B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-5417/2021
Urteil vom 10. Oktober 2024 Besetzung
Richter Alexander Misic (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richterin Christine Ackermann, Gerichtsschreiber Benjamin Strässle.
Parteien
gegen
Bundesamt für Justiz BJ, Direktionsbereich Privatrecht, Vorinstanz.
Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip; Zugang zu amtlichen Dokumenten.
A-5417/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______ (Gesuchstellerin) ersuchte am (...) 2021 das Bundesamt für Justiz (BJ) sinngemäss in eigenem Namen sowie in Vertretung ihrer Toch- ter B._______ um Zugang zu verschiedenen amtlichen Dokumenten be- treffend das Zivilstandsregister. Die Gesuchstellerin ergänzte ihr Gesuch in der Folge mehrfach (insbes. E-Mails vom 10. August 2021 und vom 17. Au- gust 2021). Zusammenfassend ersuchte sie um Zugang zu folgenden amt- lichen Dokumenten (vgl. Schlichtungsantrag der Gesuchstellerin vom 18. August 2021, Vorakten act. 7):
A-5417/2021 Seite 3 beziehungsweise deren Erstreckung auf Familienmitglieder. Hintergrund des Gesuchs um Zugang zu amtlichen Dokumenten sind (familiäre Um- stände). B. Das Bundesamt für Justiz (BJ) nahm mehrfach zum Gesuch Stellung. Es legte im Wesentlichen dar, dass keine statistische Auswertung der betref- fenden Zivilstandsereignisse und mithin kein amtliches Dokument vorliege. Ein solches könne zudem auch nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden; eine statistische Auswertung sei mit erheblichem personellen Aufwand und folglich mit erheblichen Kosten verbunden. Das Bundesamt für Justiz (BJ) verweigerte in der Folge den Zugang. C. Die Gesuchstellerin reichte am 18. August 2021 beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (nachfolgend: EDÖB) einen Schlichtungsantrag ein. Am 17. September 2021 fand eine Schlichtungsverhandlung statt. Eine Ei- nigung konnte nicht erzielt werden. Im Nachgang gewährte das Bundesamt für Justiz (BJ) der Gesuchstellerin Zugang zu amtlichen Dokumenten, die imZusammenhang mit der Ämterkonsultation zur Totalrevision des Bürger- rechtsgesetzes erstellt worden waren und die Bestimmung über die Nich- tigerklärung der Einbürgerung betrafen. Es erklärte zudem, in diesem Zu- sammenhang über keine weiteren Dokumente zu verfügen. Der EDÖB gab am 7. Oktober 2021 seine Empfehlung ab. Demnach kann das Bundesamt für Justiz (BJ) der Gesuchstellerin unter Kostenfolge Zu- gang zu einer noch zu erstellenden statistischen Auswertung gewähren. Im Übrigen empfahl der EDÖB dem Bundesamt für Justiz (BJ), an seinem Entscheid festzuhalten. Er führte aus, die von der Gesuchstellerin ge- wünschte statistische Auswertung aus Infostar könne gemäss den glaub- haften Angaben des Bundesamtes für Justiz (BJ) nicht mittels eines einfa- chen elektronischen Vorgangs erstellt werden. Es existiere daher insoweit kein amtliches Dokument (Rechtsbegehren Ziff. 1 gemäss dem Schlich- tungsantrag vom 18. August 2021). Im Übrigen sei die Bekanntgabe von Inhalten und Einzeldaten aus Infostar spezialgesetzlich geregelt und das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ, SR 152.3) mithin nicht anwendbar (Rechtsbe- gehren Ziffn. 2 und 4 gemäss dem Schlichtungsantrag vom 18. August 2021). Soweit die Gesuchstellerin um Zugang zu weiteren (amtlichen) Do- kumenten ersuche, habe das Bundesamt für Justiz (BJ) diesen
A-5417/2021 Seite 4 zwischenzeitlich gewährt, wobei glaubhaft sei, dass keine weiteren amtli- chen Dokumente existierten (Rechtsbegehren Ziffn. 3 und 5 gemäss dem Schlichtungsantrag vom 18. August 2021). Im Anschluss an die Schlichtungsverhandlung und die Empfehlung des EDÖB richtete die Gesuchstellerin verschiedene Schreiben an den EDÖB und das Bundesamt für Justiz (BJ). D. Das Bundesamt für Justiz (BJ) wies die Begehren der Gesuchstellerin mit Verfügung vom 8. November 2021 ab. Zur Begründung erwog es zusammenfassend, ein Anspruch auf Zugang bestehe nur in Bezug auf amtliche Dokumente. Ein amtliches Dokument liege jedoch hinsichtlich der von der Gesuchstellerin gewünschten statisti- schen Auswertung weder vor, noch könne ein solches durch einen einfa- chen elektronischen Vorgang aus in Infostar aufgezeichneten Informatio- nen erstellt werden. Mithin bestehe gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz kein Anspruch auf Zugang zu besagter statistischer Auswertung. Dasselbe gelte für die weiteren, nicht statistischen Daten aus Infostar; die Bekannt- gabe von Daten aus Infostar an Dritte sei spezialgesetzlich in Art. 59 der Zivilstandsverordnung (ZStV, SR 211.112.2) geregelt und das Öffentlich- keitsgesetz mithin nicht anwendbar. Schliesslich habe die Gesuchstellerin um Zugang zu amtlichen Dokumenten ersucht, welche die begleitende Rechtsetzung zur Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes betreffen wür- den. Diesbezüglich habe das Bundesamt für Justiz (BJ) den Zugang be- reits gewährt. Weitere Dokumente seien nicht vorhanden. E. A._______ und B._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) erho- ben am 12. Dezember 2020 (recte: 2021) Beschwerde beim Bundesver- waltungsgericht. Sie verlangen (sinngemäss), es sei die Verfügung des Bundesamtes für Justiz (BJ; nachfolgend: Vorinstanz) vom 8. November 2021 aufzuheben und die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Vo- rinstanz zurückzuweisen. Eventualiter seien ihre Begehren um Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss den an die Vorinstanz gerichteten Einga- ben gutzuheissen. Zudem beantragen die Beschwerdeführerinnen unent- geltliche Rechtspflege. Die Beschwerdeführerinnen rügen in formeller Hinsicht eine Rechtsverwei- gerung; die Vorinstanz habe über verschiedene ihrer Rechtsbegehren nicht
A-5417/2021 Seite 5 verfügt. Zudem habe die Vorinstanz ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt; sie habe ihnen vor Erlass der Verfügung keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und zudem ihren Entscheid unzureichend be- gründet. In der Sache machen die Beschwerdeführerinnen unter Verweis auf die Schulungsunterlagen zu Infostar geltend, es könne im Register nach dem Erwerbsgrund «Erleichterte Einbürgerung» sowie dem Verlust- grund «Nichtigerklärung der Einbürgerung» gesucht werden. Die gefor- derte statistische Auswertung könne daher ohne grossen Aufwand erstellt werden. F. Mit Zwischenverfügung vom 23. Januar 2022 wies der Instruktionsrichter das Gesuch der Beschwerdeführerinnen um Gewährung der unentgeltli- chen Rechtspflege ab. G. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 4. Juli 2022 (sinnge- mäss) die Abweisung der Beschwerde. Sie verweist auf die angefochtene Verfügung und hält daran fest. Ergänzend führt sie aus, die Begehren der Beschwerdeführerinnen würden teilweise über den Gegenstand eines Ver- fahrens nach dem Öffentlichkeitsgesetz – den Zugang zu amtlichen Doku- menten – hinausgehen. Die betreffenden Begehren seien aus diesem Grund abzuweisen gewesen. H. Die Beschwerdeführerinnen reichten am 8. August 2022 eine Stellung- nahme ein. Sie äusserten sich zunächst zu verschiedenen Umständen im Kontakt mit der Vorinstanz. Im Weiteren wiesen sie darauf hin, dass sie im Verfahren vor Vorinstanz nicht allein um Zugang zu amtlichen Dokumenten ersucht, sondern betreffend die Überprüfung der Übereinstimmung und Vereinbarkeit von Art. 36 Abs. 4 BüG beziehungsweise der Weisung zu dessen Vorgängerbestimmung mit dem geltenden nationalen und interna- tionalen Recht auch den Erlass einer Feststellungsverfügung anbegehrt hätten. Mit Blick auf die Hintergründe, die zum vorliegenden Verfahren ge- führt hätten, sei ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Feststel- lungsverfügung glaubhaft gemacht. Gleichwohl habe die Vorinstanz dies- bezüglich bisher nicht verfügt. Darüber hinaus habe sich die Vorinstanz auch nicht zu ihren weiteren Auskunftsbegehren geäussert. I. Die Vorinstanz reichte am 12. September 2022 eine ergänzende
