Landesverwaltungsgericht Niederösterreich LVwG-AV-2124/001-2021

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 17.12.2025
• ECLI: ECLI:AT:LVWGNI:2025:LVwG.AV.2124.001.2021

Begründung

IM NAMEN DER REPUBLIK

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich erkennt durch MMag. Fally als Einzelrichterin über die Beschwerde der A GmbH in Wien, vertreten durch die B Rechtsanwälte GmbH in ***, gegen den Bescheid der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie vom 15. Oktober 2021, Zl. ***, betreffend die Abänderung des Feststellungsbescheides der Landeshauptfrau von Niederösterreich vom 29. Juli 2021, Zl. ***, betreffend die Feststellung der Abfalleigenschaft von qualitätsgesichertem Altpapier gemäß § 6 Abs. 4 AWG 2002 nach Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung zu Recht:

1. Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

2. Die Revision ist nicht zulässig.

Rechtsgrundlagen:

zu 1.:§ 28 Abs. 1 und 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz – VwGVG

zu 2.:Art. 133 Abs. 4 Bundes-Verfassungsgesetz – B-VG

§ 25a Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 – VwGG

Entscheidungsgründe

1. Zum verwaltungsbehördlichen Verfahren

Mit Schriftsatz vom 16. Oktober 2020 beantragte die A GmbH (vormals u.a. C GmbH; in der Folge: Beschwerdeführerin), vertreten durch die B Rechtsanwälte GmbH, die Landeshauptfrau von Niederösterreich (in der Folge: Abfallrechtsbehörde) möge feststellen, dass es sich beim antragsgegenständlichen qualitätsgesicherten Altpapier nicht um Abfall im Sinne des § 2 AWG 2002 handle.

Mit Bescheid vom 29. Juli 2021, Zl. *** (in der Folge: Feststellungsbescheid), stellte die Abfallrechtsbehörde gemäß § 6 Abs. 1 Z. 1 AWG 2002 fest, dass das qualitätsgesicherte Altpapier des Konsignationslagers der D Gesellschaft m.b.H. (in der Folge: Tochterunternehmen der Beschwerdeführerin) am Standort Marktgemeinde ***, Grundstück Nr. **, KG ***, im Ausmaß von max. 160.000 t/Jahr (Lagerkapazität zu einem Zeitpunkt seien 3.000 t, somit ca. wöchentlicher Umschlag), das von der Beschwerdeführerin entnommen und in der Papierfabrik H (in der Folge: Papierfabrik) zur Produktion von Hygienepapier wie z.B. Toilettenpapier, Taschentüchern oder Küchenrollen verwendet werde, kein Abfall im Sinne des AWG 2002 sei.

Gemäß § 6 Abs. 4 Z 2 AWG 2002 wurde der Bescheid vom 29. Juli 2021 mit dem Verwaltungsakt auch der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie (nunmehr Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Klima- und Umweltschutz, Regionen und Wasserwirtschaft, in der Folge: belangte Behörde) zugestellt.

Mit Schreiben vom 24. September 2021 teilte die belangte Behörde der Beschwerdeführerin mit, dass sie den Feststellungsbescheid der Abfallrechtsbehörde aus näher genannten Gründen für inhaltlich rechtswidrig halte, und gab der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Stellungnahme binnen gesetzter Frist.

Die Beschwerdeführerin äußerte sich dazu mit Schriftsatz vom 4. Oktober 2021.

Mit Bescheid vom 15. Oktober 2021, Zl. *** (in der Folge: angefochtener Bescheid, Abänderungsbescheid), änderte die belangte Behörde den Feststellungsbescheid der Abfallrechtsbehörde vom 29. Juli 2021 als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde gemäß § 6 Abs. 4 Z. 2 AWG 2002 wie folgt ab:

„...dass das qualitätsgesicherte Altpapier, welches von der A GmbH aus ihrem gewerbebehördlich genehmigten, mit ‚Konsignationslager der D GmbH‘ bezeichneten Altpapierlager am Standort *** (***), KG ***. Gst-Nr. ***, im Ausmaß von maximal 160.000 t/Jahr (Lagerkapazität zu einem Zeitpunkt sind 3.000 t, somit ca. wöchentlicher Umschlag), entnommen wird, um in der Papierfabrik H zur Produktion von Hygienepapier, wie z.B. Toilettenpapier, Taschentücher oder Küchenrollen, verwendet zu werden, Abfall im Sinne des AWG 2002 ist.“

In ihrer Begründung führte die belangte Behörde aus, dass es sich beim gegenständlichen Altpapier um Abfall handle, zumal bei den Voreigentümern Entledigungsabsicht bestanden habe. Die subjektive Abfalleigenschaft gehe auch durch eine bestimmungsgemäße Verwendung im Sinne des § 2 Abs. 3 Z. 2 AWG 2002 nicht wieder verloren, weil die Verwendung von Altpapier zur Produktion von Hygienepapier keine bestimmungsgemäße Verwendung darstelle. Papier sei zum Schreiben, Lesen, Verpacken etc. bestimmt. § 2 Abs. 3 Z. 2 AWG 2002 beziehe sich zudem auf den Beginn der objektiven Abfalleigenschaft. Da keine Hinweise auf die Gefährdung öffentlicher Interessen im Sinne des § 1 Abs. 3 AWG 2002 hervorgekommen seien, habe die Abfallrechtsbehörde das Vorliegen des objektiven Abfallbegriffs zu Recht verneint. Damit das durch Entledigung zu Abfall gewordene Altpapier durch industrielle Aufbereitung zu Recyclingpapier bedruckt und wiederverwendet werden könne, seien nicht die Bestimmungen für den Beginn der Abfalleigenschaft relevant, sondern jene für das Abfallende (§ 5 AWG 2002). Altstoffe würden so lange als Abfälle gelten, bis sie oder die aus ihnen gewonnenen Stoffe unmittelbar als Substitution von Rohstoffen oder von aus Primärrohstoffen erzeugten Produkten verwenden würden, es sei denn, eine Verordnung gemäß § 5 Abs. 2 AWG 2002 oder eine Verordnung gemäß Art. 6 Abs. 2 Abfallrahmenrichtlinie (in der Folge: ARRL) würden anderes bestimmen. Im Fall einer Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne des § 2 Abs. 5 Z. 6 AWG 2002 sei das Ende der Abfalleigenschaft mit dem Abschluss dieses Verwertungsverfahrens erreicht. Bei Altpapier handle es sich um einen Abfallstrom, der getrennt von anderen Abfällen gesammelt werde, sodass es den Altstoffbegriff des § 2 Abs. 4 lit. a AWG 2002 erfülle. Eine Abfallendeverordnung sei weder auf nationaler noch auf EU-Ebene erlassen worden. Indem die Abfallrechtsbehörde sowohl hinsichtlich des unsortierten als auch hinsichtlich des zuvor sortierten Abfallstroms von einer Qualitätssicherung im Konsignationslager ausgehe, vermische sie die zwei in § 5 Abs. 1 AWG 2002 vorgesehenen Möglichkeiten des Eintritts des Abfallendes, nämlich Abfallende durch die unmittelbare Substitution von Rohstoffen oder von aus Primärrohstoffen erzeugten Produkten im Rahmen eines Verwertungsverfahrens (Satz 1) oder – im Fall einer Vorbereitung zur Wiederverwendung – Abfallende mit dem Abschluss dieses vorbereitenden Verfahrens. Trete das Abfallende bereits mit dem Abschluss eines vorbereitenden Verfahrens (hier: Qualitätssicherung) ein, könne es nicht auch noch durch die unmittelbare Produktsubstitution im Rahmen eines (nicht vorbereitenden) Verwertungsverfahrens eintreten. Beides treffe jedoch im gegenständlichen Fall nicht zu. Selbst sortiertes und qualitätsgesichertes Altpapier könne nicht mit Zellulose gleichgesetzt werden, weil Fremdstoffe wie Heftklammern im Recyclingprozess noch abgeschieden und ein Deinkingverfahren zur Lösung der Druckfarbe durchgeführt werden müssten. Entgegen der Auffassung der Abfallrechtsbehörde sei die beim sortenreinen Altpapier durchgeführte Qualitätssicherung nicht als Vorbereitung zur Wiederverwendung zu beurteilen. Durch die vorbereitende Maßnahme müsse eine unmittelbare Wiederverwendung des Abfalls erfolgen können. Der ursprüngliche Einsatzzweck von Papier bestehe jedoch nicht in der Papierherstellung, sondern in der Verwendung als Schreib- oder Verpackungspapier. Diese Verwendung sei beim gegenständlichen Altpapier nicht möglich. Der Einsatz qualitätsgesicherten Altpapiers im Prozess der Papierherstellung könne einer Wiederverwendung zum ursprünglichen Zweck nicht gleichgesetzt werden. Für die Herstellung eines neu bedruckbaren Papiers bedürfe es eines industriellen Prozesses. Das Abfallende des Altpapiers trete daher nicht gemäß § 5 Abs. 1 zweiter Satz AWG 2002 bereits mit dem Abschluss der Qualitätssicherung als vorbereitendem Verfahren ein. Dies entspreche auch der Auslegung der Europäischen Kommission in Punkt 1.4.4 ihres Dokuments „Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste“. Nach herrschender europäischer Auffassung werde Altpapier keiner Vorbereitung zur Wiederverwendung, sondern einem Recyclingverfahren zugeführt und verliere seine Abfalleigenschaft mit seiner Einbringung in den sogenannten „Pulper“, in dem Altpapier oder Zellstofffasern aufgelöst würden. Dies decke sich mit der in § 5 Abs. 1 AWG 2002 vorgesehenen unmittelbaren Produktsubstitution und der diesbezüglichen ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes. Die unmittelbare Substitution der frischen Zellstofffasern finde nicht schon durch die Sortierung von Altpapier nach Qualität und/oder die Qualitätssicherung im Konsignationslager statt, sondern erst durch die tatsächliche Verarbeitung des Altpapiers zu Recyclingpapier in der Papierfabrik, nämlich durch den Einsatz im Pulper. Man könne drei Möglichkeiten des Eintritts des Abfalls unterscheiden, nämlich 1.) Abfallende durch stoffliche Verwertung, bei der das Abfallende mit dem unmittelbaren Einsatz des Stoffes als Rohstoffsubstitut eintrete (§ 5 Abs. 1 erster Satz AWG 2002), 2.) ein vorgezogenes Abfallende, bei dem die Abfalleigenschaft schon vor dem Zeitpunkt des unmittelbaren Einsatzes des Stoffes ende (gemäß § 5 Abs. 1 erster Satz AWG 2002 sei hierfür eine entsprechende Abfallendeverordnung erforderlich) und 3.) Abfallende im Fall einer Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne des § 2 Abs. 5 Z. 6 AWG 2002, wobei das Ende der Abfalleigenschaft bereits vorzeitig mit dem Abschluss dieses vorbereitenden Verwertungsverfahrens eintrete (§ 5 Abs. 1 zweiter Satz AWG 2002). Dies stehe im Einklang mit Art. 6 Abs. 1 ARRL, da den Mitgliedstaaten bei der Regelung ein Ermessensspielraum eingeräumt werde. Die Auffassung, wonach das Abfallende bereits durch ein Verwertungsverfahren, durch das eine (veränderte) produktähnliche Qualität eines Stoffes oder Gegenstands entstehe, eintrete, würde den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten unterlaufen. Der österreichische Gesetzgeber wolle ein vorzeitiges Abfallende nur kontrolliert und unter gleichen Rahmenbedingungen für alle Marktteilnehmer aufgrund einer konkreten Abfallendeverordnung zulassen. Ohne entsprechende verbindliche Vorgaben z.B. betreffend Grenzwerte, Probenahmen und dergleichen bliebe die „produktähnliche Qualität“ unspezifiziert. Die Abfallrechtbehörde stütze das Abfallende auch auf die unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 6 ARRL. Diese Richtlinie begründe jedoch keine unmittelbaren Rechte und Pflichten des Einzelnen. Eine gesonderte nationale Umsetzung sei nicht erforderlich, weil die Neuformulierung des Art. 6 durch die Richtlinie (EU) 2018/851 nur den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten verdeutliche und die Erlassung von Abfallendebestimmungen für alle Abfallarten ermögliche. Es sei klargestellt worden, dass eine Abfallenderegelung bestimmte Bedingungen zu erfüllen habe. Eine nationale Umsetzungsmaßnahme sei erforderlich und es liege im Ermessen des einzelnen Mitgliedstaates, konkretisierende Kriterien für den Eintritt eines Abfallendes für einzelne Abfallströme und Verwendungszwecke zu erarbeiten. Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 28. März 2019 in der Rechtssache C-60/18 (Tallinna Vesi) zum Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten sei daher auch auf die neue ARRL anzuwenden. Der österreichische Gesetzgeber habe in Ausübung seines Ermessens in § 5 Abs. 1 AWG 2002 vorgesehen, ein vorzeitiges Abfallende nur auf Grundlage einer entsprechenden Verordnung zu ermöglichen. Somit sei auch die geänderte Fassung des Art. 6 ARRL national bereits umgesetzt und sei daher schon aus diesem Grund die Voraussetzung für eine unmittelbare Anwendbarkeit der Richtlinie nicht erfüllt. Art. 6 Abs. 1 ARRL sei zudem für eine unmittelbare Anwendbarkeit nicht hinreichend bestimmt. Ein Entwurf der Europäischen Union für eine Abfallendeverordnung sei aufgrund von Kontroversen nicht angenommen worden und mache deutlich, dass von einem hinreichend bestimmten Kriterienkatalog nicht die Rede sein könne. Die in Art. 6 Abs. 4 ARRL eingeräumte Möglichkeit, im nationalen Recht Einzelfallentscheidungen zum Ende der Abfalleigenschaft vorzusehen, sei nicht in Anspruch genommen worden. Als bloße „Kann-Bestimmung“ bestehe kein Umsetzungsbedarf und somit kein Raum für eine unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 6 Abs. 1 ARRL. Die Spruchkorrekturen seien erforderlich gewesen, um Missverständnisse betreffend den entscheidungsrelevanten Zeitpunkt auszuräumen und um klarzustellen, dass es sich um das gewerbebehördlich genehmigte Altpapierlager der Beschwerdeführerin am gegenständlichen Standort handle.

