BVwG W104 2102983-1

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 04.04.2016
• ECLI: ECLI:AT:BVWG:2016:W104.2102983.1.00

Spruch

W104 2102983-1/17E

IM NAMEN DER REPUBLIK!

Das Bundesverwaltungsgericht erkennt durch den Richter Dr. Baumgartner als Einzelrichter über die Beschwerde von XXXX, BNr. XXXX, vertreten durch die Gheneff-Rami-Sommer Rechtsanwälte OG, gegen den Bescheid der Agrarmarkt Austria (AMA) vom 29.1.2014, AZ XXXX, in der Fassung der Beschwerdevorentscheidung vom 28.8.2014, AZ XXXX, betreffend Einheitliche Betriebsprämie 2011, zu Recht:

A)

I. Die Beschwerdevorentscheidung vom 28.8.2014, AZ XXXX, wird aufgehoben.

II. Der Beschwerde wird insofern stattgegeben, als der Berechnung der Einheitlichen Betriebsprämie für das Antragsjahr 2011 eine anrechenbare Almfutterfläche für die Alm mit der BNr. XXXX, auf die die Beschwerdeführerin aufgetrieben hat, von 74,52 ha zu Grunde zu legen ist.

III. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

IV. Die AMA hat gemäß den Vorgaben in diesem Erkenntnis die entsprechenden Berechnungen durchzuführen und das Ergebnis bescheidmäßig mitzuteilen.

B)

Die Revision ist nicht zulässig.

Begründung

ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE:

I. Verfahrensgang

Die Beschwerdeführerin stellte für das Antragsjahr 2011 einen Mehrfachantrag-Flächen und beantragte u.a. die Gewährung der Einheitlichen Betriebsprämie für in den Beilagen Flächenbogen und Flächennutzung näher konkretisierte Flächen. Die Beschwerdeführerin war Auftreiberin auf die Alm mit der BNr. XXXX, die sie selbst bewirtschaftet hat.

Mit Bescheid der AMA vom 30.12.2011, AZ XXXX, wurde ihr eine Betriebsprämie in Höhe von EUR 4.596,62 gewährt. Dabei wurden 118 zugewiesene flächenbezogene Zahlungsansprüche, eine beantragte Fläche von 111,11 ha und eine ermittelte Fläche im Ausmaß von 111,11 ha zugrunde gelegt.

Am 3.9.2012 wurde auf der XXXX eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, bei der festgestellt wurde, dass im Jahr 2011 die Futterfläche statt der beantragten 115,32 nur 72,09 ha betrug, was für die Beschwerdeführerin eine Flächendifferenz auf der Alm von 33,52 ha bedeutet.

Mit angefochtenem Abänderungsbescheid vom 29.1.2014 wurde aufgrund des Ergebnisses der Vor-Ort-Kontrolle der Antrag der Beschwerdeführerin für das Antragsjahr 2011 auf Einheitliche Betriebsprämie abgewiesen und eine Rückforderung von EUR 4.596,62 ausgesprochen, wobei 117,10 flächenbezogene Zahlungsansprüche, eine beantragte Fläche von 111,11 ha und eine ermittelte Fläche im Ausmaß von 77,59 ha zugrunde gelegt wurden. Anlässlich einer Vor-Ort-Kontrolle vom 3.9.2012 seien Flächenabweichungen von über 20 % festgestellt worden, somit könnte keine Beihilfe gewährt werden.

Gegen diesen Bescheid erhob die Beschwerdeführerin in offener Frist Beschwerde. Darin wird ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe sich in Wahrung ihrer Sorgfaltspflicht persönlich über das Ausmaß der Alm und insbesondere das Ausmaß der zur Verfügung stehenden Almfutterflächen laufend mit allen verfügbaren Mitteln informiert. Sie habe sich bei der Beantragung an den Almleitfaden gehalten und sei nach bestem Wissen und Gewissen vorgegangen. Die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrolle werden bestritten und es wird eine handschriftliche Flächenaufstellung samt Erläuterungen der Umweltbüro GmbH vorgelegt, die von den durch die Behörde bei der Vor-Ort-Kontrolle erzielten Ergebnissen abweicht. An einem abweichenden Ergebnis treffe sie keine Schuld, da die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde - die Behörde habe ein nicht unionskonformes Messsystem zu Verfügung gestellt - zurückzuführen und für sie nicht erkennbar gewesen sei. Guter Glaube wird geltend gemacht. Das Ermittlungsverfahren sei mangelhaft, da die Behörde vor der Entscheidung in einem vorangeschalteten Ermittlungsverfahren die tatsächliche Almfutterfläche von sich aus in Form einer Vor-Ort-Kontrolle erheben hätte müssen. Die Strafe sei unangemessen hoch. Beantragt wird die ersatzlose Aufhebung des Bescheids, andernfalls eine Bemessung der Rückzahlung nach Maßgabe der Berufungsgründe und keine Verhängung von Kürzungen und Ausschlüssen, der Ausspruch der Alm-Referenzfläche, sowie dass der Berufung aufschiebende Wirkung zuerkannt wird.

Mit Abänderungsbescheid vom 28.8.2014, AZ XXXX, wurde dieser Bescheid neuerlich abgeändert, wobei aber die Abweisung des Beihilfeantrages unverändert gelassen und Änderungen im Bereich der Zahlungsansprüche vorgenommen wurden.

Am Schluss dieses Abänderungsbescheides findet sich folgende Rechtsmittelbelehrung:

"Da Sie gegen den im Spruch genannten Bescheid eine zulässige Beschwerde eingebracht haben, erfolgt die gegenständliche Abänderung im Rahmen einer Beschwerdevorentscheidung gemäß § 14 VwGVG, wonach die Behörde, die den Bescheid erlassen hat, die Beschwerde nach Durchführung allfälliger weiterer Ermittlungen durch Beschwerdevorentscheidung erledigen und den von ihr erlassenen Bescheid aufheben, abändern, zurückweisen oder abweisen kann.

R E C H T S M I T T E L B E L E H R U N G

Sie können den Antrag stellen, dass die Beschwerde dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt wird (Vorlageantrag). Der Vorlageantrag ist schriftlich oder in jeder anderen technisch möglichen Weise (z.B. Fax, E-Mail) innerhalb von zwei Wochen ab Zustellung dieser Beschwerdevorentscheidung unter Angabe des oben angeführten Aktenzeichens und der Betriebs- bzw. Klientennummer bei der Agrarmarkt Austria, 1200 Wien, Dresdner Straße 70, einzubringen.[...]"

Mit rechtzeitig eingebrachtem Vorlageantrag beantragte die Beschwerdeführerin die Vorlage der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht.

Am 4.12.2014 langte bei der Behörde eine "Beilage zur Bestätigung gem. Task Force Almen" der zuständigen Außenstelle der Landwirtschaftskammer ein, in der offenbar schlagbezogen für die Schläge 1 - 19 bestätigt werden soll, dass die Einstufung der Antragstellerin in ihrem Mehrfachantrag nachvollziehbar war. Offenbar aufgrund dieser Bestätigung übermittelte die Behörde dem Gericht am 12.6.2015 einen "Report", wonach die Sanktionen zu entfallen hätten.

In der Folge wurde vom Bundesverwaltungsgericht eine mündliche Verhandlung anberaumt, in der eine andere Auftreiberin auf dieselbe Alm anwaltlich vertreten war. Diese Rechtsvertretung übernahm in der Folge das Mandat auch für die Beschwerdeführerin, sodass die zusätzlichen Ausführungen der Rechtsvertretung, soweit sie auf die Beschwerdeführerin zutreffen, hier angeführt werden. Es liege ein Behördenirrtum darin, dass im Jahr 2000 die Agrarbezirksbehörde 174 ha festgestellt habe, im Jahr 2010 im Rahmen der amtlichen Digitalisierung 115,32 ha. Wenn nun bei der VOK 2012 nur 72 ha herausgekommen sind, so liege darin bzw. in der Digitalisierung 2010 ein Behördenirrtum, der innerhalb von 12 Monaten hätte geltend gemacht werden müssen. Dieser Irrtum sei für die Antragstellerin auch nicht erkennbar gewesen. Der rückwirkende Entzug von Zahlungsansprüchen bis in das Jahr 2008 zurück sei unzulässig und stelle einen unzulässigen Eingriff in das Eigentumsrecht dar. Vorgelegt wurde der nunmehr detaillierte Bericht des Umweltbüros Klagenfurt wo insbesondere auf Seite 11 und 12 detailliert beschrieben wird, welcher FF- und LN-Faktor auf welcher Fläche aus welchem Grund angewendet wurde, ein entsprechender Bericht des Rechnungshofes, weiters Ausführungen eines XXXX, wonach die Futterflächenauswertung ein subjektiver Prozess sei und die Daten nicht reproduzierbar, des weiteren ein Bericht der Sonderkommission Alm Teil 1, aus dem sich ergebe, dass im Almleitfaden eine Mitwirkung des Landwirtes an keiner Stelle erwähnt werde, ebenso wenig eine Möglichkeit zur Stellungnahme und auch Seite 7 ergebe, dass die gewählte Vorgangsweise der Schlageinteilung mit den unterschiedlichen Überschirmungs- und Nicht-LN-Faktoren es nicht zulasse, die von der EU-Kommission vorgegebenen Toleranzen in jedem Einzelfall einzuhalten, des weiteren die Ausführungen eines XXXX, woraus sich ergebe, dass der Landwirt beantragen könne was er für richtig hält und nicht was richtig sei.

Bei der Verhandlung wurden die Vorbringen der Beschwerdeführerin zu jedem beanstandeten Schlag (gutachterliche Äußerung der Umweltbüro GmbH samt Fotos) mit den Ergebnissen der Vor-Ort-Kontrolle anhand der in der in INVEKOS-Datenbank vorhandenen Orthofotos, in die in der Verhandlung Einschau genommen wurde, und anhand von Fotos, die bei der Verhandlung von der Behörde vorgelegt wurden, verglichen. Der die Beschwerdeführerin vertretende XXXX erklärte, es gehe im Streit mit der AMA im Wesentlichen um aufgeforstete Weideservitutsflächen. Auf diesen sei im Jahr 2012 Futterfläche vorhanden gewesen, allerdings auch Jungbäume, die der Aufforstung dienten. Die AMA brachte dazu vor, dass es sich durchwegs um Flächen handle, auf denen der nach den entsprechenden Richtlinien und Verordnungen für die erste und zweite Säule vorgeschriebene GLÖZ-Standard (guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand) nicht eingehalten werde, wonach Verbuschung und Verwaldung hintanzuhalten seien. Man könne wohl kaum davon ausgehen, dass dieser Offenhaltung genüge getan sei, wenn die Fläche von Hand aufgeforstet wird.