A-5417/2021 Seite 6 Vernehmlassung ein. Darin führte sie unter anderem aus, im Verfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz sei einzig der Zugang zu amtlichen Doku- menten zu beurteilen; die Erteilung von allgemeinen Auskünften könne nicht Gegenstand eines Verfahrens nach dem Öffentlichkeitsgesetz sein. J. Die Beschwerdeführerinnen reichten am 17. Januar 2023 eine weitere Stellungnahme ein. Sie halten insbesondere an ihrer Auffassung fest, dass in Bezug auf die Überprüfung der Übereinstimmung und Vereinbarkeit von Art. 36 Abs. 4 BüG mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht weitere Dokumente vorhanden sein müssen. K. K.a Der Instruktionsrichter forderte die Vorinstanz mit Verfügung vom 10. Februar 2023 auf, sich zu verschiedenen Vorbringen der Beschwerde- führerinnen zu äussern. Das betraf die Möglichkeiten der Erstellung der von den Beschwerdeführerinnen verlangten statistischen Auswertung, die Ämterkonsultation bei Gesetzgebungsverfahren wie dem Bürgerrechtsge- setz und den Einbezug der Vorinstanz in die Erarbeitung einer dringlichen Weisung des damaligen Bundesamtes für Migration (BFM) zum Einbezug der Kinder im Falle der Nichtigerklärung einer Einbürgerung. Schliesslich forderte der Instruktionsrichter die Vorinstanz zur Edition verschiedener Unterlagen auf, betreffend unter anderem die im Zusammenhang mit der Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes durchgeführte Ämterkonsultation. K.b Die Vorinstanz reichte am 17. März 2022 (recte: 2023) eine Stellung- nahme ein. Sie äussert sich zunächst zu der von den Beschwerdeführerinnen gefor- derten statistischen Auswertung. Demnach wird in Infostar der Personen- stand beurkundet, wozu unter anderem auch das Bürgerrecht gehört. Eine automatische Abfragemöglichkeit zu bestimmten, das Bürgerrecht betref- fenden Zivilstandsereignissen wie etwa der Erstreckung der Nichtigkeit ei- ner (erleichterten) Einbürgerung bestehe jedoch nicht. Dies hänge damit zusammen, dass die Erstreckung der Nichtigerklärung einer (erleichterten) Einbürgerung wie diese selbst zeitlich zurück wirke und unter Umständen zwischenzeitlich eingetretene Zivilstandsereignisse angepasst werden müssten. Mit Blick auf das Zivilstandsregister sei daher die Erstreckung der Nichtigkeit einer (erleichterten) Einbürgerung wie diese selbst kein nor- mierter beziehungsweise standardisierter Vorgang; die neuen Daten müss- ten bei jeder betroffenen Person manuell eingefügt werden. Da in diesem
A-5417/2021 Seite 7 Zusammenhang zudem keine statistischen Daten an das Bundesamt für Statistik (BFS) zu übermitteln seien, würden die betreffenden Daten auch nicht im Hinblick auf eine automatisierte statistische Abfrage codiert. Schliesslicht reichte die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht sämtli- che Unterlagen ein, die im Zusammenhang mit der Totalrevision des Bür- gerrechtsgesetzes von ihr erstellt worden waren. Die Unterlagen wurden den Beschwerdeführerinnen zugestellt. L. Die Vorinstanz reichte am 21. April 2023 eine weitere Stellungnahme zu Nachfragen des Instruktionsrichters betreffend die streitbetroffene statisti- sche Auswertung ein. Sie legt dar, dass Infostar entsprechend den gesetz- lichen Vorgaben über mehrere Statistikfunktionen verfüge. Diese würden jedoch nicht die Nichtigerklärung von (erleichterten) Einbürgerungen be- ziehungswiese deren Erstreckung auf Kinder betreffen. Zwar könne in In- fostar ausserhalb der Statistikfunktionen nach Geschäftsfällen wie etwa dem Geschäftsfall «Bürgerrecht» gesucht werden. Das betreffende Such- ergebnis würde jedoch alle Geschäftsfälle umfassen, die das Bürgerrecht betreffen, also etwa auch den Erwerb des Bürgerrechts. Es müssten so- dann sämtliche betreffenden Geschäftsfälle manuell daraufhin überprüft werden, ob die Nichtigerklärung einer (erleichterten) Einbürgerung oder deren Erstreckung beurkundet worden sei. Dies sei mit erheblichem Auf- wand verbunden. Für den Fall, dass der Sachverhalt aus Sicht des Bun- desverwaltungsgerichts weiterhin nicht hinreichend erstellt sei, beantragte die Vorinstanz die Durchführung eines Augenscheins unter Beizug einer Fachperson. M. Die Beschwerdeführerinnen hielten mit Stellungnahme vom 30. Mai 2023 an ihrer Auffassung fest, wonach aus Infostar beziehungsweise auf der Grundlage einer aus Infostar zu erstellende Excel-Liste eine statistische Auswertung der Nichtigerklärungen von (erleichterten) Einbürgerungen einschliesslich deren Erstreckung auf Kinder möglich ist. Zudem verlangen sie, es sei im Urteildispositiv festzuhalten, dass zu einer allfälligen Über- prüfung der dringlichen Weisung des damaligen Bundesamtes für Migra- tion (BFM) zu Art. 41 Abs. 3 des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (AS 1952 1087; aBüG) kein amtliches Dokument existiere. N. Mit Fachbericht vom 6. Juli 2023 äusserte sich das Bundesamt für Statistik
A-5417/2021 Seite 8 (BFS) zu den Möglichkeiten einer statistischen Auswertung (aus Infostar) betreffend die Nichtigerklärung von (erleichterten) Einbürgerungen ein- schliesslich der Anzahl Fälle von deren Erstreckung beziehungsweise Nichterstreckung insbesondere auf minderjährige Kinder. Demnach erhält das Bundesamt für Statistik unter anderem Informationen zum Erwerb des Schweizer Bürgerrechts. Die betreffenden Informationen würden jedoch nicht Infostar, sondern dem Zentralen Migrationsinformationssystem Zemis entstammen. Angaben zum Verlust des Schweizer Bürgerrechts seien in den betreffenden Informationen nicht enthalten; das geltende Recht sehe die Erhebung statistischer Informationen zum Verlust des Bürgerrechts (aufgrund der Nichtigerklärung einer [erleichterten] Einbürgerung bezie- hungsweise von deren Erstreckung) nicht vor. O. Die Beschwerdeführerinnen haben am 31. August 2023 eine weitere Stel- lungnahme eingereicht. Sie äussern sich erneut zu (weiteren) Möglichkei- ten einer statistischen Auswertung und zum Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang mit der Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes; die Be- schwerdeführerinnen sind der Ansicht, dass das Gesetzgebungsverfahren nicht gesetzmässig durchgeführt worden ist. Daran halten sie mit Stellung- nahme vom 9. Oktober 2023 fest. P. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die bei den Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit für den vorliegenden Entscheid erheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG über ein Gesuch um Zugang zu amtlichen
A-5417/2021 Seite 9 Dokumenten aus dem elektronischen Personenstandsregister Infostar ge- stützt auf das Öffentlichkeitsgesetz und somit um ein taugliches Anfech- tungsobjekt (vgl. Art. 15 Abs. 1 BGÖ). Mit dem Bundesamt für Justiz (BJ) hat eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG verfügt; das Eidge- nössische Amt für Zivilstandswesen (EAZW), das die Oberaufsicht über das schweizerische Zivilstandswesen ausübt (Art. 84 Abs. 1 ZStV), ist eine Dienststelle des Bundesamtes für Justiz (BJ; Art. 8 Abs. 1 Bst. a der Orga- nisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeideparte- ment [OV-EJPD; SR 172.213.1]). Da zudem keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde sachlich und funktional zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 16 Abs. 1 BGÖ). 1.2 Die Beschwerdeführerinnen haben sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt – das Verfahren wurde auf ihr Gesuch hin eingeleitet – und sie sind Adressatinnen der angefochtenen Verfügung, mit der ihr Zugangsgesuch, soweit ihnen der Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht bereits gewährt worden war, abgewiesen wurde. Sie sind daher durch die angefochtene Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert und insoweit zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Dasselbe gilt, soweit sie vor der Vorinstanz den Erlass einer Verfügung anbegehrt hatten und im Ver- fahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverzögerung bezie- hungsweise Rechtsverweigerung geltend machen (Art. 46a VwVG). 1.3 1.3.1 Näher einzugehen ist auf den Streitgegenstand des vorliegenden Be- schwerdeverfahrens. 1.3.2 Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bestimmt sich nach dem in der angefochtenen Verfügung geregelten Rechtsverhältnis, soweit es nach Massgabe der Beschwerdebegehren im Streit liegt. Die an- gefochtene Verfügung bildet den Rahmen, der den möglichen Umfang des Streitgegenstands begrenzt: Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder allenfalls – wenn wie hier ein Verfahren auf Gesuch hin eingeleitet wird – hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die Beschwerdeinstanz nicht beurtei- len, da sie ansonsten in die funktionale Zuständigkeit der ersten Instanz eingreifen würde. Auf entsprechende Parteibegehren könnte nicht