2. Zum Beschwerdevorbringen

Mit Schriftsatz vom 12. November 2021 erhob die Beschwerdeführerin, vertreten durch ihre rechtsfreundliche Vertreterin, Beschwerde gegen den Bescheid der belangten Behörde vom 15. Oktober 2021. Darin verwies sie auf die Bestrebungen auf europäischer und nationaler Ebene, die derzeit weitgehend lineare Wirtschaft mit hohem Ressourcenverbrauch sukzessive zu einer Kreislaufwirtschaft zu transformieren. (Alt-)Papier sei dafür besonders geeignet, könne es doch ohne relevante Gefährdungen für Mensch oder Umwelt verhältnismäßig einfach zur Substitution des Rohstoffs Holz bzw. frischer Zellstofffasern eingesetzt werden. Es liege daher im Interesse der EU – und Österreichs –, den Einsatz von (Alt-)Papier in Papierfabriken nicht unnötig zu erschweren, noch dazu, wenn das (Alt-)Papier wie im gegenständlichen Fall alle nationalen und internationalen Anforderungen an den Einsatz in der Papierproduktion erfülle. Bei einer Qualifizierung des mehrfach qualitätsgesicherten (Alt-)Papiers als Abfall würden frische Zellfasern als Ausgangsstoff für die Papierherstellung unsachlich bevorzugt, weil sie nicht dem Abfallregime unterlägen. Zudem würde die Beschwerdeführerin als Betreiberin der Papierfabrik zur Abfallbehandlerin, was zu sinnlosem zusätzlichem, insbesondere administrativem Mehraufwand führe und die Ressource Altpapier für die Herstellung neuen Papiers noch unattraktiver mache. Darüber hinaus würden gegenüber anderen Mitgliedstaaten, in denen qualitätsgesichertes Altpapier als Produkt behandelt werde, Wettbewerbsnachteile entstehen. Handle es sich bei dem verfahrensgegenständlichen (Alt-)Papier hingegen nicht um Abfall, könne dieses mehrfach qualitätsgesicherte Produkt dem Wirtschaftskreislauf ohne unnötigen Mehraufwand wieder zugeführt werden. Schädliche Emissionen und der Einsatz neuer Ressourcen könnten vermieden werden. Dies entspreche der österreichischen und europäischen Rechtslage. Die Beschwerdeführerin monierte, dass der angefochtene Bescheid inhaltlich rechtswidrig sei, weil das qualitätsgesicherte, im Konsignationslager gelagerte (Alt-)Papier kein Abfall sei und selbst dann, wenn das (Alt-)Papier Abfall wäre, es die Abfalleigenschaft durch die vorgenommene Qualitätssicherung bis zur Entnahme des Papiers aus dem Konsignationslager durch die Beschwerdeführerin jedenfalls verloren habe. Das qualitätsgesicherte (Alt-)Papier sei im vorliegenden Fall kein Abfall. Eine Sache sei zwar als Abfall zu beurteilen, wenn bei irgendeinem Voreigentümer oder Vorinhaber Entledigungsabsicht bestanden habe, die subjektive Abfalleigenschaft gehe nach der Rechtsprechung des VwGH in seinem Erkenntnis vom 18. Dezember 2014, Zl. 2012/07/0212, jedoch verloren, wenn das Material einer bestimmungsgemäßen Verwendung im Sinne des § 2 Abs. 3 Z. 2 AWG 2002 zugeführt werde. Werde eine Sache nach allgemeiner Verkehrsauffassung (wieder) bestimmungsgemäß verwendet, verliere sie auch die subjektive Abfalleigenschaft. Dies gelte auch im vorliegenden Fall. Es möge sein, dass der subjektive Abfallbegriff des (Alt-)Papiers zu irgendeinem Zeitpunkt erfüllt gewesen sei. Bei der Übergabe dieses (Alt-)Papiers an eine Papierfabrik handle es sich jedoch um eine bestimmungsgemäße Verwendung, weil klar sei, dass nicht alles Papier zum Schreiben, Lesen oder Verpacken bestimmt sei. Es sei vielmehr sämtlichen Wirtschaftsteilnehmern klar, dass ein bestimmter Anteil des produzierten Papiers wieder in der Papierproduktion eingesetzt werde. In seinem Erkenntnis vom 28. Mai 2014, Zl. 2012/07/0017, verweise der Verwaltungsgerichtshof nur auf seine Rechtsprechung zur Entledigungsabsicht, befasse sich jedoch nicht mit der hier relevanten Frage, ob eine Sache die subjektive Abfalleigenschaft durch bestimmungsgemäße Verwendung wieder verliere. Es handle sich beim qualitätsgesicherten, in das Konsignationslager gelieferten (Alt-)Papier nicht um Abfall, weil es gemäß § 2 Abs. 3 Z. 2 AWG 2002 bestimmungsgemäß verwendet werde und die subjektive Abfalleigenschaft daher wieder verloren habe. Selbst wenn das (Alt-)Papier seine Abfalleigenschaft nicht aus dem genannten Grund verloren habe, sei der Verlust der Abfalleigenschaft (auch) nach § 5 Abs. 1 AWG 2002 eingetreten. Entgegen der undifferenzierten Sichtweise der belangten Behörde trete das Abfallende im Falle des § 5 Abs. 1 zweiter Fall AWG 2002 nicht erst durch die unmittelbare Substitution im Rahmen eines Verwertungsverfahrens, sondern bereits mit dem Abschluss des vorbereitenden Verfahrens ein. Bei der Vorbereitung zur Wiederverwendung spiele die unmittelbare Rohstoffsubstitution im Sinne des § 5 Abs. 1 erster Satz AWG 2002 somit keine Rolle. Es sei vielmehr zu prüfen, ob es sich bei den Qualitätssicherungsprozessen im gegenständlichen Fall um eine Vorbereitung zur Wiederverwendung handle. In dem zitierten Guidance-Dokument der Europäischen Kommission finde sich keine Aussage darüber, ob es sich bei Qualitätssicherungsprozessen um eine solche Vorbereitung zur Wiederverwendung handle. Darunter würden sämtliche Verfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur verstanden werden, durch die Produkte bzw. Bestandteile von Produkten ohne weitere Vorbehandlung wiederverwendet werden könnten. Dies treffe im vorliegenden Fall zu: Durch die Prüf- bzw. Qualitätssicherungsprozesse sei gewährleistet, dass das gegenständliche (Alt-)Papier ohne weitere Vorbehandlung wiederverwendet werden könne. Allen Wirtschaftsteilnehmern sei klar, dass Papier vielfach in der Papierproduktion eingesetzt und somit ohne weitere Vorbehandlung wiederverwendet werde. Es gehe somit nicht darum, ob das (Alt-)Papier eines industriellen Prozesses bedürfe, um neu bedruckbares Papier herzustellen, sondern ob es zumindest für einen der ursprünglich intendierten Zwecke, nämlich der Verwendung als Ausgangsstoff in einer Papierfabrik, genutzt werden könne. Dies sei vorliegend der Fall. Selbst wenn es sich beim gegenständlichen (Alt-)Papier um Abfall handeln sollte, ginge die Abfalleigenschaft wieder verloren, weil das (Alt-)Papier durch die Qualitätssicherungsprozesse zur Wiederverwendung vorbereitet werde. Selbst wenn man dieser Auffassung nicht folgen sollte, wäre das Abfallende aufgrund der Substitution von Rohstoffen (§ 5 Abs. 1 erster Satz AWG 2002 bzw. Art. 6 Abs. 1 ARRL) bereits vor der Entnahme aus dem Konsignationslager erreicht. Art. 6 ARRL, auf dem § 5 Abs. 1 AWG 2002 basiere, kenne das Erfordernis einer unmittelbaren Verwendung des Stoffs für den vorgesehenen Zweck nicht. Nach dieser Bestimmung sei das Abfallende erreicht, wenn ein Stoff die Kriterien des Art. 6 Abs. 1 lit. a bis d ARRL erfülle und damit eine „produktähnliche Qualität“ aufweise. Die belangte Behörde bestreite nicht, dass das gegenständliche (Alt-)Papier sämtliche Kriterien der ARRL erfülle. Bei rein unionsrechtlicher Betrachtung hätte das Altpapier somit selbst nach Ansicht der belangten Behörde das Abfallende erreicht. Mit ihrem Vorbringen zum Ermessenspielraum der Mitgliedstaaten übersehe die belangte Behörde, dass den Mitgliedstaaten nach dem Urteil Tallinna Vesi zwar ein gewisser Spielraum bei der Umsetzung zukomme, sie dabei jedoch strikt an die Verwirklichung der Ziele der ARRL, und zwar insbesondere der Abfallhierarchie, der Verwertung von Abfällen und der Verwendung verwerteter Materialien zur Erhaltung der natürlichen Rohstoffquellen und zur Schaffung einer Recyclingwirtschaft gebunden seien. Die Erlassung von Abfallendeverordnungen nur nach Gutdünken und die Verunmöglichung von Abfallendeentscheidungen im Einzelfall widersprächen diesen Zielen massiv, wie der gegenständliche Fall zeige: Das gegenständliche (Alt-)Papier erfülle alle Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 ARRL und solle dennoch nach Ansicht der belangten Behörde nur unter erheblich erschwerten Bedingungen zur Rohstoffsubstitution eingesetzt werden können. Dies widerspreche dem Unionsrecht, wie auch das Urteil Sappi Austria zeige. Nach dieser Entscheidung sei eine Sache (auch in Österreich) dann nicht mehr als Abfall einzuordnen, wenn die Kriterien des Art. 6 Abs. 1 ARRL erfüllt seien, wobei es nicht auf das Vorliegen einer Abfallendeverordnung oder die Feststellung des Abfallendes im Einzelfall ankomme. Es sei daher bereits durch den EuGH klargestellt, dass das Abfallende bereits bei Erfüllung der Kriterien des Art. 6 Abs. 1 ARRL eintrete. Da § 5 Abs. 1 Satz 1 AWG 2002 aufgrund der Einführung des Kriteriums einer „unmittelbaren Substitution“ nicht richtlinienkonform ausgelegt werden könne, habe diese Bestimmung unangewendet zu bleiben und sei Art. 6 Abs. 1 ARRL stattdessen direkt anzuwenden. Da das gegenständliche (Alt-)Papier sämtliche Kriterien des Art. 6 Abs. 1 ARRL erfülle, hätte die belangte Behörde nach der Rechtsprechung des EuGH feststellen müssen, dass das (Alt-)Papier seine Abfalleigenschaft verloren habe. Der angefochtene Bescheid sei daher mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit belastet.

