B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l

Abteilung I A-7747/2015

Urteil vom 27. März 2017 Besetzung

Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), Richter Christoph Bandli, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Pascal Baur.

Parteien

Schweizer Salinen AG, Schweizerhalle, Rheinstrasse 52, 4133 Pratteln, vertreten durch Dr. Christoph Mettler, Advokat, und Simone Wiegers, Advokatin, LEXPARTNERS.MCS, Burgunderstrasse 36, Postfach, 4009 Basel, Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Energie BFE, 3003 Bern, Vorinstanz.

Gegenstand

Rückerstattung Netzzuschlag auf Hochspannungsnetze für das Geschäftsjahr 2014.

A-7747/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Schweizer Salinen AG ist eine Aktiengesellschaft nach schweizeri- schem Recht und bezweckt die Produktion, Ein- und Ausfuhr, den Handel, den Verkauf und die Verwertung von Salz, Salzgemischen und Sole sowie die Ausübung aller damit zusammenhängenden Geschäfte. Als stark ener- gieintensiver Betrieb ersuchte sie unter dem alten Recht gestützt auf die massgeblichen Bestimmungen der Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 (EnV, SR 730.01) jährlich um Rückerstattung des Zuschlags auf den Übertragungskosten der Hochspannungsnetze (nachfolgend: Netzzu- schlag), was ihr vom Bundesamt für Energie BFE jeweils gewährt wurde. B. Per Anfang Januar 2014 wurde das Energiegesetz vom 26. Juni 1998 (EnG, SR 730.0) um eine die Rückerstattung des Netzzuschlags betref- fende Bestimmung ergänzt (Art. 15b bis EnG); zudem wurde eine diese Än- derung betreffende Übergangsregelung ins Gesetz aufgenommen (Art. 28d EnG). Auf Anfang April 2014 wurden weiter die massgeblichen Bestimmungen der EnV revidiert (neue Art. 3l ff. EnV) und eine diese Än- derung betreffende Übergangsregelung in die Verordnung aufgenommen (Art. 29c EnV). Der neue Art. 15b bis EnG setzt für die Rückerstattung des Netzzuschlags namentlich voraus, dass der gesuchstellende Endverbrau- cher mit dem Bund eine Zielvereinbarung abschliesst, in der er sich unter anderem verpflichtet, die Energieeffizienz zu steigern (Abs. 2 Bst. a). Die Vereinbarung muss spätestens in dem Jahr abgeschlossen worden sein, für das die Rückerstattung beantragt wird (Abs. 3). Diese zeitliche Vorgabe gilt nach Art. 28d Abs. 1 EnG im ersten Jahr nach Inkrafttreten von Art. 15b bis EnG nicht, sofern der Endverbraucher bis zum 30. Juni dieses Jahres ein Gesuch um Rückerstattung einreicht und sich dazu verpflichtet, bis spätestens 31. Dezember dieses Jahres einen Vorschlag für eine Ziel- vereinbarung einzureichen (Verpflichtungserklärung). Art. 29c Abs. 3 Bst. a EnV sieht für bestimmte Fälle eine im Wesentlichen gleiche Übergangs- regelung vor. Nach Art. 28d Abs. 2 EnG haben Endverbraucher, die das Gesuch oder den Vorschlag für die Zielvereinbarung nicht fristgerecht ein- reichen oder in der Folge keine Zielvereinbarung abschliessen, keinen An- spruch auf Rückerstattung des Netzzuschlags. C. Mit Eingabe vom 21. November 2014 reichte die Schweizer Salinen AG

A-7747/2015 Seite 3 dem BFE das Formular „Verpflichtung gemäss Art. 28d Abs. 1 des Ener- giegesetzes i.V.m. Art. 29c Abs. 3 Bst. a der Energieverordnung“ ein. Sie führte dazu aus, das BFE erhalte damit den „Antrag für die Rückerstattung des Netzzuschlags gemäss Energiegesetz Art. 29c für das Jahr 2014“. Weiter erklärte sie, sie habe die vom BFE vorgegebene Einreichungsfrist bis zum 30. Juni 2014 leider verpasst. Die Formulare seien allerdings auch erst im April 2014 auf der Webseite des BFE aufgeschaltet worden, was eine fristgerechte Einreichung erschwert habe. In Anbetracht der kurzen Reaktionsfrist und der aktuellen Übergangsfrist im Jahr 2014 bitte sie das BFE, auf ihr Gesuch trotzdem einzutreten. Die Zielvereinbarung sei im Wei- teren „in Fertigstellung“; aktuell erfolgten die Detailabklärungen zusammen mit der Energie-Agentur der Wirtschaft (EnAW). D. Mit Schreiben vom 5. Dezember 2014 bestätigte das BFE der Schweizer Salinen AG den Eingang der Verpflichtungserklärung. Ausserdem erklärte es, bei der gesetzlichen Vorgabe gemäss Art. 28d Abs. 1 EnG i.V.m. Art. 29c Abs. 3 Bst. a EnV, die Verpflichtungserklärung bis spätestens zum 30. Juni 2014 bei ihm einzureichen, handle es sich um eine Verwirkungs- frist. Laufe diese unbenutzt ab, gehe der Anspruch auf Rückerstattung des Netzzuschlags grundsätzlich unter. Die Verpflichtungserklärung der Schweizer Salinen AG vom 21. November 2014 sei nicht innert Frist ein- gegangen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden könne. Im Anschluss an diese Feststellung wies es unter Hinweis auf Art. 24 VwVG auf die Mög- lichkeit hin, eine Wiederherstellung der Frist zu beantragen, und erläuterte allgemein die Voraussetzungen für eine Fristwiederherstellung. E. Mit Schreiben vom 19. Dezember 2014 an das BFE erklärte die Schweizer Salinen AG, sie könne die „Rückweisung“ ihres „Antrags vom 21. Novem- ber 2014“ nicht akzeptieren und erhebe dagegen „Einspruch“. Zur Begrün- dung brachte sie vor, sie sei als langjährige Antragstellerin, die bisher ohne jegliche Beanstandung stets zur Rückerstattung des Netzzuschlags be- rechtigt gewesen sei, nicht explizit auf die grundlegende und einschnei- dende Gesetzesänderung aufmerksam gemacht worden. Dies hätte das BFE jedoch tun müssen, da angesichts der von Beständigkeit geprägten Zusammenarbeit nicht davon auszugehen gewesen sei, sie müsse zur ak- tiven Informationsbeschaffung regelmässig dessen Homepage konsultie- ren resp. die Medienberichterstattung beachten; solches sei ihr auch nicht zuzumuten gewesen.

A-7747/2015 Seite 4 F. Mit „Bescheid“ vom 3. Februar 2015 trat das BFE auf den „Antrag vom 21. November 2014“ der Schweizer Salinen AG nicht ein. Zur Begründung führte es aus, diese habe den „Antrag“ nicht innert der Verwirkungsfrist bis zum 30. Juni 2014 eingereicht. Die Voraussetzungen gemäss Art. 24 Abs. 1 VwVG für eine Wiederherstellung dieser Frist seien zudem nicht er- füllt. G. Am 15. Juni 2015 ersuchte die Schweizer Salinen AG ungeachtet des „Be- scheids“ des BFE vom 3. Februar 2015 unter Verwendung des einschlägi- gen Formulars für das Geschäftsjahr 2014 (1. Januar - 31. Dezember 2014) um Rückerstattung des Netzzuschlags. Eine Zielvereinbarung lag dem Gesuch nicht bei. Mit Verfügung vom 17. August 2015 trat das BFE auf „den Antrag vom 15. Juni 2015“ nicht ein. Dies mit der Begründung, die Verpflichtungserklärung vom 21. November 2014 sei nicht innert der Frist bis zum 30. Juni 2014 eingereicht worden. Gegen diese Verfügung erhob die Schweizer Salinen AG am 16. September 2015 Beschwerde beim Bun- desverwaltungsgericht (Beschwerdeverfahren A-5749/2015). Zugleich be- antragte sie beim BFE, es sei auf ihr Gesuch vom 15. Juni 2015 wiederer- wägungsweise einzutreten und ihr eine angemessene Frist zur Einrei- chung der Zielvereinbarung anzusetzen. Am 25. September 2015 reichte sie dem BFE einen Vorschlag für eine Zielvereinbarung für das Jahr 2015 ein, die gemäss ihrer Darstellung auch Energieeffizienzmassnahmen für das Jahr 2014 enthielt. H. Mit Verfügung vom 29. Oktober 2015 trat das BFE wiedererwägungsweise auf das Gesuch der Schweizer Salinen AG vom 15. Juni 2015 ein. Es er- klärte, das Gesuch sei innert der Frist gemäss Art. 15b bis Abs. 2 Bst. b EnG i.V.m. Art. 3o ter Abs. 1 EnV eingereicht worden; anderweitige Gründe, die gegen ein Eintreten sprächen, lägen zudem keine vor. Das Gesuch wies es ab. Zur Begründung führte es aus, die Schweizer Salinen AG sei nicht als Endverbraucherin im Sinne von Art. 15b bis Abs. 1 EnG zu qualifizieren und habe daher bereits aus diesem Grund für das Geschäftsjahr 2014 kei- nen Anspruch auf eine Rückerstattung des Netzzuschlags. Sie habe aus- serdem die Frist zur Einreichung der Verpflichtungserklärung bis zum 30. Juni 2014 verpasst. Da diese Frist eine nicht erstreckbare gesetzliche Verwirkungsfrist sei und ihre Wiederherstellung vorliegend nicht in Frage komme, bestehe somit auch nach Art. 28d Abs. 2 EnG kein Anspruch auf eine Rückerstattung des Netzzuschlags für das Geschäftsjahr 2014. Etwas

