AGVE 2006 34 S.170
2006 Verwaltungsgericht 170
[...]
34 Rechtliche Zuordnung eines bahnnahen Nebenbetriebs im "übrigen Gebiet" einer Gemeinde.
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 1. März 2006 in Sa- chen B. AG gegen Regierungsrat.
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Aus den Erwägungen
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ZBl 97/1996, S. 377 f.), ebenso derjenige mit einer neu auf einem SBB-Grundstück zu errichtenden Lagerhalle, in welcher Alteisen ge- sammelt, verarbeitet, gelagert und anschliessend mittels der Eisen- bahn weitertransportiert werden sollte (BGE 111 Ib 42 ff.). Im Lichte dieser Rechtsprechung besteht offensichtlich kein enger Zusammen- hang zwischen dem geplanten Speisekiosk und dem Bahnbetrieb der SBB, weshalb eine bundesrechtliche Plangenehmigungspflicht ge- mäss Art. 18 Abs. 1 EBG ausser Betracht fällt. 2.2. Gemäss Art. 18m Abs. 1 EBG unterstehen die Erstellung und Änderung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder über- wiegend dem Bahnbetrieb dienen (Nebenanlagen), dem kantonalen Recht; sie dürfen nur mit Zustimmung der Bahnunternehmung be- willigt werden, wenn die Nebenanlage Bahngrundstücke beansprucht oder an solche angrenzt (lit. a) oder die Betriebssicherheit beein- trächtigen könnte (lit. b). Ob es sich beim Speisekiosk um eine Ne- benanlage in diesem Sinne oder um eine Baute handelt, die in keiner Art und Weise mit dem Eisenbahnrecht des Bundes im Zusammen- hang steht, kann offen gelassen werden, da der Speisekiosk unstreitig einer Baubewilligung bedarf, so oder so kantonalem Recht untersteht und die Zustimmung der Bahnunternehmung in Form des Mietver- trags vom 16./19. September 2003 vorliegt. 3. 3.1. Die Parzelle Nr. 2 ist im Bauzonenplan der Gemeinde Döttingen vom 9. Dezember 1988 / 3. November 1992 als weisse Fläche dargestellt, d.h. keiner besonderen Zone zugewiesen. § 26 der Bau- und Nutzungsordnung der Gemeinde Döttingen vom 11. Juni 1999 / 29. Mai 2002 (BNO) bestimmt dazu Folgendes: "1Das keiner Nutzungs- oder Schutzzone zugewiesene und nicht zum Wald oder zu den Gewässern gehörende Areal wird als übriges Gebiet bezeichnet. 2Für Bauten und Anlagen gilt Art. 24 RPG."
Das fragliche Bahnareal liegt mitten im Baugebiet der Ge- meinde Döttingen bzw. ist allseitig von Bauzonen umgeben (Kern- zone, Gewerbe- und Wohnzone 3, Gewerbe- und Industriezone, Wohnzone 3, Dorfzone). Auch die Richtplan-Gesamtkarte weist es vollumfänglich dem Siedlungsgebiet zu. Diese Umstände legen die Frage nahe, was der Verweisung auf Art. 24 RPG in § 26 Abs. 2
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BNO für eine Bedeutung zukommt; die erwähnte Bestimmung des Bundesrechts regelt die Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausser- halb der Bauzonen. 3.2. Das Bundesgericht hat sich in zwei Fällen mit ähnlichen Problemstellungen auseinandergesetzt: 3.2.1. Im einen Fall aus dem Jahre 1988 sollte auf dem "Her- renacker", einem Platz in der Altstadt der Stadt Schaffhausen, ein unterirdisches Parkhaus errichtet werden. Der "Herrenacker" war, wie die anderen öffentlichen Strassen und Plätze im Zonenplan der Stadt, weiss gelassen worden. Für die Frage, ob der mitten in der Altstadt liegende Platz zur Bauzone gehöre oder eine nicht überbau- bare Insel in der Bauzone bilde, hielt das Bundesgericht fest, es sei auf die kantonalen Vorschriften, die kommunalen Nutzungsbestim- mungen und den Willen der für die Ortsplanung zuständigen Instan- zen abzustellen, soweit dieser