Die Beschwerdeführerin beantragte die Durchführung einer mündlichen Verhandlung und die ersatzlose Behebung des angefochtenen Bescheides, in eventu die Abänderung des angefochtenen Bescheides dahingehend, dass das qualitätsgesicherte Altpapier, das von der Beschwerdeführerin aus ihrem gewerbebehördlich genehmigten Konsignationslager am gegenständlichen Standort entnommen werde, um in der Papierfabrik zur Produktion von Hygienepapier wie z.B. Toilettenpapier, Taschentüchern oder Küchenrollen verwendet zu werden, kein Abfall im Sinne des AWG 2002 sei, in eventu die Behebung des angefochtenen Bescheides und die Zurückverweisung der Rechtssache zur neuerlichen Entscheidung an die belangte Behörde.

3. Zum durchgeführten Ermittlungsverfahren

Mit Schreiben vom 7. Dezember 2021, eingelangt am 13. Dezember 2021, legte die belangte Behörde dem Landesverwaltungsgericht Niederösterreich die Beschwerde vom 12. November 2021 unter Anschluss der Akten des Verwaltungsverfahrens zur Entscheidung vor.

Mit E-Mail vom 9. November 2023 legte die Beschwerdeführerin ein Gutachten von E vom 8. November 2023 sowie ein Gutachten von ao. F vom August 2023 vor. Die Unterlagen wurden mit Schreiben vom 10. November 2023 an die belangte Behörde übermittelt, wobei näher bezeichnete Unterlagen auf Ersuchen der Beschwerdeführerin vorläufig von der Akteneinsicht ausgenommen wurden.

Mit E-Mail vom 12. Jänner 2024 übermittelte die Beschwerdeführerin eine Stellungnahme und das mit 16. November 2023 datierte Aufforderungsschreiben der Europäischen Kommission nach Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2018/851 (in der Folge: ARRL). Die Beschwerdeführerin regte an, das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich möge allenfalls die Vorabentscheidung beim Europäischen Gerichtshof hinsichtlich näher ausgeführte Vorlagefragen beantragen.

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich führte am 15. Jänner 2024 eine öffentliche mündliche Verhandlung durch. Beweis wurde erhoben durch (Verzicht auf die) Verlesung der Akten des Verfahrens sowie durch Befragung des Amtssachverständigen für Abfallchemie, G (in der Folge: Amtssachverständiger für Abfallchemie). Der belangten Behörde wurde in der Verhandlung vollständige Akteneinsicht gewährt und eine Kopie der nach Ende der kundgemachten Amtsstunden eingelangten Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 12. Jänner 2024 übergeben.

Die öffentliche mündliche Verhandlung wurde am 27. November 2025 fortgesetzt. Es nahm kein Vertreter der belangten Behörde an der Verhandlung teil.

4. Feststellungen

4. 1Zum verwaltungsbehördlichen Verfahren

Die belangte Behörde erhielt den Feststellungsbescheid am 31. August 2021.

Die Beschwerdeführerin erhielt das Parteiengehör vom 24. September 2021 am 27. September 2021 per E-Mail.

Die Stellungname der Beschwerdeführerin zum Parteiengehör langte am 4. Oktober 2021 bei der belangten Behörde ein.

Der angefochtene Bescheid wurde der Beschwerdeführerin am 15. Oktober 2021 per E-Mail zugestellt.

Die Beschwerde langte am 12. November 2021 per E-Mail bei der belangten Behörde ein und wurde an diesem Tag auch zur Post gegeben.

4. 2Zur Herstellung der Hygienepapierprodukte der Beschwerdeführerin

Die Beschwerdeführerin produziert an ihrem Betriebsstandort in Niederösterreich in ***, *** (Papierfabrik H, in der Folge: Papierfabrik), Hygienepapierprodukte wie z.B. Toilettenpapier, Taschentücher oder Küchenrollen. Zur Produktion wird einerseits Zellstoff, andererseits (Alt-)Papier eingesetzt.

Das (Alt-)Papier wird von der D Gesellschaft m.b.H., einem Tochterunternehmen der Beschwerdeführerin (in der Folge: Tochterunternehmen), angeliefert und im gewerbebehördlich genehmigten Altpapierfreilager der Beschwerdeführerin (in der Folge: Konsignationslager) auf dem Gelände der Papierfabrik zwischengelagert. Bei einem Konsignationslager wie dem gegenständlichen handelt es sich um ein Warenlager, das von einem Lieferanten (Verkaufsbeauftragten oder Konsignatär) für einen Abnehmer (Auftraggeber oder Konsignant) eingerichtet wird. Der Lagerstand wird als Konsignation bezeichnet. Der Abnehmer kann je nach Bedarf Material entnehmen und darüber verfügen. Die Bestände verbleiben bis zur vollständigen Bezahlung des Kaufpreises im Eigentum des Lieferanten. Der Lagerplatz wird vom Abnehmer zur Verfügung gestellt. Der Abnehmer versichert die Lagerbestände zudem gegen Wasser, Feuer und Diebstahl. Der Lieferant füllt das Lager eigenverantwortlich auf. Er kann im Rahmen der definierten Mindest- und Maximalbestände Anlieferzeitpunkt und -mengen selbst bestimmen. Das Lager wird vom Tochterunternehmen eigenverantwortlich im Rahmen der getroffenen Vereinbarungen gefüllt. Es wird von der Beschwerdeführerin betrieben, die dieses Lager ihrem Lieferanten – nämlich ihrem Tochterunternehmen – als Konsignationslager zur Verfügung stellt, um daraus qualitätsgesichertes Altpapier für die Hygienepapierproduktion ihrer Papierfabrik zu entnehmen. Der Liefervertrag der Beschwerdeführerin mit ihrem Tochterunternehmen läuft von 18. Dezember 2012 bis 31. Dezember 2032 und kann einmalig für weitere 20 Jahre verlängert werden. Der Abwicklungszeitraum nach Vertragsende beträgt drei Jahre. Das Tochterunternehmen ist verpflichtet, der Beschwerdeführerin den jeweils erforderlichen Vorrat an Altpapier gemäß den vereinbarten Bedingungen und Bestimmungen zu liefern, wobei das Altpapier so lange im ausschließlichen Eigentum des Tochterunternehmens verbleibt, bis dieses von der Beschwerdeführerin vollständig bezahlt ist. Die Beschwerdeführerin ist berechtigt, das Altpapier unter der Bedingung aus dem Lager zu entnehmen, dass der Kaufpreis wie vereinbart gezahlt wird.

