A. Entscheide des Regierungsrates1160,1161 Die Gewährung des Suspensiveffektes setzt überdies voraus, dass der Verfügungsadressat gutgläubig ist (Kölz, a.a.O., N. 23 zu § 25). An dieser Voraussetzung fehlt es vorliegend. Der Gesuchsteller wurde von den ausserrhodischen Gerichten wegen Übertretung von A rt. 9bis der Heilmit­ telverordnung (bGS 813.12), d .h . wegen Versandes nicht IKS-registrierter Heilmittel in andere Kantone, bestraft. Eine gegen das obergerichtliche Urteil eingereichte staatsrechtliche Beschwerde ist vom Bundesgericht abgewiesen w orden. Wenn er nun gleichwohl weiterhin nicht registrierte Heilmittel in Verkehr bringt, so kann ersieh nicht mehr auf guten Glauben berufen. RRB 6.10.1980 1161 S a n itä ts w e s e n . Voraussetzungen, unter denen einem frei Heiltätigen die Verabreichung eines der einfachen Rezeptpflicht unterstehenden Heilmit­ tels gestattet werden kann. Bei einer Verschärfung ihrer bisherigen Bewil­ ligungspraxis haben sich die Sanitätsbehörden an das Gebot der rechts­ gleichen Behandlung zu halten. Der frei Heiltätige H .B. ersuchte die Sanitätskommission um die Spezialbe­ willigung fü r die Verwendung des rezeptpflichtigen Präparates Impletol. Die Sanitätskommission verweigerte ihm die Bewilligung unter Hinweis auf die immer grösser werdende Nachfrage nach Ausnahmebewilligun­ gen fü r rezeptpflichtige Heilmittel. H. B. erhob Rekurs mit der Begründung, er erfülle alle Voraussetzungen fü r die Anwendung von Impletol; so habe er insbesondere die fü r die Vor­ nahme von Injektionen vorgeschriebene Prüfung bestanden. Die Verwei­ gerung der Ausnahmebewilligung verstosse gegen das Gebot der Gleich­ behandlung, habe doch die Sanitätskommission bisher die Bewilligung verschiedenen frei Heiltätigen erteilt; ohne sachlichen Grund werde er schlechtergestellt. Der Regierungsrat hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne folgender Erwägungen an die Sani­ tätskommission zurück: 244

A. Entscheide des Regierungsrates 1161

1. Gemäss A rt. 25 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes vom 25. April 19 6 5 1 (bGS 811.1) ist die Verabreichung rezeptpflichtiger Heilmittel nur M edizi­ nalpersonen, den diesen gleichgestellten Personen und den kantonal approbierten Zahnärzten gestattet. Die Sanitätskommission kann jedoch auch anderen Heilpersonen die Verabreichung von einzelnen, genau zu bezeichnenden Heilmitteln, welche der einfachen Rezeptpflicht unterste­ hen, mit besonderer Bewilligung gestatten, soweit sie Gew ähr fü r eine sachkundige Anwendung bieten. In Ausführung dieses Grundsatzes be­ stimmt A rt. 4 4 Abs.1 der Verordnung vom 16. Oktober 1 9 6 7 2 über die Organe des Gesundheitswesens und über die medizinischen und pharm a­ zeutischen Berufe (bGS 811.11), dass den frei Heiltätigen die Anwendung von Heilmitteln, welche der einfachen Rezeptpflicht unterstehen, nur gestattet werden kann, wenn sie sich über hinreichende Kenntnisse ihrer Wirkungen und Nebenwirkungen und deren Bekämpfungsmöglichkeiten sowie ihres Anwendungsgebietes und allfälliger Gegenindikationen aus- weisen. In der Vergangenheit hat die Sanitätskommission Gesuchen von frei Heiltätigen um Ausnahmebewilligungen fü r die Anwendung von Impletol in der Regel entsprochen, sofern nicht zwingende, in der Person des G e ­ suchstellers liegende Gründe entgegenstanden. Die Vorinstanz behauptet nicht, beim Rekurrenten lägen solche Gründe vor. Hingegen begründet die Sanitätskommission ihren ablehnenden Entscheid mit der Notwendigkeit einer Praxisänderung. Demnach ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen fü r eine solche Praxisänderung gegeben sind.
2. a) Praxisänderungen sind grundsätzlich zulässig und können den rechtsanwendenden Behörden ebensowenig versagt werden w ie dem G e ­ setzgeber Änderungen des objektiven Rechts. Immerhin ist die Änderung einer festen Praxis an eine Reihe von Voraussetzungen geknüpft (vgl. Im- boden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Bd. I, Nr. 72; vgl. BGE 781101 f.; 91 1218 und 93 I 259 f.). So muss es sich unter anderem «um eine ernsthafte, durchgreifende Neuausrichtung han­ deln, die fü r die Entscheidung über alle gleichartigen Sachverhalte w eglei­ tend w ird; andernfalls ist die Rechtsgleichheit verletzt» (Verwaltungs­ gericht des Kantons Zürich, Rechenschaftsbericht an den Kantonsrat, ’ Heute: Art. 28 Abs. 2 GG 2 Heute: Art. 46 der Verordnung vom 8. Dezember 1986 zum Gesundheitsgesetz (bGS 811.11) 245