sich aus dem Zonenplan selbst oder aus den Vorarbeiten ergebe. Es kam zum Ergebnis, dass für den "Herrenacker" keine nutzungsmässige Sonderregelung getroffen worden sei, die ihn von der Bauzone ausgeschlossen hätte; er sei deshalb gleich wie die anderen Erschliessungsflächen der Zone zuzu- rechnen, in der er liege, d.h. der Altstadtzone. Zwar sei einzuräumen, dass die Bauvorschriften dieser Zone nicht auf Bauten wie das um- strittene Parkhaus zugeschnitten seien und auch das kantonale Bau- gesetz keine Spezialbestimmungen für grössere unterirdische Anla- gen enthalte. Dieser Mangel sei jedoch durch Änderung des kanto- nalen und kommunalen Rechts zu beheben und nicht durch Anwen- dung von Art. 24 RPG, dessen Zweck darin bestehe, das vom Sied- lungsgebiet abzugrenzende Kulturland von zonenwidrigen Bauten möglichst freizuhalten und für Ausnahmen eine einheitliche Rege- lung zu schaffen (BGE 114 Ib 344 ff., insbesondere 349 f.). 3.2.2. Im BGE vom 18. März 2004 [1A.140/2003] ging es um die Baubewilligung für eine Mobilfunkantenne auf dem Bahnareal Rothenburg Dorf. Das Bundesgericht hielt hierzu u.a. Folgendes fest (Erw. 2.5): "Im vorliegenden Fall geht es um ein Areal, das dem Bahnbe- trieb dient und deshalb grundsätzlich der Eisenbahnhoheit des Bun- des und nicht dem kommunalen und kantonalen Planungsrecht un-
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terliegt (Art. 18 EBG; BGE 115 Ib 166 E. 3 und 4 S. 172 ff.). Dieser Tatsache trägt der Zonenplan der Gemeinde Emmen Rechnung, wenn er das Bahnareal weiss darstellt und es nicht selbst einer be- stimmten Nutzung zuordnet. Die Nutzung dieses Grundstücks ist nicht unbestimmt; vielmehr ist es bereits durch eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem Eisenbahnverkehr gewidmet. Dann aber ist es nicht willkürlich, die Anwendbarkeit von § 56 PBG/LU im vorlie- genden Fall zu verneinen. Der Verzicht auf eine eigene Planung die- ses Gebiets durch die Gemeinde, die ohnehin nur für allfällige be- triebsfremde Nutzungen des Bodens Wirkung entfalten könnte (BGE 115 Ib 166 E. 4 S. 174), folgt aus der Zuständigkeitsordnung des EBG und ist nicht als bewusster Ausschluss des Bahnhofareals aus der umgebenden Bauzone zu verstehen. Das Verwaltungsgericht hat deshalb für die Frage, ob das Areal als Bauzone oder Nichtbauzone zu betrachten sei, zu Recht nicht al- lein auf die Darstellung (weisse Fläche) im Zonenplan, sondern auf weitere Kriterien abgestellt, namentlich die bereits erfolgte Überbau- ung des Gebiets zu Zwecken des Bahnbetriebs, seine Lage inmitten von Bauzonen und seine Zuordnung zum Siedlungsgebiet im Richt- plan. Es hat ferner geprüft, ob mit der Bewilligung einem be- schränkten Mobilfunkantennenverbot der Gemeinde im Wege der Nutzungsplanung, insbesondere aus Gründen der Ästhetik, des Orts- bilds- oder Landschaftsschutzes zuvorgekommen werde, und hat dies verneint. Diese Erwägungen widersprechen weder den leitenden Prinzipien des Raumplanungsrechts, namentlich der Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet, noch liegt ihnen eine willkürli- che Auslegung und Anwendung kantonalen Planungsrechts zu- grunde. Zumindest in der vorliegenden Konstellation besteht, wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgehalten hat, auch keine Gefahr der Nichteinhaltung der vom RPG vorgeschriebenen Entscheidfolge: Während bei einer Lücke in einem Nutzungsplan im allgemeinen ein Handlungsbedarf für die Nutzungsplanung besteht (...), ist eine kommunale Planung des fraglichen Bahnareals erst möglich, wenn der Bahnbetrieb an dieser Stelle einmal aufgegeben werden sollte (BGE 115 Ib 166 E. 4 S. 174). Bis dahin erscheint es aber durchaus sinnvoll, Bahnareale, die im Siedlungsgebiet liegen, baulich zu nut-