Da der Großteil der nicht als Futterfläche anerkannten Flächen aus dem Grund nicht anerkannt wurde, weil das vorhandene Gras zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle tatsächlich nicht abgefressen war, wurde auch darüber diskutiert, was denn der Landwirt tun solle und könne, um eine richtige Beantragung sicherzustellen, wenn er zum Antragszeitpunkt doch nicht wissen kann, welche Flächen tatsächlich von den Tieren genutzt werden würden.

Diskutiert wurde auch die Frage, wie die rückwirkende Umlegung der Vor-Ort-Kontrolle auf die Vorjahre erfolgt ist, welche Rolle die sog. "Sonderkommission Almen" für den Fall spielte, und ob es sich bei den Digitalisierungen um amtliche Digitalisierungen gehandelt hat und welche Rolle dies für einen allfälligen Behördenirrtum spielen könnte.

Mit Stellungnahme zur Verhandlungsschrift vom 17.11.2015 legte die AMA Textpassagen einer Anweisung an die Landwirtschaftskammern vor, deren Vorlage von der Beschwerdeführerin in der Verhandlung verlangt worden war.

Das Bundesverwaltungsgericht ersuchte danach die AMA unter Hinweis auf die entscheidende Bedeutung der Frage der tatsächlichen Nutzung von Almfutterflächen als landwirtschaftliche Fläche für die Entscheidung des Gerichts,

• die aus Sicht der AMA in den betroffenen Antragsjahren jeweils geltenden (europäischen und/oder innerstaatlichen) Rechtsvorschriften (einschließlich etwaige Auslegungshilfen der Europäischen Kommission) anzugeben, aus denen hervorgeht, dass nur die tatsächlich vom Vieh im betreffenden Antragsjahr abgeweidete Almfutterfläche beihilfefähig ist und

• vollständig anzuführen, welche Information den Landwirten seitens der Behörde dazu in sämtlichen betroffenen Antragsjahren zugekommen ist (unter Beilage von Kopien der Originaldokumente) und

• anzugeben, welches exakte Ausmaß jene Almfutterflächen auf der Großleobenalm aufweisen, die von der Behörde deshalb nicht als beihilfefähig anerkannt wurden, weil sie Aufforstungsflächen darstellen und/oder auf welchen das darauf wachsende Grünfutter von den Tieren nicht abgefressen wurde.

Mit Schreiben vom 1.2.2016 führte die AMA entsprechende Rechtsvorschriften an, nannte als Informationsquelle für die Landwirte die Hofkarte samt Info-Broschüre, die am 19.1.2005 übergeben worden ist, und erklärte, dass die Aufforstungsflächen als auch die augenscheinlich nicht beweideten Flächen nicht nachträglich herausgerechnet werden könnten.

Zu dieser Stellungnahme der AMA nahm die Beschwerdeführerin am 10.3.2016 insofern Stellung, als die Anführung der Übergabe der Hofkarte samt Info-Broschüre an die Landwirtin als Beweismittel irreführend sei, da es sich lediglich um die Hofkarte der Heimbetriebsflächen gehandelt habe. Die Hofkarten für die Almfutterflächen habe es erst viele Jahre später gegeben.

Die Beschwerdeführerin wurde vom Gericht ersucht, die exakte Flächenausdehnung der bei der mündlichen Verhandlung besprochenen Teilfläche lfd. Nr. 1 bekannt zu geben, bei der die Futterfläche mit 30LN/30FF eingeschätzt wurde, belegt durch eine gut erkennbare Abgrenzung dieser Fläche auf einem geeigneten Orthofoto, auf dem auch die im Antragsjahr 2012 beantragte Schlagabgrenzung zu erkennen ist.

Mit Schreiben vom 21.1.2016 wurde ein Orthofoto übermittelt, auf dem Schlagabgrenzungen, jedoch keine Schlagbezeichnungen erkennbar waren. Flächenangabe wurde keine übermittelt.

II. Das Bundesverwaltungsgericht hat erwogen:

1. Feststellungen (Sachverhalt):

1.1. Zum Beihilfeantrag

Die Beschwerdeführerin stellte für das Antragsjahr 2011 einen Mehrfachantrag-Flächen und beantragte u.a. die Gewährung der Einheitlichen Betriebsprämie für in den Beilagen Flächenbogen und Flächennutzung näher konkretisierte Flächen. Die Beschwerdeführerin war Auftreiberin auf die Alm mit der BNr. XXXX, die sie selbst bewirtschaftet hat.

Am 3.9.2012 wurde auf der XXXX eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, bei der festgestellt wurde, dass im Jahr 2011 die Futterfläche statt der beantragten 115,32 nur 72,09 ha betrug, was für die Beschwerdeführerin eine Flächendifferenz auf der Alm von 33,52 ha bedeutet.

1.2. Zur anrechenbaren Futterfläche

Lt. Prüfbericht wurde bei der Vor-Ort-Kontrolle im Jahr 2012 beihilfefähige Futterfläche im Ausmaß von 72,10 ha vorgefunden. In einem "historischen Prüfbericht" wurde dieses Ergebnis auf das Jahr 2011 umgelegt und die zum Antragszeitpunkt vorhandene Futterfläche mit 72,09 ha festgelegt.

Hauptursache für die bei der Prüfung festgestellte enorme Flächendifferenz auf der Alm insgesamt ist, dass große Flächen, auf denen Weideservitute bestehen, sich in Wiederaufforstung befinden und dort bei der Vor-Ort-Kontrolle keine Nutzung als Weide erkennbar war.

Als Ergebnis der Prüfung wurde ein Prüfbericht erstellt, in dem die Fläche korrigiert, neu digitalisiert und zum Teil auch die Schlageinteilung geändert wurde.

Bei der Erörterung der für die einzelnen Schläge erfolgten Bewertung der vorhandenen Futterfläche in der mündlichen Verhandlung hat sich herausgestellt, dass die Bewertungen der Prüferin für die allermeisten Schläge nachvollzogen werden können:

Die Schläge Nr. 11 und 12 (gemäß Antrag), 2, 5, 7, 14 (lt. Bericht Umweltbüro) weisen Bewuchs mit Jungbäumen und dazwischen liegender freier Fläche auf, die zwar z. T. mit hohem Gras bewachsen ist, dieses aber nicht gefressen und daher offenbar nicht als Weide genutzt wird. Auf einigen dieser Schläge sind zudem ausgedehnte Schlägerungsreste (umherliegendes Astwerk) zu finden. An einigen, in ihrer Ausdehnung nicht feststellbaren Stellen mancher dieser Schläge könnte sich abgeweidetes Gras finden, doch konnte nicht festgestellt werden, dass solche abgeweidete Stellen in einem für die Flächenberechnung relevanten Ausmaß vorhanden waren. Die Bewertung der AMA mit 0% Futterfläche ist daher insgesamt nachvollziehbar.

Auf Teilen von Schlag 10 lt. Antrag wurde Gras abgefressen, in welchem Ausmaß diese Teilfläche als Futterfläche genutzt wird, konnte nicht festgestellt werden. Weitere Teilflächen dieses Schlages weisen hohen Grasbewuchs und Baumbewuchs auf. Auch hier kann insgesamt keine andere Einstufung als die der AMA mit 0% Futterfläche als plausibel erkannt werden.

Schlag 23 lt. Umweltbüro weist flächigen Zwergstrauchbewuchs mit dazwischenliegender Futterfläche auf, deren Abweidung aber nicht durchgehend festgestellt werden konnte. Die Einstufung der AMA mit 18% Futterfläche ist plausibel.

Schlag 5 lt. Umweltbüro weist Überschirmung mit Jung- und Altbäumen auf, es konnte nicht festgestellt werden, dass das dazwischenliegende Gras als Futter tatsächlich genutzt wurde.

Schlag 6 lt. Umweltbüro wurde beantragt mit 70 LN/100 FF, diese Einstufung wurde durch den Bericht des Umweltbüros bestätigt. Die AMA hat unter Einbeziehung dieses Schlages einen etwas größeren Schlag gebildet (Kontrolleur Schlag Nr. 8) und diesen mit 70/70 bewertet. Bei diesem Schlag ergibt eine Betrachtung des Luftbildes, dass die übereinstimmende Einstufung von 30% nicht landwirtschaftlicher Nutzfläche realistisch ist, die Überschirmung aber wohl unter 30% liegt. Es scheint, dass die Einstufung des Beschwerdeführers mit 0-20% Beschirmung realistischer ist. Allerdings ist ein großer Teil der Futterfläche mit Abraum von einer Schlägerung bedeckt und auch hier sind große Flächen nicht abgeweidet. Insgesamt ist daher das Ergebnis von 50% Futterfläche realistisch.

Schlag 1 lt. Umweltbüro ist mit Wald bedeckt. Da sich der Wald in natura insgesamt aber als weniger dicht, mit Lichtungen durchsetzt und mit einem gewissen Anteil an Lärchen und an möglicherweise abgefressenem Gras darstellt, ist für diesen Schlag die Einstufung lt. Beantragung 2012 (Schlagnr. 14) = 30% LN/30% FF anzunehmen.