A-5417/2021 Seite 10 eingetreten werden (BGE 136 II 457 E. 4.2 mit Hinweisen; Urteil des BGer 1C_362/2022 vom 9. Januar 2024 E. 3.2 mit Hinweisen). 1.3.3 Die Beschwerdeführerinnen hatten vor der Vorinstanz um Zugang zu verschiedenen Dokumenten ersucht. Das Gesuch betraf zunächst eine statistische Auswertung aus Infostar be- treffend die Nichtigerklärung von (erleichterten) Einbürgerungen ein- schliesslich deren Erstreckung auf Kinder (Rechtsbegehren Ziff. 1 gemäss dem Schlichtungsantrag vom 18. August 2021). Die Vorinstanz wies das Zugangsgesuch diesbezüglich ab mit der Begründung, es liege kein amtli- ches Dokument vor. Die Beschwerdeführerinnen machen somit die Frage, ob ein amtliches Dokument vorliegt und ihnen mithin grundsätzlich Zugang zu der statistischen Auswertung aus Infostar zu gewähren ist, zu Recht zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Weiter verlangten die Beschwerdeführerinnen Zugang zu den Beurkun- dungen in Infostar über Nichtigerklärungen von (erleichterten) Einbürge- rungen und der jeweiligen Auswirkungen auf Familienmitglieder (Rechts- begehren Ziff. 2 gemäss dem Schlichtungsantrag vom 18. August 2021). Die Beurkundungen seien ihnen in anonymisierter Form vorzulegen. Die Vorinstanz wies das Zugangsgesuch auch in dieser Hinsicht (sinngemäss) ab; sie erwog, die Bekanntgabe von Personenstandsdaten aus Infostar sei spezialgesetzlich nach der Zivilstandsverordnung zu beurteilen und das Öffentlichkeitsgesetz somit nicht anwendbar. Die Frage, ob sich der Zu- gang zu anonymisierten Beurkundungen aus Infostar spezialgesetzlich nach der Zivilstandsverordnung richtet, liegt innerhalb des Anfechtungsob- jekts und stellt daher einen zulässigen Streitgegenstand dar. Schliesslich ersuchten die Beschwerdeführerinnen die Vorinstanz um Zu- gang zu den amtlichen Dokumenten betreffend die Überprüfung der Über- einstimmung und Vereinbarkeit von Art. 36 Abs. 4 BüG beziehungsweise der Weisung zu dessen Vorgängerbestimmung mit dem geltenden natio- nalen und internationalen Recht (vgl. Rechtsbegehren Ziff. 5 gemäss dem Schlichtungsantrag vom 18. August 2021). Das Zugangsgesuch war dies- bezüglich im Schlichtungsantrag vom 18. August 2021 allgemeiner bezie- hungsweise unbestimmter formuliert. Aus der Begründung des Zugangs- gesuchs gemäss der E-Mail der Beschwerdeführerin 1 vom 16. August 2021 (verwendet mit E-Mail vom 17. August 2021) ergibt sich jedoch, dass dem Gesuch besagtes Verständnis zu geben ist (zum Verständnis von Rechtsbegehren nach Treu und Glauben unter Beizug der Begründung vgl.
A-5417/2021 Seite 11 Urteil des BGer 2C_174/2023 vom 22. März 2024 E. 1.3). Die Vorinstanz gab dem Zugangsgesuch ebenfalls dieses Verständnis bei und wies es ab; sie erwog, den Beschwerdeführerinnen sei zwischenzeitlich Zugang zu den betreffenden amtlichen Dokumenten gewährt worden und weitere Do- kumente würden nicht existieren. Bei der Frage, ob weitere amtliche Doku- mente existieren würden und die Vorinstanz Zugang zu diesen zu gewäh- ren hätte, handelt sich mithin um einen zulässigen Streitgegenstand. 1.3.4 Die Beschwerdeführerinnen haben von der Vorinstanz sodann Aus- kunft verlangt über die Daten, die über die Beschwerdeführerin 2 in Infostar geführt werden. Die Vorinstanz hat das Gesuch abgewiesen mit der Begründung, das be- treffende Auskunftsgesuch sei beim Zivilstandsamt des Ereignis- oder Hei- matortes zu stellen. Die Vorinstanz hat mithin ihre Zuständigkeit für einen Entscheid in der Sache verneint. Unter diesen Umständen wäre, nachdem die Beschwerdeführerinnen auf der Zuständigkeit der Vorinstanz bestan- den haben, auf das Gesuch nicht einzutreten gewesen; die Zuständigkeit einer Behörde ist Voraussetzung für einen Entscheid in der Sache. Im Er- gebnis ist hier demnach ein Nichteintretensentscheid angefochten. Die Beschwerdeführerinnen führen aus, die Zuständigkeit zur Erteilung der nachgesuchten Auskunft sei bereits von allen anderen Stellen bestritten worden. Sie machen damit (sinngemäss) einen negativen Kompetenzkon- flikt geltend. Die Frage, ob auf das Begehren der Beschwerdeführerinnen einzutreten gewesen wäre, ist mithin zulässiger Streitgegenstand des vor- liegenden Beschwerdeverfahrens. 1.3.5 Die Beschwerdeführerinnen haben von der Vorinstanz zudem (sinn- gemäss) den Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die Überprü- fung der Übereinstimmung und Vereinbarkeit der Bestimmung des Bürger- rechtsgesetzes über die Erstreckung der Nichtigkeit von (erleichterten) Ein- bürgerungen auf Kinder beziehungsweise der Weisung zu dessen Vorgän- gerbestimmung mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht anbegehrt; die Vorinstanz habe festzustellen, dass eine solche Überprü- fung nicht erfolgt sei. Die Vorinstanz hat (noch) keine Feststellungsverfügung erlassen. Ein An- fechtungsobjekt liegt somit (noch) nicht vor, weshalb diesbezüglich im Ver- fahren vor Bundesverwaltungsgericht einzig geprüft werden kann, ob die Vorinstanz eine anfechtbare Verfügung unrechtmässig verweigert oder
A-5417/2021 Seite 12 verzögert hat (Art. 46a VwVG). Dabei handelt es sich um einen zulässigen Streitgegenstand. 1.3.6 Die Beschwerdeführerinnen verlangen schliesslich Auskunft über die Bearbeitung ihrer Personendaten durch die Vorinstanz; sie stützen ihre Be- gehren auf die Datenschutzgesetzgebung des Bundes. Hintergrund des Auskunftsgehrens ist die Weitergabe von Personendaten der Beschwerde- führerinnen an Dritte durch die Vorinstanz. Die Vorinstanz hat auch in dieser Hinsicht noch nicht verfügt. Ein Anfech- tungsobjekt liegt somit noch nicht vor. Im Verfahren vor dem Bundesver- waltungsgericht kann daher einzig geprüft werden, ob die Vorinstanz eine anfechtbare Verfügung unrechtmässig verweigert oder verzögert hat (Art. 46a VwVG). Dabei handelt es sich um einen zulässigen Streitgegen- stand. 1.3.7 Zusammenfassend ist die Verfügung der Vorinstanz vom 8. Novem- ber 2021 wie folgt auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen:
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Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehlern bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht stellt sodann den rechtserheblichen Sach- verhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes we- gen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG) und wendet das Recht von Amtes we- gen an, ohne an die rechtliche Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Dabei würdigt es die Beweise grundsätzlich frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtgemäss (Urteil des BVGer A-2088/2021 vom 27. Mai 2024 E. 2 mit Hinweis). Das Bundesverwaltungsgericht kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den ange- fochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichen- den Begründung bestätigen (sog. Motivsubstitution, vgl. Urteil des BVGer A-4112/2021 vom 5. Juli 2023 E. 2). 3. 3.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. 3.2 Die Parteien haben im verwaltungs- und verwaltungsgerichtlichen Ver- fahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 ff.
