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LVwG-AV-1165/001-2025•LVwG N LVwG-AV-1165/001-2025
LVwG-AV-1165/001-2025Landesverwaltungsgericht01.12.2025
Bau- und Raumordnungsrecht; Raumordnung; örtliches Raumordnungsprogramm; Auflage; Änderung; aufsichtsbehördliche Genehmigung; Versagung;
IM NAMEN DER REPUBLIK
Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich hat durch Hofrat Mag. Röper als Einzelrichter über die Beschwerde der Marktgemeinde ***, vertreten durch Rechtsanwalt A, ***, ***, vom 29. September 2025, gegen den Bescheid der NÖ Landesregierung vom 28. August 2025, Zl. ***, mit dem die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Verordnung des Gemeinderates der Marktgemeinde *** vom 15. Mai 2025, TOP ***, mit der für den Bereich an der , KG , im örtlichen Entwicklungskonzept das Entwicklungsgebiet „ - Bestandssicherung und Lückenschluss an der *** () unter Ausnutzung der bestehenden Infrastruktur“ festgelegt werden sollte, versagt worden war, nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung zu Recht erkannt:
1. Die Beschwerde wird gemäß § 28 Abs. 1 und 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) als unbegründet abgewiesen.
2. Eine ordentliche Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) ist nicht zulässig.
Entscheidungsgründe:
1.1. bisheriger Verfahrensgang:
Die öffentliche Auflage des Entwurfs über die Änderung des örtlichen Raumordnungsprogramms erfolgte im Zeitraum vom 31. Juli 2024 bis 12. September 2024. Der Entwurf umfasste die Neuerstellung eines örtlichen Entwicklungskonzepts sowie die Änderung des Flächenwidmungsplans in 37 Punkten. Im Entwurf des örtlichen Entwicklungskonzepts war unter anderem die Festlegung des Siedlungsentwicklungsgebiets ,*** *** - ***' mit einer Fläche von 3, 7 ha Bruttobauland bzw. 37-40 Bauplätzen vorgesehen, das schrittweise in 4 Stufen erschlossen werden sollte. Die Festlegung *** umfasste auch einen Teil des verfahrensgegenständlichen Bereichs in der KG *** an der *** im Bereich des Grundstücks *** sowie der nordöstlich anschließenden Grundstücke ***, ***, *** (auf dem sich das erhaltenswerte Gebäude ,Geb ***' befindet) sowie einen Teil des Grundstücks *** entlang der ***. Im Entwurf des Flächenwidmungsplans war unter anderem die Widmung Bauland-Wohngebiet-Aufschließungszone (BW-A6) im Bereich des Grundstücks *** sowie südwestlich davon die Widmung Grünland-erhaltenswerte Gebäude Geb ***, Geb *** (ohne Wohnnutzung) und Geb *** (ohne Wohnnutzung) vorgesehen.
Die Auflageunterlagen wurden am 30. Juli 2024 an das Amt der NÖ Landesregierung übermittelt.
Am 13. November 2024 wurde von der beigezogenen raumordnungsfachlichen Amtssachverständigen eine Stellungnahme vorgelegt, in der zur geplanten Festlegung des Siedlungserweiterungsgebiets *** im örtlichen Entwicklungskonzept u.a. Folgendes festgehalten wird:
„Es ist eine sukzessive Bebauung in vier Stufen vorgesehen. Die erste Stufe der schrittweisen Umsetzung soll von Süden her - isoliert gelegen- ohne Anschluss an das bebaute Wohnbauland -realisiert werden (Widmung BW* bzw. BW-A6). Erst danach soll mit der Nutzung der BW-A7 ein geringfügiger Anschluss an das sehr locker bebaute Wohnbauland hergestellt werden. Der südöstlich angrenzende Bereich an der *** soll auch langfristig nicht in das Bauland einbezogen werden, sondern in der Widmung G/f bzw. Geb verbleiben. Insgesamt handelt es sich um eine Entwicklung nach außen, die nicht zu einer kompakten Siedlungsform führt und mit einem relativ hohen Erschließungsaufwand verbunden ist. Die Umwidmung steht im Widerspruch zu der Planungsrichtlinie, wonach bei der Entwicklung der Siedlungsstruktur der Innenentwicklung gegenüber der Außenentwicklung der Vorrang einzuräumen ist. Darüber hinaus wird der Planungsrichtlinie widersprochen, wonach Wohnbauland so an bestehendes Siedlungsgebiet anzuschließen ist, dass geschlossene und wirtschaftlich erschließbare Ortsbereiche entstehen bzw. bestehende Siedlungsstrukturen in ihrer Wirtschaftlichkeit verbessert werden.
Es wird daher empfohlen. von der geplanten Siedlungserweiterung *** Abstand zu nehmen. …
Es handelt sich um eine Entwicklung nach außen, die nicht an das überwiegend bebaute Wohnbauland anschließt und nicht zu einer kompakten, wirtschaftlich erschließbaren Siedlungsform führt. Es wird daher empfohlen. von der gegenständlichen Umwidmung Abstand zu nehmen.“
Am 12. Dezember 2024 wurde vom Gemeinderat der Marktgemeinde *** die Änderung des örtlichen Raumordnungsprogramms beschlossen. Aufgrund der negativen Beurteilung durch die raumordnungsfachliche Amtssachverständige wurde der Punkt *** des örtlichen Entwicklungskonzepts nicht beschlossen. Im Bereich des Grundstücks *** sowie des südwestlich anschließenden Bereichs wurde im örtlichen Entwicklungskonzept die Festlegung *** beschlossen, die in der Legende wie folgt beschrieben wird: *** - Bestandssicherung und Lückenschluss an der *** (***) unter Ausnutzung der bestehenden Infrastruktur. In diesem Bereich war im örtlichen Entwicklungskonzept in den Auflageunterlagen keine Festlegung vorgesehen. Die maßgeblichen Unterlagen über die Beschlussfassung am 19. Dezember 2024 wurden in der Folge an das Amt der NÖ Landesregierung, Abteilung Bau- und Raumordnungsrecht übergeben.