A-7747/2015 Seite 5 anderes ergäbe sich in Bezug auf die Fristenwahrung im Weiteren auch dann nicht, wenn die Schweizer Salinen AG statt nach den Fristen gemäss der Übergangsregelung nach jenen des ordentlichen Rückerstattungsre- gimes hätte vorgehen können. Soweit die Schweizer Salinen AG eventua- liter die Anwendung der altrechtlichen Rückerstattungsregelung auf das Geschäftsjahr 2014 beantrage, komme dies schliesslich nicht in Betracht, sehe die Übergangsregelung solches doch nicht vor. I. I.a Gegen diese Verfügung des BFE (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt die Schweizer Salinen AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 30. Novem- ber 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt in der Hauptsache, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese sei anzuweisen, ihr eine angemessene Frist zur Einreichung einer Zielvereinbarung für das Ge- schäftsjahr 2014 anzusetzen und in der Folge ihr Gesuch vom 15. Juni 2015 um Rückerstattung des Netzzuschlags materiell neu zu beurteilen. Eventualiter sei dieses Gesuch nach Massgabe der altrechtlichen Rücker- stattungsregelung gutzuheissen und die Vorinstanz anzuweisen, ihr den entsprechenden Rückerstattungsbetrag zuzüglich 5 % Zins seit dem 15. Juni 2015 zu überweisen. In prozessualer Hinsicht beantragt sie, es sei das Beschwerdeverfahren zu sistieren, bis die Vorinstanz materiell rechts- kräftig über ihr Gesuch betreffend laufende Auszahlung der Rückerstattung des Netzzuschlags für das Geschäftsjahr 2015 entschieden habe. I.b Zum prozessualen Antrag führt die Beschwerdeführerin aus, die Vorinstanz habe mit Verfügung vom 29. Oktober 2015 das erwähnte Ge- such für das Geschäftsjahr 2015 abgewiesen. Dies mit der Begründung, sie sei nicht als Endverbraucherin im Sinne von Art. 15b bis Abs. 1 EnG zu qualifizieren und habe daher keinen Anspruch auf Rückerstattung. Gegen diesen Entscheid habe sie beim Bundesverwaltungsgericht am 30. No- vember 2015 Beschwerde eingereicht (Beschwerdeverfahren A-7745/2015). Da sich die Frage ihrer grundsätzlichen Anspruchsberechti- gung (bzw. ihrer Endverbraucherstellung) auch im vorliegenden Beschwer- deverfahren stelle, sei dieses bis zur rechtskräftigen Klärung der Frage zu sistieren. I.c In der Hauptsache bringt die Beschwerdeführerin zum einen vor, sie sei als Endverbraucherin im Sinne von Art. 15b bis Abs. 1 EnG zu qualifizieren

A-7747/2015 Seite 6 und habe daher grundsätzlich einen Rückerstattungsanspruch. Zum ande- ren macht sie geltend, die Frist zur Einreichung der Verpflichtungserklärung gemäss Art. 28d Abs. 1 EnG und Art. 29c Abs. 3 Bst. a EnV – also gemäss der Übergangsregelung – sei nicht als Verwirkungsfrist, sondern als blosse Ordnungsfrist zu qualifizieren. Sollte sie doch als Verwirkungsfrist zu beur- teilen sein, wäre sie unzulässig, da sie gegen die BV und die EMRK ver- stiesse. Die Frist für den Abschluss der Zielvereinbarung gemäss Art. 15b bis Abs. 3 EnG – also gemäss dem ordentlichen Fristenregime – sei ebenfalls als blosse Ordnungsfrist zu qualifizieren, die Frist zur Einreichung eines Vereinbarungsvorschlags gemäss Art. 3m Abs. 1 EnV komme vorlie- gend nicht zur Anwendung, da Art. 29c Abs. 3 EnV sie ausschliesse. Selbst wenn es sich bei den verpassten Fristen um zulässige Verwirkungsfristen handelte, wären sie im Weiteren gemäss Art. 24 VwVG wiederherzustellen. Sollte ihre Anspruchsberechtigung für das Geschäftsjahr 2014 nach dem revidierten Recht tatsächlich verwirkt sein, wäre sie nach dem alten Recht zu beurteilen und entsprechend dem Eventualbegehren zu bejahen. J. Mit Entscheid vom 10. Dezember 2015 schreibt das Bundesverwaltungs- gericht das Beschwerdeverfahren A-5749/2015 betreffend den von der Vorinstanz in Wiedererwägung gezogenen Nichteintretensentscheid vom 17. August 2015 (vgl. Bst. G) als gegenstandslos geworden ab. K. Mit Eingabe vom 18. Dezember 2015 teilt die Vorinstanz mit, sie habe keine Einwände gegen die von der Beschwerdeführerin in der Beschwerde be- antragte Sistierung des Beschwerdeverfahrens. Mit Stellungnahme vom 2. Februar 2016 erklärt sie, das Bundesverwaltungsgericht habe im in Rechtskraft erwachsenen Urteil A-5557/2015 vom 17. November 2015 ihre Auslegung des Begriffs „Endverbraucher“ als unzulässig beurteilt. Statt- dessen sei es zum Schluss gekommen, jeder Endverbraucher – ungeach- tet der Frage, ob er dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sei oder nicht – sei als Endverbraucher im Sinne von Art. 15b bis Abs. 1 EnG zu qua- lifizieren. Sie halte deshalb nicht länger an ihrem Standpunkt in der ange- fochtenen Verfügung fest, die Beschwerdeführerin sei keine Endverbrau- cherin im Sinne von Art. 15b bis Abs. 1 EnG. Unverändert gelte hingegen, dass die Beschwerdeführerin die Fristen für die Geltendmachung des An- spruchs auf Rückerstattung des Netzzuschlags nicht eingehalten habe. Die Beschwerde sei aus diesem Grund abzuweisen.

A-7747/2015 Seite 7 L. Mit Schreiben vom 7. März 2016 informiert die Beschwerdeführerin das Gericht, sie werde sich am 9. März 2016 mit Vertretern der Vorinstanz tref- fen, um – insbesondere im Nachgang zum erwähnten Urteil des Bundes- verwaltungsgerichts A-5557/2015 vom 17. November 2015 – zu erörtern, ob das vorliegende Beschwerdeverfahren und das weitere, das Geschäfts- jahr 2015 betreffende Beschwerdeverfahren A-7745/2015 (vgl. Bst. I.b) gütlich beigelegt werden könnten. Mit Eingabe vom 17. März 2016 teilt sie mit, sie halte nach Rücksprache mit der Vorinstanz nicht länger an ihrem Sistierungsgesuch fest. M. Mit Verfügung vom 22. März 2016 ersucht die Instruktionsrichterin die Vorinstanz, bis zum 22. April 2016 eine Vernehmlassung und die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens einzureichen. Mit Verfügung vom 28. April 2016 stellt sie fest, die Vorinstanz habe innert der angesetzten Frist keine Vernehmlassung eingereicht. Am 4. Mai 2016 reicht die Vorinstanz in Re- aktion auf letztere Verfügung die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens ein. Im kurzen Begleitschreiben teilt sie zum einen sinngemäss mit, sie sei mit der Weiterführung des Beschwerdeverfahrens einverstanden. Zum an- deren erklärt sie, sie halte an ihrer bisherigen Darstellung der Sach- und Rechtslage fest. Namentlich sei sie (weiterhin) der Auffassung, die Be- schwerdeführerin habe die für die Geltendmachung des Anspruchs auf Rückerstattung des Netzzuschlags für das Geschäftsjahr 2014 geltenden Fristen nicht eingehalten. N. Mit Entscheid vom 14. Juni 2016 schreibt das Bundesverwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren A-7745/2015 betreffend die laufende Auszah- lung der Rückerstattung des Netzzuschlags für das Geschäftsjahr 2015 (vgl. Bst. I.b) als gegenstandslos geworden ab, da die Vorinstanz ihre das entsprechende Gesuch der Beschwerdeführerin abweisende Verfügung vom 29. Oktober 2015 in Wiederwägung gezogen und das Gesuch mit Ver- fügung vom 22. April 2016 gutgeheissen hat. O. Am 17. Juni 2016 äussert sich die Beschwerdeführerin zur Stellungnahme der Vorinstanz vom 4. Mai 2016. Sie bringt vor, Streitgegenstand des vor- liegenden Verfahrens bilde nur noch die Auslegung und Qualifizierung der Übergangsregelung gemäss Art. 28d Abs. 1 EnG i.V.m. Art. 29c Abs. 3

A-7747/2015 Seite 8 Bst. a EnV, und macht in dieser Hinsicht einzelne ergänzende Bemerkun- gen. Ausserdem ersucht sie um Durchführung einer mündlichen Verhand- lung. P. Am 20. Juli 2016 äussert sich die Vorinstanz zur Stellungnahme der Be- schwerdeführerin vom 17. Juni 2016. Sie bestätigt, dass sich der Streitge- genstand auf die Frage beschränke, ob die Beschwerdeführerin ihren Rückerstattungsanspruch für das Geschäftsjahr 2014 verwirkt habe, und weist die ergänzenden Bemerkungen der Beschwerdeführerin zurück. Q. Mit Verfügung vom 18. Oktober 2016 ordnet die Instruktionsrichterin für den 25. Januar 2017 eine öffentliche Parteiverhandlung an. Anlässlich dieser Verhandlung nehmen die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz erneut je zweimal zur Angelegenheit Stellung. R. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü- gungen nach Art. 5 VwVG, sofern diese von einer Vorinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt (vgl. Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im ge- nannten Sinn und stammt von einer zulässigen Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Insbeson- dere findet Art. 25 Abs. 1 bis EnG, wonach Streitigkeiten im Zusammenhang mit den Zuschlägen auf den Übertragungskosten der Hochspannungs- netze durch die Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom beurteilt werden, auf Streitigkeiten betreffend die Rückerstattung dieser Zuschläge nach Art. 15b bis EnG keine Anwendung. Der Rechtsschutz richtet sich viel- mehr nach den erwähnten allgemeinen Bestimmungen über die Bundes- rechtspflege (vgl. Art. 25 Abs. 1 EnG). Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

A-7747/2015 Seite 9 1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanz- lichen Verfahren teilgenommen und ist mit ihren Begehren nicht durchge- drungen. Sie ist durch die angefochtene Verfügung auch materiell be- schwert und damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert. 1.3 Die Beschwerde wurde ausserdem frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG), weshalb darauf einzutreten ist. 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kognition und überprüft angefochtene Verfügungen auf Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermes- sens, unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Unangemessenheit (vgl. Art. 49 VwVG). 2.2 Es würdigt weiter Beweise frei, ohne Bindung an förmliche Beweisre- geln sowie umfassend und pflichtgemäss (Grundsatz der freien Beweis- würdigung; vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP [SR 273]; BGE 137 II 266 E. 3.2; BVGE 2012/33 E. 6.2.1). Es erachtet eine rechtserhebliche Tatsa- che, für die der volle Beweis zu erbringen ist (Regelbeweismass), nur dann als bewiesen, wenn es gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Über- zeugung gelangt, sie habe sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist indes nicht erforderlich. Es genügt, wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (vgl. BGE 130 III 321 E. 3.2; BVGE 2012/33 E. 6.2.1). 2.3 Es beachtet ausserdem den Grundsatz der Rechtsanwendung von Am- tes wegen. Es ist deshalb verpflichtet, auf den festgestellten Sachverhalt jenen Rechtssatz anzuwenden, den es als richtig erachtet, und diesem jene Auslegung zu geben, von der es überzeugt ist. Dieses Prinzip hat zur Folge, dass es nicht an die rechtliche Begründung der Begehren gebunden ist (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG) und eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Ent- scheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen kann, die von jener der Vorinstanz abweicht (sog. Motivsubstitution; vgl. MOSER/BEUSCH/