A-5417/2021 Seite 14 VwVG). Der Anspruch umfasst im Wesentlichen das Recht einer Partei auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Ent- scheidfindung. Das rechtliche Gehör dient in diesem Sinne der Sachauf- klärung und stellt zudem ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar (vgl. BGE 146 II 335 E. 5.1 und BGE 140 I 99 E. 3.4). Zu den Mitwirkungsrechten der Parteien gehört insbesondere der An- spruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des Entscheids, auf Abnahme angebotener Beweise und auf Mitwirkung an der Beweiserhebung (Art. 30 und Art. 33 VwVG). Voraussetzung dafür sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf. Die Parteien sind mithin vorweg in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen zu ori- entieren (Urteil des BGer 1C_267/2021 vom 11. Oktober 2022 E. 5.2 mit Hinweis). Weiter verlangt der Anspruch auf rechtliches Gehör, dass die Be- hörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksich- tigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begrün- den (Art. 35 Abs. 1 VwVG; Urteil des BGer 1C_435/2022 vom 23. Januar 2024 E. 3.2; Urteil des BVGer A-5566/2022 vom 15. Februar 2023 E. 5.2.2 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des BGer 1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.3.2). 3.3 Die Beschwerdeführerinnen rügen zunächst, die Vorinstanz habe ihnen – obschon anbegehrt – vor Erlass der angefochtenen Verfügung keine Ge- legenheit gegeben, zum Verfügungsentwurf Stellung zu nehmen. Es sei ihnen mithin nicht möglich gewesen vorzubringen, dass sie sich bezüglich der anbegehrten Auskunft über die Daten, die über die Beschwerdeführe- rin 2 in Infostar bearbeitet werden, bereits erfolglos an die zuständigen Zi- vilstandsämter gewandt hatten. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst – wie vorstehend ausgeführt – insbesondere auch das Recht, sich vorgängig zu einem Entscheid zur Sa- che äussern zu können (Art. 30 Abs. 1 VwVG). In einigen Rechtsgebieten ist es vorgeschrieben oder zumindest gelebte Praxis, dass die Verwaltung zur Wahrung des rechtlichen Gehörs den späteren Verfügungsadressaten nicht nur Gelegenheit gibt, sich zum Gegenstand der in Aussicht genom- menen Verfügung zu äussern, sondern dass sie den Entwurf der beabsich- tigten Verfügung den Adressaten zur Stellungnahme zustellt. Die Pflicht, ein solches Vorbescheidverfahren durchzuführen, ergibt sich jedoch weder aus dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf rechtliches Gehör noch aus dem VwVG. Der Anspruch auf rechtliches Gehör bezieht sich in erster Linie
A-5417/2021 Seite 15 auf Tatsachen. Das Recht, vor einer Entscheidung zu allen bedeutenden Punkten Stellung zu nehmen, gelangt somit ohne Einschränkung bei Tat- sachenfragen zur Anwendung; es umfasst insbesondere das Recht der be- troffenen Person, sich vor einer Entscheidung zu den relevanten Tatsachen zu äussern, Beweise vorzulegen und an der Beweiserhebung mitzuwirken. Was die rechtliche Qualifikation des Sachverhalts anbelangt, gilt dieses Recht demgegenüber nur, wenn eine Partei unerwartet ihren Blickwinkel in rechtlicher Hinsicht ändert und wenn die Behörde die Absicht hat, sich auf den Parteien unbekannte Rechtsargumente zu stützen, deren Anwendung diese nicht voraussehen können. Das Recht auf Anhörung dient in solchen Fällen dem Schutz vor überraschender Rechtsanwendung (BGE 148 II 73 E. 7.3.1; Urteile des BGer 1C_397/2018 vom 14. Dezember 2018 E. 3.1 und 2C_695/2014 vom 16. Januar 2015 E. 4.3 mit Hinweis unter anderem auf BGE 129 II 497 E. 2.2). Der EDÖB hat in seiner Empfehlung vom 7. Oktober 2021 festgehalten, dass die Bekanntgabe von Personendaten aus Infostar spezialgesetzlich in der Zivilstandsverordnung geregelt und ein entsprechendes Gesuch beim zuständigen Zivilstandsamt zu stellen ist. Die Beschwerdeführerinnen hatten somit Gelegenheit, gegenüber der Vorinstanz begründet geltend zu machen, sie hätten sich bereits erfolglos an die zuständigen Zivilstands- ämter und Aufsichtsbehörden gewandt. Jedenfalls konnte der Entscheid der Vorinstanz, auf das Gesuch der Beschwerdeführerinnen nicht einzutre- ten, soweit sie Auskunft zu den in Infostar über die Beschwerdeführe- rin 2 geführten Personenstandsdaten in Infostar verlangt hatten, vernünf- tigerweise nicht überraschen. Ein Anspruch auf vorgängige Äusserung zum Verfügungsentwurf bestand somit nicht. 3.4 Die Beschwerdeführerinnen rügen sodann eine Verletzung der Begrün- dungspflicht. Konkret machen sie geltend, sie hätten ihr Gesuch um Zu- gang zu der statistischen Auswertung aus Infostar unter anderem unter Verweis auf das internationale Übereinkommen über die Rechte des Kin- des (SR 0.107) begründet. Darauf sei die Vorinstanz jedoch nicht einge- gangen. Zudem habe die Vorinstanz bis heute nicht abschliessend erklärt, ob sie die Bestimmung von Art. 36 Abs. 4 BüG beziehungsweise die Wei- sung zu dessen Vorgängerbestimmung auf ihre Übereinstimmung und Ver- einbarkeit mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht hin überprüft habe. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt die Pflicht der Behörde, ih- ren Entscheid zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Behörde muss in
A-5417/2021 Seite 16 erkenn- und nachvollziehbarer Weise die Überlegungen nennen, von de- nen sie sich bei ihrer Entscheidung hat leiten lassen und auf die sich der Entscheid stützt. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Par- teistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbrin- gen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Ent- scheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abge- fasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Re- chenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere In- stanz weiterziehen kann (BGE 148 III 30 E. 3.1 und Urteil des BGer 1C_311/2022 vom 15. Januar 2024 E. 3.2, je mit Hinweisen). Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, dass die von den Beschwerdeführerinnen zur Einsicht verlangte statistische Auswertung we- der in dieser Form bereits besteht, noch durch einen einfachen elektroni- schen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden kann. Insbesondere könne die Auswertung nicht über eine einfache Datenbank- abfrage erstellt werden; eine solche Funktion bestehe derzeit nicht und müsste zunächst implementiert werden. Die Vorinstanz begründet damit – wenn auch kurz – in nachvollziehbarer Weise, von welchen wesentlichen Überlegungen sie sich bei ihrem Entscheid hat leiten lassen. Sie war ins- besondere nicht verpflichtet, sich mit allen rechtlichen Einwänden der Be- schwerdeführerinnen auseinanderzusetzen, zumal sie nicht begründet dar- legen, dass die Schweiz auf der Grundlage des von ihnen genannten Über- einkommens verpflichtet wäre, genau die streitbetroffene statistische Aus- wertung zu erstellen. Zwar belegt die Vorinstanz ihre Ausführungen nicht – wie von den Beschwerdeführerinnen gefordert – mit Printscreens oder ähn- lichem. Darauf kommt es jedoch hier auch nicht an; ob die «blossen» Dar- legungen der Vorinstanz zum Nachweis, dass kein amtliches Dokument vorliegt, ausreichend sind, ist eine Frage der Beweiswürdigung und nicht der Begründungspflicht. 4. 4.1 Die Beschwerdeführerinnen beantragen die Durchführung einer münd- lichen Parteiverhandlung. 4.2 Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten mit Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Ver- pflichtungen von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz be- ruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb ange- messener Frist verhandelt wird.