Im Rahmen des Gutachtens der raumordnungsfachlichen Amtssachverständigen vom 20. Jänner 2025 wurde zu der geänderten Festlegung im Wesentlichen Folgendes festgehalten:
„Das langfristig geplante Wohnbauland führt auf einer Länge von ca. 430m, ausgehend vom Wald, der das zusammenhängende Siedlungsgebiet von *** im Südwesten begrenzt, band- bzw. fingerförmig in südliche Richtung entlang der *** und weiter nach Süden. Der südliche Bereich der geplanten Erweiterungsfläche ist im aufgelegten Entwurf des Entwicklungskonzepts nicht vorgesehen gewesen. Weiters ist auch im nördlichen Bereich nicht geplant gewesen, das gewidmete Geb in das Wohnbauland einzubeziehen.
Der mittlere Abschnitt des geplanten Siedlungsentwicklungsgebietes (Parz. ***, KG ***, ca. 4,6ha) ist noch unbebaut. Er ist auch im aufgelegenen Entwurf des Entwicklungskonzepts als Teil des ursprünglich geplanten Siedlungsgebietes enthalten gewesen. Da laut verkehrstechnischer Stellungnahme Einzelausfahrten auf die Landesstraße zu vermeiden sind, ist in diesem Bereich zukünftig eine ca. 70m lange Stichstraße zur Erschließung von etwa 6 Bauplätzen geplant. Es sei somit auch das Argument der besseren Ausnutzbarkeit der Infrastruktur nicht nachvollziehbar.
Die Abgrenzung des gesamten Siedlungsentwicklungsgebietes ist nicht einheitlich. …
Der große bestockte und nicht durch Bautätigkeit zerstückelte Bereich stellt einen zusammenhängenden naturräumlichen Abschluss des Siedlungsgebietes dar, der mit der geplanten Festlegung entlang der *** überschritten wird. Die geplante Festlegung bildet daher eine Entwicklung nach außen.“
Im ergänzenden raumordnungsfachlichen Gutachten vom 29. April 2025 kommt die Amtssachverständige dazu u.a. zu folgenden Schlussfolgerungen:
„Aus den Erhebungen wird deutlich, dass der Wald einen naturräumlichen Abschluss des kompakten Siedlungsgebiets des Hauptorts zur offenen Landschaft darstellt. Die beabsichtigte bandförmige Entwicklung im Bereich *** kann nicht als Innenentwicklung verstanden werden und stellt somit eine Entwicklung nach Außen dar. Den Ausführungen im raumordnungsfachlichen Gutachten nach Beschluss kann vollinhaltlich zugestimmt werden. Hinsichtlich der geplanten Erschließung liegen keine neuen Grundlagen vor. Nachdem eine separate Stichstraße zur Erschließung erforderlich ist, kann im gegenständlichen Fall nicht von einer effizienten (Aus)Nutzung der Infrastruktur gesprochen werden. Die Ausführungen im raumordnungsfachlichen Gutachten nach Beschluss vom 20. Jänner 2025 bleiben somit vollinhaltlich aufrecht. Darüber hinaus unterstreichen die Ausführungen der *** die Beurteilung, dass dieser Bereich außerhalb des Ortsbereichs situiert ist. Die von der Gemeinde beschlossene Festlegung des Siedlungserweiterungsgebiets *** stellt somit eine unzulässige Außenentwicklung dar, die im Widerspruch zur verbindlichen Planungsrichtlinie des NÖ ROG 2014 steht. …
Den Ausführungen im raumordnungsfachlichen Gutachten nach Beschluss vom 20. Jänner 2025 kann vollinhaltlich gefolgt werden. Die geplante Verlängerung des fingerförmigen Siedlungssplitters entlang der *** (***) führt nicht zu einer Verbesserung der geschlossenen Siedlungsstruktur und steht daher im Widerspruch zur angeführten und verbindlichen Planungsrichtlinie des NÖ ROG 2014.“
Mit Schreiben der belangten Behörde vom 5. Mai 2025 wurden der Gemeinde gemäß § 24 Abs. 12 NÖ ROG 2014 die Versagungsgründe mitgeteilt und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt.