A-7747/2015 Seite 10 KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 1.54). 3. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin um Rückerstattung des im Geschäftsjahr 2014 (1. Januar - 31. Dezember 2014) bezahlten Netzzu- schlags zu Recht abwies. Zu klären ist dabei in erster Linie, ob sie davon ausgehen durfte, der Rückerstattungsanspruch nach der revidierten Rück- erstattungsregelung sei für dieses Geschäftsjahr nach dem übergangs- rechtlichen wie auch dem ordentlichen Fristenregime verwirkt (vgl. E. 4 ff.). Soweit dies zu bejahen ist, ist im Zusammenhang mit dem Eventualbegeh- ren der Beschwerdeführerin ausserdem zu prüfen, ob die Vorinstanz die Anwendbarkeit der altrechtlichen Rückerstattungsregelung auf das fragli- che Gesuch und eine immerhin teilweise Rückerstattung des Netzzu- schlags verneinen durfte (vgl. E. 10). 4. 4.1 In Bezug auf den Rückerstattungsanspruch nach der neuen Rücker- stattungsregelung ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin die Vorga- ben von Art. 28d Abs. 1 EnG (vgl. dazu Bst. B) nicht einhielt. Weder reichte sie der Vorinstanz bis zum 30. Juni 2014 ein „Gesuch um Rückerstattung“ ein noch verpflichtete sie sich bis zu diesem Datum, ihr bis spätestens Ende 2014 einen Vorschlag für eine Zielvereinbarung einzureichen. Statt- dessen liess sie ihr das Formular „Verpflichtung gemäss Art. 28d Abs. 1 des Energiegesetzes i.V.m. Art. 29c Abs. 3 Bst. a der Energieverordnung“ erst mit Eingabe vom 21. November 2014 zukommen (vgl. Bst. C). Unbe- stritten ist weiter, dass sie der Vorinstanz bis Ende 2014 keinen Vorschlag für eine Zielvereinbarung einreichte, ebenso wenig schloss sie eine Ziel- vereinbarung für das Jahr 2014 ab. Sie erfüllte somit keine der Vorausset- zungen, von denen Art. 28d Abs. 2 EnG (vgl. dazu Bst. B) ausdrücklich das Bestehen des Rückerstattungsanspruchs abhängig macht. Ebenso wenig erfüllte sie die Voraussetzung von Art. 15b bis Abs. 3 EnG (vgl. dazu auch Bst. B), wonach die Zielvereinbarung spätestens in dem Jahr abgeschlos- sen worden sein muss, für das die Rückerstattung verlangt wird. Ob sie dennoch einen Anspruch auf Rückerstattung des Netzzuschlags für das Geschäftsjahr 2014 hat, hängt zunächst von der Auslegung der Über- gangsregelung ab.

A-7747/2015 Seite 11 4.2 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, gemäss dem Wortlaut von Art. 28d Abs. 1 EnG gelte Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht, sofern ein Endverbraucher bis Ende Juni 2014 ein Gesuch um Rückerstat- tung und eine Verpflichtungserklärung einreiche. Im Umkehrschluss sei zu folgern, Art. 15b bis Abs. 3 EnG gelte, wenn ein Endverbraucher bis zu die- sem Zeitpunkt keine solche Erklärung einreiche. Eine am 30. Juni 2014 eingetretene Verwirkung des Rückerstattungsanspruchs falle daher von vornherein ausser Betracht. Art. 28d Abs. 2 EnG biete dem Endverbrau- cher weiter verschiedene Handlungsoptionen. Dies ergebe sich daraus, dass Endverbraucher gemäss dieser Bestimmung keinen Anspruch auf Rückerstattung hätten, wenn sie das Gesuch oder den Vorschlag für die Zielvereinbarung nicht fristgerecht einreichten oder in der Folge keine sol- che Vereinbarung abschlössen. Hätte die erwähnte Frist tatsächlich als Verwirkungsfrist und nicht bloss als Ordnungsfrist ausgestaltet werden sol- len, hätte in Abs. 1 von Art. 28d EnG auf das Wort „sofern“ verzichtet wer- den müssen und in Abs. 2 das Wort „und“ statt „oder“ verwendet werden müssen. Der Wortlaut von Art. 28d Abs. 1 EnG ergebe jedenfalls keines- wegs, dass am 30. Juni 2014 alle Ansprüche erloschen seien. Art. 28d EnG trage denn auch nicht die Überschrift „Verwirkung“ oder „Verwirkungsfrist“, sondern schlicht „Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Juni 2013“. Dass es sich bei der erwähnten Frist nicht um eine Verwirkungsfrist, sondern um eine Ordnungsfrist handle, ergebe sich sodann auch aus dem Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Natio- nalrats (UREK-N) zur Gesetzesrevision sowie aus Sinn und Zweck dieser Revision. Ausserdem daraus, dass – anders als es für Verwirkungsfristen typisch sei – weder geregelt werde, ab welchem Zeitpunkt die Frist zu lau- fen beginne, noch bis wann sie laufe. Schliesslich gebiete auch eine ver- fassungs- und EMRK-konforme Auslegung des Gesetzes, die Frist als blosse Ordnungsfrist zu qualifizieren. 4.3 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut des Gesetzes (grammatikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissver- ständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach sei- ner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Ausle- gungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (his- torisches Element), den Zweck der Norm (teleologisches Element), die ihr

A-7747/2015 Seite 12 zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit ande- ren Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (vgl. zum Ganzen BGE 142 I 135 E. 1.1.1 m.w.H.). Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmit- telbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materia- lien eine besondere Bedeutung zu, weil veränderte Umstände oder ein ge- wandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger rasch nahele- gen (vgl. BGE 141 II 262 E. 4.2 m.w.H.). 4.4 4.4.1 Was zunächst den Wortlaut von Art. 28d Abs. 1 EnG betrifft, so geht aus diesem, wie die Beschwerdeführerin zutreffend vorbringt, nicht hervor, dass im Falle einer verspäteten Einreichung des „Gesuchs um Rückerstat- tung“ und der Verpflichtungserklärung der Rückerstattungsanspruch ver- wirkt ist. Richtig ist zudem, dass die Verwendung des Wortes „sofern“ na- helegt, ein Endverbraucher könne statt nach Art. 28d Abs. 1 EnG alternativ auch nach Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgehen. Aus beidem kann freilich hin- sichtlich der Rechtsnatur der Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG nichts gefolgert werden. Aus dem insoweit klaren Wortlaut dieser Bestimmung wird deut- lich, dass diese regelt, unter welchen Voraussetzungen ein Endverbrau- cher nicht an Art. 15b bis Abs. 3 EnG gebunden ist und davon abweichen kann. Diese Regelung ist, wie ein Blick auf Abs. 2 von Art. 28d EnG und damit die systematische Auslegung zeigt, nicht einmal vollständig, nennt dieser Absatz doch noch weitere Voraussetzungen für ein solches Abwei- chen. Art. 28d Abs. 1 EnG regelt somit nicht, welche Folgen es hat, wenn ein nach der Übergangsregelung vorgehender Endverbraucher die in die- sem Absatz genannten Voraussetzungen nicht erfüllt. Dies – und damit auch die Rechtsnatur der fraglichen Frist – ergibt sich vielmehr, wie die systematische Auslegung weiter zeigt, aus Abs. 2 von Art. 28d EnG. 4.4.2 Dessen Wortlaut erscheint dabei klar, hält Satz 1 doch ausdrücklich fest, Endverbraucher, die das Gesuch oder den Vorschlag für die Zielver- einbarung nicht fristgerecht einreichten oder in der Folge keine Zielverein- barung abschlössen, hätten keinen Anspruch auf Rückerstattung. Auch wenn in Satz 1 von Art. 28d Abs. 2 EnG etwas unscharf nur von „Gesuch“ die Rede ist, wird weiter aus der systematischen Auslegung deutlich, dass damit das „Gesuch um Rückerstattung“ und die Verpflichtungserklärung gemeint sind, die in Art. 28d Abs. 1 EnG genannt werden. Ebenso geht aus

A-7747/2015 Seite 13 der systematischen Auslegung hervor, dass mit „fristgerecht“ auf die Frist bis zum 30. Juni 2014 gemäss diesem Absatz Bezug genommen wird. Ob- wohl nicht gänzlich verständlich ist, was in Art. 28d Abs. 1 EnG mit „Gesuch um Rückerstattung“ genau gemeint ist – Mitte Jahr sind noch nicht alle für ein eigentliches Gesuch erforderlichen Zahlen bekannt – geht aus der grammatikalischen und der systematischen Auslegung von Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG somit klar hervor, dass bei nichtfristgerechter Einreichung ei- nes (grundsätzlichen) Gesuchs und der Verpflichtungserklärung auch bei ansonsten gegebenen Anspruchsvoraussetzungen kein Rückerstattungs- anspruch bestehen, dieser mithin verwirken soll. Dies gilt freilich – wie aus der Gesamtbetrachtung der Übergangsregelung und damit der systemati- schen Auslegung deutlich wird – nur, wenn der betroffene Endverbraucher gestützt auf Art. 28d Abs. 1 EnG nach der Übergangsregelung statt nach Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgeht und letztere Voraussetzung deshalb eben- falls nicht erfüllt wird. Das Versäumen der Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG führt nach Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG für sich allein somit nicht zur Verwir- kung des Rückerstattungsanspruchs. Es hat vielmehr lediglich zur Folge, dass zu dessen Wahrung nicht mehr nach der Übergangsregelung vorge- gangen werden kann, sondern nach Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgegangen werden muss. Damit ist zugleich gesagt, dass Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG in einem solchen Fall letzteres Vorgehen zulässt. 4.4.3 Gegen die dargelegte Auslegung spricht nicht, dass Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG die erwähnten Voraussetzungen mit dem Wort „oder“ verbin- det. Im Gegenteil, die Verwendung dieses Wortes macht vielmehr gerade deutlich, dass Endverbraucher, die nach der Übergangsregelung statt nach Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgehen, alle diese Voraussetzungen erfüllen müs- sen, wenn sie den Rückerstattungsanspruch nicht verwirken wollen. Sie haben somit namentlich keine „Handlungsoption“ dergestalt, dass sie auf die Einreichung des (grundsätzlichen) Gesuchs und der Verpflichtungser- klärung bis Ende Juni 2014 verzichten können, wenn sie den Vorschlag der Zielvereinbarung bis Ende 2014 einreichen. Hätte der Gesetzgeber End- verbrauchern „Handlungsoptionen“ dieser Art einräumen wollen, hätte er statt des Wortes „oder“ das Wort „und“ oder Ähnliches verwendet, um klar- zustellen, dass bei einem Vorgehen nach der Übergangsregelung nur bei Nichterfüllung sämtlicher in Abs. 2 Satz 1 von Art. 28d EnG genannten Voraussetzungen kein Rückerstattungsanspruch besteht, diese Folge mit- hin – nebst der implizit vorausgesetzten Nichterfüllung der Voraussetzung von Art. 15b bis Abs. 3 EnG – an die kumulative und nicht die alternative Nichterfüllung dieser Voraussetzungen anknüpft.