A-5417/2021 Seite 17 Der von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verwendete Begriff der «zivilrechtlichen» An- sprüche und Verpflichtungen, den der Europäische Gerichtshof für Men- schenrechte (EGMR) autonom auslegt, greift weiter als der Rechtsbegriff des Zivilrechts im Sinne des schweizerischen Rechts (vgl. zum Ganzen m.w.H. GRABENWARTER/PABEL, Europäischen Menschenrechtskonvention, 7. Aufl. 2021, § 24 Rz. 8 ff.). Er schliesst auch Verwaltungsakte einer ho- heitlich handelnden Behörde ein, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen, wie etwa Entscheide über Schadenersatzansprüche gegenüber dem Gemeinwesen. Ob ein Streit über zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen in Frage steht, bestimmt sich nach den konkreten Umständen. Der Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist jedoch nur eröffnet, wenn die Streitigkeit Exis- tenz, Inhalt, Umfang oder Art der Ausübung von zivilrechtlichen Ansprü- chen oder Verpflichtungen betrifft. Zudem wird verlangt, dass die Streitig- keit echt und ernsthafter Natur ist und sich ihr Ausgang für den zivilrechtli- chen Anspruch als unmittelbar entscheidend erweist; lediglich weit ent- fernte Konsequenzen reichen nicht aus (BGE 146 I 145 E. 6.1, BGE 130 I 388 E. 5.3 und Urteil des BGer 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.3.1, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung auch des EGMR). Die Pflicht zur Durchführung einer öffentlichen und mündlichen Verhand- lung gilt nicht absolut. Die Rechtsprechung des EGMR und des Bundesge- richts lässt ein Absehen von einer öffentlichen und mündlichen Verhand- lung zu, wenn die Angelegenheit ohne Weiteres aufgrund der Akten sowie der schriftlichen Parteivorbringen beurteilt werden kann, wenn sich keine Tatfragen, sondern reine Rechts- oder Zulässigkeitsfragen von geringer Tragweite stellen oder wenn der Streitgegenstand komplexe technische Fragen betrifft. Hingegen ist eine öffentliche und mündliche Verhandlung notwendig, wenn die Überprüfung der vorinstanzlichen Sachverhaltsermitt- lung erforderlich ist, wenn die Beurteilung der Angelegenheit vom persön- lichen Eindruck abhängt oder wenn das Gericht weitergehende Abklärun- gen zu gewissen Punkten treffen muss (statt vieler Urteil der Grossen Kam- mer des EGMR i.S. Ramos Nunes de Carvalho e Sá gegen Portugal vom 6. November 2018, 55391/13, §§ 190 ff.; BGE 147 I 153 E. 3.5 mit Hinwei- sen auf die Rechtsprechung des EGMR). 4.3 Die Beschwerdeführerinnen verlangen gestützt auf das Öffentlichkeits- gesetz und die Datenschutzgesetzgebung des Bundes Zugang zu amtli- chen Dokumenten beziehungsweise Auskunft zu den über sie bearbeiteten Personendaten. Ihre Begehren stehen – soweit ersichtlich – im Kontext mit einer Schadenersatzforderung gegen die Schweizerische Eidgenossen-
A-5417/2021 Seite 18 schaft und einer Revision vor Bundesgericht. Beide Verfahren haben – so- weit dem Bundesverwaltungsgericht aus den Akten bekannt – Ansprüche auf Schadenersatz zum Gegenstand. Nach der Rechtsprechung erscheint indes jedenfalls in Bezug auf die Begehren gestützt auf das Öffentlichkeits- gesetz fraglich, ob ein hinreichender unmittelbarer Zusammenhang zu zi- vilrechtlichen Ansprüchen besteht (vgl. Urteil des BGer 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018 E. 3.3). Ob vorliegend zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu beurteilen sind, kann jedoch aus nachfolgenden Gründen offen bleiben. Die Pflicht zur Durchführung einer öffentlichen und mündlichen Verhand- lung gilt, wie bereits ausgeführt, nicht absolut. Von einer Verhandlung kann abgesehen werden, wenn sich reine Rechtsfragen stellen und keine Um- stände vorliegen, die das Bundesverwaltungsgericht veranlassen müssen, sich einen persönlichen Eindruck von den Parteien zu machen. Die Be- schwerdeführerinnen verlangten zum einen gestützt auf das Öffentlich- keitsgesetz Zugang zu amtlichen Dokumenten. Die Vorinstanz hat die Be- gehren abgewiesen mit der Begründung, dass keine (weiteren) amtlichen Dokumente im Sinne des Gesetzes existierten und der Zugang zu den be- treffenden Dokumenten im Übrigen spezialgesetzlich geregelt sei. Es wird folglich zu prüfen sein, ob die Vorinstanz zu Recht das Vorliegen (weiterer) amtlicher Dokumente verneint hat und vom Vorliegen einer spezialgesetz- lichen Regelung ausgehen durfte, die dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht. Dabei handelt es sich überwiegend um Rechtsfragen. Zum anderen ver- langten die Beschwerdeführerinnen Auskunft über die Bearbeitung ihrer Personendaten durch die Vorinstanz und über die in Infostar beurkundeten Personenstandsdaten der Beschwerdeführerin 2. Die Vorinstanz hat dies- bezüglich noch keinen Entscheid getroffen beziehungswiese ist auf das Begehren mangels Zuständigkeit nicht eingetreten. Es wird daher diesbe- züglich in formeller Hinsicht zu prüfen sein, ob die Vorinstanz zum Erlass einer Verfügung verpflichtet gewesen wäre beziehungsweise ob sie sich zu Recht als nicht zuständig erachtet hat. Auch dabei handelt es sich um Rechtsfragen. Zudem sind vorliegend keine Umstände ersichtlich, die das Bundesverwaltungsgericht veranlassen müssen, sich einen persönlichen Eindruck von den Parteien zu machen; die Hintergründe der vorliegenden Beschwerde – (...) – sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und mit Blick darauf, dass grundsätzlich weder das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten noch das Begehren um Auskunft über die Bearbei- tung eigener Personendaten begründet werden müssen, auch nicht rechts- erheblich. Das Bundesverwaltungsgericht darf daher auf die Durchführung
A-5417/2021 Seite 19 einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung verzichten. Der entspre- chende Antrag der Beschwerdeführerinnen ist abzuweisen. 5. 5.1 In materieller Hinsicht ist zunächst auf das Gesuch der Beschwerde- führerinnen um Zugang zu verschiedenen Dokumenten einzugehen. Die Beschwerdeführerinnen stützen ihre Begehren auf das Öffentlichkeits- gesetz. Streitig ist zunächst, ob das Gesuch, soweit es eine statistische Auswertung aus Infostar sowie die Beurkundung bestimmter Zivilstandser- eignisse in Infostar betrifft, nach den Bestimmungen des Öffentlichkeitsge- setzes zu beurteilen ist und mithin in dessen Anwendungsbereich fällt (nachfolgend E. 6). Weiter wird zu prüfen sein, ob es sich bei der betref- fenden statistischen Auswertung um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt (nachfolgend E. 7) und ob die Vorinstanz zu Recht da- von ausgehen durfte, es würden betreffend die Überprüfung der Überein- stimmung und Vereinbarkeit von Art. 36 Abs. 4 BüG beziehungsweise der Weisung zu dessen Vorgängerbestimmung mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht keine weiteren amtlichen Dokumente existieren (nachfolgend E. 8). Zum Verständnis und zur Prüfung der Vorbringen der Beschwerdeführerin- nen ist vorab die gesetzliche Ordnung im Zusammenhang mit Gesuchen um Zugang zu amtlichen Dokumenten (nachfolgend E. 5.2) darzustellen. Zudem ist auf das anwendbare Beweisrecht einzugehen (nachfolgend E. 5.3). Vor diesem Hintergrund werden alsdann die Vorbringen der Be- schwerdeführerinnen zu prüfen sein. 5.2 5.2.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auf- trag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ). Dadurch soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutio- nen und ihr Funktionieren gefördert werden. Zudem bildet es eine wesent- liche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am poli- tischen Entscheidungsprozess und für eine wirksame Kontrolle über die Verwaltung (BGE 148 II 92 E. 2). Im Sinne dieser Zielsetzung statuiert das Öffentlichkeitsgesetz das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvor- behalt. Es gewährt jeder Person im persönlichen und sachlichen Geltungs- bereich des Öffentlichkeitsgesetzes einen subjektiven, individuellen An- spruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; BGE 136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen; BVGE 2016/9 E. 3).