Die Betrachtung repräsentativer von der Beschwerdeführerin ausgewählter Schläge der - ausgedehnten - Alm hat nach Ansicht des Gerichts ergeben, dass die Ergebnisse der Prüferin zur auf der Alm vorhandenen Futterfläche bis auf die Einstufung von Schlag 1 lt. Umweltbüro bestätigt werden können. Dieser Schlag wurde bei der Kontrolle 2012 z.T. mit 30% LN/30% FF, z. T. jedoch mit 0/0 bewertet. Zieht man nun jene Flächen dieses Schlages heran, die mit 0/0 bewertet wurden (= 27,02 ha) und bewertet man diese Flächen mit 30/30, so erhält man 2,43 ha zusätzlicher Futterfläche. Gemeinsam mit dem bei der Vor-Ort-Kontrolle ohnehin festgestellten Futterflächenausmaß von 72,09 ha ergibt sich eine festgestellte Futterfläche von 74,52 ha.

Die nachträgliche Bewertung der Vorjahre auf Grund der Vor-Ort-Kontrolle durch Umlegung des Ergebnisses der Vor-Ort-Kontrolle aus 2012 auf die Vorjahre (so auch auf das Antragsjahr 2011) ist nicht zu beanstanden.

Aus der von der Beschwerdeführerin als frühere amtliche Kontrolle ins Treffen geführten Flächenaufnahme der Agrarbezirksbehörde Villach, die im Akt einliegt, ergibt sich, dass diese zum Einen bereits aus dem Jahr 2000 stammt und zum Anderen, dass die Genauigkeit der Flächen abhängig ist von der Genauigkeit der von den Bewirtschaftern angegebenen Abgrenzungen und dass eine Überprüfung der Angaben durch die Agrarbezirksbehörde hinsichtlich der Eignung als Futterflächen nicht stattgefunden hat. Diese Aufnahme kann daher nicht als Beleg eines Irrtums der Behörde dienen.

Weder die mündliche Verhandlung noch die vorgelegten Dokumente haben Hinweise darauf ergeben, dass die Flächen bei der Vor-Ort-Kontrolle nicht mit Mitteln bestimmt wurden, die nachweislich eine Messgenauigkeit gewährleisten, welche derjenigen, wie sie von der auf Gemeinschaftsebene festgelegten geltenden technischen Norm vorgeschrieben wird, zumindest gleichwertig ist.

1.3. Zur Information der Beschwerdeführerin darüber, dass nur die tatsächlich vom Vieh im betreffenden Antragsjahr abgeweidete Almfutterfläche beihilfefähig ist

Festgestellt wird, dass die Beschwerdeführerin darüber, dass nicht beweidete Fläche nicht beihilfefähig ist, nur im Rahmen einer im Jahr 2005 übergebenen Infobroschüre Hofkarte informiert wurde. Diese Broschüre enthält allerdings an keiner Stelle eine ausdrückliche Information darüber, dass nur als Weide tatsächlich und konkret genutzte Flächen beantragt werden können.

2. Beweiswürdigung:

Der Zustand der betrachteten Schläge wurde anhand des in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Einblicks in die Internet-Applikation eAMA, anhand der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Fotos einschließlich Bericht der Umweltbüro GmbH sowie der von der AMA-Prüferin bei der Verhandlung vorgelegten Fotos festgestellt.

Die Feststellung des Sachverhaltes wurde dadurch erschwert, dass sowohl im von der Beschwerdeführerin vorgelegten Bericht des Umweltbüros als auch von der AMA infolge der Vor-Ort-Kontrolle andere Schlageinteilungen getroffen wurden als im Antrag. Aufgrund der Einsicht in die Internetapplikation und der Erklärungen des XXXX (Betriebsnachfolger der Beschwerdeführerin) konnten die diskutierten Flächen aber den beantragten und kontrollierten Flächen zugeteilt werden.

Die von der Beschwerdeführerin vorgelegten Fotos des Umweltbüros stützen mehrheitlich die Angaben und Einstufungen der Prüferin (in Zusammenhang mit der rechtlichen Bewertung der angetroffenen Futterfläche, siehe dazu unten). Dort, wo dies nicht der Fall ist und die vorgelegten Fotos die Möglichkeit eröffnen, dass in Teilbereichen tatsächlich genutzte Futterfläche vorhanden ist, wo diese von der AMA nicht anerkannt wurde, gilt Folgendes: Entweder konnte durch diese Fotos nicht eindeutig verifiziert werden, ob tatsächlich abgefressenes Gras vorliegt und auch von der Beschwerdeführerin nicht spezifiziert werden, in welchen Flächenausmaß - in diesen Fällen wurden vom Gericht die Einstufungen der Prüferin zu Grunde gelegt - oder aber es konnte in Kombination mit dem Orthofoto im Internet mit einiger Wahrscheinlichkeit belegt werden, dass (mehr) Futterfläche vorhanden ist; letzteres ist bei "Schlag 1" lt. Einstufung Umweltbüro (entspricht in etwa Schlag 14 lt. Beantragung 2012 und Teilen der Schläge 6, 7, 8 und 10 lt. Beantragung 2008) der Fall. Hier wurden Fotos und detaillierte Beschreibungen des Umweltbüros vorgelegt, die nahelegen, dass die Einstufung weiter Teile dieses Schlages mit 0/0 nicht den Tatsachen entspricht. Das wurde - zumindest für eine unspezifizierte Teilfläche - in der mündlichen Verhandlung auch von der Behörde konzediert. Daher wurde dieser Schlag vom Gericht auf Grund einer Einsicht in die Applikation eAMA im Internet annäherungsweise neu berechnet. Die dazu von der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 21.1.2016 vorgelegten Orthofotos sind zu einer derartigen exakten Berechnung ungeeignet.

Die Übertragung dieses Berechnungsergebnisses auf die Vorjahre wird deshalb anerkannt, weil sich aus der Verhandlung ergeben hat, dass im Jahr 2005 Rodungen durchgeführt wurden und seither wiederaufgeforstet wird. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse seither wurde - außer einer nicht belegten Änderung der Abweidung je nach Witterung - von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht. Es ist daher mit der Behörde davon auszugehen, dass der Zustand der Flächen auf das Antragsjahr übertragen werden kann.

Die Ende 2014 beigebrachte "Bestätigung" der Landwirtschaftskammer beschäftigt sich mit der Frage, ob die Beschwerdeführerin den Überschirmungsgrad in nachvollziehbarer Weise eingeschätzt und ihren Antrag dementsprechend gestaltet hat. Diese Bestätigung trägt aber zur Ermittlung des konkreten Sachverhalts nichts bei, da das zentrale Problem der gegenständlichen Alm nicht die Überschirmung, sondern die Nichtnutzung großer Flächen darstellt. Diese Nichtnutzung kann naturgemäß nicht von einem Orthofoto aus, sondern nur durch Kenntnis der Flächen vor Ort erkannt werden. Diese Kenntnis hatte aber nur die Beschwerdeführerin, nicht der "bestätigende" Bedienstete der Landwirtschaftskammer. Aus diesem Grund kann diese Bestätigung keinen Beitrag zur Erhebung des Sachverhaltes, auch nicht in Bezug auf ein Verschulden der Beschwerdeführerin, leisten.

Die Feststellungen zur Information der Antragsteller über die Nichtnutzbarkeit nicht beweideter Flächen fußen auf der Stellungnahme der AMA vom 1.2.2016 und einer Einschau des Gerichts in die dort angeführte gerichtsbekannte Broschüre.

3. Rechtliche Beurteilung:

3.1. Anwendbare Rechtsvorschriften:

Gemäß § 28 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsgesetz - VwGVG hat das Verwaltungsgericht über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 B-VG dann in der Sache selbst zu entscheiden, wenn der maßgebliche Sachverhalt feststeht oder die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist.

Zum Beschwerdegegenstand:

Die Behörde hat ihren Bescheid nach Einbringung des Rechtsmittels abgeändert. Aus der Rechtsmittelbelehrung des Abänderungsbescheides, in der auf die Möglichkeit eines Vorlageantrages hingewiesen wird, erfließt, dass die Behörde eine Beschwerdevorentscheidung erlassen wollte.

Gemäß § 14 Abs. 1 VwGVG steht es der Behörde frei, den angefochtenen Bescheid innerhalb von zwei Monaten aufzuheben, abzuändern oder die Beschwerde zurückzuweisen oder abzuweisen (Beschwerdevorentscheidung). Es ist auch § 19 Abs. 7 MOG 2007 anwendbar, wonach abweichend von § 14 VwGVG die Frist für eine Beschwerdevorentscheidung vier Monate beträgt.

Gemäß § 15 Abs. 1 VwGVG kann jede Partei binnen zwei Wochen nach Zustellung der Beschwerdevorentscheidung bei der Behörde den Antrag stellen, dass die Beschwerde dem Verwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt wird (Vorlageantrag).

In der Sache selbst:

Art. 19 Abs. 1 sowie Art. 33 bis 35 und 37 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, ABl. L 30 vom 31.01.2009, S. 16 (im Folgenden:

VO (EG) 73/2009), legen fest, dass Betriebsinhaber Betriebsprämie in Anspruch nehmen können, wenn sie eine entsprechende Zahl von Zahlungsansprüchen besitzen und diese durch Stellung eines entsprechenden Antrages je beihilfefähige Hektarfläche aktivieren. Dabei ist beihilfefähig jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs und jede Fläche mit Niederwald mit Kurzumtrieb, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird. Als landwirtschaftliche Fläche definiert Art. 2 lit. h der Verordnung jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder Dauerkulturen genutzt wird. Die Betriebsinhaber melden die Parzellen an, die der beihilfefähigen Hektarfläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Außer im Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände müssen diese Parzellen dem Betriebsinhaber zu einem vom Mitgliedstaat festzusetzenden Zeitpunkt zur Verfügung stehen, der jedoch nicht nach dem in demselben Mitgliedstaat für die Änderung des Beihilfeantrags festgesetzten Zeitpunkt liegen darf.

Zum Begriff des "Dauergründlandes" gilt dazu die Definition des Art. 2 lit c der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009. Danach sind dies Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen; "Gras oder andere Grünfutterpflanzen" sind alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden). Die Mitgliedstaaten können Kulturpflanzen einschließen, die in Anhang I aufgeführt sind.