Mit Schreiben vom 16. Mai 2025 wurden von der beschwerdeführenden Gemeinde Unterlagen zur Gemeinderatssitzung vom 15. Mai 2025 vorgelegt, wo unter TOP *** der Beschluss vom 12. Dezember 2024 dahingehend abgeändert wurde, dass das Entwicklungsgebiet *** an der *** gestrichen wurde. Nach Vorlage der dazugehörigen Plandrucke wurde diese Änderung des örtlichen Raumordnungsprogramms mit Bescheid vom 5. Juni 2025 aufsichtsbehördlich genehmigt.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2025 wurden von der Gemeinde ergänzende Unterlagen zur Gemeinderatssitzung vom 15. Mai 2025 vorgelegt, wo unter TOP *** „Örtliche Raumordnung - Ergänzende Beschlussfassung des Entwicklungskonzepts zur Verordnung vom 12.12.2024" die Festlegung des Entwicklungsgebiets *** an der *** - getrennt von den restlichen Änderungspunkten - unverändert gegenüber der Beschlussfassung vom 12. Dezember 2024 als eigene Verordnung beschlossen wurde. Dieser Beschluss wurde von der belangten Behörde als Beharrungsbeschluss zu qualifiziert. Begründend wurde im Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 15. Mai 2025 dazu ausgeführt, dass das in der Auflage ursprünglich vorgesehene Entwicklungsgebiet *** eine Bebauung in der Form eines Brückenschlages von der Eiblstraße bis zur *** vorgesehen habe:
„Dieses Gebiet *** wurde gegenüber der öffentlichen Auflage deutlich reduziert. Außerdem wurde festgehalten, dass es sich hinkünftig um kein Entwicklungs- oder Erweiterungsgebiet handelt, sondern lediglich um einen Lückenschluss mit Bestandssicherung. Es fand eine massive Reduzierung der ausgewiesenen Fläche statt. Gegenüber der öffentlichen Auflage wurden in das Polygon der Fläche *** jene Objekte einbezogen, die bereits als erhaltenswerte Gebäude im Grünland weiter südlich ausgewiesen waren. Das umfasst die Geb der Nm. ***, ***, ***, ***. Ergänzend dazu wurden die Flächen, auf denen die öffentliche Auflage die Ausweisung der Geb ***, *** und *** vorsah, in die Fläche *** einbezogen. *** wurde u.a. als Bestandssicherung festgelegt. Den bestandssichernden Charakter kann man aufgrund der Widmung der erhaltenswerten Gebäude bereits jetzt erkennen, da diese per se bestandssichernd (,,erhaltenswert'? ist, weshalb hier von keiner Änderung der Planungsziele gesprochen werden kann. Die Ausweisung des Lückenschlusses umfasst die Fläche vom Grundstück ***, die ja im Rahmen der öffentlichen Auflage als Siedlungsentwicklungsbereich vorgesehen war. Eine Änderung des Planungszieles ist dabei ebenfalls nicht erkennbar. Bei Auflage wie zu Beschluss war das Gst. *** als potenzieller Bereich einer Baulandwidmung verzeichnet. Vielmehr wurde gegenüber der öffentlichen Auflage durch die massive Reduzierung der Entwicklungsfläche die potenziell künftige Bebauung im gegenständlichen Areal geschmälert. …“
Mit dem in Beschwerde gezogenen Bescheid der NÖ Landesregierung vom 28. August 2025, Zl. , wurde die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Verordnung des Gemeinderates der Marktgemeinde *** vom 15. Mai 2025, TOP , mit der für den Bereich an der , KG , im örtlichen Entwicklungskonzept das Entwicklungsgebiet „ - Bestandssicherung und Lückenschluss an der *** () unter Ausnutzung der bestehenden Infrastruktur“ festgelegt werden sollte, versagt. Begründend wird nach Wiedergabe des bisherigen Verfahrensganges und der als maßgeblich erachteten Rechtsvorschriften im Wesentlichen ausgeführt, dass gemäߧ 24 Abs. 5 NÖ ROG 2014 der Entwurf des örtlichen Raumordnungsprogramms vor Erlassung der Verordnung durch sechs Wochen im Gemeindeamt (Magistrat) zur allgemeinen Einsicht aufzulegen sei. Grundsätzlich würden Änderungen zwischen Auflage und Beschluss bei geringfügigen Anpassungen als zulässig erachtet. Ändere sich ein Planungsziel oder die Widmung einer großen Fläche oder lässt eine andere Widmungsart wesentlich andere Auswirkungen erwarten, müsse der Entwurf samt den ergänzten Entscheidungsgrundlagen jedoch nochmals zur allgemeinen Einsicht aufgelegt werden. Im Zuge der Beschlussfassung sei unter dem Punkt "A - Allgemeine Entwicklungen und Umstrukturierungen", eine neue Maßnahme „ - Bestandssicherung und Lückenschluss an der *** () unter Ausnutzung der bestehenden Infrastruktur" beschlossen worden. Diese Maßnahme beziehe sich unter anderem auf den Bereich der Grundstücke ***, ***, und ***, der bereits von der Maßnahme *** des örtlichen Entwicklungskonzepts in der Auflage umfasst gewesen sei. Zur Maßnahme *** sei zunächst festzuhalten, dass diese in der Auflage nicht enthalten gewesen sei. Es handle sich somit um eine neue Maßnahme, wobei insbesondere im Hinblick auf den Aspekt "Lückenschluss" von einer relevanten Änderung der Planungsziele auszugehen sei, insbesondere, da sich innerhalb des Bereiches *** nicht abgrenzen lasse, wo und in welcher Form es zu einem Lückenschluss kommen soll. Die Argumentation, dass dies nur das Grundstück *** betreffe, könne im Hinblick auf die mögliche sonstige Baulücken im Änderungsbereich nicht nachvollzogen werden. Es sei zwar zutreffend, dass im Bereich südwestlich des Grundstücks *** im Flächenwidmungsplan die Festlegung mehrerer erhaltenswerter Gebäude erfolgt sei; diese Festlegung sei jedoch lediglich im Flächenwidmungsplan erfolgt und hätte einzelne Gebäude betroffen. Die neue Maßnahme *** stelle hingegen eine Festlegung auf Ebene des örtlichen Entwicklungskonzepts dar und bezieht auch unbebaute Flächen mit ein. Zudem handle es sich um eine neue Maßnahme mit einer neuen Zielsetzung (,,Lückenschluss"). Auch ein Gegenrechnen der Flächen, die von der Auflage umfasst waren, mit den nunmehr betroffenen Flächen sei nicht zulässig. Das Ziel der Auflage bestehe nämlich darin, die Betroffenen und die Öffentlichkeit über geplante Änderungen zu informieren und ihnen Gelegenheit zu geben, hierzu Stellung zu nehmen. Dabei sei jedoch nicht nur das Ausmaß der von einer Festlegung betroffenen Fläche von Bedeutung, sondern auch dessen Lage. Die Reduktion einer Festlegung in einem Bereich bei gleichzeitiger Ausweitung in einem anderen Bereich möge zwar insgesamt zu einer Reduktion der betroffenen Flächen führen; dies bedeute jedoch nicht, dass nicht auch hinsichtlich der neu betroffenen Flächen Interessen Dritter bestehen könnten. Das vom Gesetzgeber mit der Verpflichtung zur öffentlichen Auflage verfolgte Ziel der Einbindung der Öffentlichkeit in das Widmungsverfahren dürfe daher nicht durch Änderungen im Zuge des Beschlusses ausgehebelt werden. Die Ausweitung des Planungsgebiets auf den südwestlich des Grundstücks *** gelegenen Bereich gehe über eine zulässige geringfügige Anpassung im Zuge der Beschlussfassung hinaus. Für den Beschluss einer solchen Festlegung wäre daher eine vorherige Auflage im Sinne des § 24 Abs. 5 NÖ ROG 2014 erforderlich. Da eine solche nicht erfolgt sei, stelle die beschlossene Festlegung einen Versagungsgrund nach § 24 Abs. 11 Z 4 NÖ ROG 2014 dar. Die Genehmigung des örtlichen Raumordnungsprogramms der Marktgemeinde *** vom 15. Mai 2025, TOP ***, ist daher schon aus diesem Grund zu versagen.