A-7747/2015 Seite 14 4.4.4 Die dargelegte Auslegung von Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG wird auch nicht durch den Bericht der UREK-N zur Gesetzesrevision (vgl. Bericht der UREK-N vom 8. Januar 2013 zur parlamentarischen Initiative „Freigabe der Investitionen in erneuerbare Energien ohne Bestrafung der Grossver- braucher“; BBl 2013 1669) in Frage gestellt, ebenso wenig durch Sinn und Zweck dieser Revision bzw. der neuen Rückerstattungsregelung. Die UREK-N führt in ihrem Bericht hinsichtlich der Übergangsregelung von Art. 28d Abs. 1 und 2 EnG aus, es könne nicht davon ausgegangen wer- den, dass bei Inkrafttreten des revidierten Gesetzes schon alle betroffenen Endverbraucher über eine Zielvereinbarung verfügten. Dennoch solle eine Rückerstattung direkt ab Inkrafttreten der neuen Regelung möglich sein, damit die Entlastung der stromintensiven Unternehmen rasch greifen könne. Anders als in den Folgejahren solle es daher in Abweichung von Art. 15b bis Abs. 3 EnG im ersten Jahr genügen, dass der betreffende End- verbraucher bis Mitte des Jahres ein Gesuch einreiche und sich gleichzei- tig dazu verpflichte, bis Ende Jahr einen Zielvorschlag einzureichen. Wer das Gesuch oder den Zielvorschlag nicht fristgerecht einreiche oder in der Folge keine Zielvereinbarung abschliesse, habe keinen Anspruch auf Rückerstattung (vgl. BBl 2013 1683). Aus diesen Ausführungen wird deutlich, dass die Übergangsregelung von Art. 28d Abs. 1 und 2 EnG bezweckt, die stromintensiven Unternehmen auch dann bereits im ersten Jahr nach Inkrafttreten von der sie besser stel- lenden neuen Rückerstattungsregelung profitieren zu lassen, wenn sie, an- ders als nach Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgesehen, erst im Nachhinein eine dieses Jahr betreffende „Ziel“-Vereinbarung abschliessen. Diese Besser- stellung soll freilich nicht zum „Nulltarif“ erfolgen. Neben dem nachträgli- chen Abschluss einer Zielvereinbarung soll sie vielmehr von der Einhaltung der Voraussetzungen gemäss Abs. 1 von Art. 28d EnG und der Einrei- chung eines Vorschlags einer Zielvereinbarung bis Ende des ersten Jahres abhängen. Diese milderen Voraussetzungen sollen an die Stelle der Vo- raussetzung von Art. 15b bis Abs. 3 EnG treten. Dass lediglich einzelne die- ser Voraussetzungen erfüllt sein müssen, lässt sich dem Bericht der UREK- N nicht entnehmen. Die Verwendung des Wortes „oder“ zur Verbindung dieser Voraussetzungen spricht vielmehr auch hier nicht für, sondern ge- rade gegen eine solche Interpretation. Aus dem Protokoll der parlamenta- rischen Beratung und der Stellungnahme des Bundesrates vom 27. Feb- ruar 2013 zum Bericht der UREK-N (vgl. BBl 2013 1925) ergeben sich ent- sprechend keine Anhaltspunkte, dass Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG im letz- teren Sinn zu interpretieren wäre.

A-7747/2015 Seite 15 Der Zweck der Übergangsregelung und die dieser zugrunde liegende An- nahme des Gesetzgebers verdeutlichen im Weiteren, dass das Versäumen der Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG nach Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG für sich allein nicht zur Verwirkung des Rückerstattungsanspruchs führt, sondern lediglich zur Folge hat, dass zu dessen Wahrung nicht mehr nach der Über- gangsregelung vorgegangen werden kann, sondern nach Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgegangen werden muss und darf. Das teleologische und das his- torische Auslegungselement bestätigen demnach auch insoweit das Er- gebnis der dargelegten Auslegung. 4.4.5 Dieser Auslegung steht weiter nicht entgegen, dass Art. 28d EnG nicht mit „Verwirkung“ oder „Verwirkungsfrist“ betitelt ist. Art. 28d EnG ent- hält neben der hier interessierenden Übergangsregelung in den Abs. 3 und 4 noch zwei weitere Übergangsbestimmungen. Diese setzen weder Fristen fest, die nach Inkrafttreten der Revision vom 21. Juni 2013 einzuhalten sind, noch regeln sie die Säumnisfolgen bei Nichteinhaltung solcher Fris- ten. Dass Art. 28d EnG nicht im erwähnten Sinn, sondern mit „Übergangs- bestimmungen zur Änderung vom 21. Juni 2013“ betitelt ist, trägt mithin dem unterschiedlichen Gehalt seiner Teilregelungen Rechnung, hat aber für die Frage, wie Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG auszulegen – und demnach die Frist gemäss Art. 28d Abs. 1 EnG zu qualifizieren – ist, keine Bedeu- tung. 4.4.6 Gegen die dargelegte Auslegung von Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG spricht auch nicht, dass es sich bei den Fristen der Übergangsregelung nicht um Zeitspannen von bestimmter Dauer handelt, die ab einem defi- nierten Zeitpunkt zu laufen beginnen. Zwar ist die Festsetzung solcher Zeit- spannen üblich, wenn es darum geht, die Möglichkeit zur Geltendmachung eines Anspruchs zeitlich zu begrenzen. Dies ist jedoch weder bei der hier interessierenden Frist gemäss Art. 28d Abs. 1 EnG noch bei der Frist zu Einreichung eines Zielvereinbarungsvorschlags bis Ende 2014 gemäss Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG der Fall. Beim Erfordernis, die jeweilige Hand- lung fristgerecht vorzunehmen, handelt es sich jeweils vielmehr um eine formelle Anspruchsvoraussetzung, bei deren Nichterfüllung der Rücker- stattungsanspruch erst gar nicht entsteht, sofern auch Art 15b bis Abs. 3 EnG nicht erfüllt wird. Dass die Übergangsregelung bestimmte Zeitpunkte statt bestimmte Zeitdauern mit definierten Anfangszeitpunkten festsetzt, ist Ausdruck dieses unterschiedlichen Regelungsgehalts und sachgerecht. Es kann deshalb nicht als Indiz dafür gewertet werden, dass die beiden Fristen nicht als Verwirkungsfristen zu qualifizieren sind.

A-7747/2015 Seite 16 4.4.7 Eine andere als die dargelegte Auslegung legt schliesslich auch eine verfassungs- und EMRK-konforme Auslegung von Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG nicht nahe, ist doch, wie nachfolgend darzulegen sein wird (vgl. E. 5), nicht ersichtlich, inwiefern die Verwirkungsfolge bzw. die diese anordnende Übergangsbestimmung gegen höherrangiges Recht verstossen sollte. 4.5 Bei Versäumen der Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG besteht demnach gemäss Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG kein Rückerstattungsanspruch, sofern auch Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht erfüllt wird. Der Rückerstattungsanspruch ist in einem solchen Fall mithin auch bei ansonsten gegebenen Anspruchs- voraussetzungen verwirkt, die Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG also eine Ver- wirkungs- und keine blosse Ordnungsfrist. Da die nach der Übergangsre- gelung vorgehende Beschwerdeführerin diese Frist verpasste und auch die Voraussetzung von Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht erfüllte, stellt sich die Frage, ob der somit grundsätzlich verwirkte geltend gemachte Rückerstat- tungsanspruch für das Geschäftsjahr 2014 dennoch nicht verwirkt ist, wie die Beschwerdeführerin geltend macht. Dabei ist zunächst auf deren Rüge einzugehen, die Verwirkungsfolge bzw. die diese anordnende Übergangs- bestimmung sei verfassungs- und EMRK-widrig. 5. 5.1 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, die In- terpretation der Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG als Verwirkungsfrist führe dazu, dass der Anspruchsberechtigte den Rückerstattungsanspruch be- reits mitten im Geschäftsjahr vollständig verlöre, mithin noch bevor er über- haupt entstanden sei. Dies liefe krass der Aufgabe des Rechtsstaates zu- wider, dem Bürger staatlichen Schutz seiner Rechte zu gewähren (vgl. Bot- schaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 502 [zur allgemeinen Rechtsweggarantie]). Zwar sei anerkannt, dass die durch Art. 29a BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK geschützte Rechtsweg- garantie nicht absolut gelte und (zeitlich) beschränkt werden könne. Voraussetzung hierfür sei jedoch, dass die Beschränkung ein legitimes Ziel verfolge und das eingesetzte Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehe. Beides sei vorliegend jedoch nicht der Fall. Die fragliche Regelung, die den Rückerstattungsanspruch noch vor seiner Ent- stehung untergehen lasse, verfolge kein Ziel der Art, wie es bei Verwir- kungs- und Verjährungsfristen als legitim erachtet werde. Zudem sei sie unverhältnismässig, sei sie doch nur gerade ein halbes Jahr vor Ablauf der Frist am 30. Juni 2014 in Kraft getreten.