Art. 21, 23 und 24 VO (EG) 73/2009 lauten in ihrer zum Antragszeitpunkt geltenden Fassung auszugsweise:

Artikel 21

Kürzungen und Ausschlüsse bei Nichteinhaltung der Beihilfekriterien

(1) Wird festgestellt, dass ein Betriebsinhaber die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen nach der vorliegenden Verordnung nicht erfüllt, so werden unbeschadet aller Kürzungen und Ausschlüsse nach Artikel 23 auf die gewährte oder zu gewährende Zahlung bzw. den Teil der Zahlung, bei dem die Beihilfevoraussetzungen erfüllt wurden, die nach dem Verfahren des Artikels 141 Absatz 2 der vorliegenden Verordnung festgelegten Kürzungen oder Ausschlüsse angewandt.

(2) Die Kürzung wird je nach Schwere, Umfang, Dauer und Häufigkeit des Verstoßes abgestuft und kann bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen für ein oder mehrere Kalenderjahre gehen."

"Artikel 23

Kürzungen und Ausschlüsse bei Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen

(1) Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in einem bestimmten Kalenderjahr (nachstehend "betreffendes Kalenderjahr" genannt) zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt, und ist dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, so wird der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der nach Anwendung der Artikel 7, 10 und 11 diesem Betriebsinhaber gewährt wurde oder zu gewähren ist, nach den Durchführungsbestimmungen gemäß Artikel 24 gekürzt oder gestrichen.

[...]

Artikel 24

Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen bei Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen

(1) Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen gemäß Artikel 23 werden nach dem Verfahren des Artikels 141 Absatz 2 erlassen. Dabei werden Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße sowie die Kriterien nach den Absätzen 2, 3 und 4 des vorliegenden Artikels berücksichtigt.

(2) Bei Fahrlässigkeit beträgt die Kürzung höchstens 5 %, bei wiederholten Verstößen höchstens 15 %.

In hinreichend begründeten Fällen können die Mitgliedstaaten beschließen, keine Kürzung anzuwenden, wenn ein Verstoß nach Schwere, Ausmaß und Dauer als geringfügig anzusehen ist. Verstöße, die eine direkte Gefährdung der Gesundheit von Mensch oder Tier bedeuten, gelten jedoch nicht als geringfügig.

Sofern der Betriebsinhaber nicht sofortige Abhilfemaßnahmen getroffen hat, mit denen der festgestellte Verstoß beendet wird, trifft die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen, die gegebenenfalls auf eine Verwaltungskontrolle beschränkt sein können, um sicherzustellen, dass der Betriebsinhaber dem betreffenden Verstoß abhilft. Der festgestellte geringfügige Verstoß und die Verpflichtung zur Einleitung von Abhilfemaßnahmen werden dem Betriebsinhaber mitgeteilt.

(3) Bei vorsätzlichen Verstößen beträgt die Kürzung grundsätzlich nicht weniger als 20 % und kann bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen gehen und für ein oder mehrere Kalenderjahre gelten.

(4) Auf jeden Fall übersteigt die Gesamthöhe der Kürzungen und Ausschlüsse in einem Kalenderjahr nicht den Gesamtbetrag der Direktzahlungen im Sinne des Artikels 23 Absatz 1."

Gemäß Art. 43 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001, ABl. L 270 vom 21.10.2003, S. 1, in seiner letztgültigen Fassung wurden die Zahlungsansprüche wie folgt zugeteilt:

"Artikel 43

Bestimmung der Zahlungsansprüche

(1) Unbeschadet des Artikels 48 erhält ein Betriebsinhaber einen Zahlungsanspruch je Hektar Fläche, der sich in der Weise berechnet, dass der Referenzbetrag durch den Dreijahresdurchschnitt der Hektarzahl aller Flächen geteilt wird, für die im Bezugszeitraum ein Anspruch auf Direktzahlungen nach Anhang VI bestand.

Die Gesamtzahl der Zahlungsansprüche ist gleich der genannten durchschnittlichen Hektarzahl.

In dem in Artikel 37 Absatz 2 genannten Fall ist jedoch die Gesamtzahl der Zahlungsansprüche gleich der durchschnittlichen Hektarzahl desselben Zeitraums, die für die Festlegung der Referenzbeträge verwendet wird; auf diese Zahlungsansprüche findet

Artikel 42 Absatz 6 Anwendung.

[...]

(4) Die Zahlungsansprüche pro Hektar werden nicht geändert, sofern nichts anderes geregelt ist."

Art. 2, 11, 12, 25, 34, 57, 58, 73 und 80 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor, ABl. L 316 vom 2.12.2009, 65, in der Folge VO (EG) 1122/2009, lauten auszugsweise:

"Artikel 2

Begriffsbestimmungen

Im Rahmen dieser Verordnung gelten die Begriffsbestimmungen von

Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

Es gelten auch folgende Begriffsbestimmungen:

1. "landwirtschaftliche Parzelle": zusammenhängende Fläche, auf der von einem bestimmten Betriebsinhaber nur eine bestimmte Kulturgruppe angebaut wird; muss im Rahmen dieser Verordnung die Nutzung einer Fläche innerhalb einer Kulturgruppe getrennt angegeben werden, so wird die landwirtschaftliche Parzelle durch diese besondere Nutzung weiter eingegrenzt; die Mitgliedstaaten können zusätzliche Kriterien für eine weitere Abgrenzung einer landwirtschaftlichen Parzelle festlegen;

[...];

23. "ermittelte Fläche": Fläche, die allen in den Vorschriften für die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen genügt; im Rahmen der Betriebsprämienregelung ist die beantragte Fläche nur zusammen mit der entsprechenden Zahl von Zahlungsansprüchen als ermittelte Fläche zu betrachten;

[...]."

"Artikel 11

Termin für die Einreichung des Sammelantrags

(1) Ein Betriebsinhaber kann im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen nur einen Sammelantrag pro Jahr einreichen.

[...]

(2) Der Sammelantrag ist bis zu einem von den Mitgliedstaaten auf spätestens 15. Mai des Jahres festzusetzenden Termin einzureichen.

[...].

Artikel 12

Inhalt des Sammelantrags

(1) Der Sammelantrag muss alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit erforderlichen Informationen enthalten, insbesondere

[...]

(e) eine Erklärung des Betriebsinhabers, dass er von den Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Beihilfen Kenntnis genommen hat.

[...]"

"Artikel 25

Rücknahme von Beihilfeanträgen

(1) Ein Beihilfeantrag kann jederzeit schriftlich ganz oder teilweise zurückgenommen werden.

Macht ein Mitgliedstaat von den Möglichkeiten in Artikel 16 Absatz 3 Unterabsatz 2 Gebrauch, so kann er vorsehen, dass die Meldung eines Tieres, das den Betrieb verlassen hat, an die elektronische Datenbank für Rinder als schriftliche Rücknahme gilt.

(2) Hat die zuständige Behörde den Betriebsinhaber jedoch bereits auf Unregelmäßigkeiten im Beihilfeantrag hingewiesen oder ihn von ihrer Absicht unterrichtet, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, und werden bei dieser Kontrolle Unregelmäßigkeiten festgestellt, so können die von einer Unregelmäßigkeit betroffenen Teile des Beihilfeantrags nicht zurückgenommen werden.

(3) Rücknahmen nach Absatz 1 versetzen den Antragsteller wieder in die Situation, in der er sich vor Einreichung des betreffenden Beihilfeantrags oder -antragsteils befand."

"Artikel 34

Bestimmung der Flächen

(1) Die Flächen der landwirtschaftlichen Parzellen werden mit Mitteln bestimmt, die nachweislich eine Messgenauigkeit gewährleisten, welche derjenigen, wie sie von der auf Gemeinschaftsebene festgelegten geltenden technischen Norm vorgeschrieben wird, zumindest gleichwertig ist.

Es wird eine Toleranzmarge festgesetzt mit einem auf den Parzellenumfang angewendeten Pufferwert von höchstens 1,5 m. Die Höchsttoleranz für die einzelnen landwirtschaftlichen Parzellen darf jedoch einen Absolutwert von 1,0 ha nicht überschreiten.

(2) Die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle kann berücksichtigt werden, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaats oder der betreffenden Region ganz genutzt wird. Andernfalls wird die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt.

Für Regionen, in denen bestimmte Landschaftsmerkmale, insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern, traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken sind, können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die entsprechende Fläche als Teil der vollständig genutzten Fläche gilt, sofern sie eine von den Mitgliedstaaten zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigt. Diese Breite muss der in der betreffenden Region traditionell üblichen Breite entsprechen und darf zwei Meter nicht überschreiten.

Haben die Mitgliedstaaten der Kommission jedoch vor Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung eine größere Breite als zwei Meter gemäß Artikel 30 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 mitgeteilt, so darf diese Breite weiterhin gelten.

(3) Alle Landschaftsmerkmale, die in den in Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aufgeführten Rechtsakten genannt oder Bestandteil des in Artikel 6 und Anhang III derselben Verordnung bezeichneten guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands sein können, sind Teil der Gesamtfläche der landwirtschaftlichen Parzelle.

(4) Unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 34 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 gilt eine mit Bäumen bestandene Parzelle als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich sind.

(5) Werden Flächen gemeinsam genutzt, so teilen die zuständigen Behörden diese fiktiv entsprechend dem Umfang der Nutzung durch die einzelnen Betriebsinhaber oder entsprechend deren Nutzungsrechten auf diese auf.

(6) Die Beihilfefähigkeit der landwirtschaftlichen Parzellen wird mit geeigneten Mitteln überprüft. Hierzu wird erforderlichenfalls die Vorlage entsprechender zusätzlicher Belege verlangt."

"Artikel 57

Berechnungsgrundlage in Bezug auf die angemeldeten Flächen

(1) Liegt im Fall von Beihilfeanträgen im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Beihilfen für Stärkekartoffeln und Saatgut gemäß Titel IV Kapitel 1 Abschnitte 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, die ermittelte Fläche einer Kulturgruppe über der im Beihilfeantrag angemeldeten Fläche, so wird bei der Berechnung des Beihilfebetrags die angemeldete Fläche berücksichtigt.