A-5417/2021 Seite 20 Ein amtliches Dokument ist gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Be- sitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt wor- den ist, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft. Als amtliche Dokumente gelten sodann auch solche, die durch einen einfachen elektro- nischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden kön- nen und die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllen (sog. «virtuelle Dokumente»; Art. 5 Abs. 2 BGÖ). Das Öffentlichkeitsgesetz behält in Art. 4 BGÖ spezielle Bestimmungen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim be- zeichnen (Bst. a) oder vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Vorausset- zungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b). Das Verhältnis von Vertraulichkeitsregeln in anderen Bundesgesetzen und dem allgemeinen Transparenzgebot gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist im Einzelfall zu ermitteln. Entscheidend ist dabei der Sinn und Zweck der divergierenden Normen, wobei das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Ver- waltung dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen ist (BGE 146 II 265 E. 4 und E. 5.2.1 und Urteil des BGer 1C_93/2021 vom 6. Mai 2022 E. 3.4, je mit Hinweisen). 5.2.2 Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips besteht die Vermutung zu Guns- ten eines freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten (BGE 148 II 92 E. 2). Es liegt somit nicht im freien Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will oder nicht (BVGE 2014/6 E. 4.2). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht absolut. Die Bestim- mungen von Art. 7 und Art. 8 BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren Vorliegen der Zugang zu amtlichen Dokumenten abweichend von Art. 6 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verwei- gern ist. Darüber hinaus ist dem Schutz der Persönlichkeit beziehungs- weise der Privatsphäre Dritter Rechnung zu tragen (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ; BGE 144 II 91 E. 4 und BGE 142 II 340 E. 4 betreffend die mit der geltenden gesetzlichen Grundlage übereinstimmende Regelung in Art. 19 Abs. 1 bis aDSG [Amtliche Sammlung (AS) 2006 2319]). 5.2.3 Das Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten ist in den Art. 10 ff. BGÖ geregelt. Demnach ist das Gesuch an jene Behörde zu richten, die das amtliche Dokument erstellt hat oder – im Fall eines so- genannten virtuellen Dokuments (vgl. hierzu nachfolgend E. 7) – aus auf- gezeichneten Informationen erstellen kann. Das Gesuch kann formlos
A-5417/2021 Seite 21 gestellt und braucht – auch rechtlich – nicht begründet zu werden (Art. 7 Abs. 1 der Öffentlichkeitsverordnung [VBGÖ, SR 152.31]; vgl. BGE 144 II 91 E. 4.9). Die zuständige Behörde nimmt so rasch als möglich Stellung zu dem Gesuch (Art. 12 BGÖ). Entspricht die Behörde dem Gesuch nicht oder nicht vollständig, so besteht für die gesuchstellende Person die Möglich- keit, mit einem Schlichtungsantrag an den EDÖB zu gelangen; das Öffent- lichkeitsgesetz schreibt mit dem Ziel der Streitbeilegung und Vermeidung von Gerichtsverfahren verbindlich eine Schlichtung vor (vgl. Urteil des BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 3.3.1 und 3.4.2, je mit Hinwei- sen). Kommt keine solche zu Stande, gibt der EDÖB innert 30 Tagen nach Empfang des Schlichtungsantrags eine Empfehlung dazu ab, ab und in welchem Umfang der Zugang zu gewähren ist (Art. 14 BGÖ). Die gesuch- stellende Person kann anschliessend den Erlass einer Verfügung verlan- gen (Art. 15 Abs. 1 BGÖ), wobei mit Blick auf den verpflichtenden Charak- ter der Schlichtung Gegenstand der Verfügung nur sein kann, was auch Gegenstand der Schlichtung war. Auf das Verfügungsverfahren sind die Bestimmungen des VwVG anwendbar (BGE 142 II 324 E. 3.6). 5.3 Im ordentlichen Verwaltungsverfahren gilt der Untersuchungsgrund- satz; die formelle Pflicht zur ordnungsgemässen Beweisführung obliegt – unter Beachtung der Mitwirkungspflichten der Parteien – der Behörde (Art. 12 und Art. 13 VwVG). Diese Grundsätze beanspruchen auch im An- wendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes und damit im Verfahren vor der Vorinstanz Geltung, umso mehr, als eine gesuchstellende Person den Beweis, dass ein amtliches Dokument besteht, mangels Zugangs zu den betreffenden Daten selbst nicht führen kann. Im Streitfall ist daher die Be- hörde zur formellen Beweisführung verpflichtet (Urteile des BGer 1C_406/2016 vom 15. Februar 2017 E. 3.3 und 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.5.2). Vom Untersuchungsgrundsatz ist die objektive Beweislast zu unterschei- den. Bleibt eine rechtserhebliche Tatsache trotz rechtskonform durchge- führtem Verfahren unbewiesen, trägt nach den üblichen Beweislastregeln (vgl. Art. 8 ZGB), die auch im öffentlichen Recht analog gelten, die Person die Folgen, die Rechte aus der behaupteten, aber unbewiesenen Tatsache ableitet (Urteil des BGer 1C_182/2019 vom 17. August 2020 E. 4.1 unter Verweis u.a. auf BGE 144 II 332 E. 4.1.3). Im Verwaltungsverfahren kommt sodann der Grundsatz der freien Beweis- würdigung zur Anwendung. Demnach würdigt die Behörde die Beweise nach freier Überzeugung (vgl. vorstehend E. 2). Dabei gilt grundsätzlich
A-5417/2021 Seite 22 das Regelbeweismass der vollen Überzeugung und ein Beweis mithin als erbracht, wenn die Behörde oder das Gericht nach objektiven Gesichts- punkten von der Richtigkeit einer Sachbehauptung überzeugt ist. Absolute Gewissheit wird nicht verlangt; es genügt, wenn am Vorliegen der behaup- teten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr bestehen oder allenfalls ver- bleibende Zweifel als leicht erscheinen (BGE 148 III 134 E. 3.4.1). Die Be- weisführungspflicht kann auch negative Tatsachen betreffen, also das Nichtvorhandensein eines strittigen Sachumstands. Dies führt nicht zu ei- ner Umkehr der Beweislast, hat jedoch Beweiserleichterungen zur Folge, jedenfalls soweit negative Tatsachen nicht durch positive Sachumstände beziehungsweise mittels Indizien bewiesen werden können (vgl. Urteile des BGer 1C_514/2023 vom 4. März 2024 E. 4.2 und 4A_550/2018 vom 29. Mai 2019 E. 4.2). Es genügt unter entsprechenden Umständen, wenn die Behörde die überwiegende Wahrscheinlichkeit des zu beweisenden Umstands aufzeigt. Zudem trifft die Gegenseite nach Treu und Glauben eine verstärkte Mitwirkungspflicht (BGE 139 II 451 E. 2.4 und Urteil des BGer 1C_182/2019 vom 17. August 2020 E. 4.1 und 4.3, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch Urteil des BGer 1C_514/2023 vom 4. März 2024 E. 4.2). 6. 6.1 Die Beschwerdeführerinnen verlangen Zugang zu einer statistischen Auswertung aus Infostar sowie zu den Beurkundungen bestimmter Zivil- standsereignisse in Infostar. Diesbezüglich ist zunächst zu prüfen, ob der Zugang zu den betreffenden Dokumenten – wie die Vorinstanz in Bezug auf die Beurkundungen bestimmter Zivilstandsereignisse in Infostar gel- tend macht – abschliessend nach den speziellen Bestimmungen anderer Bundesgesetze zu beurteilen ist. 6.2 Die Bestimmung von Art. 4 BGÖ statuiert einen Vorbehalt von Spezial- bestimmungen; gemäss Art. 4 Bst. b BGÖ bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundesgesetze vorbehalten, die abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen. Die Vorinstanz ver- weist auf die zivilrechtlichen Bestimmungen zur Bekanntgabe von Perso- nenstandsdaten. Die Bestimmung des anwendbaren Rechts hat nicht allein gestützt auf Grundsätze wie jenen des Vorrangs der speziellen Regel vor der allgemei- nen (lex specialis derogat generali) zu erfolgen. Solchen Grundsätzen kommt keine absolute Geltung zu, selbst wenn sie wie hier in allgemeiner Weise im Gesetz verankert sind. Nach der Rechtsprechung ist vielmehr
A-5417/2021 Seite 23 durch Auslegung der betreffenden Bestimmungen zu ermitteln, welche Be- stimmung auf den konkreten Sachverhalt anwendbar ist; je nach Stellung im Gesetz, dem Zeitpunkt ihres Erlasses und dem Willen des Gesetzge- bers ist es nicht ausgeschlossen, dass eine spezielle Bestimmung hinter die allgemeine zurücktritt (vgl. BGE 146 II 265 E. 3.2; Urteil des BGer 1C_278/2023 vom 14. November 2023 E. 2.1 mit Hinweisen). 6.3 6.3.1 Gemäss Art. 43a ZGB sorgt der Bundesrat auf dem Gebiet der Beur- kundung des Personenstandes für den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte der Personen, über die Daten bearbeitet werden (Abs. 1). Er regelt sodann die Bekanntgabe von Daten an Private, die ein unmittelbares schutzwürdiges Interesse nachweisen können. Gestützt unter anderem auf diese Bestimmungen hat der Bundesrat die Zivilstandsverordnung erlas- sen. Diese enthält in den Art. 58 ff. Bestimmungen zur Bekanntgabe auf Anfrage. Die Bekanntgabe an Private findet sich in Art. 59 ZStV geregelt. Demnach werden Privaten, die ein unmittelbares und schutzwürdiges Inte- resse nachweisen, Personenstandsdaten bekannt gegeben, wenn die Be- schaffung bei den direkt betroffenen Personen nicht möglich oder offen- sichtlich nicht zumutbar ist. Privaten, die Auskunft über die Personenstandsdaten von Dritten wün- schen, steht nach dem Gesagten nur ein eingeschränktes Auskunftsrecht zu; das Auskunftsrecht steht unter dem Vorbehalt eines Interessennach- weises und es gilt zudem das Subsidiaritätsprinzip. 6.3.2 Eine allfällige Bekanntgabe von Personenstandsdaten gestützt auf Art. 59 ZStV erfolgt in nicht anonymisierter Form; Personenstandsdaten werden nach dem Wortlaut der Bestimmung nur bekannt gegeben, wenn eine Beschaffung bei den direkt betroffenen Personen nicht möglich ist, was wiederum voraussetzt, dass dem gesuchstellenden Privaten die be- treffende Person bekannt ist (vgl. auch Art. 60 Abs. 2 ZStV für die Bekannt- gabe an Forschende). Demgegenüber verlangen die Beschwerdeführerin- nen keinen Zugang zu Personenstandsdaten bestimmter Personen; sie er- suchen um Zugang zu einer statistischen Auswertung aus Infostar und zu Beurkundungen in anonymisierter Form. Das Zugangsgesuch der Be- schwerdeführerinnen fällt daher nicht in den Anwendungsbereich von Art. 59 ZStV. Als Folge dessen fragt sich und ist im Folgenden zu prüfen, ob die Zivilstandsverordnung den Zugang zu Personenstandsdaten in In- fostar (im Sinne eines qualifizierten Schweigens) abschliessend regelt und somit das Öffentlichkeitsgesetz keine Anwendung findet.