A-7747/2015 Seite 17 5.2 Wie dargelegt (vgl. E. 4.4.6), geht es bei der Verwirkungsfrist von Art. 28d Abs. 1 EnG nicht darum, die Möglichkeit zur Geltendmachung des Rückerstattungsanspruchs zeitlich zu begrenzen. Vielmehr handelt es sich beim Erfordernis, bis Ende Juni 2014 ein (grundsätzliches) Rückerstat- tungsgesuch und eine Verpflichtungserklärung einzureichen, um eine for- melle Anspruchsvoraussetzung, bei deren Nichterfüllung dieser Anspruch erst gar nicht entsteht, sofern auch Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht erfüllt wird. Die Frist dient somit nicht dem Schutz des Schuldners vor Inanspruch- nahme nach unangemessen langer Zeit und der Herstellung von im öffent- lichen Interesse liegender Rechtssicherheit darüber, ob eine auf einen weit zurückliegenden Sachverhalt gestützte Forderung noch geltend gemacht werden kann. Vielmehr bezweckt sie in Kombination mit der erwähnten weiteren Frist von Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG, der Konzeption des neuen Rückerstattungsregimes in Fällen, in denen im ersten Jahr nach Inkrafttre- ten der neuen Regelung keine Zielvereinbarung abgeschlossen wird, zu- mindest teilweise zum Durchbruch zu verhelfen. Dies dadurch, dass ein Rückerstattungsanspruch von vornherein nur entsteht, wenn ein Endver- braucher sich relativ frühzeitig in diesem Jahr zur Einreichung eines Ziel- vereinbarungsentwurfs verpflichtet und in der Folge bis Ende Jahr einen solchen, dieses Jahr (mit) umfassenden Entwurf einreicht. Die streitige Ver- wirkungsfrist nimmt den betroffenen Endverbrauchern somit nicht die Mög- lichkeit, einen ihnen eigentlich (d.h. abgesehen vom noch ausstehenden Zeitablauf) zustehenden Anspruch geltend zu machen, noch bevor dieser entstanden ist, mithin zu einem Zeitpunkt, in dem ein Ausschluss der Gel- tendmachung weder zum Schutz des Schuldners noch aus Gründen der Rechtssicherheit erforderlich ist. Der Verweis der Beschwerdeführerin auf die Aufgabe des Rechtsstaates, die Rechte seiner Bürgerinnen und Bürger zu schützen, sowie auf Art. 29a BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK geht daher an der Sache vorbei. 5.3 Nicht ersichtlich ist im Weiteren, inwiefern die halbjährige Frist ab In- krafttreten des neuen Rückerstattungsregimes zur Einreichung eines (grundsätzlichen) Rückerstattungsgesuchs und einer Verpflichtungserklä- rung unverhältnismässig kurz gewesen sein sollte. Es mag zwar sein, dass betroffene Endverbraucher nicht bereits im Vorfeld über die vorgesehene Änderung des Rückerstattungsregimes Bescheid wussten und innerhalb der Frist bis Ende Juni 2014 zuerst noch von der Änderung und von der Übergangsregelung Kenntnis nehmen mussten. Selbst dann erscheint die Frist jedoch als ausreichend lang, war die verlangte Eingabe doch mit kei- nem grossen Aufwand verbunden, mithin in kurzer Zeit möglich. Dass die Übergangsbestimmung von Art. 29c EnV erst auf den 1. April 2014 in Kraft

A-7747/2015 Seite 18 gesetzt wurde, wie die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang zu- dem vorbringt, ändert daran nichts. Aus dieser Verordnungsbestimmung ergab sich für betroffene Endverbraucher wie die Beschwerdeführerin ge- genüber der gesetzlichen Übergangsregelung von Art. 28d Abs. 1 und 2 EnG soweit hier von Interesse nichts Neues oder Abweichendes. Der Zeit- punkt ihres Inkrafttretens ist daher für die Frage, ob die Frist nach Art. 28d Abs. 1 EnG unverhältnismässig kurz war, nicht von Belang. Auf die weite- ren Ausführungen der Beschwerdeführerin zu Art. 29c EnV in diesem Zu- sammenhang braucht entsprechend nicht eingegangen zu werden. 5.4 Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die Verwirkungsfolge bzw. die diese anordnende Übergangsbestimmung verstosse in der dargelegten Weise gegen die BV und die EMRK, erweist sich dies demnach als unzu- treffend. Dass die Verwirkungsfolge bzw. Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG sonst gegen die BV oder die EMRK verstossen würde und die betreffende(n) Be- stimmung(en) der Anwendung von Art. 28d Abs. 2 Satz 1 EnG entgegen- stehen würde(n) (vgl. Art. 190 BV), macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Damit kommt diese Bestimmung vor- liegend grundsätzlich zur Anwendung. Der geltend gemachte Rückerstat- tungsanspruch für das Geschäftsjahr 2014 wäre entsprechend nur dann nicht verwirkt, wenn entweder die Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG wiederher- zustellen und ein Vorgehen nach der Übergangsregelung noch möglich wäre oder das Verpassen der Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG der Be- schwerdeführerin nicht zum Nachteil gereichen würde, diese den Rücker- stattungsanspruch mithin durch Vorgehen nach dieser Bestimmung wah- ren könnte. Nachfolgend wird zunächst auf erstere Frage eingegangen. 6. 6.1 Die Beschwerdeführerin bringt zugunsten der Wiederherstellung der Verwirkungsfrist von Art. 28d Abs. 1 EnG – soweit relevant – vor, es treffe zwar zu, dass Rechtsunkenntnis allein für eine Fristwiederherstellung in der Regel nicht genüge. Dies gelte jedoch nur insoweit, als die in Frage stehenden Gesetzesvorschriften hinreichend bestimmt und klar seien, der Adressat mithin deren Folgen habe erkennen können. Sei dies aufgrund der Unverständlichkeit oder Widersprüchlichkeit der einschlägigen Geset- zesbestimmungen nicht der Fall, werde die Frist in Anwendung von Art. 24 Abs. 1 VwVG hingegen sehr wohl wiederhergestellt. Vorliegend habe die Revision des EnG zu grossen Konfusionen und Unsicherheiten in der Um- setzung geführt. Namentlich sei unklar gewesen, ob auch jene Grossver- braucher, die im Zeitpunkt der Revision bereits rückerstattungsberechtigt

A-7747/2015 Seite 19 waren, eine Verpflichtungserklärung einreichen müssten. Auf jeden Fall sei ihr nicht zuzumuten gewesen, erkennen zu können, dass eine als „Über- gangsrecht“ bezeichnete Gesetzesnorm eine Verwirkungsfrist darstelle, die sämtliche Ansprüche noch vor deren Entstehung untergehen lasse. 6.2 Die Vorinstanz hält in der angefochtenen Verfügung unter Verweis auf ihren „Bescheid“ vom 3. Februar 2015 (vgl. Bst. F) sinngemäss fest, die Voraussetzungen für eine Fristwiederherstellung gemäss Art. 24 Abs. 1 VwVG seien nicht erfüllt. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren führt sie aus, es treffe nicht zu, dass die Revision der Rückerstattungsregelung zu grossen Konfusionen und Unsicherheiten geführt habe. Die massgeblichen Vorschriften seien klar formuliert und von ihr in den einschlägigen Merk- blättern erläutert worden. Klar gewesen sei insbesondere, dass auch jene Endverbraucher, denen der Netzzuschlag bereits in der Vergangenheit zu- rückerstattet worden sei, eine Verpflichtungserklärung einzureichen hätten. Die Übergangsregelung habe der überwiegenden Mehrheit der Rückerstat- tungsberechtigten denn auch keine Schwierigkeiten bereitet; die erforder- lichen Unterlagen seien jeweils rechtzeitig eingereicht worden. Seien Fris- ten verpasst worden, sei dies jeweils aus anderen Gründen als dem Nicht- verstehen der Übergangsregelung geschehen. 6.3 Gemäss Art. 24 Abs. 1 VwVG wird eine unverschuldeterweise ver- passte Frist wiederhergestellt, sofern die betroffene Person unter Angabe des Grundes innert 30 Tagen nach Wegfall des Hindernisses darum er- sucht und die versäumte Rechtshandlung nachholt. Die Bestimmung ist Ausdruck eines allgemeinen, aus dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz und dem Verbot des überspitzten Formalismus folgenden allgemeinen Rechts- grundsatzes, wonach um Wiederherstellung einer Frist ersuchen kann, wer sie unverschuldeterweise nicht wahren konnte (vgl. BGE 126 II 145 E. 3b/aa m.w.H.; PATRICIA EGLI, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 24 N. 1 m.w.H.). Blosse Unkenntnis von Rechtsregeln bzw. ein Irrtum über deren Tragweite gilt grundsätzlich nicht als unverschuldetes Fristver- säumnis und ist daher grundsätzlich kein Anlass zur Fristwiederherstellung (vgl. BGE 125 V 262 E. 5c; 124 V 215 E. 2b/aa m.w.H.; Urteil des BGer 2F_10/2014 vom 27. Juni 2014 E. 2.2.1 m.w.H.; EGLI, a.a.O., Art. 24 N. 29 m.w.H.). Eine Ausnahme gilt nur, wenn der Irrtum durch eine behördliche Auskunft hervorgerufen wurde (vgl. Urteil des BGer 2A.175/2006 vom 11. Mai 2006 E. 2.2.2; EGLI, a.a.O., Art. 24 N. 29; auch BGE 124 V 215 E. 2b/aa) oder es einer Partei unmöglich war, sich entweder durch eigene Bemühungen über die Rechtslage zu informieren oder eine rechtskundige Person beizuziehen (vgl. Urteil des BGer 1C_360/2010 vom 26. Oktober