Die Beschwerdeführerin und ihre Tochterunternehmen haben die Einhaltung der ÖNORM EN 643 vereinbart. Alle Altpapierlieferungen können einer Altpapiersorte nach dieser ÖNORM zugeordnet werden. Prüfmaßstab ist zudem auch die „Guideline Paper for Recycling Quality Control“.

Das (Alt-)Papier wird zum einen sortenrein (gemäß ÖNORM EN 643) von verschiedenen Anfallsstellen (wie z.B. Druckereien) abgeholt, direkt in die Papierfabrik geliefert und vor Ort einer Qualitätssicherung unterzogen: Beim Warenein- bzw. Warenausgang an den Standorten des Tochterunternehmens bzw. der Vorlieferanten besteht eine Arbeitsanweisung zur Übernahme in den Betrieben des Tochterunternehmens, in welcher die Warenübernahme die Prüfung der Materialqualität durchzuführen hat. Abhängig von den zugrundeliegenden Parametern erfolgt jedenfalls eine optische Kontrolle und bei Bedarf ergänzende Feuchte-Messungen und/oder Stichproben. Im Fall von Handelsmengen obliegt die Qualitätskontrolle den jeweiligen Vorlieferanten bzw. basiert die Abwicklung auf deren Wareneingangs- bzw. -ausgangskontrolle. Der Einkauf bezieht sich immer auf die Vorgaben der ÖNORM EN 643. Beim Wareneingang am Standort der Papierfabrik wird ausnahmslos jede eintreffende Ladung einer visuellen Qualitätskontrolle unterzogen. Im Bedarfsfall kann die optische Beurteilung durch zusätzliche Qualitätssicherungsmaßnahmen (z.B. Fraktionierung) ergänzt werden. Entspricht das Altpapier nicht den vereinbarten Qualitätsanforderungen (und demnach auch nicht den Altpapiersorten gemäß ÖNORM EN 643), wird die Ladung von der Beschwerdeführerin abgelehnt und vom Tochterunternehmen abgeholt. Das Altpapier wird nach der Qualitätssicherung im Konsignationslager eingelagert.

Zum anderen wird Altpapier aus Haushalten bzw. haushaltsähnlichen Sammel- und Erfassungssystemen (kommunales Altpapier) bezogen. Dieses Altpapier wird an den ISO 9001- und als Entsorgungsfachbetrieb zertifizierten Standorten des Tochterunternehmens bzw. an vergleichbaren Standorten von Vorlieferanten auf entsprechenden Altpapiersortieranlagen in folgende Fraktionen sortiert: deinkbares Altpapier (wie von der Beschwerdeführerin benötigt), Verpackung (Karton) und papierfremde Bestandteile. Die beiden erstgenannten Fraktionen entsprechen nach der Sortierung einer der in der ÖNORM EN 643 festgelegten Altpapiersorten.

In den Sortieranlagen finden folgende Prozesse statt:

1. manuelle Grobsortierung zur Entfernung von offensichtlichen Störstoffen (z.B. Plastik- und Metallteile) direkt nach dem Entladen vom Lkw

2. Siebanlage zur Abtrennung eines Großteils der Kartonfraktion

3. PapierSpike (Stachelwalze) zur Abtrennung kleinerer Kartonfraktionen

4. NIR (Nah-Infrarot-Erkennung) zur Erkennung unterschiedlicher Sorten (Farben) und Störstoffe sowie automatische Störstoffabtrennung bzw. Aufteilung in unterschiedliche Fraktionen gemäß ÖNORM EN 643

5. manuelle Sortierung am Förderband und Auftrennung in einzelne Fraktionen

6. Verpressung in transport- und lagerfähige Ballen

7. (zumindest) optische Endkontrolle durch erfahrene Mitarbeiter

Wird Altpapier zur Produktion benötigt, wird dieses von der Beschwerdeführerin aus dem Konsignationslager entnommen und ohne weitere Zwischenlagerung im Produktionsprozess verwendet. Der Produktionsprozess, den das Altpapier durchläuft, um am Ende als Hygienepapierprodukt das Werk zu verlassen, stellt sich zusammengefasst wie folgt dar:

1. Das Altpapier wird zunächst im sog. Pulper mit Wasser zu einem pumpfähigen Brei (Stoffsuspension) aufgelöst. Bestandteile, die sich nicht auflösen (z.B. noch vorhandene Büroklammern), werden ausgesondert. Auch Zellstoff wird im Pulper bearbeitet.

2. In einem nächsten Schritt wird die Druckerfarbe abgelöst (sog. Deinking). Im Anschluss daran erfolgt die Bleiche und eine Hygienisierung unter erhöhter Temperatur und erhöhtem Druck, um mögliche Keime abzutöten (sog. Homogenisierung).

3. In der Folge wird die Stoffsuspension auf das Sieb der Papiermaschine aufgebracht. Es erfolgt eine mechanische und thermische Entwässerung. Die so entstehende endlose Papierbahn wird am Ende der Papiermaschine zur sog. Mutterrolle aufgewickelt.

4. Die Mutterrollen werden in einem Zwischenlager gelagert und von dort den Papierverarbeitungsmaschinen zugeführt. Aus den Mutterrollen werden an den Papierverarbeitungsmaschinen die Hygieneprodukte hergestellt, verpackt und auf Transportpaletten geschlichtet. Die Transportpaletten mit den fertigen Produkten werden im Fertigwarenlager zwischengelagert und im Anschluss an die Kunden ausgeliefert.

Die Produktionsprozesse von Hygienepapier aus Altpapier unterscheiden sich insofern von den Produktionsprozessen von Hygienepapier aus Zellstoff, als beim Altpapier das Abwaschen der Druckfarben (Deinking) erforderlich ist und das Bleichen des Zellstoffs bereits in der Zellstofffabrik erfolgt. Störstoffe, z.B. metallische Stoffe, müssen abgetrennt werden. In einem gewissen Ausmaß kommen zwar auch in frischem Zellstoff Störstoffe vor, Altpapier ist jedoch wesentlich stärker und zum Teil mit anderen Stoffen verunreinigt. Sowohl frischer Zellstoff als auch Altpapier müssen in den Pulper eingebracht werden, wobei der Aufwand für die Reinigung bei Altpapier – abhängig von der Qualität – höher ist.

Die Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung des gegenständlichen Altpapiers als Abfall ist nicht erforderlich, um die in § 1 Abs. 3 AWG 2002 aufgezählten öffentlichen Interessen nicht zu beeinträchtigen.

Den Vorbesitzern des Altpapiers kommt es in erster Linie darauf an, dieses loszuwerden. Sie haben sich des Altpapiers zudem bereits entledigt, bevor es von der Beschwerdeführerin aus dem Konsignationslager entnommen wird.

5. Beweiswürdigung

5. 1Zum verwaltungsbehördlichen Verfahren

Das Datum der Zustellung des Feststellungsbescheides an die belangte Behörde ergibt sich aus dem unbedenklichen Zustellnachweis. Das Datum der Zustellung des Parteiengehörs der belangten Behörde gründet auf dem E-Mail vom 27. September 2021 und dem Aktenvermerk der belangten Behörde vom 27. September 2021 betreffend die telefonische Empfangsbestätigung. Das Einlangen der Stellungnahme der Beschwerdeführerin zum Parteiengehör ist in ihrem E-Mail vom 4. Oktober 2021 dokumentiert. Laut Lesebestätigung vom 15. Oktober 2021 wurde der angefochtene Bescheid der Beschwerdeführerin an diesem Tag zugestellt. Die Feststellungen zum Datum der Einbringung der Beschwerde beruhen auf dem E-Mail der Beschwerdeführerin vom 12. November 2021 an die belangte Behörde und auf dem Postaufgabevermerk auf dem Kuvert der Beschwerde.