In der Folge setzte sich die belangte Behörde auch noch mit Fragen zur unzulässigen Außenentwicklung und dem mangelhaften Anschluss des Wohnbaulands an bestehendes Siedlungsgebiet bzw. der fehlenden Verbesserung der Wirtschaftlichkeit bestehender Siedlungsstrukturen auseinander.
1.2. Zum Beschwerdevorbringen:
Die Marktgemeinde *** erhob durch ihre ausgewiesene Rechtsvertretung gegen den Bescheid der NÖ Landesregierung vom 28. August 2025, Zl. ***, mit Schreiben vom 29. September 2025 Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich und begründete diese im Wesentlichen wie folgt:
„3.1 Beschlussfassung über einen Bereich, der nicht von der Auflage umfasst war
Hier wird auf den Kommentar des NÖ Baurechts (W.Pallitsch/PH.Pallitsch/W.KIeewein 2022, Anm. 7 zu §24 NÖ ROG 2014) eingegangen. Nachfolgend wird dieser zitiert:
„Der zur allgemeinen Einsicht aufgelegte Entwurf des örtlichen ROP muss den Wortlaut der V und den Flächenwidmungsplan enthalten. Das Entwicklungskonzept ist nach dem NÖ ROG 2014 nicht mehr obligatorisch. Nach der SUP-RL muss zugleich mit dem Entwurf des örtlichen ROP auch der Umweltbericht aufgelegt werden. Zweckmäßig erscheint es, sämtliche Entscheidungsgrundlagen zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Eine fundierte Steilungnahme setzt ja das Verständnis des Entwurfs und die Kenntnis seiner Grundlagen voraus.
Manchmal werden infolge einer Stellungnahme die Entscheidungsgrundlagen zu ändern und/oder zu ergänzen sein. Ändert sich ein Planungsziel oder die Widmung einer großen Fläche oder lässt eine andere Widmungsart wesentlich andere AusWirkungen erwarten, muss der Entwurf samt den ergänzten Entscheidungsgrundlagen nochmals zur allgemeinen Einsicht aufgelegt werden.
Verstöße gegen Verfahrensvorschriften können nach der Rsp des VfGH je nach ihrer Tragweite die Gesetzwidrigkeit des gesamten örtlichen ROP oder einzelner seiner Festlegungen begründen. Eine ungenaue Plandarstellung macht eine Festlegung nur dann gesetzwidrig, wenn dadurch die Information der Betroffenen beeinträchtigt wird. …“
Eine Änderung der Ziele kann die Marktgemeinde *** nicht erkennen: Das Ziel der Entwicklung des Grundstückes *** bleibt weiterhin aufrecht. Da allerdings das Gebiet *** aus der öffentlichen Auflage entfernt wurde, firmiert die Entwicklung nun allerdings unter Bestandssicherung und Lückenschluss (). Auch wenn semantisch unterschiedliche Ziele unterstellt werden könnten („Bestandssicherung und Lückenschluss“ in der Beschlussfassung gegenüber Ausweisung Teilfläche von „“ bzw. keine Aussage südlich Gst. *** im Rahmen der öffentlichen Auflage), ist im gegenständlichen Falle das Ziel der Entwicklung des Grundstückes *** weiterhin aufrecht.
Die Einbeziehung all jener Flächen in das Gebiet ***, welche bisher nicht Teil des Gebietes *** waren und sich südlich bzw. südwestlich vom Gst. *** befinden, ist als die erwähnte Bestandssicherung zu verstehen. Vier Objekte davon sind bereits jetzt als erhaltenswerte Gebäude im Grünland gewidmet. In der Praxis der örtlichen Raumordnung in Niederösterreich bedarf es in den wenigsten Fällen einer entsprechenden Ausweisung im örtlichen Entwicklungskonzept, um Hauptgebäude im Grünland (zumeist nach Auslaufen der landwirtschaftlichen Nutzungam Standort) der Widmung eines erhaltenswerten Gebäudes im Grünland zuführen zu können. Mit dieser Darstellung, die bei Beschlussfassung die erwähnten Grundflächen südlich und südwestlich des Grundstückes *** im Gegensatz zur Darstellung der öffentlichen Auflage auch noch mit der Maßnahme versehen hat, sollte der Aspekt der Schließung der Lücke zwischen den Siedlungsteilen des Hauptortes und der *** stärker hervorgehoben werden und nach Entfall des Gebietes *** den Grund für den Verbleib der Restfläche (Gst ***) zu erklären. Im oben zitierten Kommentar zum NÖ Baurecht wurde erwähnt, dass der Entwurf samt den ergänzten Entscheidungsgrundlagen nochmals zur allgemeinen Einsicht aufgelegt werden muss, wenn sich ein Planungsziel oder die Widmung einer großen Fläche ändern oder eine andere Widmungsart wesentlich andere Auswirkungen erwarten lassen muss.