A-7747/2015 Seite 20 2010 E. 3.2.1 m.w.H.; EGLI, a.a.O., Art. 24 N. 29). Nach VOGEL besteht eine Ausnahme, wenn es um komplexe, unklare Rechtsverhältnisse geht, die sich nur schwer durchschauen lassen (vgl. STEFAN VOGEL, in: Kommentar VwVG, 2008, Art. 24 N. 13 m.w.H.). 6.4 Vorliegend stellt sich die Beschwerdeführerin zwar, wie ausgeführt, auf den Standpunkt, sie habe die Verwirkungsfrist von Art. 28d Abs. 1 EnG un- verschuldeterweise und nicht aus blosser, unbeachtlicher Rechtsunkennt- nis verpasst. Solches ergibt sich allerdings – ungeachtet der Frage, inwie- fern Komplexität, Unklarheit und schwere Durchschaubarkeit eines Rechtsverhältnisses ausnahmsweise eine Fristwiederherstellung zulassen – weder aus ihren Ausführungen zur angeblichen Unverständlichkeit und Widersprüchlichkeit der Übergangsregelung noch aus ihren Vorbringen zu den durch die Revision der Rückerstattungsregelung angeblich verursach- ten Unsicherheiten und Konfusionen. Wie dargelegt (vgl. E. 4.4.2), geht bereits aus der grammatikalischen und systematischen Auslegung der Übergangsregelung, letztlich also schon aus deren einfacher Lektüre hervor, dass ein Endverbraucher, der nach der Übergangsregelung statt nach Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgeht und daher bis Ende 2014 keine Zielvereinbarung abschliesst, bei Versäumen der Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG keinen Rückerstattungsanspruch hat, diesen also verwirkt. Die gegenteiligen, unzutreffenden Ausführungen der Beschwer- deführerin zur Auslegung der Übergangsregelung ändern daran nichts (vgl. E. 4.4.1 ff.). Gleiches gilt für den Umstand, dass nicht gänzlich ver- ständlich ist, was in Art. 28d Abs. 1 EnG mit „Gesuch um Rückerstattung“ gemeint ist (vgl. E. 4.4.2). Diese Unklarheit betrifft weder die Frist noch die Säumnisfolge und wäre zudem leicht zu beheben gewesen, etwa durch Nachfrage bei der Vorinstanz, welche Anforderungen sie an dieses „Ge- such“ stelle, oder – ab einem bestimmten Zeitpunkt – durch Konsultation ihrer Webseite. Unerfindlich ist sodann, wieso die Übergangsregelung zu Unsicherheiten darüber hätte führen sollen, ob Endverbraucher, denen in der Vergangenheit der Netzzuschlag zurückerstattet wurde, ebenfalls eine Verpflichtungserklärung im erwähnten Sinn einreichen müssen. Weder Abs. 1 noch Abs. 2 von Art. 28d EnG unterscheidet zwischen bereits früher und neu rückerstattungsberechtigten Endverbrauchern, ebenso wenig fin- det sich eine solche Unterscheidung in Art. 15b bis EnG. Die Beschwerde- führerin erläutert denn auch nicht, wieso sich die erwähnten Unsicherhei- ten hätten ergeben sollen. Ebenso wenig vermag sie das Vorbringen der Vorinstanz, die massgeblichen Vorschriften seien klar formuliert und in den einschlägigen Merkblättern erläutert worden bzw. die Übergangsregelung

A-7747/2015 Seite 21 habe der überwiegenden Mehrheit der Rückerstattungsberechtigten keine Schwierigkeiten bereitet, sonst begründet und belegt in Zweifel zu ziehen. Die von ihr geltend gemachten „Konfusionen“ betreffen stattdessen im We- sentlichen Handlungen der Vorinstanz, die, falls überhaupt, andere Fragen als die der Auslegung der Übergangsregelung aufwerfen und zudem nach Einreichung des erwähnten Formulars „Verpflichtung gemäss Art. 28d Abs. 1 des Energiegesetzes i.V.m. Art. 29c Abs. 3 Bst. a der Energiever- ordnung“ am 21. November 2014 (vgl. Bst. C) erfolgten. Inwiefern sich da- raus ergeben könnte, die Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG sei unverschulde- terweise verpasst worden, ist nicht erkennbar. 6.5 Eine Wiederherstellung der Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG kommt dem- nach nicht in Frage, folglich auch nicht ein Vorgehen nach der Übergangs- regelung. Nachfolgend ist deshalb zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin das Verpassen der Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht zum Nachteil ge- reicht, sie den geltend gemachten Rückerstattungsanspruch für das Ge- schäftsjahr 2014 mithin durch Vorgehen nach dieser Bestimmung wahren kann. 7. 7.1 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang zunächst vor, bei der Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG könne es sich nur um eine Ordnungsfrist handeln, die einen geordneten Verfahrensgang sicherstellen solle, ohne die rigorose Rechtsfolge des Untergangs des Rückerstattungs- anspruchs vor dessen Entstehung zu statuieren. Die gebotene Verfahrens- handlung (also der Abschluss einer Zielvereinbarung) könne deshalb auch noch nach Fristablauf vorgenommen werden. Dass der Abschluss der Ziel- vereinbarung noch im betreffenden Jahr keine Anspruchsvoraussetzung sei, ergebe sich gesetzessystematisch daraus, dass die Einhaltung eines bestimmten Termins in Art. 15b bis Abs. 2 EnG, der die „Tatbestandsele- mente“ aufliste, nicht genannt werde. Die Ansicht, der Anspruch solle un- tergehen, wenn die Zielvereinbarung nicht in dem Jahr abgeschlossen werde, für das die Rückerstattung beantragt werde, basiere im Weiteren auf einem falschen Verständnis einer Verwirkungsfrist. Von der Verwirkung eines Anspruchs könne frühestens dann die Rede sein, wenn der Anspruch überhaupt entstanden sei, vorliegend also erst nach Abschluss des Ge- schäftsjahres. Für eine Ordnungsfrist spreche ausserdem, dass der Ziel- vereinbarungsvorschlag aufwendig auditiert und überprüft werden müsse. Die Dauer dieser Überprüfungsphase könne ein Endverbraucher jedoch nicht beeinflussen. Es hänge somit von äusseren Umständen ab, ob die

A-7747/2015 Seite 22 Frist von 15b bis Abs. 3 EnG eingehalten werde, weshalb davon auszugehen sei, diese solle lediglich sicherstellen, dass der Rückerstattungsanspruch innert vernünftiger Frist geltend gemacht werde. 7.2 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, beim Ab- schluss einer Zielvereinbarung handle es sich um eine der Grundvoraus- setzungen für den Anspruch auf Rückerstattung des Netzzuschlags. Der Gesetzgeber habe in Art. 15b bis Abs. 3 EnG explizit geregelt, dass die Ziel- vereinbarung spätestens in dem Jahr abgeschlossen werden müsse, für das die Rückerstattung geltend gemacht werde. Umgekehrt bedeute dies, dass die Rückerstattung für ein bestimmtes Jahr nicht geltend gemacht werden könne, wenn die Zielvereinbarung nicht spätestens in diesem Jahr abgeschlossen worden sei. Bei der Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG handle es sich somit um eine Verwirkungsfrist, was zur Folge habe, dass bei deren Nichteinhaltung der Anspruch für das betreffende Jahr dahinfalle. 7.3 7.3.1 Was zunächst den Wortlaut von Art. 15b bis Abs. 3 EnG betrifft, so geht daraus nicht hervor, ob es sich bei der Frist um eine Verwirkungsfrist oder eine blosse Ordnungsfrist handelt, hält die Bestimmung doch lediglich fest, die Zielvereinbarung müsse spätestens in dem Jahr abgeschlossen wor- den sein, für das die Rückerstattung beantragt werde. Bereits ein Blick auf Art. 15b bis Abs. 2 EnG legt indes nahe, die Frist sei eine Verwirkungsfrist. Gemäss dieser Bestimmung wird der Netzzuschlag nur zurückerstattet, wenn gewisse, in den Bst. a bis c aufgeführte Voraussetzungen erfüllt sind. Bst. a verlangt dabei den Abschluss einer Zielvereinbarung mit einem ge- wissen, in den Ziff. 1 bis 3 umschriebenen Inhalt (vgl. auch Bst. B). Zwar enthält Bst. a hinsichtlich des Zeitpunkts des Abschlusses der Zielverein- barung keine Vorgabe, im Unterschied zu Bst. b, der für die Einreichung des Rückerstattungsgesuchs auf den vom Bundesrat festgesetzten Zeit- punkt verweist. Daraus folgt allerdings nicht, die Einhaltung der Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG sei keine Voraussetzung des Rückerstattungsan- spruchs. Die systematische Auslegung macht vielmehr deutlich, dass Art. 15b bis Abs. 2 Bst. a EnG die materiellen Anforderungen an die Zielver- einbarung regelt, Art. 15b bis Abs. 3 EnG mit dem Zeitpunkt, bis zu dem diese Vereinbarung spätestens abgeschlossen sein muss, hingegen die zentrale formelle Anforderung. Die in Bezug auf die Zielvereinbarung be- stehenden gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen sind somit nach einer erkenn- und nachvollziehbaren „Logik“ auf die beiden Absätze von Art. 15b bis EnG aufgeteilt.

A-7747/2015 Seite 23 7.3.2 Dass Art. 15b bis Abs. 3 EnG als formelle Anspruchsvoraussetzung und entsprechend als Verwirkungsfrist auszulegen ist, geht im Weiteren auch daraus hervor, dass der Gesetzgeber bei Nichterfüllung der an die Stelle dieser Frist tretenden milderen Voraussetzungen der Übergangsre- gelung von Art. 28d Abs. 1 und 2 EnG einen Anspruch auf Rückerstattung ausdrücklich und unmissverständlich ausschliesst. Würde die Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG dennoch als blosse Ordnungsfrist interpretiert, führte dies gegenüber der Übergangsregelung nicht nur zu einem nicht nachvoll- ziehbaren normativen Widerspruch; vielmehr machte es diese Regelung letztlich obsolet, ist doch nicht ersichtlich, wozu es mildere zeitliche Vorga- ben brauchen sollte, wenn die Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG – als Ord- nungsfrist interpretiert – verpasst werden könnte, ohne dass der Rücker- stattungsanspruch verloren ginge. Aus den Ausführungen der UREK-N im erwähnten Bericht zur Gesetzesrevision (vgl. E. 4.4.4) geht bei gesamthaf- ter Betrachtung denn auch hervor, dass für ein von einer Zielvereinbarung umfasstes Jahr kein Rückerstattungsanspruch besteht, wenn die Verein- barung erst nach Abschluss dieses Jahres abgeschlossen wird (vgl. BBl 2013 1681). Gleiches ergibt sich aus ihren bereits zitierten Ausführungen zur Übergangsregelung (vgl. E. 4.4.4). Im Protokoll der parlamentarischen Beratung und in der Stellungnahme des Bundesrates vom 27. Februar 2013 zum Bericht der UREK-N (vgl. BBl 2013 1925) finden sich entspre- chend keine Anhaltspunkte, dass Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht in diesem Sinn zu interpretieren wäre. 7.3.3 Der dargelegten Auslegung stehen die weiteren Vorbringen der Be- schwerdeführerin nicht entgegen. Zunächst geht es (auch) bei der Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht darum, die Möglichkeit zur Geltendmachung des Rückerstattungsanspruchs zeitlich zu begrenzen. Vielmehr handelt es sich beim Erfordernis, die Zielvereinbarung innert der vorgegebenen Frist abzuschliessen, (ebenfalls) um eine formelle Anspruchsvoraussetzung, bei deren Nichterfüllung der Anspruch erst gar nicht entsteht. Der Einwand der Beschwerdeführerin, eine Interpretation der Frist als Verwirkungsfrist komme nicht in Frage, da ein Anspruch, der noch gar nicht entstanden sei, nicht verwirken könne, geht daher an der Sache vorbei. Nicht zu überzeu- gen vermag sodann ihr Vorbringen, die Geltendmachung des Rückerstat- tungsanspruchs innert vernünftiger Frist genüge. Diese Interpretation wi- derspricht dem Gesetz, das unmissverständlich den Abschluss einer Ziel- vereinbarung innert der genannten Frist verlangt. 7.4 Die Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG ist demnach (ebenfalls) als Verwir- kungsfrist und nicht als blosse Ordnungsfrist zu interpretieren. Dass sie