A. Entscheide des Regierungsrates 1161 1969, Nr. 64). Unter diesem Aspekt hält die von der Sanitätskommission begründete Praxisänderung einer näheren Prüfung nicht stand. Inskünftig sollen nach Auffassung der Vorinstanz Ausnahmebewilligungen gestützt auf A rt. 25 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes1 nur noch erteilt werden, wenn wirklich zwingende, aussergewöhnliche Gründe vorliegen. Nament­ lich muss sich der Gesuchsteller über vertiefte Kenntnisse hinsichtlich der W irksam keit, der Gegenindikationen usw. ausweisen können. b) Die Sanitätskommission beurteilt das Präparat Impletol aus medizini­ scher Sicht w ie folgt: Es handelt sich um ein Kombinationspräparat aus Coffein und Procain, «welche Stoffe nach der schweizerischen Pharma- copoe als Separanda bezeichnet sind und welche in der Abgrenzungsliste der IKS unter den B-Präparaten aufgeführt werden. Separanda sind nach der Definition der Pharmacopoe stark wirkende Medikamente. In der Liste B der IKS werden Präparate aufgeführt, die der Rezeptpflicht unter­ stellt sind. Für die Abgrenzung der Rezeptpflicht wird der akuten und chronischen Toxizität eines Präparates, den klinischen Erfahrungen (Ver­ träglichkeit, Nebenwirkungen usw.) Rechnung getragen. In den Impletol- Am pullen von 2 und 5 ml sind 4 0 , resp. 100 mg Procain enthalten. Das sind Dosen, die bei parenteraler Anwendung bei gewissen Patienten gefähr­ liche Herzstörungen auslösen können. Ferner ist bekannt, dass in seltenen Fällen schon nach kleineren Dosen lebensbedrohliche Schockzustände auftreten können. Die Anwendung dieses Präparates setzt deshalb voraus, dass die in Frage kommenden Herzstörungen erkannt und die Kontraindi­ kationen damit erfasst werden, und bei allfälligem Auftreten von gefähr­ lichen Nebenwirkungen sofort wirksam e Gegenmassnahmen eingeleitet werden können. Da dies von einem frei Heiltätigen nicht erwartet werden kann, ist deshalb nicht zu verantworten, die Injektion dieses stark w irken­ den Medikamentes zu gestatten.» Die Sanitätskommission kommt also zum Schluss, dass Impletol der Anwendung durch frei Heiltätige entzogen werden muss. Trotz dieser Schlussfolgerung - deren Richtigkeit hier nicht zu beurteilen ist - beabsichtigt sie nicht, Inhabern von Ausnahmebewilli­ gungen diese zu entziehen. Trotz der offenbar bestehenden Gefährlich­ keit des Präparates dürfen also jene frei Heiltätigen, denen die Sanitäts­ kommission in der Vergangenheit eine Ausnahmebewilligung erteilt hat, Impletol auch weiterhin anwenden. Diese durch keine sachlichen Argu­ mente gerechtfertigte Unterscheidung ist willkürlich und verletzt das 1 Heute: Vgl. Art. 28 Abs. 2 GG 246

