2004/2005). Das Fach Allgemeine Optik & Instrumente, für welches das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung Ausgleichsmassnahmen ver- langt, wurde in allen vier Semestern unterrichtet und geprüft. In diesem Fach erreichte der Beschwerdeführer im 1. Semester die Note 4.0, im 2. Semester die Note 4.0, im 3. Semester die Note 5.0 und im 4. Semester die Note 4.5. Das Fach Pathologie des Auges, für welches das Bundesamt in der angefochtenen Verfügung ebenfalls Ausgleichsmassnahmen ange- ordnet hat, wurde nur im 3. und 4. Semester unterrichtet und geprüft. In diesem Fach erhielt der Beschwerdeführer im 3. Semester die Note 4.5 und im 4. Semester die Note 3.5. Damit hat der Beschwerdeführer in bei- den Fächern (nach dem strengeren Bewertungsmasstab der regulären Kursteilnehmer) genügende Noten bzw. -Durchschnittsnoten (die Noten 5.0 und 4.5 im Fach Allgemeine Optik & Instrumente und die Noten 4.5 und 3.5 im Fach Pathologie des Auges) erzielt. Nach Auskunft des Schweizer Optikverbandes endet der letzte ordentliche Lehrgang der SHFA im September 2007. Das Reglement für Höhere Fach- prüfungen im Augenoptikerberuf von 1991 werde voraussichtlich im Jahr 2011 aufgehoben. Ab 2010 würden durch die Fachhochschule Nordwest- schweiz die ersten Bachelor-Ausweise in Optometrie abgegeben (vgl. Stel- lungnahme des Schweizer Optikverbandes vom 5. März 2007, S. 2). Solange das aktuelle Reglement der Höheren Fachprüfung in Kraft sei, seien auch die entsprechenden Ausgleichsmassnahmen sichergestellt. Da nach Angaben des SOV beim Anpassungslehrgang inhaltlich die glei-
19 chen Anforderungen wie an die Absolventen der SHFA gestellt werden und feststeht, dass sich die Anforderungen seit 1991 nicht geändert haben, Do- zenten und Lehrmittel die gleichen sind wie im ordentlichen Unterricht, ist daraus zu schliessen, dass der Beschwerdeführer einen identischen Lehr- gang an der Schule in Olten bereits 2005 mit genügenden Noten in den Fächern Pathologie und Allgemeine Optik & Instrumente abgeschlossen und er damit den Nachweis der nötigen Kenntnisse in diesen Fächern er- bracht hat. Daher erweist sich im konkreten Fall die vom Bundesamt ver- langte einjährige Ausbildung (gleichen Inhaltes) an der SHFA als nicht er- forderlich und damit unzulässig. 4.5Im weiteren ordnete das Bundesamt an, dass der einjährige Anpassungs- lehrgang in der Schweiz unter der Anleitung eines diplomierten Augenopti- kers zu erfolgen habe und mit Bestätigung des Begleiters nachgewiesen werden müsse. Im Merkblatt des BBT wird hiezu festgehalten, dass der Lehrgang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt be- stätigt werden müsse. Das BBT empfehle, die Absolventen eines Prakti- kums wie ausgebildete Personen anzusehen, die ihre Ausbildung gemäss Verfügung vervollständigen. Die Bezahlung solle sich grundsätzlich nach den Ansätzen eines Augenoptikers richten (vgl. Merkblatt, S. 3). Der Beschwerdeführer verfügt seit Abschluss der Lehre 2001 über eine langjährige Berufserfahrung als Augenoptiker, was die Arbeitszeugnisse bestätigen (vgl. auch E. 3.7). Aus dem Arbeitszeugnis von "X." in Y. geht hervor, dass der Beschwerdeführer vom 1. Juni 2005 bis 28. Februar 2006 (vom 4. Oktober 2005 bis 2. Dezember 2005 nahm er am Vollzeitlehrgang des Institutes für Berufsbildung in Karlsruhe teil, arbeitete indessen an Samstagen und schulfreien Tagen weiterhin bei "X._______") in diesem Betrieb als Augenoptiker angestellt war. Seine Tätigkeit umfass- te demnach folgende Gebiete: Verkauf, Refraktion, Kontaktlinsenanpas- sung und Werkstatt. Mit dem Anpassen von Kontaktlinsen und der Refrak- tion übte er Tätigkeiten aus, die nach kantonalem Recht diplomierten Au- genoptikern vorbehalten sind und bezüglich welchen das Bundesamt fest- gehalten hat, dass in Deutschland wichtige Bereiche dieser Themen in den Prüfungsanforderungen fehlen und diese Lücken zu schliessen seien. Der Vorgesetzte führte aus, sie hätten den Beschwerdeführer als fachlich qua- lifizierten Mitarbeiter kennen gelernt. Der Arbeitsbestätigung/Qualifikation der gegenwärtigen Arbeitgeberin ("Z.AG" in W.) ist zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer seit dem 1. April 2006 in diesem Unternehmen als Augenoptiker tätig ist. Demnach gehören zu seinen Hauptaufgaben ebenfalls das Anpassen von Kontaktlinsen und das Durch- führen von Refraktionen. Der Vorgesetzte, ein eidgenössisch diplomierter Augenoptiker, führt in seiner Arbeitsbestätigung aus, dass der Beschwer- deführer bei der Kontaktlinsenanpassung anfangs von einem eidgenös- sisch diplomierten Augenoptiker und bei der Refraktion anfangs von ihm betreut worden sei. Durch seine Fähigkeiten und sein Fachwissen sei im jetzigen Zeitpunkt indessen keine Unterstützung mehr nötig, da er die an ihn gestellten Aufgaben zu ihrer vollsten Zufriedenheit erfülle. Somit kann das vom Bundesamt im Rahmen des Anpassungslehrgangs