(2) Bei einem Beihilfeantrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung gilt Folgendes:

(3) Liegt im Fall von Beihilfeanträgen im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Beihilfen für Stärkekartoffeln und Saatgut gemäß Titel IV Kapitel 1 Abschnitte 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, die im Sammelantrag angemeldete Fläche über der ermittelten Fläche derselben Kulturgruppe, so wird die Beihilfe, unbeschadet der gemäß den Artikeln 58 und 60 der vorliegenden Verordnung vorzunehmenden Kürzungen und Ausschlüsse, auf der Grundlage der für diese Kulturgruppe ermittelten Fläche berechnet. [...].

Artikel 58

Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von zuviel angemeldeten Flächen

Liegt bei einer Kulturgruppe die angemeldete Fläche für die Zwecke der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Regelungen für Stärkekartoffeln und Saatgut gemäß Titel IV Kapitel 1 Abschnitte 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, über der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche, so wird die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, berechnet, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht.

Liegt die Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird für die betreffende Kulturgruppe keine flächenbezogene Beihilfe gewährt.

Beläuft sich die Differenz auf mehr als 50 %, so ist der Betriebsinhaber ein weiteres Mal bis zur Höhe des Betrags, der der Differenz zwischen der angemeldeten Fläche und der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche entspricht, von der Beihilfegewährung auszuschließen [...]."

"Artikel 73

Ausnahmen von der Anwendung der Kürzungen und Ausschlüsse

(1) Die in den Kapiteln I und II vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse finden keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft."

"Artikel 80

Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge

(1) Bei zu Unrecht gezahlten Beträgen ist der Betriebsinhaber zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 2 berechneten Zinsen verpflichtet.

(2) Die Zinsen werden für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet. Der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz.

(3) Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 gilt nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte.

Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von zwölf Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist."

§ 3 und 14 der Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem im Bereich der Direktzahlungen, über die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen (Cross Compliance) und über sonstige horizontale Regeln (INVEKOS-CC-V 2010), BGBl. II Nr. 492/2009, lauten auszugsweise:

"Sammelantrag

§ 3. (1) Der Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) ist von allen Betriebsinhabern, die Direktzahlungen beziehen oder für Maßnahmen gemäß Art. 85p oder 103q der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse, ABl. Nr. L 299 vom 16.11.2007, S. 1, innerhalb der drei vergangenen Jahre Zahlungen erhalten haben, abzugeben. Der Sammelantrag ist für das jeweilige Kalenderjahr bis 15. Mai unter Verwendung eines von der AMA aufzulegenden Formblattes einzureichen. Gleichzeitig sind vom Antragsteller sämtliche für die Erledigung seines Antrages erforderlichen Nachweise zu erbringen. Entsprechende Unterlagen sind dem jeweiligen Antrag beizulegen. Der Antrag hat zusätzlich zu den Angaben, die in den in § 1 genannten Rechtsakten gefordert sind, folgende Angaben zu enthalten:

[...]

5. Angabe der Flächen, getrennt nach ihrer Nutzung als

a) Ackerflächen [...],

b) Dauergrünlandflächen

[...]

(2) Die Flächen sind nach Lage und Ausmaß in Hektar mit zwei Dezimalstellen, kaufmännisch gerundet, Katastralgemeinde und Grundstücksnummer anzugeben."

"Feststellungsbescheid

§ 14. Die AMA kann Feststellungsbescheide erlassen, wenn eine Partei wegen der Strittigkeit oder Unsicherheit von Rechtsverhältnissen oder rechtserheblichen Tatsachen - wie insbesondere das Vorliegen eines oder mehrerer Betriebe oder das Bestehen von Zahlungsansprüchen - Gefahr läuft, Nachteile zu erleiden."

Gemäß § 3 der Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft über eine auf ein geographisches Informationssystem gestützte Flächenidentifizierung (INVEKOS-GIS-V 2009), BGBl. II Nr. 338/2009, bedeuten:

1. Feldstück: eine eindeutig abgrenzbare und in der Natur erkennbare Bewirtschaftungseinheit mit nur einer Nutzungsart gemäß § 7, die zur Gänze innerhalb oder außerhalb des benachteiligten Gebietes liegt;

2. Grundstück: jener Teil einer Katastralgemeinde, der im Grenzkataster oder im Grundsteuerkataster als solcher mit einer eigenen Nummer bezeichnet ist;

3. Grundstücksanteil am Feldstück: jener Flächenanteil eines Grundstückes, der zu einem bestimmten Feldstück gehört (Referenzparzelle im Sinne des Artikels 6 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004);

4. Schlag: eine zusammenhängende Fläche auf einem Feldstück, die für eine Vegetationsperiode mit nur einer Kultur bewirtschaftet oder aber lediglich in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 erhalten wird;

5. Katastralmappe: der graphische Teil des Grundsteuer- oder Grenzkatasters, der die Lage und Bezeichnung der Grundstücke sowie die Abgrenzung der Benützungsarten und Nutzungen im Sinne des Vermessungsgesetzes beinhaltet;

6. Digitales Geländehöhenmodell: Beschreibung der Erdoberfläche in Form eines regelmäßigen Höhenrasters.

Gemäß § 5 der INVEKOS-GIS-Verordnung erfolgen Flächenangaben zum Feldstück, Flächenangaben zum Feldstück, Grundstücksanteil am Feldstück (Referenzparzelle) und Schlag ausgehend von der ermittelten Grundstücksfläche. Das Ausmaß der Fläche ist jeweils für die tatsächlich genutzte Fläche zu ermitteln. Die nach Maßgabe der jeweiligen Beihilfemaßnahmen beihilfefähige Fläche ist jene tatsächlich genutzte Fläche, von der die jeweils nicht beihilfefähigen Flächen wie insbesondere Weg- oder Gebäudeflächen, Hecken, Gräben, Gehölze oder Mauern abgezogen sind. Die beihilfefähige Fläche kann höchstens das Ausmaß der Referenzparzelle aufweisen. In Regionen, in denen bestimmte Charakteristika traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- und Nutzungspraktiken sind, gilt die entsprechende Fläche als Teil der vollständig genutzten Fläche, wenn sie eine Breite von zwei Meter nicht überschreitet. Landschaftsmerkmale gelten unbeschadet beihilfenspezifischer Regelungen dann als Teil der tatsächlich genutzten Fläche, wenn sie im Verhältnis zur Gesamtfläche des Feldstücks eine signifikante Größe nicht überschreiten.

Die §§ 8 bis 11 INVEKOS-GIS-V 2009 lauten in der zum Antragszeitpunkt geltenden Fassung:

"Hofkarte

Definition und Erstellung

§ 8. Die Hofkarte ist eine unter Einsatz computergestützter geographischer Informationstechniken erstellte kartographische Unterlage. Dabei sind auf Orthophotobildern von den landwirtschaftlich genutzten Flächen eines Betriebs jedenfalls die Grenzen der Grundstücksanteile am Feldstück (Referenzparzelle) ersichtlich gemacht durch:

1. den graphischen Datenbestand der einzelnen Grundstücke laut DKM (Grenzen, Nummern, Nutzungslinien und Nutzungssymbole) sowie

2. die Grenzen der Feldstücke.

Mitwirkung des Antragstellers

§ 9. (1) Lage, Ausmaß und Nutzungsart der Referenzparzelle sind durch die Agrarmarkt Austria oder beauftragte Stellen unter verpflichtender Mitwirkung des Antragstellers digital zu ermitteln.

(2) Stimmt das gemäß §§ 4 und 5 identifizierte Flächenausmaß nicht mit dem Flächenausmaß überein, das bei der Vor-Ort-Kontrolle ermittelt wird, kann sich der Antragsteller unter Bezug auf Art. 68 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nicht auf die Verbindlichkeit der Daten der identifizierten Fläche berufen, es sei denn, er kann belegen, dass ihn an der unrichtigen Identifizierung keine Schuld trifft.

Verwendung

§ 10. (1) Die digitalen Daten der Hofkarte dienen dem Antragsteller und der Zahlstelle als Grundlage bei der Ermittlung von Lage und Ausmaß beihilferelevanter Flächen.

(2) Die digitalen Daten der Hofkarte sind von der Zahlstelle für die Verwaltungskontrolle und für Vor-Ort-Kontrolle heranzuziehen.

(3) Die Orthophotodaten dienen jedenfalls als Hilfsmittel.

Zugriff

§ 11. (1) Die Agrarmarkt Austria übermittelt allen Antragstellern, die zum letzten vor der Erstellung der Hofkarte liegenden Antragstermin einen Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) gestellt haben, einen Ausdruck der Hofkarte. Dabei kann sie sich beauftragter Stellen bedienen. Betriebsinhabern, die zu diesem Zeitpunkt keinen Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) gestellt haben, wird erstmals nach der nächsten von ihnen durchgeführten Antragstellung die Hofkarte übermittelt.

(2) Ein elektronischer Zugriff des Antragstellers auf die Daten der Hofkarte samt Internetapplikation ist sicherzustellen."

§ 9 Abs. 2 INVEKOS-GIS-Verordnung 2011 i.d.F. BGBl. II Nr. 249/2013 lautet:

"(2) Stimmt die identifizierte Referenzparzelle nicht mit den Ergebnissen der Flächenermittlung bei der Vor-Ort-Kontrolle überein, kann sich der Antragsteller unter Bezug auf Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nicht auf die Verbindlichkeit der Daten der identifizierten Referenzparzelle berufen, es sei denn, er kann belegen, dass ihn an der verfehlten Identifizierung keine Schuld trifft. Ein derartiger Beleg kann erbracht werden beispielsweise durch konkrete Darlegung, dass und in welchem Ausmaß bei der Beantragung der Flächen

a) auf das Ergebnis der letzten vorangegangenen Vor-Ort-Kontrolle vertraut werden durfte,

b) die Unrichtigkeit der Digitalisierung nicht erkannt werden konnte,

c) die Abweichungen der Digitalisierung zum Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle, das mit neueren technischen Hilfsmitteln festgestellt wurde, nicht erkennbar waren oder

d) die Digitalisierung mit den EU-rechtlichen Vorgaben zur beihilfefähigen Fläche sowie bei Almen oder Hutweiden den Vorgaben gemäß § 4 Abs. 2 in Einklang steht."