A-7747/2015 Seite 24 gegen massgebliches höherrangiges Recht verstossen würde, ist nicht er- sichtlich. Da die Beschwerdeführerin die Frist verpasste, hätte sie den gel- tend gemachten Rückerstattungsanspruch für das Geschäftsjahr 2014 nach dem ordentlichen Fristenregime somit nur dann nicht verwirkt, wenn die Frist wiederherzustellen wäre. Die Beantwortung dieser Frage hängt insbesondere davon ab, ob die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV – wonach der Vorinstanz drei Monate vor Abschluss des Geschäftsjahres, für das die Rückerstattung verlangt wird, ein Zielvereinbarungsvorschlag zur Prüfung eingereicht werden muss – vorliegend zur Anwendung kommt und, falls ja, welche Rechtsnatur sie hat. Nachfolgend ist deshalb vorab auf diese Fra- gen einzugehen. 8. 8.1 Die Beschwerdeführerin äussert sich im hier interessierenden Zusam- menhang lediglich zur Frage, ob die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV vorlie- gend anwendbar sei. Es ist indes davon auszugehen, sie erachte diese Frist wie die Fristen von Art. 28d Abs. 1 und Art. 15b bis Abs. 3 EnG als blosse Ordnungsfrist. Zur Frage der Anwendbarkeit bringt sie vor, gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 29c Abs. 3 EnV gelte bei Geschäfts- jahren, die zumindest teilweise ins Jahr 2014 fallen, die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV nicht, wenn bei deren Anwendung bereits vor dem 31. Dezem- ber 2014 ein Vorschlag für die mit dem Bund abzuschliessende Zielverein- barung zur Prüfung eingereicht werden müsste. Stattdessen reiche es in solchen Fällen, wenn der Endverbraucher bis spätestens am 31. März 2015 die Zielvereinbarung abschliesse. Die Anwendung der Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV sei vorliegend demnach ausgeschlossen. 8.2 Die Vorinstanz äussert sich in der angefochtenen Verfügung nur zur Rechtsnatur der Frist, geht aber erkennbar davon aus, deren Anwendbar- keit werde durch Art. 29c Abs. 3 EnV nicht ausgeschlossen. Sie führt aus, der Gesetzgeber habe den Bundesrat in Art. 15b bis Abs. 7 EnG ermächtigt, allfällige für die Erarbeitung der Zielvereinbarung geltende Fristen und Mo- dalitäten zu regeln. Allein schon aus der Formulierung dieser Delegati- onsnorm ergebe sich, dass es sich bei den vom Bundesrat zu erlassenden Fristen nicht um Ordnungsfristen, sondern um Verwirkungsfristen handle. Die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV, die sich auf diese Delegationsnorm stütze, sei weiter auch von ihrer Natur her keine blosse Ordnungsvorschrift. Der einzureichende Zielvereinbarungsvorschlag müsse aufwendig auditiert und gemäss Art. 15b bis Abs. 6 EnG überprüft werden. Wie die Erfahrung

A-7747/2015 Seite 25 zeige, seien dabei in fast allen Fällen Ergänzungen und Korrekturen not- wendig. Die fristgerechte Einreichung des Vorschlags sei deshalb für den rechtzeitigen Abschluss der Zielvereinbarung unerlässlich. Die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV sei somit nicht einfach eine Modalität, die einzig dem ordentlichen Ablauf des Verfahrens diene. Vielmehr stelle sie sicher, dass die Zielvereinbarung fristgerecht – also in dem Jahr, für das die Rücker- stattung beantragt werde – abgeschlossen werden könne. Sie sei dem- nach gleich wichtig wie die gesetzliche Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG. Entsprechend sei sie wie diese zwingend einzuhalten und habe im Säum- nisfall wie diese die Verwirkung des Rückerstattungsanspruchs zur Folge. 8.3 Was zunächst die Frage der Anwendbarkeit von Art. 3m Abs. 1 EnV betrifft, so trifft es zwar zu, dass nach dem Wortlaut von Satz 1 von Art. 29c Abs. 3 EnV die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV nicht gilt, wenn bei deren An- wendung vor Ende 2014 ein Zielvereinbarungsvorschlag eingereicht wer- den müsste. Dieser Satz darf freilich nicht isoliert betrachtet werden. Viel- mehr ist auch der zweite Satz der Bestimmung zu berücksichtigen, wonach es in solchen Fällen ausreichend ist, wenn der Endverbraucher sich ge- genüber der Vorinstanz bis spätestens zum 30. Juni 2014 zur Einreichung eines Vorschlags für eine Zielvereinbarung mit Beginn am 1. Januar 2014 verpflichtet (Bst. a; mit explizitem Verweis auf Art. 28d Abs. 1 EnG), den Vorschlag bis spätestens zum 31. Dezember 2014 zur Prüfung einreicht (Bst. b), und die Zielvereinbarung bis spätestens am 31. März 2015 ab- schliesst (Bst. c). Aus diesem zweiten Satz wird deutlich, dass Art. 29c Abs. 3 EnV die Übergangsregelung von Art. 28d Abs. 1 und 2 EnG – mit gewissen Ergänzungen (vgl. Bst. b [Anfangsdatum 1. Januar 2014] und Bst. c) und einer Weglassung (vgl. Bst. a [keine Erwähnung des „Gesuchs um Rückerstattung“) – auf der Verordnungsstufe verankern soll, soweit dies erforderlich ist. Das heisst – da die EnV die Frist zum Abschluss der Zielvereinbarung gemäss Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht wiederholt und keine sonstigen die gesetzliche Übergangsregelung tangierenden Fristen enthält – in Bezug auf die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV. Die Vorinstanz hält im Erläuternden Bericht zur Änderung der EnV vom 7. März 2014 entspre- chend (etwas verkürzt) fest, Art. 29c Abs. 3 EnV konkretisiere die nicht in allen Punkten ganz eindeutige Übergangsregelung des Art. 28d Absatz 1 EnG (vgl. Erläuternder Bericht zur Revision der EnV vom Oktober 2013, abrufbar unter: < http://www.bfe.admin.ch/themen/00612/06124/in- dex.html?lang=de >, S. 12). Trotz seines etwas allgemeinen Wortlauts geht Art. 29c Abs. 3 EnV soweit hier von Interesse somit – wie die systematische, die teleologische und die

A-7747/2015 Seite 26 historische Auslegung zeigen – nicht über das hinaus, was mit der gesetz- lichen Übergangsregelung erreicht werden soll. Er schliesst deshalb die Anwendbarkeit der Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV in den genannten Fällen nicht generell aus, sondern nur dann, wenn ein Vorgehen nach der gesetz- lichen Übergangsregelung noch möglich ist, es mithin nicht bereits wegen Versäumens der Frist gemäss Art. 28d Abs. 1 EnG nicht mehr in Frage kommt. Ist diese Voraussetzung – wie im vorliegenden Fall – nicht erfüllt, kommt die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV mithin zur Anwendung. 8.4 Was die Rechtsnatur dieser Frist betrifft, so ist die grammatikalische Auslegung nicht schlüssig, hält Art. 3m Abs. 1 EnV doch nicht ausdrücklich fest, ob es sich um eine Verwirkungsfrist oder eine blosse Ordnungsfrist handelt. Bereits die Delegationsnorm von Art. 15b bis Abs. 7 EnG, wonach der Bundesrat die Mindestdauer und die Eckpunkte der Zielvereinbarung sowie allfällige bei deren Erarbeitung geltende Fristen und Modalitäten re- gelt, legt indes nahe, bei der auf diese Norm gestützten Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV handle es sich – wie etwa bei der Regelung der Mindestdauer in Art. 3m Abs. 2 EnV – um eine Vorgabe von grundsätzlicher Bedeutung, deren Einhaltung zwingend ist. Die Vorinstanz legt im Weiteren überzeu- gend dar, wieso die Einhaltung der Frist unerlässlich ist, damit die Zielver- einbarung, wie von Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgeschrieben, noch in dem Jahr abgeschlossen werden kann, für das die Rückerstattung beansprucht wird. In der Tat wäre eine Interpretation der Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV als blosse Ordnungsfrist mit dem zwingenden Charakter von Art. 15b bis

Abs. 3 EnG aus praktischen bzw. verwaltungstechnischen Gründen nicht vereinbar. Gestützt auf das teleologische und das systematische Ausle- gungselement – die sich als entscheidend erweisen – ist demnach davon auszugehen, der Verordnungsgeber habe mit der Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV eine weitere formelle Anspruchsvoraussetzung bzw. eine Verwir- kungsfrist statuiert. Dazu war er nach Art. 15b bis Abs. 7 EnG befugt. Dass er damit sonst gegen massgebliches höherrangiges Recht verstossen hätte, ist nicht ersichtlich. 8.5 Die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV ist demnach im vorliegenden Verfah- ren anwendbar; zudem ist sie als Verwirkungsfrist zu qualifizieren. Da die Beschwerdeführerin die Frist unbestrittenermassen nicht einhielt, könnte die Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG somit nur wiederhergestellt werden, wenn die Wiederherstellungsvoraussetzungen sowohl hinsichtlich dieser Frist als auch bezüglich der Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV erfüllt wären. Dies ist nachfolgend zu klären.