5. 2Zur Herstellung der Hygienepapierprodukte der Beschwerdeführerin

Die Feststellungen zur Produktion von Hygienepapierprodukten in der Papierfabrik gründen auf dem Antrag der Beschwerdeführerin vom 16. Oktober 2020 und der Beschwerde. Die Einhaltung der ÖNORM EN 643 ergibt sich aus der „Vereinbarung über Qualitätsanforderungen von Altpapier“ vom 18. April 2019, die zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem Tochterunternehmen abgeschlossen wurde. Ihre Bezugsquellen, die Qualitätssicherungsmaßnahmen und die Prozesse in den Sortieranlagen werden im Schreiben des Tochterunternehmens vom 27. November 2020 (Beilage 6 zum Verbesserungsschriftsatz der Beschwerdeführerin vom 30. November 2020) und im Verbesserungsschriftsatz der Beschwerdeführerin vom 14. Juni 2021 dargestellt. Die Beschwerdeführerin hat die Funktionsweise des Konsignationslager in ihrem Schriftsatz vom 30. November 2020 nachvollziehbar dargelegt. Die Eigentumsverhältnisse am Altpapierlager und dessen gewerbebehördliche Genehmigung ergeben sich aus dem Schreiben der Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt und ihren Bescheiden vom 10. März 1983, Zl. ***, 12. Dezember 1983, Zl. ***, und 13. August 1990, Zl. ***, und den dazugehörigen Verhandlungsschriften. Die Vertragsdetails betreffend das Konsignationslager sind dem Supply Agreement vom 18. Dezember 2012 (vgl. Punkt 2 zur Vertragsdauer und Punkt 7.2 zum Eigentumsvorbehalt) entnommen. Ihre Bezugsquellen hat die Beschwerdeführerin unter anderem in ihrer Beschwerde dargelegt und den Produktionsprozess für die Herstellung von Hygienepapierprodukten in ihrem Antrag vom 16. Oktober 2020 erläutert. Aus Letzterem ergeben sich zudem die Unterschiede in den Produktionsprozessen von Hygienepapier aus Zellstoff und aus Altpapier. Die Feststellungen zur Abtrennung der Störstoffe und zur stärkeren Verunreinigung des Altpapiers gründen auf den schlüssigen Ausführungen des Amtssachverständige für Abfallchemie in der Verhandlung vom 15. Jänner 2024 (S. 4 und 5 der Verhandlungsschrift vom 15. Jänner 2024 – in der Folge VHS I). Dass auch frischer Zellstoff in den Pulper eingebracht werden muss, haben der Amtssachverständige für Abfallchemie und die Beschwerdeführerin übereinstimmend angegeben (vgl. z.B. VHS I S. 4 und 5). Die belangte Behörde ist diesen Ausführungen bzw. dem diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht entgegengetreten.

Hinweise darauf, dass die Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung des gegenständlichen Altpapiers als Abfall erforderlich wären, um die in § 1 Abs. 3 AWG 2002 aufgezählten öffentlichen Interessen nicht zu beeinträchtigen, sind im Verfahren nicht hervorgekommen und wurden von den Parteien des Verfahrens auch nicht behauptet.

Dass es den Vorbesitzern des Altpapiers es in erster Linie darauf ankommt, dieses loszuwerden, ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Das gegenständliche Altpapier stammt zum einen aus verschiedenen Anfallsstellen wie beispielsweise Druckereien, zum anderen aus Entsorgungsfachbetrieben und sohin aus der Altpapiersammlung. In einem durchschnittlichen Haushalt fallen große Mengen an Papier an (Verpackungsmaterial u.a. für Lebensmittel und elektronische Geräte; Drucksorten wie Werbematerial, Zeitschriften und Zeitungen, deren Inhalt schnell veraltet ist, etc.). Es ist daher naheliegend, dass die Besitzer das Papier loswerden wollen, weil es aufgrund der anfallenden Menge als Last betrachtet wird, und sie es deshalb in die Altpapiersammlung geben. Die Wiederverwendung stellt für die Haushalte keinen wirtschaftlichen Anreiz dar, weil sie für die Sammlung und Entsorgung durch Abgaben und Gebühren an die Gemeinde aufkommen müssen und in die spätere Wertschöpfung des Altpapiers nicht eingebunden sind. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Wahrscheinlichkeit einer Wiederverwertung hoch ist und es den Altpapierbesitzern durchaus recht sein wird, dass ihr Abfall sinnvoll verwendet wird. Da die Entledigungsabsicht der einzelnen Altpapierentsorger nicht ermittelt werden kann, ist eine generelle Beurteilung dieses Personenkreises vor dem Hintergrund der allgemeinen Lebenserfahrung vorzunehmen (vgl. z.B. VwGH vom 13. Jänner 1993, Zl. 91/12/0194, zum Altpapier und vom 25. September 2014, Zl. Ro 2014/07/0032, zu Gebrauchtkleidercontainern). Bei einer typisierten Betrachtungsweise trennen sich die Altpapierentsorger durch den Einwurf in die Altpapiersammelstellen in Entledigungsabsicht endgültig vom abgegebenen Papier und geben ihre Gewahrsame daran freiwillig auf. Sie wollen das Papier daher in erster Linie loswerden. Nicht anderes gilt jedoch auch für die genannten Anfallsstellen. Das Verwaltungsgericht teilt die Ansicht der Beschwerdeführerin, dass sämtlichen Wirtschaftsteilnehmern bewusst ist, dass ein bestimmter Anteil des produzierten Papiers wieder in der Papierproduktion eingesetzt wird. Dies lässt jedoch nicht den Schluss zu, dass sich die Anfallsstellen des bei ihnen anfallenden Papiers nicht entledigen wollten. Es ist davon auszugehen, dass die Anschaffungskosten von neuem Papier über den etwaigen Einnahmen durch den Verkauf von Altpapier liegen und das wirtschaftlich nicht vorteilhaft ist; dass die Druckereien und sonstigen Anfallsstellen derartig von der Abgabe des Papiers profitieren würden, dass sie dieses nicht als Last betrachten würden, wurde von der Beschwerdeführerin nicht dargetan und ist nach der allgemeinen Lebenserfahrung auch nicht zu erwarten. Die nicht in der Papierproduktion tätigen Wirtschaftstreibenden kaufen daher in der Regel nicht Papier, nur um dieses dann der Papierproduktion zuführen zu lassen. Sie geben das zuvor eingekaufte Papier vielmehr ab, weil sie es nicht mehr brauchen und keine Verwendung mehr dafür finden, sodass sie es loswerden wollen. Schon allein aufgrund der Menge des im Betrieb einer Druckerei anfallenden Papiers ist dabei von einer Last auszugehen. Es ist daher insgesamt eine Entledigungsabsicht der Vorbesitzer anzunehmen, wobei es nichts daran ändert, dass es ihnen wohl recht sein wird, dass jemand mit dem (von ihnen aussortierten) Papier etwas anfangen kann.

Die Vorbesitzer haben sich des (Alt-)Papiers durch die Abgabe an der Sammelstelle bzw. durch die Abgabe des Papiers an einen Entsorgungsbetrieb bereits entledigt, bevor es von der Beschwerdeführerin aus dem Konsignationslager entnommen wird, weil sie spätestens mit der Übergabe ihre Gewahrsame daran aufgegeben haben, unabhängig von einem subjektiven Motiv oder Beweggrund (vgl. z.B. VwGH vom 25. September 2014, Zl. Ro 2014/07/0032).

6. Erwägungen

6. 1Zur Rechtzeitigkeit der Beschwerde

Der angefochtene Bescheid wurde der Beschwerdeführerin am 15. Oktober 2021 zugestellt. Die 4-wöchige Beschwerdefrist gemäß § 7 Abs. 4 Z 1 VwGVG endet somit mit Ablauf des 12. November 2021. Da die Beschwerde an diesem Tag sowohl per E-Mail an die belangte Behörde übermittelt als auch zur Post gegeben wurde, erweist sie sich als rechtzeitig (§§ 32 Abs. 2 bzw. § 33 Abs. 3 Z 1 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 – AVG i.V.m. § 17 VwGVG).

6. 2Zur Rechtzeitigkeit des angefochtenen Bescheides

§ 6 Abs. 4 Z 2 AWG 2002 lautet, soweit hier relevant, wie folgt:

§ 6. [...]

(4) Die Behörde hat den Bescheid samt einer Kopie der diesbezüglichen Akten gleichzeitig mit der Zustellung an die Partei an die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde zu übermitteln. Unbeschadet des § 68 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991 (AVG), BGBl. Nr. 51, kann ein Feststellungsbescheid von der sachlich in Betracht kommenden Oberbehörde innerhalb von sechs Wochen nach Einlangen abgeändert oder aufgehoben werden, wenn

[...]

Der Feststellungsbescheid der Abfallrechtsbehörde samt Verwaltungsakt wurde der belangten Behörde am 31. August 2021 zugestellt; der angefochtene Abänderungsbescheid wurde gegenüber der Beschwerdeführerin am 15. Oktober 2021 erlassen. Unter Berücksichtigung der Zeit des Parteiengehörs von 27. September 2021 bis 4. Oktober 2021, die in die der sachlich in Betracht kommenden Oberbehörde für die Abänderung oder Aufhebung des Feststellungsbescheides zukommende 6-wöchige Frist nicht einzurechnen ist, wurde der angefochtene Bescheid fristgerecht erlassen.

6. 3Zur Zuständigkeit der Abfallrechtsbehörde

§ 6 Abs. 3 AWG 2002 zufolge ist der Landeshauptmann, in dessen Wirkungsbereich sich die Sache zum Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens befindet, die örtlich zuständige Behörde für Feststellungsbescheide gemäß § 6 Abs. 1 AWG 2002.

Da sich das verfahrensgegenständliche Altpapier im Konsignationslager in *** und somit im Bundesland Niederösterreich befindet, war die Abfallrechtsbehörde zur Entscheidung über den Antrag der Beschwerdeführerin berufen.

Die Erlassung eines Feststellungsbescheides war gemäß § 6 Abs. 1 Z. 1 AWG 2002 zulässig, weil begründete Zweifel bestanden, ob eine Sache Abfall im Sinne dieses Bundesgesetzes ist. Die Abfallrechtsbehörde wurde auf Antrag der Beschwerdeführerin tätig.

6. 4Zur Antragslegitimation der Beschwerdeführerin

Bei begründeten Zweifeln, ob eine Sache Abfall im Sinne des AWG 2002 ist, kommt dem Verfügungsberechtigten gemäß § 6 Abs. 1 Z. 1 AWG 2002 ein Antragsrecht auf Erlassung eines Feststellungsbescheides zu.

Die Beschwerdeführerin und die belangte Behörde gehen davon aus, dass der Übergang des Eigentums am Altpapier vom Tochterunternehmen auf die Beschwerdeführerin bereits mit der Entnahme aus dem Konsignationslager erfolgt. Das Verwaltungsgericht schließt sich dieser Rechtsauffassung in Hinblick auf den vereinbarten Eigentumsvorbehalt (Punkt 7.2 des Supply Agreement vom 18. Dezember 2012) nicht an.