§ 19 Abs. 3 Marktordnungsgesetz 2007 - MOG 2007 lautet:

"(3) Das Bundesverwaltungsgericht kann der AMA auftragen, gemäß den Vorgaben im Erkenntnis die entsprechenden Berechnungen durchzuführen und das Ergebnis bescheidmäßig mitzuteilen."

3.2. Daraus folgt für die eingebrachte Beschwerde:

1. Gemäß § 14 Abs. 1 VwGVG i.V.m. § 19 Abs. 7 MOG 2007 steht es der Behörde frei, den angefochtenen Bescheid innerhalb von vier Monaten aufzuheben, abzuändern oder die Beschwerde zurückzuweisen oder abzuweisen (Beschwerdevorentscheidung). Gemäß § 15 Abs. 1 VwGVG kann jede Partei binnen zwei Wochen nach Zustellung der Beschwerdevorentscheidung bei der Behörde den Antrag stellen, dass die Beschwerde dem Verwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt wird (Vorlageantrag).

Aus der Entstehung der den Vorlageantrag regelnden Gesetzesbestimmung des § 15 VwGVG und den Gesetzesmaterialien ist zu schließen, dass nach Stellung eines Vorlageantrages die Beschwerdevorentscheidung nicht außer Kraft tritt, sondern der Bescheid in der durch die Beschwerdevorentscheidung geänderten Fassung der gerichtlichen Entscheidung zugrundezulegen ist (vgl. dazu etwa Fister/Fuchs/Sachs, Das neue Verwaltungsgerichtsverfahren, § 15 Rz 9; VwGH 17.12.2015, Ro 2015/08/0026). Es ist daher grundsätzlich vom Bescheid in der Fassung der Beschwerdevorentscheidung auszugehen.

Allerdings ist die Zuständigkeit der AMA bereits mit Ablauf der viermonatigen Frist zur Erlassung der Vorentscheidung untergegangen (der angefochtene Bescheid ist mit 3.1.2014 datiert und wurde kurz darauf zugestellt, die Beschwerdevorentscheidung am 18.12.2014 erlassen; vgl. dazu Eder/Marschin/Schmid, Das Verfahrensrecht der Verwaltungsgerichte, § 14 K7). Die Beschwerdevorentscheidung ist damit von einer unzuständigen Behörde erlassen worden und schon aus diesem Grund rechtswidrig.

Im Einleitungssatz des § 27 VwGVG wird ausdrücklich festgehalten, dass die Bindung an das Beschwerdevorbringen nur insoweit greifen soll, "soweit das Verwaltungsgericht nicht Rechtswidrigkeit wegen Unzuständigkeit der Behörde gegeben findet". Das erkennende Gericht hat daher jedenfalls auch die (sachliche, funktionelle oder örtliche) Unzuständigkeit der Behörde von Amts wegen aufzugreifen, auch wenn sie der Beschwerdeführer - wie im gegenständlichen Fall - in der Beschwerde nicht geltend gemacht hat, und Bescheide unzuständiger Behörden jedenfalls aufzuheben. Die Unzuständigkeit ergibt sich im gegenständlichen Fall daraus, dass die belangte Behörde bei der Erlassung der Beschwerdevorentscheidung die Grenzen der §§ 14 Abs. 1 VwGVG i.V.m. 19 Abs. 7 MOG 2007 überschritten hat und die Entscheidung deutlich verspätet erlassen hat.

Gegenstand des Beschwerdeverfahrens war somit der Bescheid vom 29.1.2014, gegen den Beschwerde erhoben wurde.

2. Zum Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle:

Dem bei der Vor-Ort-Kontrolle von der Behörde zunächst vorgebrachten Argument, jene Flächen, auf denen aufgeforstet werde, könnten a priori wegen eines Verstoßes gegen die Erhaltung des "Guten Landwirtschaftlichen und Ökologischen Zustandes (GLÖZ)" überhaupt nicht als beihilfefähige Futterfläche anerkannt werden, ist nicht zutreffend. Die Verstöße gegen den GLÖZ unterliegen einem System, das vom System der Kürzungen und Ausschlüsse in der Einheitliche Betriebsprämie vollkommen getrennt ist. Die Kürzungen aufgrund der GLÖZ-Verstöße sind in Art. 23 und 24 der VO (EG) 73/2009 geregelt, jene aufgrund der Nichteinhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung Einheitlicher Betriebsprämie in Art. 21 dieser Verordnung. Sie sind auch in unterschiedlichen Ausführungsbestimmungen geregelt. Die Kürzungen berechnen sich in anderer Art und Weise, auf unterschiedlicher Grundlage und in anderer Höhe. Eine Sanktion wegen Verstoß gegen den GLÖZ wurde in diesem Verfahren nicht verhängt und bildet daher keinen Verfahrensgegenstand.

Nach der angeführten Rechtsvorschrift des Art. 34 Abs. 2 i.V.m. Art 2 lit. h VO (EG) 73/2009 zählen jedoch zur beihilfefähigen Fläche nur jede landwirtschaftlichen Flächen, die als Ackerland, Dauergrünland oder Dauerkulturen genutzt werden. Gemäß Art. 2 lit c der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 sind unter Dauergrünland Flächen zu verstehen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind. Auch gemäß § 5 Abs. 1 INVEKOS-GIS-V 2009 ist das Ausmaß der Fläche für die tatsächlich genutzte Fläche zu ermitteln.

Die tatsächliche Nutzung des Grünlandes kann nun durch regelmäßigen Schnitt der Futterpflanzen oder durch tatsächliche Beweidung erfolgen.

Auf der Alm wird ihrer Natur nach regelmäßig nur die Beweidung als Nutzungsform in Frage kommen. Dabei wird bei der tatsächlichen Beweidung wohl kein allzu strenger Maßstab anzulegen sein. Es wird nicht jeder Grashalm oder jedes Grasbüschel abgeweidet sein müssen, doch muss in den kleinsten nach den angeführten Rechtsvorschriften maßgeblichen, in der Natur abgrenzbaren Flächeneinheiten, den Schlägen, eine nennenswerte und gut erkennbare Beweidung stattgefunden haben, um diese Flächeneinheit der beihilfefähigen Fläche zuzählen zu können. Dabei ist selbstverständlich in Rechnung zu stellen, dass es auf eine Gesamtbilanz über die gesamte Nutzungssaison ankommt, was bedeutet, dass eine Vor-Ort-Kontrolle, die am Beginn oder in der Mitte der Weidesaison stattfindet, nur mit nachvollziehbarer Begründung feststellen kann, dass bestimmte Flächen nicht als Futterfläche genutzt werden. Bei Flächen größeren Ausmaßes allerdings, die gegen Ende der Weidesaison noch nicht abgeweidet vorgefunden werden, wird es einer weniger detaillierten Begründung dafür bedürfen, wenn diese Flächen nicht als beihilfefähige Flächen anerkannt werden.

Dies trifft im konkreten Fall jedenfalls zu. Große Flächen jenes Almbereiches, der in Aufforstung begriffen ist, waren weder zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle am 3. September 2012 noch zum Zeitpunkt der Begehung durch das - von der Beschwerdeführerin beauftragte - Umweltbüro am 20. und 24. September 2012 abgeweidet.

Der Argumentation der Beschwerdeführerin, dass eine Beweidung zwischen dem Zeitpunkt der erwähnten Begehungen und dem Almabtrieb noch durchaus möglich gewesen wäre und dies durch die Begehungen nicht mehr habe erfasst werden können, ist entgegen zu halten, dass sich dies bei der großen nicht beweideten Fläche als äußerst unwahrscheinlich darstellt. Auch durch die Aufnahmen des von der Beschwerdeführerin selbst beauftragten Umweltbüros konnte derartiges nicht belegt werden.

Die Argumentation, dass in früheren Jahren, etwa aufgrund anderer Witterung, eine Beweidung durchaus stattgefunden habe und eine Umlegung auf die Vorjahre, etwa auch auf das Antragsjahr, gar nicht möglich sei, weil das Ausmaß der tatsächlich abgeweideten Fläche von Jahr zu Jahr variiere, ist zwar verständlich. Der EuGH hat aber in seiner Entscheidung vom 19.11.2002 in der Rechtssache C-304/00 Strawson (Farms) Ltd. und J.A. Gagg Sons, das unbedingte Gebot der Rückforderung von zu Unrecht gewährten Prämien, auch aus den Vorjahren, abgeleitet. Dies hat zur Folge, dass aktuelle Kontrollergebnisse nicht unberücksichtigt bleiben dürfen.

Es wäre der Beschwerdeführerin möglich gewesen, ihren Beihilfeantrag jedes Jahr nach der zu Saisonende tatsächlich abgeweideten Futterfläche einzuschränken (Art. 25 VO [EG] 1122/2009). Dies ist aber offenbar nicht erfolgt, da die zwischen 2008 und 2012 beantragte Futterfläche auf der Alm zu Saisonende in diesen Antragsjahren nicht zurückgenommen wurde. Dass aber in den der Vor-Ort-Kontrolle vorangegangenen Antragsjahren das Grasangebot in den betreffenden aufgeforsteten Bereichen der Alm im Gegensatz zum Jahr der Vor-Ort-Kontrolle regelmäßig vollständig genutzt wurde, wurde im Verfahren nicht glaubhaft dargelegt.

Dort wo aufgrund des Fotomaterials eine Beweidung als wahrscheinlich angenommen werden kann, wurde dies in diesem Erkenntnis berücksichtigt.

3. Grundsätzlich ist darauf zu verweisen, dass Art. 58 VO (EU) 1306/2013 und ähnlich bisher Art. 9 der VO (EG) 1290/2005 die Mitgliedstaaten verpflichten, im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie alle sonstigen Maßnahmen zu erlassen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, insbesondere auch zu Unrecht gezahlte Beträge zuzüglich Zinsen wiedereinzuziehen und wenn notwendig entsprechende rechtliche Schritte einzuleiten. Dies wurde auch in Art. 80 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009 festgelegt. Auch der Verwaltungsgerichtshof hat zuletzt in seinem Erkenntnis vom 9.9.2013, 2011/17/0216, neuerlich ausgesprochen, dass die Verwaltungsbehörden insbesondere berechtigt und verpflichtet sind, die dem Unionsrecht entsprechenden Konsequenzen zu ziehen und die Bescheide, mit denen die Betriebsprämien in einer bestimmten Höhe (aber entgegen dem Unionsrecht) zuerkannt worden sind, abzuändern.