20 verlangte einjährige Praktikum unter Anleitung eines diplomierten Augen- optikers als erfüllt betrachtet werden. Auf Grund der Qualifikationen durch die Arbeitgeber ist davon auszuge- hen, dass der Beschwerdeführer in seiner beruflichen Tätigkeit über die notwendigen Fähigkeiten und Kenntnisse eines Augenoptikers verfügt und sich auch über die erforderlichen Kenntnisse in den entsprechenden Fä- chern ausgewiesen hat. 5.Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer auf Grund sei- ner (höheren) Ausbildung in der Schweiz und der beruflichen Tätigkeit über genügende Kenntnisse in den Fächern Pathologie und Allgemeine Optik & Instrumente verfügt und die Anforderungen an den vom Bundes- amt angeordneten einjährigen Anpassungslehrgang (Schulbesuch und Praktikum) erfüllt sind. Das Bundesamt hat zu Unrecht die vom Beschwer- deführer - nebst der Ausbildung in Deutschland - erworbenen Kenntnisse in seinem Entscheid nicht berücksichtigt. Da Ausgleichsmassnahmen (An- passungslehrgang oder Eignungsprüfung) alternativ zu verfügen sind und der Beschwerdeführer die Anforderungen an den einjährigen Anpassungs- lehrgang erfüllt, erweist sich die Anordnung von Ausgleichsmassnahmen als nicht nötig und damit unverhältnismässig. Die Voraussetzungen für die Anerkennung der Gleichwertigkeit des Meistertitels sind im konkreten Fall gegeben. Dies führt dazu, dass die angefochtenen Ausgleichsmassnah- men ersatzlos aufzuheben sind. 6.Die Beschwerde ist gutzuheissen und die Verfügung des Bundesamtes vom 14. Juni 2006 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass der am 3. Mai 2006 in Deutschland verliehene Meistertitel im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bun- desamt wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine Gleichwertigkeits- bestätigung auszustellen. 7.Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführer obsiegende Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer- den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der vom Beschwer- deführer am 25. Juli 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.-- ist ihm zurückzuerstatten. 8.Dem Beschwerdeführer, welcher sich anwaltlich vertreten liess, sind not- wendige und verhältnismässig hohe Kosten erwachsen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Ihm ist daher zu Lasten des Bundesamtes eine Parteient- schädigung zuzusprechen.
21 9.Gegen diesen Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös- sischen Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei- ten eingereicht werden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1.Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes für Berufsbildung und Technologie vom 14. Juni 2006 aufgehoben. Es wird festgestellt, dass der am 3. Mai 2006 in Deutschland verliehene Meistertitel im Augenoptikerhandwerk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, dem Be- schwerdeführer eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen. 2.Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von Fr. 900.- wird dem Beschwerdeführer aus der Gerichtskasse zurückerstat- tet, sobald dieses Urteil in Rechtskraft erwachsen ist. 3.Dem Beschwerdeführer wird zu Lasten des Bundesamtes für Berufsbil- dung und Technologie eine Parteientschädigung von Fr. 1300.-- (inkl. MwSt) zugesprochen. 4.Dieses Urteil wird eröffnet: -dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde) -der Vorinstanz (Ref-Nr. 353/han/8515; mit Gerichtsurkunde) -dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (mit Gerichts- urkunde) Die vorsitzende Richterin:Die Gerichtsschreiberin: Maria AmgwerdBarbara Aebi Rechtsmittelbelehrung Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten werden. Versand am: 16. Juli 2007