Der Eigentumsvorbehalt stellt den Eigentumsübergang unter die ausdrückliche Bedingung der vollständigen Preiszahlung. Solange der Preis nicht voll bezahlt (und der Kaufvertrag nicht durch Rücktritt aufgehoben) ist, herrscht ein Schwebezustand, der eine Spaltung des Vollrechtes zur Folge hat. Der Verkäufer ist nicht mehr, der Käufer noch nicht voller Eigentümer. Zurücktreten und damit sein Vollrecht wiederherstellen und die Sache vom Käufer zurückfordern kann aber der Verkäufer nicht etwa beliebig, sondern nur bei Verzug des Käufers. Der Eigentumsvorbehalt hat für den Verkäufer, solange der Vertrag aufrecht ist, nur Sicherungsfunktion. Der Käufer ist Inhaber und Rechtsbesitzer, ähnlich einem Mieter, aber mit Eigentumsanwartschaft. Er trägt die Gefahr und genießt Besitzschutz. Sein Anwartschaftsrecht hat damit weitgehend absoluten Charakter. Der Käufer, wenn er seinen Verpflichtungen dem Verkäufer gegenüber nachkommt, wird somit Eigentümer, ohne dass dies der Verkäufer verhindern könnte oder dazu noch etwas beitragen müsste. Daraus folgt, dass der Vorbehaltsverkäufer in keiner Weise mehr rechtmäßig über die Sache bestimmen oder verfügen kann, jedenfalls nicht, solange der Kaufvertrag aufrecht ist. Das kann nur der Vorbehaltskäufer, ähnlich einem Bestandsberechtigten (vgl. VwGH vom 29. März 2017, Zl. Ra 2016/05/0056).

Verfügungsberechtigt im Sinne des § 6 Abs. 1 AWG 2002 ist derjenige, der rechtmäßig über den Feststellungsgegenstand bestimmen bzw. verfügen kann (vgl. z.B. VwGH vom 24. April 2018, Zl. Ra 2017/05/0215). Die Beschwerdeführerin ist als Rechtsbesitzerin berechtigt, über das entnommene Altpapier (bei entsprechender Begleichung des Kaufpreises) zu verfügen. Sie ist daher als Verfügungsberechtigte im Sinne des § 6 Abs. 1 AWG 2002 anzusehen und folglich antragslegitimiert.

6. 5Zur Abfalleigenschaft des gegenständlichen Altpapiers

Gemäß § 2 Abs. 1 AWG 2002 sind Abfälle im Sinne dieses Bundesgesetzes bewegliche Sachen, deren sich der Besitzer entledigen will oder entledigt hat (Z. 1, subjektiver Abfallbegriff) oder deren Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung als Abfall erforderlich ist, um die öffentlichen Interessen (§ 1 Abs. 3 leg. cit.) nicht zu beeinträchtigten (Z. 2, objektiver Abfallbegriff). Abfall liegt bereits dann vor, wenn entweder der objektive oder der subjektive Abfallbegriff erfüllt ist (vgl. z.B. VwGH vom 23. Februar 2012, Zl. 2008/07/0179). Die Entscheidung, ob bestimmte Sachen als Abfall im Sinne des § 2 Abs. 1 bis 3 AWG 2002 einzustufen sind, umfasst auch die Beantwortung der Fragen, ob die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Nebenprodukts nach § 2 Abs. 3a AWG 2002 gegeben sind und ob ein Abfall seine Abfalleigenschaft nach § 5 AWG 2002 verloren hat (z.B. VwGH vom 2. Februar 2023, Zl. Ra 2022/13/0045).

Von einer Entledigung im Sinn des § 2 Abs. 1 Z. 1 AWG 2002 kann nur dann gesprochen werden, wenn die Weggabe einer Sache in erster Linie darauf abzielt, diese loszuwerden (vgl. z.B. VwGH vom 24. Mai 2012, Zl. 2009/07/0123, und 2. Februar 2023, Zl. Ra 2022/13/0045). Dabei ist eine Sache nach der höchstgerichtlichen Judikatur als Abfall zu beurteilen, wenn bei irgendeinem Voreigentümer oder Vorinhaber die Entledigungsabsicht bestanden hat (vgl. z.B. VwGH vom 22. März 2012, Zl. 2008/07/0204, 25. Mai 2023, Zl. Ra 2021/05/0011, und 21. Juni 2024, Zl. Ra 2023/13/0144). Entledigungsabsicht der Vorbesitzer liegt den Feststellungen zufolge vor. Auch die höchstgerichtliche Judikatur spricht für die Qualifikation als Abfall (vgl. VwGH vom 13. Jänner 1993, Zl. 91/12/0194). Bei der Beurteilung der subjektiven Abfalleigenschaft kommt es weder auf die eigene Entledigungsabsicht noch auf die Absicht in Bezug auf eine in Aussicht genommene Verwendung der Materialien an (z.B. VwGH vom 24. April 2018, Zl. Ra 2018/05/0034). Angemerkt wird, dass die Vorbesitzer auch keine Gewissheit darüber haben, was mit dem von ihnen aussortierten Papier geschehen wird, weil es dafür auf das Ergebnis des erforderlichen Sortier- und Qualitätssicherungsprozesses ankommt (vgl. VwGH vom 25. September 2014, Zl. Ro 2014/07/0032, zu Altkleidern). Dass die Beschwerdeführerin die Gegenstände nicht als Abfall sieht und sie für die Produktion von Hygienepapierprodukten verwendet, ändert daher grundsätzlich nichts daran, dass der subjektive Abfallbegriff erfüllt ist.

Dabei ist zu beachten, dass die Bestimmungen des AWG 2002 der Umsetzung von Unionsrecht, nunmehr der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle (vgl. § 89 AWG 2002), dienen. Diese Bestimmungen sind – soweit methodisch möglich – richtlinienkonform und im Sinne der Rechtsprechung des EuGH auszulegen (vgl. VwGH vom 2. Februar 2023, Zl. Ra 2022/13/0045).

Nach Art. 3 Z 1 der Richtlinie 2008/98/EG (auch in der Fassung der Verordnung [EU] 2025/1892) bezeichnet der Ausdruck „Abfall“ jeden Stoff oder Gegenstand, dessen sich sein Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ergibt sich die Einstufung als „Abfall“ vor allem aus dem Verhalten des Besitzers und der Bedeutung des Ausdrucks „sich entledigen“, wobei diese Begriffe nicht eng ausgelegt werden dürfen (vgl. EuGH 14. Oktober 2020, Sappi Austria Produktion u.a., C629/19, Rn. 42 f, m.w.N.). Die Frage, ob es sich um „Abfall“ handelt, ist anhand sämtlicher Umstände zu prüfen. Dabei ist die Zielsetzung der Richtlinie zu berücksichtigen und darauf zu achten, dass ihre Wirksamkeit nicht beeinträchtigt wird. Bestimmte Umstände können Anhaltspunkte dafür bilden, dass sich der Besitzer eines Stoffes oder Gegenstandes entledigt, entledigen will oder entledigen muss (vgl. EuGH aaO Rn. 45; VwGH vom 2. Februar 2023, Zl. Ra 2022/13/0045). Im Zusammenhang mit Aushubmaterial hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 17. November 2022, Porr Bau, C238/21, ausgeführt, zu den Umständen, die solche Anhaltspunkte darstellen können, gehöre die Tatsache, dass der verwendete Stoff ein Produktions- oder Verbrauchsrückstand ist, also ein Erzeugnis, das nicht als solches gewonnen werden sollte und dessen etwaige Verwendung wegen der Gefährlichkeit seiner Zusammensetzung für die Umwelt unter besonderen Vorsichtsmaßnahmen erfolgen muss (EuGH aaO Rn. 36). Die Methode der Behandlung oder die Art der Verwendung eines Stoffes ist hingegen nicht entscheidend dafür, ob dieser Stoff als Abfall einzustufen ist. Unter den Begriff Abfall fallen auch Stoffe und Gegenstände, die zur wirtschaftlichen Wiederverwendung geeignet sind oder die einen Handelswert haben bzw. verkauft werden (z.B. VwGH vom 13. Jänner 1993, Zl. 91/12/0194). Besonderes Augenmerk ist auf den Umstand zu legen, dass der fragliche Stoff oder Gegenstand für seinen Besitzer keinen Nutzen (mehr) besitzt, sodass der Stoff oder Gegenstand eine Last darstellt, deren sich der Besitzer zu entledigen sucht. Dabei ist der Grad der Wahrscheinlichkeit der Wiederverwendung eines Stoffes oder Gegenstands ohne vorherige Verarbeitung ein maßgebliches Kriterium für die Beurteilung der Frage, ob es sich um Abfall handelt. Ist die Wiederverwendung des Stoffes oder Gegenstands nicht nur möglich, sondern darüber hinaus für den Besitzer wirtschaftlich vorteilhaft, so ist die Wahrscheinlichkeit einer solchen Wiederverwendung hoch. In diesem Fall kann der betreffende Stoff oder Gegenstand nicht mehr als Last betrachtet werden, deren sich der Besitzer zu entledigen sucht, sondern hat als echtes Erzeugnis zu gelten (vgl. z.B. VwGH vom 2. Februar 2023, Zl. Ra 2022/13/0045; siehe auch z.B. EuGH vom 18. April 2002, Palin Granit Oy, C-9/00, Rn. 37 ff.).

Aus den unter Punkt 5.2 des Erkenntnisses dargelegten Gründen geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass das ins Konsignationslager gelieferte Papier für seine vormaligen Besitzer keinen Nutzen mehr besitzt und nicht von wirtschaftlichem Vorteil für sie ist, selbst wenn die Anfallsstellen dafür noch einen Verkaufserlös lukrieren können. Es ist daher auch unter Bedachtnahme auf unionsrechtliche Erwägungen vom Vorliegen einer Entledigungsabsicht der Vorbesitzer auszugehen.

Der subjektive Abfallbegriff ist somit erfüllt.

Wie bereits dargelegt, ist eine Sache als Abfall zu beurteilen, wenn bei irgendeinem Voreigentümer oder Vorinhaber die Entledigungsabsicht bestanden hat. Diese Eigenschaft geht (auch bei Erfüllung des subjektiven Abfallbegriffs) durch eine bestimmungsgemäße Verwendung im Sinne des § 2 Abs. 3 Z. 2 AWG 2002 wieder verloren (vgl. z.B. VwGH vom 18. Dezember 2014, Zl. 2012/07/0212).