Durchbrochen wird dieses Gebot durch den in Art. 80 Abs. 3 VO (EG) 1122/2009 geregelten Grundsatz des Vertrauensschutzes und durch den Entfall der Rückforderung, wenn ein Behördenirrtum vorliegt, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte.

Es liegt jedoch kein Behördenirrtum vor, weil fehlerhafte Flächenangaben in die Sphäre des Antragstellers fallen. Ausgehend von dem Grundsatz, dass den Antragsteller die Verantwortung für die Richtigkeit der von ihm beantragten Flächenausmaße trifft, ist es an ihm gelegen, in Zweifelsfällen die beihilfefähige Fläche selbst oder durch Beauftragte, allenfalls auch unter Beiziehung von Sachverständigen zu ermitteln. Dies ist ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. VwGH 7.10.2013, 2013/17/0541). Dass die Beschwerdeführerin vor der Antragstellung dahingehende besondere Anstrengungen unternommen hat, wurde von ihr nicht belegt.

Die Beschwerdeführerin argumentiert offenbar, die Funktion, die die Landwirtschaftskammern bei Digitalisierung und Antragstellung erfüllt haben, sei eine behördliche Funktion gewesen (vgl. § 2 Abs. 3 INVEKOS-CC-V 2010, wonach für die "Vollziehung" der einschlägigen Rechtsakte die Marktordnungsstelle AMA zuständig ist, als Einbringungsstelle für den Sammelantrag allerdings die für den Betriebssitz des Betriebsinhabers örtlich zuständigen Landwirtschaftskammern auf Bezirksebene), die Digitalisierung sei daher eine "amtliche" gewesen und somit ein behördlicher Akt. Fehler und Irrtümer, die bei diesem Akt aufgetreten sind, seien daher der Sphäre der Behörde zuzurechnen.

Sie übersieht aber, dass der Antragsteller im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht verpflichtet war, wahrheitsgemäße und detaillierte Angaben zum tatsächlichen Zustand der beantragten Fläche in der Natur zu machen. Die Hofkarte stellte dafür nur ein Hilfsmittel des Antragstellers dar. Nur in dem Fall, dass die Landwirtschaftskammer der Antragstellerin angesichts von ihr beigebrachter richtiger Tatsachen falsche Auskunft zur Anrechenbarkeit von nicht tatsächlich genutzten Weideflächen gegeben hätte, fiele dies in die Sphäre der Behörde. Dafür hat das Verfahren aber keine Anhaltspunkte ergeben.

Auch die Tatsache, dass eine Information über die Notwendigkeit der dauerhaften Nutzung von Weideflächen seitens der Behörde überhaupt nicht oder nur unzureichend erfolgt ist, ist nicht als Behördenirrtum, schon gar nicht als bewusste Täuschung seitens der Behörde zu werten. Von Berufslandwirten kann erwartet werden, dass sie bei der Stellung eines Beihilfeantrages besondere Sorgfalt anwenden und von den Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe Kenntnis genommen haben. Dies ergibt sich aus Art. 12 VO (EG) 1122/2009, Art. 80 Abs. 3 VO 1122/2009 ist hingegen eng auszulegen (EuGH 2.7.2015, Rs C-684/13 Johannes Demmer vs. FØdevareministeriets Klagecenter, zur Vorgängerbestimmung des Art. 73 Abs. 4 VO [EG] 796/2004). Eine Verwaltungspraxis dahingehend, dass die Beihilfefähigkeit solcher nicht beweideter Fläche von der Behörde systematisch anerkannt wurde oder wird und daraus u.U. eine Situation entstehen hätte können, in der ein derartiger Irrtum vom Landwirt billigerweise nicht erkannt werden hätte können (wie vom EuGH in der oben angeführten Rechtssache erwogen), konnte im Verfahren nicht erkannt werden.

4. Das Beschwerdeverfahren hat keine konkreten Hinweise darauf ergeben, dass das auf österreichischen Almen im Allgemeinen und bei der konkreten Vor-Ort-Kontrolle angewendete Messsystem den Erfordernissen des Art. 34 VO (EG) 1122/2009 nicht entsprechen würde. Insbesondere war und ist auch die Verwendung eines "Pro-Rata-Systems" zulässig, in dem die beihilfefähige Futterfläche bestmöglich abgeschätzt und mithilfe eines nach Prozentsätzen abgestuften Pauschalsystems ermittelt wird. Dies ergibt sich nicht nur aus den Arbeitsdokumenten der EU, auf die durch Art. 34 VO (EG) 1122/2009 verwiesen wird, sondern mittlerweile auch aus der ausdrücklichen Aufnahme dieses Systems in die für Beitragsjahre ab 2015 geltende Rechtsvorschrift des Art. 10 (samt Erwägungsgrund 13) der VO (EU) 640/2014.

Der im Verfahren von der Beschwerdeführerin vorgelegte "Bericht der ¿Sonderkommission Alm¿ 1. Teil" erwähnt zwar in seinem Resümee auf S. 7 dass sich "die Grundsatzfrage nach der Reproduzierbarkeit der erhobenen Flächendaten" stelle und die gewählte Vorgangsweise der Schlageinteilung mit den unterschiedlichen Überschirmungs- und NLN-Faktorstufen es nicht zulasse, die von der EU-Kommission vorgegebenen Toleranzen (Art. 34 Abs. 1 UAbs. 2 VO [EG] 1122/2009) in jedem Einzelfall einzuhalten, spezifiziert dies aber nicht und kommt auf S. 6 zum Schluss, dass "der Almleitfaden und die im Zuge der Weiterentwicklung und Präzisierung des österreichischen Flächenerfassungssystems für Almen erlassenen Verordnungen und Anweisungen den EU-rechtlichen Vorschriften und der österreichischen Rechtsordnung" entsprächen.

Dabei ist in Kauf zu nehmen, dass die Einstufung der so ermittelten Flächen subjektive Elemente enthält und die Wiederholbarkeit entsprechender Kontrollen durch subjektive Einschätzungen der Kontrollorgane beeinträchtigt werden kann (worauf auch der von der Beschwerdeführerin vorgelegte Rechnungshofbericht kritisch hinweist). Dies betrifft auch den Zeitpunkt der Kontrolle, der Einfluss auf den Wuchs der Grünfutterpflanzen und die Annahme des Futterdargebots durch die Tiere haben kann. Diesen schwer über das Jahr hin objektivierbaren Elementen kann nur durch sorgfältige Dokumentation und Begründung durch die Antragsteller und die Kontrollorgane begegnet werden. Dies führt jedoch nicht dazu, dass die Kontrollergebnisse in jedem Fall unbrauchbar sind, vielmehr musste im gerichtlichen Verfahren abgeschätzt werden, welchen Einfluss diese Unzulänglichkeiten im Verfahren auf das Ermittlungsergebnis haben konnten.

Ein Irrtum der Behörde ergibt sich, wie bereits in den Feststellungen angeführt, auch nicht daraus, dass frühere Flächenfeststellungen der Agrarbezirksbehörde andere Futterflächenausmaße ergeben haben.

5. Daraus ergibt sich aber, dass die Beschwerdeführerin den zu Unrecht an sie gewährten Beihilfebetrag jedenfalls zurückzuerstatten hat.

6. Im vorliegenden Fall wurde im Hinblick auf das Antragsjahr 2009 eine Differenz zwischen beantragter und ermittelter von über 20 % der ermittelten Fläche festgestellt. Sie ist zum Großteil auf Flächendifferenzen auf der betroffenen Alm zurückzuführen.

Aus diesem Grund ist der Auszahlungsbetrag gemäß Art. 58 VO (EG) 1122/2009 im angefochtenen Bescheid völlig entfallen ("Flächensanktion").

Dass ein Antragsteller für das Verhalten Dritter einzustehen haben kann, ist bereits in Art. 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zugrundegelegt und gilt nicht nur für verwaltungsrechtliche Maßnahmen, sondern auch Sanktionen (vgl. mit zahlreichen Verweisen auf die Rechtsprechung des EuGH Killmann/Glaser, Verordnung [EG, EURATOM] Nr. 2988/95 [2010], Kommentar zu Art. 7). Allerdings finden nach Art. 73 Abs. 1 VO (EG) 1122/2009 die in Kapitel I vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse (zu denen auch jene nach Art. 58 der Verordnung gehören) keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (vgl. das Urteil vom 13.12.2012, Rs C-11/12 mit weiteren Nachweisen). Hierbei ist unter verschiedenen möglichen Auslegungen diejenige zu wählen, die die praktische Wirksamkeit der Bestimmung zu wahren geeignet ist (vgl. etwa EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Schilling und Nehring, Rz 24).

Die Randnummern 55 bis 57 der Erwägungsgründe zur VO (EG) 796/2004 (der Vorgängerverordnung zu der auf den gegenständlichen Fall anwendbaren Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) verorten den Sinn der vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse darin, geeignete Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu treffen, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft wirksam zu schützen. Kürzungen und Ausschlüsse sollten unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips und im Fall der Beihilfevoraussetzungen unter Berücksichtigung bestimmter Probleme infolge höherer Gewalt sowie außergewöhnlicher oder natürlicher Umstände festgelegt werden (vgl. auch RNr. 75 der Verordnung [EG] Nr. 1122/2009).

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, verlangt, dass die von einer Bestimmung des Unionsrechts eingesetzten Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen (EuGH 13.12.2012, Rs C-11/12 mit weiteren Nachweisen). Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für Beihilfen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik beruht auf der Mitwirkung und Mitverantwortung des Antragstellers, der mit seinem Antrag bestätigt, dass dieser den Beihilfevoraussetzungen entspricht. Ein wirksames Verfahren setzt voraus, dass die vom Beihilfeantragsteller beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind, so dass sein Antrag ordnungsgemäß ist und er Sanktionen vermeidet (EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Schilling und Nehring, Rz 34).