A. Entscheide des Regierungsrates 1161 Gebot der rechtsgleichen Behandlung. Die Sanitätskommission geht in ihren Überlegungen wohl davon aus, dass sich die Inhaber einer Ausnah­ mebewilligung auf die Besitzstandswahrung oder auf ein w ohlerw orbe­ nes Recht berufen könnten. Beides aber trifft nicht zu. A rt. 30 Abs.1 des Gesundheitsgesetzes1 nimmt nämlich die Abgabe von rezeptpflichtigen Heilmitteln ausdrücklich von der Besitzstandswahrung aus. Die A usnah­ mebewilligung gestützt auf A rt. 25 Abs. 2 2 des Gesundheitsgesetzes ist rechtlich als Polizeierlaubnis zu qualifizieren, die nach Lehre und Recht­ sprechung keine wohlerworbenen Rechte begründet. Eine sanitätspolizei­ liche Bewilligung «will nur besagen, dass der Begünstigte die Vorausset­ zungen zur Ausübung einer bestimmten Tätigkeit erfüllt. Die Ausübung dieserTätigkeit hat aber ihre Quelle nicht in der Polizeierlaubnis sei bst, son­ dern in der Handels- und Gewerbefreiheit, die nur innerhalb der Grenzen von Verfassung und Gesetz gewährleistet ist. Die Polizeierlaubnis stellt le­ diglich fest, dass gegen die beabsichtigte Tätigkeit des Gesuchstellers a uf Grund des geltenden Rechtes keine polizeilichen Hindernisse vorliegen. Sie gewährt also dem Bewilligungsinhaber nicht etwa eine gesicherte Rechtsstellung im Sinne eines ungestörten Bestandes der Bewilligung. Er muss vielmehr damit rechnen, dass die Bewilligung geändert w ird , insbe­ sondere dass ihm nachträglich weitere Pflichten auferlegt werden. Er muss unter Umständen auch die Aufhebung der Bewilligung hinnehmen» Zbl. 1955, S. 2 3 9 ; vgl. Fritz Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwal­ tungsrechts, 8 . Auflage, Zürich 1939, S .4 0 5 f f .; Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Bd. II, Nr. 132). Wenn also die Sanitätskommission der Überzeugung ist, dass die w e i­ tere Anwendung von Impletol durch frei Heiltätige gesundheitspolizeilich nicht mehr verantwortet werden kann, hat sie ein Verbot zu erlassen, das sich auf alle frei Heiltätigen erstreckt. Bei einer ausreichenden m edizini­ schen Begründung ist eine solche Praxisänderung rechtlich ohne weiteres haltbar. 3. Auch wenn somit der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben ist, kann dem Rekurrenten im Rahmen dieses Verfahrens die nachgesuchte A usnah­ mebewilligung nicht erteilt werden. Wenn nämlich die Sanitätskommis­ sion auf Grund einer nochmaligen Überprüfung ihres Standpunktes zu einem generellen Verbot gelangen würde, wäre auch die dem Rekurrenten ’ Heute: Vgl. Art. 35 GG 2 Heute: Art. 28 Abs. 2 GG 247

A. Entscheide des Regierungsrates1161 erteilte Bewilligung nicht mehr haltbar. Sieht sie aber von einem grund­ sätzlichen Verbot ab, wird sie prüfen müssen, ob sie dem Rekurrenten die Bewilligung auf Grund seiner persönlichen und fachlichen Eignung ertei­ len kann. RRB 12.4.1977 248