A-7747/2015 Seite 27 9. 9.1 Die Beschwerdeführerin bringt zum einen vor, selbst wenn die Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG als Verwirkungsfrist zu qualifizieren wäre, könnte ihr das Verpassen der Frist nicht vorgeworfen werden. Da die Zielvereinba- rung aufwendig auditiert und überprüft werden müsse, wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, sie in ihrem Schreiben vom 5. Dezember 2014 (vgl. Bst. D) darauf hinzuweisen, dass zum Abschluss der Zielvereinbarung nur noch wenige Tage verbleiben. Sie habe es jedoch vorgezogen, es mit einem Hinweis auf die Möglichkeit der Wiederherstellung der Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG i.V.m. Art. 29c Abs. 3 Bst. a EnV bewenden zu lassen. Es habe für sie daher keinen Grund gegeben, ernsthafte Bemühungen an den Tag zu legen, möglichst rasch eine Zielvereinbarung abzuschliessen. Im Gegenteil, die Vorinstanz habe sie durch ihr konfuses Verhalten und ihr falsches Verständnis der erwähnten Frist davon abgehalten, die Fristen von Art. 15b bis Abs. 3 EnG und Art. 3m Abs. 1 EnV zu wahren. Eine allfällige Verwirkungsfrist wäre deshalb nicht abgelaufen. Vielmehr läge aufgrund des widersprüchlichen Verhaltens der Vorinstanz eine Ablaufhemmung vor, mit der Konsequenz, dass ihr die beantragte Nachfrist zur Einreichung ei- ner Zielvereinbarung einzuräumen wäre. Zum anderen macht die Be- schwerdeführerin – allerdings ohne Art. 15b bis Abs. 3 EnG oder Art. 3m EnV in diesem Zusammenhang ausdrücklich zu erwähnen – geltend, aufgrund der Konfusionen im Zusammenhang mit den einschlägigen Bestimmungen sei eine Wiederherstellung der Fristen geboten. 9.2 Zwar trifft es zu, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 5. Dezember 2014 lediglich mitteilte, sie habe die Verwir- kungsfrist von Art. 28d Abs. 1 EnG i.V.m. Art. 29c Abs. 3 Bst. a EnV ver- passt, und sie auf die grundsätzliche Möglichkeit hinwies, ein Gesuch um Wiederherstellung dieser Frist zu stellen, jedoch nicht erwähnte, sie könnte alternativ auch nach dem ordentlichen Fristenregime vorgehen (vgl. Bst. D). Diesem Umstand kommt für das Versäumen der Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV durch die Beschwerdeführerin allerdings keine Bedeu- tung zu. Dies, da das Schreiben der Vorinstanz klar nach dem Zeitpunkt erfolgte, bis zu welchem die Beschwerdeführerin gemäss dieser Bestim- mung einen Zielvereinbarungsvorschlag hätte einreichen müssen, wenn sie nach dem ordentlichen Fristenregime hätte vorgehen wollen (Ende September 2014). Auf die Kritik der Beschwerdeführerin an diesem Schrei- ben und ihren aus dieser Kritik gezogenen Schluss, wäre – in Bezug auf Art. 15b bis Abs. 3 EnG – daher nur dann weiter einzugehen, wenn die Frist

A-7747/2015 Seite 28 von Art. 3m Abs. 1 EnV aus einem anderen Grund wiederherzustellen wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Zwar macht die Beschwerdeführerin die Vorinstanz in allgemeiner Weise auch für das Versäumen dieser Frist ver- antwortlich. Aus ihren Vorbringen zu den durch die Vorinstanz angeblich verursachten Konfusionen ergibt sich solches allerdings nicht. Die von ihr beanstandeten Handlungen der Vorinstanz erfolgten vielmehr erst nach Einreichung des Formulars „Verpflichtung gemäss Art. 28d Abs. 1 des Energiegesetzes i.V.m. Art. 29c Abs. 3 Bst. a der Energieverordnung“ am 21. November 2014, weshalb ihnen für das Versäumen der Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV schon aus diesem Grund keine Bedeutung zukommt. Das Versäumen dieser Frist kann im Weiteren auch nicht der angeblichen Unverständlichkeit und Widersprüchlichkeit der Übergangsregelung ange- lastet werden, ist die entsprechende Kritik doch unbegründet (vgl. dazu E. 6.4). Ebenso wenig kann gesagt werden, das Fristversäumnis sei darauf zurückzuführen, dass die Anwendbarkeit der Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV und deren Qualifikation als Verwirkungsfrist übermässig schwer zu erken- nen gewesen seien, trifft dies doch ebenfalls nicht zu; die Anwendbarkeit und die Rechtsnatur der Frist ergeben sich vielmehr ohne besondere Schwierigkeiten (vgl. E. 8.3 f). 9.3 Ungeachtet der Frage, inwiefern Komplexität, Unklarheit und schwere Durchschaubarkeit eines Rechtsverhältnisses ausnahmsweise eine Frist- wiederherstellung zulassen (vgl. E. 6.3), besteht vorliegend demnach kein Grund, die Frist von Art. 3m Abs. 1 EnV wiederherzustellen. Insbesondere liegt kein widersprüchliches Verhalten der Vorinstanz vor, das eine Frist- wiederherstellung bzw. das Ansetzen einer Nachfrist, wie sie von der Be- schwerdeführerin beantragt wird, allenfalls zulassen würde. Damit kommt eine Wiederherstellung der Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG von vornherein ebenfalls nicht in Betracht. 9.4 Der geltend gemachte Rückerstattungsanspruch für das Geschäftsjahr 2014 ist demnach sowohl nach dem übergangsrechtlichen als auch nach dem ordentlichen Fristenregime der revidierten Rückerstattungsregelung verwirkt. Das Hauptbegehren der Beschwerdeführerin im vorliegenden Be- schwerdeverfahren ist deshalb abzuweisen. Nachfolgend zu prüfen bleibt ihr Eventualbegehren.

A-7747/2015 Seite 29 10. 10.1 Die Beschwerdeführerin bringt zur Begründung ihres Eventualbegeh- rens vor, träfe die Ansicht der Vorinstanz zu, dass sämtliche Rückerstat- tungsansprüche am 30. Juni 2014 erloschen seien, widerspräche dies dem Wesensgehalt einer Übergangsbestimmung, sei doch der Kern einer jeder solchen Bestimmung, dass sie zum Entscheid führe, welches Recht auf bestimmte Sachverhalte im zeitlichen Verlauf angewandt werden solle. Eine solche Scharnierfunktion zwischen altem und neuem Recht komme Art. 28d Abs. 1 EnG nach Ansicht der Vorinstanz jedoch gerade nicht zu. Deren Haltung impliziere vielmehr, dass nach unbenutztem Ablauf der Frist weder das alte noch das neue Recht gelte. Dies entbehre jeglicher Logik und könne nicht dem Sinn und Zweck einer Übergangsbestimmung ent- sprechen. Soweit die Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG als Verwirkungsfrist zu qualifizieren sei, sei vielmehr anzunehmen, der Gesetzgeber habe beab- sichtigt, all jene Gläubiger bereits von der neuen Gesetzeslage profitieren zu lassen, die sich frühzeitig verpflichteten, bis Ende 2014 einen Zielver- einbarungsvorschlag (der das Jahr 2014 umfasse) einzureichen. Dies be- deute im Umkehrschluss jedoch nicht, dass die Gläubiger sämtliche Rechte verlören, wenn sie bis zum 30. Juni 2014 keine Verpflichtungser- klärung einreichten. Vielmehr wäre die Anspruchsberechtigung in diesem Fall nach Massgabe des alten, bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Ge- setzesrechts zu beurteilen. Nur diese Auffassung würde im Ergebnis dem Sinn und Zweck einer übergangsrechtlichen Regelung gerecht. Auf jeden Fall habe sie darauf vertrauen können, dass der Gesetzgeber eine Schon- frist schaffe und weich ins Übergangsrecht überleite. 10.2 Die Vorinstanz führt aus, die Übergangsregelung sehe vor, dass im ersten Jahr nach Inkrafttreten von Art. 15b bis Abs 3 EnG nicht bereits eine Zielvereinbarung abgeschlossen sein müsse, sondern die Einreichung ei- nes Vorschlags genüge. Die Anwendung des alten Rechts auf das Ge- schäftsjahr 2014 sei jedoch nicht vorgesehen. Es sei auch nicht so, dass nach unbenutztem Ablauf der für die Verpflichtungserklärung massgebli- chen Frist weder das alte noch das neue Recht gelte; vielmehr gelte das neue. Danach habe die Beschwerdeführerin aufgrund der verschiedenen verpassten Fristen keinen Rückerstattungsanspruch für das Geschäftsjahr 2014. 10.3 Wie dargelegt (vgl. E. 4.4.4), bezweckt die Übergangsregelung von Art. 28d Abs. 1 und 2 EnG, die stromintensiven Unternehmen auch dann bereits im ersten Jahr nach Inkrafttreten von der sie besser stellenden

A-7747/2015 Seite 30 neuen Rückerstattungsregelung profitieren zu lassen, wenn sie, anders als nach Art. 15b bis Abs. 3 EnG vorgesehen, erst im Nachhinein eine dieses Jahr betreffende „Ziel“-Vereinbarung abschliessen. Diese Besserstellung erfolgt freilich nur, wenn sie auch die in der Übergangsregelung genannten weiteren Voraussetzungen erfüllen. Tun sie dies nicht und erfüllen sie auch die Frist von Art. 15b bis Abs. 3 EnG nicht, verlieren sie ihren Rückerstat- tungsanspruch. Diese Regelung ist klar. Das revidierte Rückerstattungsre- gime, das neu den Abschluss einer Zielvereinbarung verlangt, gilt ab In- krafttreten, wird im ersten Jahr aber zugunsten von Unternehmen, die die Voraussetzungen der Übergangsregelung erfüllen, punktuell abgemildert. Die Anwendung des alten Rechts ist nicht vorgesehen. Eine Lücke hin- sichtlich des anwendbaren Rechts entsteht nicht. Wird die Frist von Art. 28d Abs. 1 EnG versäumt, richtet sich ein allfälliger Rückerstattungs- anspruch vielmehr nach dem ordentlichen Fristenregime der neuen Rück- erstattungsregelung. Auch wenn die Übergangregelung nicht die Frage betrifft, ob altes oder neues Recht anwendbar ist, handelt es sich im Weiteren um eine nicht un- übliche Art von Übergangsregelung. Sie schafft für das erste Jahr eine vom neuen Recht abweichende Sonderregelung, die mit der erwähnten Besser- stellung der betroffenen Unternehmen zugleich verhindert, dass diese den neurechtlichen Rückerstattungsanspruch dadurch verlieren, dass es ihnen in der Frist bis Ende 2014 nicht gelingt, die neu erforderliche Zielvereinba- rung abzuschliessen. Die Regelung soll somit gerade einen weichen Über- gang ins neue Rückerstattungsregime ermöglichen. Das zugunsten des Eventualbegehrens vorgebrachte Argument der Beschwerdeführerin, sie habe auf eine weiche Überleitung ins neue Recht vertrauen können, ver- mag daher bereits aus diesem Grund nicht zu überzeugen. 10.4 Damit erweist sich auch das Eventualbegehren als unbegründet. Die Beschwerde ist daher vollumfänglich abzuweisen. 11. 11.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als voll- umfänglich unterliegend. Sie hat deshalb die auf Fr. 8'000.– festzusetzen- den Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG).

A-7747/2015 Seite 31 11.2 Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Par- teientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Gleiches gilt für die unterlie- gende Beschwerdeführerin (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 8'000.– werden der Beschwerdeführerin auf- erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezah- lung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Christine Ackermann Pascal Baur

A-7747/2015 Seite 32 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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