Da der Antragsteller gem. Art. 80 VO (EG) 1122/2009 jedenfalls verpflichtet ist, den zu Unrecht erhaltenen Beihilfebetrag zurückzuzahlen, dienen die in Art. 58 vorgesehenen Sanktionen in erster Linie dem Zweck der Betrugsprävention. § 9 Abs. 2 INVEKOS-GIS-Verordnung 2011 i.d.F. BGBl. II Nr. 249/2013 nennt Beispiele für Situationen, in denen ein konkreter Nachweis erbracht werden kann, dass den Antragsteller an der falschen Antragstellung keine Schuld trifft und in denen somit der Gesetzgeber davon ausgeht, dass von vornherein nicht von Betrugsabsicht ausgegangen werden kann. Doch sind auch weitere Konstellationen denkbar, wo dies zutrifft. Gemäß der jüngsten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes vom 18.11.2015, 2013/17/0628, sind Rechtsunkenntnis oder irrtümliche, objektiv fehlerhafte Rechtsauffassungen allerdings nur dann entschuldbar und nicht als Fahrlässigkeit zuzurechnen, wenn die objektiv gebotene, der Sache nach pflichtgemäße, nach den subjektiven Verhältnissen zumutbare Sorgfalt nicht außer Acht gelassen wurde. In der Unterlassung entsprechender, den Umständen und persönlichen Verhältnissen nach gebotenen oder zumindest zumutbaren Erkundigungen liegt ein Verschulden. Der Landwirt muss gehindert gewesen oder es ihm nicht zumutbar gewesen sein, sich die für die Beantragung der Betriebsprämie notwendigen Kenntnisse zu verschaffen.

Im vorliegenden Fall wurde ein großer Teil der angemeldeten Alm von der Beschwerdeführerin nicht oder nur unzureichend bewirtschaftet, wobei auf einem großen Teil dieser Fläche gleichzeitig wiederaufgeforstet wurde; Ergebnis dieser Art der Bewirtschaftung war eine Nichtnutzung der betroffenen Flächen. Dem muss zwar gegenüber gestellt werden, dass die Landwirte bis zum Jahr der Antragstellung von der Behörde nicht aktiv darüber informiert wurden, dass eine "Nutzung" von Weideflächen gemäß der anzuwendenden Rechtsvorschriften nur bei - im Wesentlichen - vollständiger Beweidung vorliegen kann und auch die angeführten unionsrechtlichen Rechtsvorschriften den Begriff der "Nutzung" nicht näher definieren. Allerdings enthält die nationale Rechtsvorschrift des § 5 Abs. 1 INVEKOS-GIS-Verordnung 2009 die klare Formulierung, dass nur tatsächlich genutzte Flächen geltend gemacht werden können. Die Beschwerdeführerin hätte sich bei der Behörde oder bei der Stelle, bei der der Antrag gestellt wurde, erkundigen müssen, auf welche Weise und in welchem Ausmaß die in der konkreten Weise "genutzten" Flächen von Almen wie der vorliegenden Berücksichtigung zu finden haben (VwGH 18.11.2015, 2013/17/0628). Dass ihr dies unzumutbar gewesen wäre, ist nicht ersichtlich.

Die verhängte Flächensanktion begegnet daher keinen Bedenken. Die "Bestätigung" der Landwirtschaftskammer kann daran nichts ändern, weil sie nichts dazu beiträgt, einen Mangel des Verschuldens der Beschwerdeführerin bei der Beantragung nicht genutzter Fläche zu belegen. Aus diesem Grund ist auch der von der Behörde vorgelegte "Report" unbeachtlich.

Dem Vorbringen, die Flächensanktion stelle eine unangemessen hohe Strafe dar, ist die Judikatur des EuGH und ihm folgend des VwGH zu Sanktionen auf dem Gebiet der Gemeinsamen Marktordnung entgegen zu halten, wonach keine Bedenken unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bestehen, sofern die Sanktionen nur je nach Schwere des Verstoßes abgestuft sind (VwGH 9.9.2013, 2011/17/0216 mit Hinweis auf VwGH 11.4.2011, 2007/17/0035, EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Strawson (Farms) Ltd. und J.A. Gagg Sons, EuGH 6.7.2000, Rs C-356/97 Molereigenossenschaft Wiedergeltingen, EuGH 11. 7. 2002, Rs C-210/00 Käserei Champignon Hofmeister, und EuGH 11.3.2008, Rs C-420/06 Jager).

7. Nach den angeführten Rechtsvorschriften erfolgt die Auszahlung der Einheitlichen Betriebsprämie auf Grundlage eines Antrages des Beihilfeempfängers. Aus den rechtlichen Vorgaben ergibt sich lediglich die Festsetzung des Höchstmaßes an beihilfefähiger Fläche (Referenzparzelle) durch die Zahlstelle oder durch von dieser beauftragte Einrichtungen. Diese erfolgte jedoch unter verpflichtender Mitwirkung durch den Antragsteller und befreit diesen nicht von der Verpflichtung, richtige und vollständige Angaben zu machen. Wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seinem Urteil in der Rechtssache C-304/00 vom 19.11.2002 festgestellt hat, sind die Behörden nicht verpflichtet und auch gar nicht in der Lage, die Richtigkeit sämtlicher Angaben in den bei ihnen eingereichten Beihilfeanträgen zu überprüfen. Die Kontrollen vor Ort erstrecken sich nur auf eine signifikante Stichprobe. Umso weniger können die Behörden dazu verpflichtet sein, die tatsächliche beihilfefähige Fläche in jedem einzelnen Fall vorweg selbst zu ermitteln. Vielmehr wurde im Fall des Beschwerdeführers eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt und das Ergebnis vor Bescheiderlassung dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt. Sämtliche Daten und Unterlagen, die Grundlage für die Gewährung der Beihilfe darstellen, standen der Almbewirtschafterin jederzeit online im Rahmen der Internet-Applikation INVEKOS-GIS zur Verfügung.

8. Zum Beschwerdevorbringen, der rückwirkende Entzug von Zahlungsansprüchen stelle einen unzulässigen Eingriff in das Eigentumsrecht der Beschwerdeführerin dar, ist wiederum auf das Erkenntnis des EuGH vom 19.11.2002 in der Rechtssache C-304/00 zu verweisen, wonach unter Berücksichtigung der geltenden Verjährungsfristen gegen Empfänger von Beihilfen wegen überhöhter Flächenangaben auch in den Jahren vor der Durchführung einer Kontrolle Rückforderungen und Sanktionen zu verhängen sind. Die Notwendigkeit einer Berücksichtigung einer unzutreffenden Antragstellung gilt aber auch für die Zuteilung von Zahlungsansprüchen, wenn sich diese im Nachhinein als fehlerhaft herausstellt (vgl. EuGH 2.7.2015, Rs C-648/13 Johannes Demmer).

9. Ein Rechtsanspruch auf bescheidmäßige Festsetzung der Referenzfläche ist den europarechtlichen Rechtsgrundlagen nicht zu entnehmen (ausführlich dazu BVwG 21.5.2014, GZ W118 2007172). Nach ständiger Rechtsprechung des VwGH sind die Verwaltungsbehörden befugt, im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit auch Feststellungsbescheide zu erlassen, sofern hiefür entweder eine diesbezügliche ausdrückliche gesetzliche Anordnung vorliegt, oder ein im öffentlichen Interesse begründeter Anlass dazu gegeben oder aber die Feststellung im rechtlichen Interesse einer Partei erforderlich ist und die Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmen; ein Feststellungsbescheid ist jedenfalls dann nicht zulässig, wenn die für die Feststellung maßgebende Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgezeichneten Verwaltungsverfahrens zu entscheiden ist, wobei insbesondere auch die Möglichkeit der Erlassung eines Leistungsbescheides der Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides entgegensteht; vgl. aus der jüngsten Vergangenheit VwGH 23.01.2014, 2013/07/0133 unter Verweis auf VwGH 25.04.1996, 95/07/0216.

Hinsichtlich der gesetzlichen Anordnung zur Erlassung von Feststellungsbescheiden könnte naheliegender Weise an erster Stelle auf § 14 INVEKOS-CC-Verordnung 2010 verwiesen werden. In diesem Zusammenhang ist wiederum auf das Erkenntnis des VwGH vom 16.5.2011, 2011/17/0007 zu verweisen. In diesem Erkenntnis kam der VwGH im Wesentlichen zu dem Schluss, dass die angeführte Bestimmung lediglich eine Präzisierung der Rechtsprechung des VwGH zur Zulässigkeit von Feststellungsbescheiden darstellen kann.

Eine auf die Festlegung der Referenzfläche folgende Antragstellung ist zwingende Voraussetzung für die Gewährung von Prämien. Sie ist für den Beschwerdeführer nicht nur möglich, sondern vielmehr unumgänglich. Die Beschreitung des Rechtswegs vor den Verwaltungsbehörden bzw. den Gerichten durch den Beschwerdeführer im Sinn der Rechtsprechung des VwGH ist auch zumutbar, vgl. zu diesem Kriterium aus der jüngsten Vergangenheit m.w.N. etwa VwGH 14.10.2013, 2013/12/0042. Ein derartiger Feststellungsbescheid könnte darüber hinaus nicht im gerichtlichen Verfahren erlassen werden, da das Gericht nur auf Grundlage des vom Bescheid umfassten Verfahrensgegenstandes entscheiden kann.

10. Die AMA hat gemäß § 19 Abs. 3 MOG 2007 auf Grundlage der vom Bundesverwaltungsgericht im Spruch neu festgesetzten ermittelten Fläche den Betrag der zustehenden Einheitliche Betriebsprämie und den Rückforderungsbetrag neu zu berechnen und bescheidmäßig festzusetzen.

3.3. Zu Spruchteil B:

Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht zulässig, weil zu den hier zu lösenden Rechtsfragen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes oder des Europäischen Gerichtshofes vorliegt. Die gegenständliche Entscheidung weicht von dieser bisherigen Rechtsprechung auch nicht ab (siehe die unter 3.2. angeführte umfangreiche Rechtsprechung des VwGH und des EuGH zu den in der Beschwerde angesprochenen Punkten).