A-5417/2021 Seite 24 Die Bestimmung von Art. 43a ZGB, die Grundlage für die Zivilstandsver- ordnung ist, wurde am 5. Oktober 2001 und damit zu einem Zeitpunkt in das Gesetz aufgenommen, als das Öffentlichkeitsgesetz noch nicht be- schlossen war. Die Botschaft zur betreffenden Gesetzesrevision enthält da- her keine Hinweise zur Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz (vgl. Botschaft vom 14. Februar 2001 über die Änderung des Schweizeri- schen Zivilgesetzbuches [Elektronische Führung der Personenstandsre- gister], BBl 2001 1639, 1653 f.). Aus den Materialien zum Öffentlichkeits- gesetz ergibt sich im Zusammenhang mit dem Vorbehalt von Spezialbe- stimmungen immerhin, dass die für die öffentlichen Register über die Rechtsverhältnisse des Privatrechts wie namentlich das Zivilstandsregister geltenden Spezialbestimmungen als solche im Sinne von Art. 4 BGÖ gel- ten (Botschaft Öffentlichkeitsgesetz, BBl 2003 1963, 1989 f.). Allein daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, die Zivilstandsverordnung schliesse (im Sinn eines qualifizierten Schweigens) sämtliche Ansprüche auf Auskunft aus, die nicht explizit in der Verordnung geregelt sind. Zum Zeitpunkt des Erlasses von Art. 43a ZGB war das Öffentlichkeitsprinzip, wie bereits aus- geführt, gesetzlich noch nicht verankert und es bestand mithin kein Anlass für eine diesbezügliche Regelung oder eine Koordination. Zudem sind nach der Rechtsprechung spezialgesetzliche Bestimmungen nicht leichthin so auszulegen, dass damit die vom Gesetzgeber gewollte Transparenz des Verwaltungshandels ausgehöhlt wird (BGE 146 II 265 E. 5.3). 6.4 Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass die Zivilstandsver- ordnung Gesuche wie jenes der Beschwerdeführerinnen weder anspruchs- begründend noch anspruchsausschliessend erfasst. Das Gesuch ist daher nach den Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zu beurteilen (vgl. in diesem Sinne auch Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4). Dies erscheint auch mit Blick auf den Gegenstand des Gesuchs sachgerecht. So beabsichtigen die Beschwerdeführerinnen nicht, Auskunft zu Personenstandsdaten bestimmter, ihnen bekannter Personen zu erlan- gen. Vielmehr wollen sie sich (auch aufgrund eigener Betroffenheit) an- hand einer statistischen Auswertung sowie anonymisierter Beurkundungen in Infostar ein Bild über die konkrete Anwendung der Bestimmungen des Bürgerrechtsgesetzes über die Nichtigerklärung von (erleichterten) Einbür- gerung und deren Erstreckung auf Familienangehörige beziehungsweise Kinder machen. Es kann nicht gesagt werden, eine solches Gesuch lasse sich nicht mit dem Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes vereinbaren. Soweit die Beschwerdeführerinnen um Zugang zu den anonymisierten Be- urkundungen in Infostar über Nichtigerklärungen von (erleichterten)
A-5417/2021 Seite 25 Einbürgerungen und den jeweiligen Auswirkungen auf Familienmitglieder verlangen, ist die Beschwerde nach dem Gesagten gutzuheissen; es ist unbestritten, dass es sich bei Beurkundungen über den Personenstand (Art. 7 ff. ZStV) um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt. Die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zur materiellen Beurteilung des Ge- suchs um Zugang zu den Beurkundungen in Infostar über Nichtigerklärun- gen von (erleichterten) Einbürgerungen und der jeweiligen Auswirkungen auf Familienmitglieder in anonymisierter Form gestützt auf das Öffentlich- keitsgesetz zurückzuweisen. Dabei wird insbesondere zu beurteilen sein, ob die betreffenden Beurkundungen (gestützt auf eine Excel-Liste; vgl. hierzu nachfolgend E. 7) ohne grossen Aufwand identifiziert werden kön- nen und welcher Aufwand sich für die Identifizierung und Anonymisierung voraussichtlich ergibt (vgl. Art. 17 Abs. 2 BGÖ und Art. 14 VBGÖ). Zu all- fälligen Kostenfolgen ist den Beschwerdeführerinnen vorab das rechtliche Gehör zu gewähren. Soweit die Beschwerdeführerinnen um Zugang zu einer statistischen Aus- wertung aus Infostar ersuchten, ist strittig und aus diesem Grund im Fol- genden zu prüfen, ob es sich dabei um ein amtliches Dokument im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes handelt (nachfolgend E. 7). 7. 7.1 Die Beschwerdeführerinnen ersuchten wie bereits ausgeführt um Zu- gang zu einer statistischen Auswertung zur Nichtigerklärung von (erleich- terten) Einbürgerungen einschliesslich deren Erstreckung beziehungs- weise der Nichterstreckung auf Kinder in Infostar. Nicht umstritten ist, dass die Vorinstanz beziehungsweise das Eidgenössische Amt für Zivilstands- wesen (EAZW; vgl. vorstehend E. 1.1) als Oberaufsichtsbehörde Zugriff auf das elektronische Personenstandsregister Infostar hat und dass eine solche statistische Auswertung noch nicht existiert. Die Beschwerdeführe- rinnen sind jedoch der Ansicht, dass die betreffende Statistik durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus den in Infostar aufgezeichneten In- formationen zu Zivilstandsereignissen und Zivilstandstatsachen erstellt werden kann. Die Vorinstanz bestreitet dies. 7.2 Gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ gelten als amtliche Dokumente auch so ge- nannte virtuelle Dokumente, die durch einen einfachen elektronischen Vor- gang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können und zu- dem die Anforderungen gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllen (vgl. vorstehend E. 5.2.1).