Gemäß § 2 Abs. 3 Z. 2 AWG 2002 ist eine geordnete Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung im Sinne dieses Bundesgesetzes jedenfalls so lange nicht im öffentlichen Interesse (§ 1 Abs. 3) erforderlich, solange sie in einer nach allgemeiner Verkehrsauffassung für sie bestimmungsgemäßen Verwendung steht.

Die bestimmungsgemäße Verwendung von Papier umfasst beispielsweise die Verwendung als Trägermedium für Druckerzeugnisse und Schreibwaren aller Art, als Verpackungsmaterial und als Hygienepapierprodukt (z.B. Toilettenpapier, Papiertaschentücher). Papier wird jedoch nicht dafür erzeugt, um (anderes) Papier herzustellen. Es wird erst dann für die Papierherstellung verwendet, wenn es für den ursprünglichen Herstellungszweck nicht (mehr) verwendet wird bzw. nicht (mehr) verwendet werden kann. Auch wenn evident ist, dass ein Teil des produzierten Papiers als Altpapier für die Hygienepapierproduktion herangezogen werden wird, wird es nicht gleich nach der Produktion in neuwertigem Zustand an die Papierfabrik geliefert, um sofort wieder zur Herstellung weiteren Papiers verwendet zu werden, sondern es wird zunächst seiner jeweiligen Bestimmung entsprechend gebraucht (z.B. für Druckerzeugnisse oder zumindest als Rohstoff für Druckereien). Die Papierherstellung stellt daher keine bestimmungsgemäße Verwendung dar, sodass die Abfalleigenschaft nicht durch eine bestimmungsgemäße Verwendung im Sinne des § 2 Abs. 3 Z. 2 AWG wieder verlorengeht. Das (unbestrittene) Vorliegen eines Marktes für Altpapier ändert daran nichts.

Gemäß § 2 Abs. 3a erster Satz AWG 2002 gilt ein Stoff oder Gegenstand, der das Ergebnis eines Herstellungsverfahrens ist, dessen Hauptziel nicht die Herstellung dieses Stoffes oder Gegenstandes ist, als Nebenprodukt und nicht als Abfall, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

1. es ist sicher, dass der Stoff oder Gegenstand weiterverwendet wird;

2. der Stoff oder Gegenstand kann direkt ohne weitere Verarbeitung, die über die normalen industriellen Verfahren hinausgeht, verwendet werden;

3. der Stoff oder Gegenstand wird als integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses erzeugt und

4. die weitere Verwendung ist zulässig, insbesondere ist der Stoff oder Gegenstand unbedenklich für den beabsichtigten sinnvollen Zweck einsetzbar, es werden keine Schutzgüter (vgl. § 1 Abs. 3 leg. cit.) durch die Verwendung beeinträchtigt und es werden alle einschlägigen Rechtsvorschriften eingehalten.

Es handelt sich bei Altpapier nicht um einen Stoff oder Gegenstand, der das Ergebnis eines Herstellungsverfahrens ist, dessen Hauptziel nicht die Herstellung dieses Stoffes oder Gegenstandes ist. Im Herstellungsverfahren entsteht nämlich Papier. Altpapier entsteht dabei nicht, zumal es sich bei Altpapier im Wesentlichen um Papier handelt, das seinen ursprünglichen Wert (zu einem nach seiner Produktion und Verwendung gelegenen Zeitpunkt) für seinen Besitzer verloren hat. Darüber hinaus ist es bei der Herstellung von Papier nicht gewiss, ob es als Altpapier wiederverwendet werden wird oder kann oder ob es in der ihm zugedachten bestimmungsgemäßen Verwendung (z.B. als Buch) bestehen bleiben wird. Das Vorliegen eines Nebenproduktes scheidet damit aus (vgl. z.B. VwGH vom 11. November 2025, Zl. Ra 2024/13/0096, zu Bodenaushubmaterial).

Die Abfalleigenschaft geht unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 AWG 2002 verloren.

§ 5 AWG 2002 lautet, soweit hier relevant, wie folgt:

§ 5. (1) Soweit eine Verordnung gemäß Abs. 2 oder eine Verordnung gemäß Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle nicht anderes bestimmt, gelten Altstoffe so lange als Abfälle, bis sie oder die aus ihnen gewonnenen Stoffe unmittelbar als Substitution von Rohstoffen oder von aus Primärrohstoffen erzeugten Produkten verwendet werden. Im Falle einer Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne von § 2 Abs. 5 Z 6 ist das Ende der Abfalleigenschaft mit dem Abschluss dieses Verwertungsverfahrens erreicht. Das Ende der Abfalleigenschaft kann nur erreicht werden, wenn die einschlägigen, für Produkte geltenden Anforderungen eingehalten werden.

(1a) Der Besitzer des Stoffes oder Produktes gemäß Abs. 1 hat das Ende der Abfalleigenschaft nachzuweisen. Die Nachweise sind mindestens sieben Jahre aufzubewahren und den Behörden auf Verlangen vorzulegen.

(2) Die Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie wird ermächtigt, in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Abfallwirtschaft, unter Wahrung der öffentlichen Interessen (§ 1 Abs. 3) und unter Bedachtnahme auf die Vorgaben des Bundes-Abfallwirtschaftsplans mit Verordnung abweichend zu Abs. 1 festzulegen, unter welchen Voraussetzungen, zu welchem Zeitpunkt und für welchen Verwendungszweck bei bestimmten Abfällen die Abfalleigenschaft endet. Eine derartige Verordnung ist nur zu erlassen, wenn

(3) Eine Verordnung gemäß Abs. 2 hat entsprechend den Erfordernissen des Umweltschutzes insbesondere folgende Punkte zu enthalten:

[...]

Wie bereits dargelegt, ist der subjektive Abfallbegriff vorliegend erfüllt und handelt es sich beim gegenständlichen Altpapier daher um Abfälle. Unstrittig ist, dass Altpapier getrennt von anderen Abfällen gesammelt wird, um es nachweislich einer zulässigen Verwertung zuzuführen. Eine solche zulässige Verwertung liegt nur vor, wenn die betreffende Sache für den beabsichtigten Zweck unbedenklich einsetzbar ist und keine umweltrelevanten Schutzgüter durch die Verwertungsmaßnahme beeinträchtigt werden (z.B. VwGH vom 26. Februar 2015, Zl. 2012/07/0123) und wenn dadurch nicht dem AWG 2002 (oder anderen Normen) zuwidergehandelt wird (z.B. VwGH vom 23. April 2015, Zl. 2012/07/0047). Die Verwendung von Altpapier in der Papierherstellung ist grundsätzlich zulässig. Darüber hinaus sind die Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung des gegenständlichen Altpapiers als Abfall den Feststellungen zufolge nicht erforderlich, um die in § 1 Abs. 3 AWG 2002 aufgezählten öffentlichen Interessen nicht zu beeinträchtigen. Eine Beeinträchtigung umweltrelevanter Schutzgüter ist daher nicht zu erwarten. Es liegt folglich ein Altstoff im Sinne des § 2 Abs. 4 Z. 1 lit. a AWG 2002 vor.

Das Ende der Abfalleigenschaft tritt nach dem eindeutigen Wortlaut des § 5 Abs. 1 AWG 2002 entweder bei Erfüllung der Voraussetzungen einer (unionsweiten) Verordnung nach Art. 6 Abs. 2 ARRL, einer (nationalen) Verordnung nach § 5 Abs. 2 AWG 2002 oder sonst erst mit der Verwendung unmittelbar als Substitution von Rohstoffen oder von aus Primärrohstoffen erzeugen Produkten, allenfalls auch mit dem Abschluss einer Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne des § 2 Abs. 5 Z. 6 AWG 2002 ein (vgl. z.B. VwGH vom 20. Oktober 2022, Zl. Ra 2021/07/0068).

Es wurde weder eine nationale Abfallendeverordnung gemäß § 5 Abs. 2 AWG 2002 für Altpapier erlassen noch besteht eine solche auf Unionsebene gemäß Art. 6 Abs. 2 ARRL. Das Ende der Abfalleigenschaft kann daher im vorliegenden Fall nicht auf eine Abfallendeverordnung gestützt werden.

Zur Beendigung der Abfalleigenschaft reicht es grundsätzlich noch nicht aus, dass die Altstoffe die in § 5 Abs. 1 AWG 2002 bezeichnete (produktähnliche) Qualität aufweisen. Entscheidend ist vielmehr die Tatsache, dass die Altstoffe bzw. die aus ihnen gewonnenen Stoffe tatsächlich in dieser Beschaffenheit verwendet werden (vgl. z.B. VwGH vom 11. März 2022, Zl. Ro 2019/13/0002). Die Abfalleigenschaft endet damit nicht bereits mit dem Ende des Aufbereitungsprozesses, sondern erst mit der zulässigen Verwendung für den vorgesehenen Zweck (vgl. z.B. VwGH vom 31. März 2016, Zl. 2013/07/0214; siehe auch VwGH vom 24. September 2015, Zl. 2013/07/0098, zu recyclierten Baurestmassen). Demgemäß führt die Entnahme des Altpapiers aus dem Konsignationslager nicht das Abfallende des gegenständlichen Altpapiers herbei. Dieses wird erst zu einem späteren Zeitpunkt durch dessen unmittelbaren Einsatz in der Papierproduktion (an Stelle von Zellstofffasern) bewirkt. Erst dann ist das Kriterium der unmittelbaren Verwendung als Substitution von Rohstoffen oder von aus Primärrohstoffen erzeugten Produkten erfüllt.

Im Falle einer Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne von § 2 Abs. 5 Z 6 AWG 2002 ist das Ende der Abfalleigenschaft gemäß § 5 Abs. 1 AWG 2002 mit dem Abschluss dieses Verwertungsverfahrens erreicht. Die dafür maßgeblichen Bestimmungen des AWG 2002 lauten wie folgt:

§ 2. [...]

(5) Im Sinne dieses Bundesgesetzes

[...]

[...]