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zen, z.B. für die Erstellung von Mobilfunkanlagen; ein Interesse an der Freihaltung solcher Areale besteht nicht." Dementsprechend ging das Bundesgericht davon aus, dass es sich beim fraglichen Bauvorhaben um ein solches innerhalb der Bau- zone handle, das keiner Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG bedürfe (a.a.O., Erw. 2.6). 3.2.3. In Anlehnung an diese Entscheide ist auch § 26 BNO auszulegen. Es ist klarerweise unlogisch, eine mitten im Baugebiet liegende Landfläche Nutzungsbestimmungen zu unterstellen, deren Hauptzweck in der Freihaltung von Bauten und Anlagen besteht. Das raumplanerische Ziel, in Befolgung des Gebots der haushälterischen Nutzung des Bodens (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG) die Siedlungstätig- keit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu verhindern (BGE 124 II 395 mit Hin- weisen), wird in der zur Diskussion stehenden Situation in keiner Weise aufgeweicht, wenn das Areal des Bahnhofs Döttingen grund- sätzlich als Bauzone betrachtet wird. Es besteht diesbezüglich weit- gehende Parallelität mit dem zweitgenannten BGE betreffend das Bahnareal Rothenburg Dorf; auch dort hat das Bundesgericht entge- gen dem Wortlaut des einschlägigen § 56 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 ("In dieser Zone gelten die Bestimmungen der Landwirtschaftszone.") dafür gehalten, es mache von der Sache her keinen Sinn, Land, das bereits jetzt durch die Bahn baulich genutzt werde sowie grossmehrheitlich von Bauland umgeben und gemäss Richtplan dem Siedlungsgebiet zuge- ordnet sei, als Nichtbauzone zu betrachten (a.a.O., Erw. 2.1, 2.5, 2.6). Diese Überlegungen gewinnen noch an Gewicht, wenn in Rechnung gestellt wird, dass das in Frage stehende "Übrige Gebiet" im Zuge einer unmittelbar bevorstehenden Gesamtrevision des Zonenplans der Bauzone zugewiesen werden soll. Damit sind die Argumente, welche die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit Art. 24 RPG vorbringt, obsolet. 4. 4.1. Die erstinstanzlich zuständige Abteilung für Baubewilli- gungen des BVU verfolgt die Praxis, sog. bahnnahe Nebenbetriebe auf dem Areal der SBB als "standortgebunden" zuzulassen. Eine sol- che Nutzung diene zwar nicht ganz oder überwiegend dem Bahnbe-
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trieb, stehe aber dem Bahnbetrieb insofern nahe, als so die Kunden- bedürfnisse befriedigt werden könnten. Dazu gehörten etwa ein Le- bensmittelgeschäft, ein Blumenladen, Taxistandplätze, Postautoab- stellplätze, Reklameständer, ein Take-away-Betrieb sowie Waren- oder andere Automaten. An der Augenscheinsverhandlung vom 1. März 2006 haben die Vertreter der Abteilung für Baubewilligungen dem Verwaltungsgericht drei einschlägige Teilverfügungen überge- ben, wovon zwei (datierend vom 7. Juni 2004) die Erstellung von Park-and-Rail-Anlagen auf den Bahnhöfen Beinwil a.S. und Birrwil betreffen. Der Regierungsrat trägt diese Praxis mit. Das BVU vertritt weiter die Meinung, auch ein Speisekiosk könne im erwähnten Sinne als "standortgebunden" bezeichnet wer- den. Ein solcher Kiosk befriedige die Bedürfnisse der Bahnreisen- den. Dass auch andere Kunden den Kiosk aufsuchten, könne nicht ganz ausgeschlossen werden. Dieser Umstand schliesse aber die "Standortgebundenheit" nicht aus. Der Regierungsrat argumentiert in der gleichen Richtung: In örtlicher Hinsicht genüge es, wenn sich ein Bahnnebenbetrieb an einem Bahnhof, d.h. in der Nähe der Bahn- steige, der Geleise oder an den Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu oder von den Geleisen befinde. Mit zunehmender räumlicher Distanz von den genannten Bahnanlagen könne allerdings eine Baute ihre Qualifikation als Bahnnebenbetrieb verlieren. Die Beschwerdeführerin wendet sich in grundsätzlicher Hin- sicht nicht gegen diese Verwaltungspraxis. Sie leuchtet auch dem Verwaltungsgericht ein, zumal sie sich an Art. 39 Abs. 1 EBG an- lehnt. Danach sind die Bahnunternehmungen befugt, an Bahnhöfen und in Zügen Nebenbetriebe einzurichten, soweit diese auf die Be- dürfnisse der Bahnkunden ausgerichtet sind (siehe zur einschlägigen Rechtsprechung BGE vom 22. März 2002 [2A.255/2001] Erw. 4.1; BGE vom 22. März 2002 [2A.256/2001] Erw. 6.1 und 6.2). 4.2. Bezogen auf den konkreten Einzelfall hält der Regierungs- rat fest, das Warenangebot der Beschwerdegegnerin umfasse Imbiss- Gerichte (Kebab, Bratwürste, Hot Dogs, Hamburger und gebackene Kartoffeln), Bier und alkoholfreie Getränke. Ein solches Angebot sei für einen Bahnnebenbetrieb typisch. Im Weitern befinde sich zwar der geplante Standort rund 150 m vom Bahnhofsgebäude entfernt
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und sei für ortsunkundige Bahnreisende, die nicht aus südlicher Richtung zum Bahnhof gelangten, kaum wahrnehmbar. Es sei aber zu berücksichtigen, dass die fraglichen Bauten auf die Rampe eines noch in Gebrauch befindlichen Güterschuppens der SBB zu stehen kämen. Auch grenze der Speisekiosk an die Gleisanlagen, und er sei von zahlreichen Park-and-Ride-Parkplätzen der SBB umgeben. Es sei daher naheliegend, dass ihn vorwiegend Bahnkunden aufsuchen würden. Bei einer Gesamtbetrachtung sei davon auszugehen, dass der Speisekiosk vornehmlich den Bahnkunden diene. Dem hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen die Distanz bzw. den fehlenden Sichtkontakt zum Bahnhof entgegen. Das Schwergewicht des Bahn- hofs sei nach dessen Umgestaltung markant nach Norden verlegt worden. Der ehemalige Güterschuppen der SBB sei zum heutigen Zeitpunkt an eine gemeinnützige Stiftung vermietet und habe mit dem Bahnbetrieb nichts mehr zu tun. Das Bauvorhaben sei vom Bahnhof "abgenabelt". Der streitbetroffene Speisekiosk erfüllt in sachlicher Hinsicht die Anforderungen an einen bahnnahen Nebenbetrieb; angeboten werden darin wie erwähnt herkömmliche Imbiss-Gerichte sowie Bier und alkoholfreie Getränke. In örtlicher Hinsicht befindet sich der Speisekiosk zwar nicht unmittelbar im Bahnhofsgebäude, sondern in ca. 150 m Distanz dazu. Indessen ist nach der Rechtsprechung zu den Bahnnebenbetrieben nicht erforderlich, dass sich diese im Bahnhof selbst befinden. Entscheidend ist vielmehr der funktionale Bezug des Betriebs zum Bahnhof, und dieser Bezug ist hier klarerweise zu be- jahen; der Speisekiosk grenzt unmittelbar an die Gleisanlagen an, ist vor einem Güterschuppen der SBB situiert und überdies von zahlrei- chen Park-and-Ride-Parkplätzen der SBB umgeben. Dass der Güter- schuppen heute nicht mehr von den SBB genutzt wird, tut nichts zur Sache; wesentlicher ist seine Erscheinungsweise, die immer noch dieselbe ist wie vorher und ihn seitens der Passanten ohne weiteres dem Bahnbetrieb zuordnen lässt. 5. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Be- schwerde unbegründet und deshalb abzuweisen ist.