Die Ausweisung *** stellt kein Planungsziel, sondern eine Beschreibung des Gebietes dar (wie auch andere, in Kreisen dargestellten Kürzel). Sämtliche Punkte, die unter „A“ in der Legende des Planblattes *** der Darstellung des örtlichen Entwicklungskonzeptes (***) erwähnt werden, stellen spezifische, auf abgrenzbare Teilbereiche bezogene Aussagen dar. Im Planblatt *** wird deshalb auch unterhalb des Plankopfes folgendes festgehalten: „Legende, Ziele und Maßnahmen siehe Planblatt ***‘. Am Planblatt *** wurden sämtliche Ziele, Unterziele und Maßnahmen festgehalten und z.T. verortet. Dazu flössen die in den anderen gern. § 13 Abs. 5 Z1 NÖ ROG2014 (Siedlungskonzept, Infrastruktur- und Verkehrskonzept, Betriebsstättenkonzept, Landschaftskonzept, Energie- und Klimakonzept) zu erstellenden Plänen vermerkten Ziele und Maßnahmen ein. Die Ziele wurden z.T. mit diversen anderen Symbolen versehen, manche auch mittels Rechtecks und Kürzel verortet.
Es handelt sich bei der bei Beschluss veränderten Planung um keine in der Flächenwidmung gegenüber der öffentlichen Auflage geänderte großen Fläche, da die Änderung des Flächenwidmungsplanes gar nicht Gegenstand des erwähnten Bescheides ist, weshalb auch keine wesentlich anderen Auswirkungen einer Widmungsart erwartet werden.
Der §24 Abs. 6 NÖ Raumordnungsgesetz 2014 sieht die zusätzliche Verständigung der betroffenen Grundeigentümer und deren Nachbarn als zu verständigen vor, allerdings werden als „betroffen“ jene beschrieben, die von Neu- oder Umwidmung erfasst sind, sowie deren unmittelbare Anrainer. Da Gegenstand dieses Bescheides allerdings keine Flächenwidmung, sondern die Beschlussfassung eines Teiles des örtlichen Entwicklungskonzeptes ist, kann hier keine Abweichung von dem Ziel der Information durch die Gemeinde erkannt werden. Kommt es zu einer späteren Umwidmungauf den erwähnten Teilen der Grundstücke südlich von Gst. ***, sind die Eigentümer und deren Nachbarn selbstverständlich zu informieren. Im Rahmen der Ausweisung eines Gebietes als mögliches Entwicklungsgebiet ohne Änderung des Flächenwidmungsplanes kann die zusätzliche Verständigung der Eigentümer und ihrer Nachbarn im obenstehenden Sinne nicht aus dem NÖ ROG 2014 abgeleitet werden.
Somit wurde nach Ansicht der Marktgemeinde *** das Ziel, Betroffene und die Öffentlichkeit über die geplanten Änderungen zu informieren, durch die gegenüber der öffentlichen Auflage veränderte Beschlussfassung nicht verletzt. Somit kann auch keine im Bescheid auf Seite 13 erkannte Aushebelung des Zieles der Einbindung der Öffentlichkeit im Widmungsverfahren erkannt werden.“
1.3. Verfahren vor dem Landesverwaltungsgericht Niederösterreich:
Mit Schreiben vom 30. März 2023 legte die belangte Behörde die Beschwerde sowie den zugehörigen Verwaltungsakt dem Landesverwaltungsgericht Niederösterreich vor.
Im Rahmen der am 26. November 2025 durchgeführten mündlichen Verhandlung wurde nach ausführlicher Erörterung der Sach- und Rechtslage von der beschwerdeführenden Gemeinde und der belangten Behörde auf die bisherigen Schriftsätze verwiesen
Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich hat Beweis aufgenommen durch Einsichtnahme in den vorgelegten Akt der belangten Behörde und durch Einsichtnahme in die vorgelegten Entwürfe zum Flächenwidmungsplan sowie durch Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Die öffentliche Auflage des Entwurfs über die Änderung des örtlichen Raumordnungsprogramms erfolgte im Zeitraum vom 31. Juli 2024 bis 12. September 2024. Im Entwurf des örtlichen Entwicklungskonzepts war unter anderem die Festlegung des Siedlungsentwicklungsgebiets ,*** *** - ***' mit einer Fläche von 3, 7 ha Bruttobauland bzw. 37-40 Bauplätzen vorgesehen, das schrittweise in 4 Stufen erschlossen werden sollte. Die Festlegung *** umfasste auch einen Teil des verfahrensgegenständlichen Bereichs in der KG *** an der *** im Bereich des Grundstücks *** sowie der nordöstlich anschließenden Grundstücke ***, ***, *** (auf dem sich das erhaltenswerte Gebäude ,Geb ***' befindet) sowie einen Teil des Grundstücks *** entlang der ***. Im Entwurf des Flächenwidmungsplans war unter anderem die Widmung Bauland-Wohngebiet-Aufschließungszone (BW-A6) im Bereich des Grundstücks *** sowie südwestlich davon die Widmung Grünland-erhaltenswerte Gebäude Geb ***, Geb *** (ohne Wohnnutzung) und Geb *** (ohne Wohnnutzung) vorgesehen.
Am 12. Dezember 2024 wurde vom Gemeinderat der Marktgemeinde *** die Änderung des örtlichen Raumordnungsprogramms beschlossen. Aufgrund der negativen Beurteilung durch die raumordnungsfachliche Amtssachverständige wurde der Punkt *** des örtlichen Entwicklungskonzepts nicht beschlossen. Im Bereich des Grundstücks *** sowie des südwestlich anschließenden Bereichs wurde im örtlichen Entwicklungskonzept die Festlegung *** beschlossen, die in der Legende wie folgt beschrieben wird: *** - Bestandssicherung und Lückenschluss an der *** (***) unter Ausnutzung der bestehenden Infrastruktur. In diesem Bereich war im örtlichen Entwicklungskonzept in den Auflageunterlagen keine Festlegung vorgesehen. Die maßgeblichen Unterlagen über die Beschlussfassung am 19. Dezember 2024 wurden in der Folge an das Amt der NÖ Landesregierung, Abteilung Bau- und Raumordnungsrecht übergeben.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2025 wurden von der Gemeinde ergänzende Unterlagen zur Gemeinderatssitzung vom 15. Mai 2025 vorgelegt, wo unter TOP *** „Örtliche Raumordnung - Ergänzende Beschlussfassung des Entwicklungskonzepts zur Verordnung vom 12.12.2024" die Festlegung des Entwicklungsgebiets *** an der *** - getrennt von den restlichen Änderungspunkten - unverändert gegenüber der Beschlussfassung vom 12. Dezember 2024 als eigene Verordnung beschlossen wurde. Dieser Beschluss wurde von der belangten Behörde als Beharrungsbeschluss zu qualifiziert.
Eine Auflage dieser Maßnahme *** iSd§ 24 Abs. 5 NÖ ROG 2014 ist zuvor nicht erfolgt.
Die Feststellungen zur verfahrensgegenständlichen Entwurf zum Flächenwidmungsplan beruhen auf den diesbezüglich unbedenklichen und auch unbestritten gebliebenen Aktenunterlagen.
Im Übrigen ist der Sachverhalt als unstrittig zu beurteilen und ergibt sich aus dem unbedenklichen Akteninhalt in Verbindung mit dem bekämpften Bescheid, sowie aus dem Vorbringen der beschwerdeführenden Gemeinde, soweit dieses den Feststellungen der belangten Behörde nicht entgegentritt.
2. Rechtsvorschriften von Bedeutung:
2.1. Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz – VwGVG idF BGBl. I Nr. 147/2024:
§ 28. (1) Sofern die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder das Verfahren einzustellen ist, hat das Verwaltungsgericht die Rechtssache durch Erkenntnis zu erledigen.
(2) Über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG hat das Verwaltungsgericht dann in der Sache selbst zu entscheiden, wenn
1. der maßgebliche Sachverhalt feststeht oder
2. die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist.
2.2. NÖ Raumordnungsgesetz 2014 – NÖ ROG 2014 idF LGBl. Nr. 10/2024:
Erlassung des örtlichen Raumordnungsprogrammes
§ 24. (1) Bei der Aufstellung eines örtlichen Raumordnungsprogrammes ist eine strategische Umweltprüfung durchzuführen.
(2) Für die strategische Umweltprüfung ist der Untersuchungsrahmen (Inhalt, Umfang, Detaillierungsgrad und Prüfmethoden) festzulegen. Dabei ist die Umweltbehörde zu ersuchen, innerhalb von vier Wochen eine Stellungnahme abzugeben.
(3) Im Rahmen der strategischen Umweltprüfung sind Planungsvarianten für die im örtlichen Raumordnungsprogramm beabsichtigten Maßnahmen (und gegebenenfalls deren Standortwahl) zu entwickeln und zu bewerten.
(4) Die durchgeführten Untersuchungen sind im Umweltbericht zu dokumentieren und zu erläutern und haben die Informationen gemäß § 4 Abs. 6 zu enthalten.
(5) Der Entwurf des örtlichen Raumordnungsprogrammes ist vor Erlassung der Verordnung durch sechs Wochen im Gemeindeamt (Magistrat) zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Die Auflegung ist öffentlich kundzumachen. Die angrenzenden und/oder im Untersuchungsrahmen einbezogenen Gemeinden, die NÖ Wirtschaftskammer, die Kammer für Arbeiter und Angestellte für NÖ, die NÖ Landes-Landwirtschaftskammer sowie die Interessensvertretungen für die Gemeinden im Sinn des § 119 der NÖ Gemeindeordnung 1973, LGBl. 1000, sind von der Auflegung schriftlich oder elektronisch zu benachrichtigen. Dabei ist eine Auflistung aller beabsichtigten Änderungen anzuschließen. Ein Entwurf des örtlichen Raumordnungsprogrammes ist der Landesregierung zu Beginn der Auflagefrist zu übermitteln; diese hat den Entwurf in fachlicher und rechtlicher Hinsicht zu überprüfen und der Gemeinde das Ergebnis spätestens vier Wochen nach Ende der Auflagefrist schriftlich mitzuteilen.
(6) Die in den Gemeinden vorhandenen Haushalte sind über die Auflage durch eine ortsübliche Aussendung zu informieren. Die betroffenen Grundeigentümer sind zusätzlich zu verständigen. Als betroffene Grundeigentümer in diesem Sinn gelten die Eigentümer jener Grundstücke, die von der Neu- oder Umwidmung erfasst sind, sowie deren unmittelbare Anrainer. Als Zustelladresse gilt jene Wohnanschrift, an welche die Bescheide über die Gemeindeabgaben ergehen. Die fehlende Verständigung der betroffenen Grundeigentümer und Haushalte hat auf das gesetzmäßige Zustandekommen des örtlichen Raumordnungsprogrammes keinen Einfluss.
(7) Jedermann ist berechtigt, innerhalb der Auflegungsfrist zum Entwurf des örtlichen Raumordnungsprogrammes schriftlich Stellung zu nehmen. Auf diese Bestimmung ist in der Kundmachung (Abs. 5) ausdrücklich hinzuweisen.
(8) Wenn die Verwirklichung des Raumordnungsprogrammes voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen auf die Umwelt eines angrenzenden Mitgliedstaates der Europäischen Union haben wird oder ein Mitgliedstaat aus diesem Grund dies beantragt, so sind der Entwurf und der Umweltbericht diesem zu übermitteln. Werden daraufhin nicht innerhalb einer Frist von drei Monaten Konsultationen beantragt, so ist das Verfahren fortzusetzen. Andernfalls sind Konsultationen zu führen, bei denen der Zeitrahmen gemeinsam festzulegen ist, innerhalb dessen über die voraussichtlich grenzüberschreitenden Auswirkungen des Raumordnungsprogrammes und die geplanten Maßnahmen zur Verminderung oder Vermeidung solcher Auswirkungen Einigung erzielt werden soll.
(9) Die Erlassung der Verordnung über das örtliche Raumordnungsprogramm obliegt dem Gemeinderat; rechtzeitig abgegebene Stellungnahmen sowie der Umweltbericht sind hiebei in Erwägung zu ziehen. Die Beschlussfassung des Gemeinderates soll erst erfolgen, wenn die Mitteilung der Landesregierung gemäß Abs. 5 bei der Gemeinde eingelangt ist oder die Frist gemäß Abs. 5 verstrichen ist. Hat die Landesregierung dabei festgestellt, dass Versagungsgründe gemäß Abs. 11 vorliegen, ist die Stellungnahme im Gemeinderat zu verlesen.
(10) Das örtliche Raumordnungsprogramm ist der Landesregierung mit einer Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen, einem Auszug aus dem Protokoll über die Sitzung des Gemeinderates, in der die Verordnung beschlossen wurde, der Kundmachung und den Nachweisen der Verständigung der Nachbargemeinden und der Interessenvertretungen gemäß Abs. 5 und den hierauf eingelangten Stellungnahmen binnen zwei Wochen nach der Beschlussfassung des Gemeinderates vorzulegen; der Flächenwidmungsplan ist in dreifacher Ausfertigung vorzulegen. Es ist weiters darzulegen und zu erläutern, in welchem Umfang der Umweltbericht bei der Entscheidung des Gemeinderates berücksichtigt wurde und welche Überwachungsmaßnahmen vorgesehen sind. Diese Unterlagen sind ebenfalls der Landesregierung vorzulegen.
(11) Das örtliche Raumordnungsprogramm bedarf der Genehmigung der Landesregierung. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn es
1. einem überörtlichen Raumordnungsprogramm oder anderen rechtswirksamen überörtlichen Planungen widerspricht, sofern nicht eine dementsprechende Änderung der überörtlichen Planung zulässig ist und seitens des Landes bereits in Bearbeitung genommen wurde,
2. die geordnete wirtschaftliche, kulturelle und soziale Entwicklung anderer Gemeinden wesentlich beeinträchtigt,
3. einen finanziellen Aufwand zur Folge hätte, durch den die Erfüllung der gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtungen der Gemeinde gefährdet wäre oder
4. den Bestimmungen der §§ 2, 13, 14 Abs. 1 und 2, 15, 16 Abs. 1 und 4, 18, 19, 20, 21, 22 Abs. 1 und 4, 24 Abs. 1 bis 5 und Abs. 7 bis 10 und 25 widerspricht.
Die Landesregierung darf bei der Beurteilung erforderlichenfalls Sachverständige beiziehen, die lediglich die von der Behörde vorgegebenen Fragen beurteilen.
Das Beweisthema hat sich auf die Übereinstimmung der Genehmigungsanträge mit den Bestimmungen dieses Gesetzes zu beschränken.
(12) Vor Versagung der Genehmigung hat die Landesregierung der Gemeinde den Versagungsgrund mitzuteilen und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer mit mindestens acht Wochen zu bemessenden Frist zu geben.
(13) Der Gemeinde ist innerhalb eines Monats nach Vorlage zur Genehmigung (Abs. 10) mitzuteilen, ob die Unterlagen ausreichend und vollständig sind, bzw. welche Unterlagen nachzureichen sind. Wird der Gemeinde nicht innerhalb von 6 Monaten nach Vorlage zur Genehmigung beim Amt der Landesregierung ein Versagungsgrund (Abs. 11) mitgeteilt, so gilt die Genehmigung der Landesregierung mit Ablauf dieser Frist als erteilt. Dies gilt nur dann nicht, wenn die Gemeinde aufgrund einer Aufforderung gemäß dem ersten Satz die Unterlagen nicht innerhalb einer Frist von einem Monat vorlegt. In diesem Fall läuft die 6-Monate-Frist ab ausreichendem und vollständigem Vorliegen der Unterlagen.
(14) Die Genehmigung des örtlichen Raumordnungsprogrammes erfolgt in Handhabung des Aufsichtsrechtes nach den Verfahrensbestimmungen des § 95 der NÖ Gemeindeordnung 1973.
(15) Das örtliche Raumordnungsprogramm ist innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung des Genehmigungsbescheides unter Hinweis auf die Genehmigung durch die Landesregierung kundzumachen. Sind bei der strategischen Umweltprüfung Mitgliedstaaten konsultiert worden, so sind auch diesen die gemäß Abs. 10 dokumentierten Erläuterungen und Überwachungsmaßnahmen bekannt zu geben. Die Landesregierung hat die von der Gemeinde gemäß Abs. 10 vorgelegten Erläuterungen und Überwachungsmaßnahmen im Internet zu veröffentlichen.
(16) Das örtliche Raumordnungsprogramm ist im Gemeindeamt (Magistrat) während der Amtsstunden der allgemeinen Einsicht zugänglich zu halten.
(17) Zwei mit der Kundmachungsklausel versehene Ausfertigungen des örtlichen Raumordnungsprogrammes sind beim Amt der Landesregierung zu hinterlegen.
(18) Die Gemeinde hat die Auswirkungen von örtlichen Raumordnungsprogrammen auf die Umwelt und die Raumstruktur zu beobachten, um allenfalls frühzeitig auf unvorhergesehene negative Entwicklungen reagieren zu können.
2.3. Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 – VwGG idF BGBl. I Nr. 50/2025:
§ 25a. (1) Das Verwaltungsgericht hat im Spruch seines Erkenntnisses oder Beschlusses auszusprechen, ob die Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig ist. Der Ausspruch ist kurz zu begründen.
(2) Eine Revision ist nicht zulässig gegen:
1. Beschlüsse gemäß § 30a Abs. 1, 3, 8 und 9;
2. Beschlüsse gemäß § 30b Abs. 3;
3. Beschlüsse gemäß § 61 Abs. 2.
(3) Gegen verfahrensleitende Beschlüsse ist eine abgesonderte Revision nicht zulässig. Sie können erst in der Revision gegen das die Rechtssache erledigende Erkenntnis angefochten werden. …
(5) Die Revision ist beim Verwaltungsgericht einzubringen.
Die Beschwerde ist nicht begründet.
Vorweg ist festzuhalten, dass Sache des gegenständlichen Beschwerdeverfahrens die von der beschwerdeführenden Gemeinde begehrte Erteilung der aufsichtsbehördlichen Genehmigung ist.
Wie aus den Angaben im angefochtenen Bescheid hervorgeht, handelt es sich dabei um die am 15. Mai 2025 vom Gemeinderat der Marktgemeinde *** unter TOP *** beschlossene Maßnahme *** zu der bereits 2024 beschlossenen Änderung des Örtlichen Raumordnungsprogrammes.
Im Auflageverfahren müssen die Raumordnungsziele, von denen der Plansetzer ausgeht, mindestens implizit deutlich werden, damit das den zukünftig vom Flächenwidmungsplan Betroffenen eingeräumte Mitspracherecht nicht rechtswidrigerweise verkürzt wird (vgl. VfGH 23.06.90, V150/90). Es müssen auch und gerade die angestrebten Ziele im Planungsverfahren mit den Planbetroffenen erörtert werden, weil anders die konkreten Flächenwidmungen (im Hinblick auf ihre notwendige Übereinstimmung mit jenen Zielen) nicht hinreichend beurteilt werden können (vgl. VfGH 2.10.1990, V110/90).
Eine Verletzung der gesetzlichen Auflageverpflichtung bildet keinen unbeachtlichen, weil geringfügigen Verfahrensmangel, sondern begründet schon deswegen die Gesetzwidrigkeit der in Prüfung gezogenen Verordnung, weil dadurch das Recht der Stellungnahme für die nachmals Planbetroffenen entscheidend verkürzt wird (vgl. VfSlg 8463/1978).
Grundsätzlich werden Änderungen zwischen Auflage und Beschluss bei geringfügigen Anpassungen als zulässig erachtet. Ändert sich ein Planungsziel oder die Widmung einer großen Fläche oder lässt eine andere Widmungsart wesentlich andere Auswirkungen erwarten, muss der Entwurf samt den ergänzten Entscheidungsgrundlagen jedoch nochmals zur allgemeinen Einsicht aufgelegt werden (vgl. W. Pallitsch/ Ph. Pallitsch/ W. Kleewein, Niederösterreichisches Baurecht12 (2022) Anm. 7 zu§ 24 NÖ ROG 2014, Seite 1800).
Die Maßnahme *** (tituliert als Bestandssicherung und Lückenschluss an der *** () unter Ausnutzung der bestehenden Infrastruktur), die sich unter anderem auf den Bereich mehrerer Grundstücke (, ***, *** und ***, Teilbereiche von ***, ***, ***, ***, ***, ***, ***, *** und ***, sowie Grundstücke ***, ***, ***, *** und ***, alle KG ***) bezieht war nun unstrittig nicht in der Auflage enthalten.
Der Argumentation der belangten Behörde, dass es sich bei der Maßnahme *** somit im Ergebnis um eine neue Maßnahme handelt, weil sich innerhalb des Bereiches *** nicht abgrenzen lässt, wo und in welcher Form es zu einem Lückenschluss kommen soll, kann vom erkennenden Gericht gefolgt werden. Die neue Maßnahme *** präsentiert sich somit als Festlegung auf Ebene des örtlichen Entwicklungskonzepts, die auch unbebaute Flächen mit einbezieht.
Bezüglich der Maßnahme *** liegt aber durch die fehlende Auflage eine solche Beeinträchtigung der Information der von der Planungsmaßnahme Betroffenen, welche Einfluss auf das gesetzmäßige Zustandekommen des Flächenwidmungsplanes haben könnte, vor.
Für den Beschluss einer solchen Festlegung wäre daher eine vorherige Auflage im Sinne des§ 24 Abs. 5 NÖ ROG 2014 erforderlich. Da eine solche nicht erfolgt ist, stellt die beschlossene Festlegung einen Versagungsgrund nach § 24 Abs. 11 Z 4 NÖ ROG 2014 dar, weshalb schon aus diesem Grund die angefochten Entscheidung der belangten Behörde zu bestätigen war.
Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.
Angesichts dieser Rechts- und Sachlage erübrigt sich ein Eingehen auf die weitern Vorbringen im Rahmen der vorliegenden Beschwerde.
3.2. Zu Spruchpunkt 2 - Unzulässigkeit der Revision:
Die Revision ist nicht zulässig, da im gegenständlichen Verfahren keine Rechtsfrage zu lösen war, der im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B-VG grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil der Beschluss der ständigen Rechtsprechung der Höchstgerichte folgt (vgl. oben Punkt 3.1.).
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