Nach der Rechtsprechung des EuGH (EuGH vom 17. November 2022, C-238/21, Porr Bau GmbH, Rn. 67 f.) wird die „‘Vorbereitung zur Wiederverwendung‘ als ein Verwertungsverfahren der ‚Prüfung, Reinigung oder Reparatur‘ definiert [...], bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wiederverwendet werden können. Durch diese Bestimmung werden Verfahren der ‚Vorbereitung zur Wiederverwendung‘ ausdrücklich als Verwertung eingestuft. Folglich ist davon auszugehen, dass eine Prüfung, die darauf abzielt, die Qualität und die Präsenz von Schadstoffen oder Verunreinigungen in Aushubmaterial zu ermitteln, als ‚[V]erfahren der Prüfung‘ eingestuft werden kann, das unter den Begriff ‚Vorbereitung zur Wiederverwendung‘ im Sinne von Art. 3 Nr. 16 der Richtlinie 2008/98 fällt. Folglich kann bei Abfällen, die einer solchen ‚Vorbereitung zur Wiederverwendung‘ unterzogen wurden, angenommen werden, dass sie ein Verwertungsverfahren im Sinne von Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie durchlaufen haben, wenn ihre Wiederverwendung keine weitere Vorbehandlung erfordert.“ Auch wenn das gegenständliche Altpapier erst nach der Qualitätssicherung bzw. nach verschiedenen Reinigungs- und Prüfschritten (z.B. manuelle Grobsortierung zur Entfernung von offensichtlichen Störstoffen) im Konsignationslager eingelagert wird, liegt keine Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne des § 2 Abs. 5 Z 6 AWG 2002 vor, weil diese nach übereinstimmender unions- und höchstgerichtlicher Judikatur darauf abstellt, dass die Produkte bzw. Bestandteile von Produkten ohne weitere Vorbehandlung wiederverwendet werden können. Davon ist vorliegend jedoch nicht auszugehen, weil das Altpapier noch im Pulper aufgelöst bzw. zu einer pumpfähigen Masse gemacht werden muss, bevor das Deinking und weitere Prozesse (z.B. Bleiche und Hygienisierung) eingeleitet werden können. Mit der erfolgten Vorsortierung und Qualitätskontrolle kann Altpapier daher nicht ohne weitere Vorbehandlung wiederverwendet werden. Schon allein aus diesem Grund ist das Verwertungsverfahren nicht bereits mit der Beendigung der Reinigungs- und Prüfschritte abgeschlossen und ist bei der Entnahme des qualitätsgesicherten Altpapiers noch kein Abfallende eingetreten (vgl. VwGH vom 13. Jänner 1993, Zl. 91/12/0194, zur Einfuhr von im Ausland gekauften Altpapier). Angemerkt wird, dass die „Wiederverwendung“ eine Verwendung der Produkte bzw. Bestandteile, die keine Abfälle sind, für denselben Zweck, für den sie ursprünglich eingesetzt und bestimmt waren, voraussetzt. Wie bereits dargelegt, stellt die Papierherstellung jedoch keine bestimmungsgemäße Verwendung von Papier dar. Altpapier wird im Fall seiner Verwendung in der Papierproduktion daher nicht für denselben Zweck, für den das Papier ursprünglich eingesetzt und bestimmt war, verwendet.

Von der in Art. 6 Abs. 4 ARRL vorgesehenen Möglichkeit, wonach ein Mitgliedstaat im Einzelfall entscheiden oder geeignete Maßnahmen treffen kann, um zu überprüfen, ob bestimmte Abfälle (aufgrund näherer Voraussetzungen) keine Abfälle mehr sind, wenn weder auf Unions- noch auf nationaler Ebene gemäß Art. 6 Abs. 2 oder 3 leg. cit. Kriterien festgelegt wurden, hat der österreichische Gesetzgeber keinen Gebrauch gemacht (vgl. z.B. VwGH vom 7. November 2022, Zl. Ra 2021/07/0060). Der Eintritt des Abfallendes des gegenständlichen Altpapiers kann daher nicht anhand einer solchen Einzelfallentscheidung geprüft werden.

Entgegen dem umfangreichen Vorbringen der Beschwerdeführerin steht die österreichische Rechtslage, nach der das Ende der Abfalleigenschaft nur bei Erfüllung bestimmter, generell festgelegter Voraussetzungen eintritt (sei es gemäß einer unionsweiten oder nationalen Abfallendeverordnung, sei es durch unmittelbares Verwenden als Substitut oder den Abschluss der Vorbereitung zur Wiederverwendung) mit der unionsrechtlichen Rechtslage, insbesondere Art. 6 ARRL, in Einklang (vgl. z.B. VwGH vom 20. Oktober 2022, Zl. Ra 2021/07/0068, und 7. November 2022, Zl. Ra 2021/07/0060). Die Feststellung des Endes der Abfalleigenschaft hat im Rahmen der konkreten innerstaatlichen Umsetzung dieser Bestimmung zu erfolgen und kann bei Fehlen einer Abfallendeverordnung nicht unmittelbar anhand der allgemeinen Bedingungen nach Art. 6 Abs. 1 ARRL (bzw. § 5 Abs. 2 AWG 2002) erfolgen. Erforderlich ist aber eine richtlinienkonforme Interpretation der vorliegend anzuwendenden nationalen abfallrechtlichen Bestimmungen unter Beachtung der Judikatur des EuGH (vgl. z.B. VwGH vom 7. November 2022, Zl. Ra 2021/07/0060, und 19. Dezember 2024, Zl. Ra 2023/07/0090). Diesbezüglich wird auf die bisherigen Ausführungen verwiesen. Die Voraussetzung der unmittelbaren Verwendung als Substitution von Rohstoffen oder von aus Primärrohstoffen erzeugten Produkten in § 5 Abs. 1 AWG 2002 ist nicht als Formalkriterium zu sehen, das für den Umweltschutz irrelevant ist, weil nur dadurch eine tatsächliche bestimmungsgemäße Verwendung sichergestellt ist.

In Hinblick auf die ausführliche Auseinandersetzung des Verwaltungsgerichtshofs mit der aktuellen Rechtsprechung des EuGH zur ARRL u.a. zu den Urteilen Sappi und Porr und zur Richtlinie (EU) 2018/851 (z.B. VwGH vom 7. November 2022, Zl. Ra 2021/07/0060, 19. Dezember 2024, Zl. Ra 2023/07/0090, und 14. Oktober 2025, Zl. Ra 2024/07/0189), konnte davon abgesehen werden, den EuGH um Vorabentscheidung zu ersuchen.

7. Zur Durchführung der öffentlichen mündlichen Verhandlung in Abwesenheit eines Vertreters der belangten Behörde

An der Verhandlung am 27. November 2025 hat kein Vertreter der belangten Behörde teilgenommen. Die Ladung wurde am 31. Oktober 2025 von einem Bevollmächtigten übernommen. Die belangte Behörde teilte am 10. November 2025 telefonisch mit, dass kein Vertreter an der heutigen Verhandlung teilnehmen werde.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung wiederholt festgehalten, dass das Nichterscheinen einer Partei trotz ordnungsgemäßer Ladung die Durchführung der Verhandlung nicht hindert (vgl. § 17 VwGVG i.V.m. § 42 Abs. 4 AVG). Voraussetzung für die Durchführung der mündlichen Verhandlung in Abwesenheit der Partei ist eine ordnungsgemäße Ladung. Davon kann dann nicht gesprochen werden, wenn einer der in § 19 Abs. 3 AVG genannten – das Nichterscheinen des Geladenen rechtfertigenden – Gründe vorliegt. Eine rechtswirksam geladene Partei hat die zwingenden Gründe für ihr Nichterscheinen darzutun. Die Triftigkeit des Grundes des Nichterscheinens muss überprüfbar sein (vgl. z.B. VwGH vom 29. November 2024, Zl. Ra 2024/18/0624).

Da die belangte Behörde trotz ordnungsgemäßer Ladung ohne Vorbringen berücksichtigungswürdiger Gründe nicht an der Verhandlung teilgenommen hat, konnte die Verhandlung in Abwesenheit eines Vertreters der belangten Behörde durchgeführt werden.

8. Zur nicht erfolgten Verkündung der Entscheidung

Die Verkündung entfiel aufgrund des umfangreichen Vorbringens des rechtsfreundlichen Vertreters in der Verhandlung vom 27. November 2025 (vgl. z.B. VwGH vom 12. Februar 2021, Zl. Ra 2020/02/0291).

Darüber hinaus verzichtete der rechtsfreundliche Vertreter der Beschwerdeführerin in der öffentlichen mündlichen Verhandlung vom 27. November 2025 ausdrücklich auf die Verkündung der Entscheidung, sodass die Beschwerdeführerin durch die Unterlassung der mündlichen Verkündung in ihren Rechten nicht verletzt sein kann (z.B. VwGH vom 3. Mai 2021, Zl. Ra 2020/03/0146).

Es ist gewährleistet, dass jedermann in das Erkenntnis Einsicht nehmen kann.

9. Zur Unzulässigkeit der ordentlichen Revision

Die ordentliche Revision ist nicht zulässig, da im gegenständlichen Verfahren keine Rechtsfrage zu lösen war, der im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B-VG grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil die Entscheidung nicht von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.

Die Entscheidung stützt sich auf die zitierte einheitliche Rechtsprechung bzw. die klare und eindeutige Rechtslage (zur Unzulässigkeit der Revision bei klarer Rechtslage vgl. z.B. VwGH vom 15. Mai 2019, Zl. Ro 2019/01/0006, und 3. März 2023, Zl. Ra 2022/10/0094).

Eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Zusammenhang mit der Beweiswürdigung liegt nur dann vor, wenn das Verwaltungsgericht die im Einzelfall vorgenommene Beweiswürdigung in einer die Rechtssicherheit beeinträchtigenden unvertretbaren Weise vorgenommen hat (vgl. z.B. VwGH vom 11. März 2021, Zl. Ra 2021/18/0059) und sohin eine krasse Fehlbeurteilung vorliegt (vgl. z.B. VwGH vom 16. Juni 2021, Zl. Ra 2021/01/0106). Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall.