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2014 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 218
40 Schulstandorte Nach § 54 Abs. 2 lit. d VRPG sind Entscheide zu Schulstandorten auf- grund ihres vorwiegend politischen Charakters von der Verwaltungsge- richtsbeschwerde ausgeschlossen, unabhängig davon, ob es sich um posi- tive oder negative Standortentscheide handelt. Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 8. April 2014 in Sachen Einwohnergemeinde A. gegen Regierungsrat (WBE.2014.27).
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Aus den Erwägungen 2.2. Gemäss dem Wortlaut von § 54 Abs. 2 lit. d VRPG ist im Sachbereich "Schulstandorte" eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen. Aus der Formulierung ergibt sich nicht der geringste Hinweis auf allfällige Ausnahmen. 2.3. 2.3.1. Nach Massgabe der Gesetzessystematik erscheint vorab wesent- lich, dass die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesge- richts (obere) Gerichte einsetzen müssen (Art. 86 Abs. 2 BGG). Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können jedoch auch andere Behörden als Vorinstanzen fungieren (Art. 86 Abs. 3 BGG). Gemäss § 57 SchulG arbeiten die Gemeinden einer Region zu- sammen, wenn die organisatorischen Rahmenbedingungen dieses Gesetzes einer Gemeinde die eigenständige Errichtung und Führung eines Oberstufenzentrums nicht zulassen (Abs. 1). Kommt es dabei zu keiner Einigung, legt der Regierungsrat die Schulkreise und Standorte fest (Abs. 3). Kriterien für die Festlegung der Schulstand- orte werden keine definiert. Der entsprechende Entscheid richtet sich folglich primär nach politischen Gesichtspunkten. Die Rechtswegga- rantie nach Art. 29a BV steht daher dem Ausschluss der verwaltungs- gerichtlichen Überprüfung von Entscheiden betreffend Schulstandor- ten nicht entgegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 16. Juli 2012 [2C_885/2011], Erw. 2.2; BVR 2012, S. 377, Erw. 2.2 mit Hinwei- sen). Immerhin ist denkbar, dass ein Gemeindeverband in seinen Sat- zungen justiziable Kriterien vorgibt, nach denen Standortentscheide zu fällen sind. Bei dieser Konstellation wäre ein "vorwiegend politi- scher Charakter" des Standortentscheides allenfalls zu verneinen, womit zwingend eine Überprüfbarkeit durch das Verwaltungsgericht gewährleistet sein müsste. Vorliegend ist indessen nicht näher auf diesen möglichen Fall einzugehen, sehen doch die massgebenden
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Satzungen keine Kriterien betreffend Bestimmung der Schulstand- orte vor. 2.3.2. Gemäss § 54 Abs. 2 lit. a VRPG sind Verwaltungsgerichtsbe- schwerden ausgeschlossen gegen "Richtpläne und regionale Sach- pläne, wenn die Beschwerde nicht durch eine Gemeinde erhoben wird". Der Umstand, dass die Beschwerdemöglichkeit der betroffe- nen Gemeinde hier explizit vorgesehen ist, bezüglich der "Schulstandorte" (§ 54 Abs. 2 lit. d VRPG) jedoch ein entsprechen- der Zusatz fehlt, lässt auf eine bewusste Differenzierung schliessen. Die Argumentation der Vorinstanz, wonach bei der Auslegung von § 54 Abs. 2 lit. d VRPG allenfalls lit. a derselben Bestimmung ana- log herangezogen werden müsse, ist nach Massgabe der Gesetzessys- tematik unbegründet. 2.3.3. Aus anderen Gesetzen, namentlich aus dem SchulG, ergibt sich kein Anhaltspunkt, wonach der Entscheid betreffend Schulstandort vor Verwaltungsgericht (generell oder in bestimmten Fällen) anfecht- bar wäre (vgl. § 54 Abs. 3 VRPG). 2.4. 2.4.1. Für die historische Auslegung ist vorab auf die Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar 2007, 07.27 (Botschaft VRPG) hinzuweisen. Danach sollte mit der Ausnahmeregelung in § 54 Abs. 2 VRPG die Verwal- tungsgerichtsbeschwerde gegen "politisch gefärbte Infrastrukturent- scheide" ausgeschlossen werden. "Generell werden als Infrastruktur- entscheide auch die Bestimmung von Schul- und Spitalstandorten der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit entzogen" (Botschaft VRPG, S. 65). Die (öffentliche) Schule ist eine öffentliche Einrichtung und da- mit Teil der öffentlichen Infrastruktur. Standortentscheide betreffend (öffentliche) Schulen sind somit stets Infrastrukturentscheide. Diese Erkenntnis liegt auch dem zitierten Auszug aus der Botschaft VRPG, wonach die Bestimmung von Schulstandorten als Infrastrukturent- scheid bezeichnet wird, zugrunde. Die Beurteilung gilt unabhängig
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davon, ob es sich um einen Entscheid über die Errichtung oder die Schliessung eines Schulstandortes handelt. Gestützt auf die Botschaft VRPG ergibt sich jedenfalls kein Hinweis darauf, dass der histori- sche Gesetzgeber nur "positive" (betreffend Errichtung) und nicht auch "negative" (betreffend Schliessung) Standortentscheide von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hätte ausschliessen wollen. Für die gegenteilige Argumentation ("Den Materialien zum VRPG ist zu ent- nehmen, dass der Gesetzgeber [...] Entscheide über neue Infrastruk- turanlagen im Auge hatte" [Hervorhebung hinzugefügt]) fehlt jegli- cher Beleg. Eine entsprechende Unterscheidung wäre letztlich auch nicht nachvollziehbar, da ein Standortentscheid regelmässig sowohl "positive" (nämlich die Berücksichtigung eines oder mehrerer Stand- orte) als auch "negative" (nämlich die Nichtberücksichtigung aller anderen möglichen Standorte) Komponenten enthält. 2.4.2. Grundsätzlich liesse sich argumentieren, der historische Gesetz- geber habe nur "politisch gefärbte" Entscheide über Schulstandorte von der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht ausnehmen wol- len. Demzufolge gelange die Bestimmung nicht zur Anwendung, wenn für den Standortentscheid klare Vorgaben bestünden. Auf diese Konstellation ist indessen vorliegend nicht näher einzugehen, da in den Satzungen keine entsprechenden Kriterien aufgenommen wurden (siehe vorne Erw. 2.3.1). 2.5. Der Zweck von § 54 Abs. 2 lit. d VRPG liegt offensichtlich da- rin, die Entscheide betreffend Schulstandorte aufgrund ihres vorwie- gend politischen Charakters von der Überprüfung durch das Verwal- tungsgericht auszunehmen. Diesem Zweck wird mit dem gänzlichen Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vollumfänglich Rechnung getragen. Aus teleologischer Sicht drängt sich insbeson- dere keinerlei Differenzierung zwischen "positiven" und "negativen" Standortentscheiden auf; der vorwiegend politische Charakter ist in beiden Fällen gleichermassen gegeben. Dieser vorwiegend politische Charakter besteht im Übrigen unabhängig davon, wer sich gegen den betreffenden Entscheid zur Wehr setzen will; insofern besteht nach Massgabe des Gesetzeszweckes auch kein Anlass, der betroffenen
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Gemeinde ein Beschwerderecht einzuräumen. Schliesslich wirkt der "Querbezug zur Raumplanung" reichlich konstruiert und lässt die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung keineswegs als zwingend erscheinen. Aus teleologischer Sicht drängt sich die Einräumung einer Be- schwerdemöglichkeit höchstens dort auf, wo klare Kriterien für den Standortentscheid definiert sind. Auf diese Konstellation ist indessen