A-5417/2021 Seite 26 Der Gesetzgeber hat mit Art. 5 Abs. 2 BGÖ Zugang auch zu jenen amtli- chen Dokumenten gewähren wollen, die bereits latent vorhanden sind und die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten In- formationen erstellt werden können. Die Bestimmung ist vor allem im Zu- sammenhang mit elektronischen Datenbanken von Bedeutung; der zur Be- antwortung eines Gesuchs erstellte Auszug aus einer Datenbank ist kein vorhandenes Dokument, sondern muss von der Verwaltung erstellt wer- den, um dem Gesuch zu entsprechen (Urteil des 1C_321/2021 vom 7. Juni 2023 E. 3.2 mit Hinweisen auf die Materialien). Dies muss auf einfache Weise möglich sein. Nach den Gesetzesmaterialien bezieht sich der unbe- stimmte Rechtsbegriff des einfachen elektronischen Vorgangs auf den Ge- brauch durch einen durchschnittlichen Benutzer. Was unter einem einfa- chen elektronischen Vorgang zu verstehen ist, kann sich mit der technolo- gischen Entwicklung verändern. Erlaubt es das Informatiksystem nicht, ei- nem Ersuchen um Zugang zu einem Dokument auf einfache Art und Weise Folge zu geben, weil beispielsweise aufwändige Datenbankabfragen pro- grammiert werden müssten, liegt kein virtuelles Dokument vor (Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Ver- waltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; nachfolgend: Botschaft Öffentlich- keitsgesetz], Bundesblatt [BBl] 2003 1963, 1996). Die Rechtsprechung geht auf der Grundlage der Gesetzesmaterialien da- von aus, dass sich die Bestimmung von Art. 5 Abs. 2 BGÖ in erster Linie auf elektronische Datenbanken bezieht, in denen der anbegehrte Auszug als Dokument zwar nicht existiert, die vorhandene Software jedoch darauf ausgerichtet ist, solche Auszüge in Form eines amtlichen Dokuments zu generieren. Dies muss nicht auf Knopfdruck möglich sein. Das Erstellen eines Dokuments im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ darf durchaus mehrere Arbeitsschritte umfassen, solange ein gewöhnlicher Benutzer ohne spezi- elle Computerkenntnisse das gewünschte Dokument aus den vorhande- nen Informationen erstellen kann. Als weiteres Element ist der zeitliche Auf- wand zu berücksichtigen, der zur Erstellung eines Dokuments aus aufge- zeichneten Informationen voraussichtlich aufgewendet werden müsste. Sind hierfür mehrere Arbeitstage erforderlich, kann – unter Vorbehalt der Umstände des Einzelfalls – grundsätzlich nicht mehr von einem einfachen elektronischen Vorgang ausgegangen werden (Urteile des BGer 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.5.2 und 1C_50/2015 vom 2. Dezem- ber 2015 E. 7; Urteile des BVGer A-741/2019 vom 16. März 2022 E. 8.3.1, A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.2 und A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 8.2 f., je mit Hinweisen).
A-5417/2021 Seite 27 7.3 7.3.1 Die Beschwerdeführerinnen machen zunächst geltend, es könne in Infostar nach Zivilstandsereignissen und folglich – das Bürgerrecht betref- fend – nach dem Erwerbsgrund «Erleichterte Einbürgerung» sowie dem Verlustgrund «Nichtigerklärung der Einbürgerung» gesucht werden. Sie verweisen dabei auf die im Internet zugänglichen Schulungsunterlagen zu Infostar. Die Vorinstanz führt zu den Möglichkeiten einer statistischen Auswertung zunächst in allgemeiner Weise aus, Infostar verfüge über mehrere inte- grierte Statistikfunktionen. Diese Funktionen hätten ihre gesetzliche Grundlage in der Statistikerhebungsverordnung (SR 431.012.1) und wür- den es erlauben, auf einfache Weise Statistiken zu erstellen. Das Bundes- amt für Statistik (BFS) bestätigt die Angaben der Vorinstanz; demnach wer- den zum Zweck der Erstellung von Statistiken aus Infostar Informationen etwa zu Geburten und Todesfällen sowie zu Eheschliessungen und Schei- dungen entnommen. Im Bereich des Bürgerrechts besteht gemäss den An- gaben der Vorinstanz keine entsprechende Funktion in Infostar. Eine auto- matische Suche nach Zivilstandsereignissen wie etwa dem Erwerbs- oder Verlustgrund des Bürgerrechts sei daher nicht ohne Weiteres möglich. Viel- mehr müssten, um die streitbetroffene statistische Auswertung erstellen zu können, entweder alle Geschäftsfälle «Bürgerrecht» manuell ausgewertet werden oder es müsste in Infostar eine entsprechende Suchabfrage bezie- hungsweise Statistikfunktion programmiert werden. Beides gehe über ei- nen einfachen elektronischen Vorgang im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ hin- aus. Bei Infostar handelte es sich um ein öffentliches Register, das Auskunft über den Personenstand der erfassten Personen gibt (Art. 39 ZGB; Art. 6a Abs. 2 und Art. 7 ff. ZStV). Es dient der Beurkundung von Zivilstandsereig- nissen und Zivilstandstatsachen sowie der Gemeindebürgerrechte und ist – als öffentliches Register – die rechtsverbindliche Quelle für den Nachweis des Personenstandes, des Schweizer Bürgerrechts und der familienrecht- lichen Verhältnisse einer Person; die Daten jeder im Register geführten Person werden vom Zeitpunkt ihrer Aufnahme an während der gesamten Lebensspanne und über den Tod hinaus verwaltet und nachgeführt (vgl. insbes. Art. 15, Art. 19 und Art. 34 ff. ZStV; zudem TONI SIGENTHALER, Das Personenstandsregister, 2013, Rz. 63 f.). Es handelt sich mithin bei Infostar nicht um eine elektronische Datenbank, die primär darauf ausge- richtet ist, die Grundlage für Statistiken zu einem beliebigen Zivilstandser- eignis zu sein. Zwar verfügt Infostar auch über Statistikfunktionen. Diese
A-5417/2021 Seite 28 beruhen jedoch auf einer spezialgesetzlichen Grundlage und für die hier in Frage stehenden Ereignisse zum Bürgerrecht besteht eine solche spezial- gesetzliche Grundlage beziehungsweise Verpflichtung gerade nicht. Um die Statistik entsprechend dem Gesuch der Beschwerdeführerinnen erstel- len zu können, müssten – wie die Vorinstanz nachvollziehbar darlegt – ent- weder die Geschäftsfälle zum Bürgerrecht manuell ausgewertet werden oder es müsste in Infostar eine entsprechende Suchabfrage beziehungs- weise Statistikfunktion implementiert werden. In beiden Fällen handelt es sich nicht um einen einfachen elektronischen Vorgang im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ. 7.3.2 Nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen bestehen weitere Möglich- keiten, eine statistische Auswertung zur Nichtigerklärung von (erleichter- ten) Einbürgerungen einschliesslich deren Erstreckung beziehungsweise Nichterstreckung auf Kinder zu erstellen. In ihrer Stellungnahme vom 30. Mai 2023 verweisen die Beschwerdefüh- rerinnen auf das Programmhandbuch zu Infostar und machen geltend, ge- mäss diesem könne aus Infostar eine Excel-Tabelle zum Geschäftsfall «Bürgerrechte» erstellt werden. Auf der Grundlage einer solchen Excel-Ta- belle sei es sodann unter Zuhilfenahme bestimmter Suchparameter mög- lich, nach jenen Personen zu suchen, die ihr Bürgerrecht aufgrund der Nichtigerklärung einer (erleichterten) Einbürgerung verloren haben. Zudem könnten auf der Grundlage der Nichtigerklärung von erleichterten Einbür- gerungen über allfällige Kindesverhältnisse jene Personen herausgefiltert werden, auf die eine erleichterte Einbürgerung erstreckt oder eben nicht erstreckt worden sei. Gemäss dem im Internet zugängliche Programmhandbuch «Listen und Statistiken» ist es grundsätzlich möglich, Daten zu einem bestimmten Ge- schäftsfall – beispielsweise dem Geschäftsfall «Bürgerrechte» – in eine Excel-Liste zu exportieren. Auf der Grundlage einer Excel-Liste erscheint es sodann nicht von vornherein ausgeschlossen, mit Hilfe bestimmter Suchparameter jene Personen zu identifizieren, die ihr Bürgerrecht auf- grund der Nichtigerklärung einer (erleichterten) Einbürgerung beziehungs- weise aufgrund von deren Erstreckung verloren haben. Auf diese Weise könnte schliesslich die streitbetroffene statistische Auswertung erstellt wer- den. Gemäss der Rechtsprechung kann der einfache elektronische Vor- gang auch mehrere Arbeitsschritte umfassen (vgl. vorstehend E. 6.2). Ob und in welchem Rahmen eine oder mehrere solcher Excel-Tabellen zum Geschäftsfall «Bürgerrechte» tatsächlich erstellt werden können und eine
A-5417/2021 Seite 29 zielgerichtete Suche nach dem Verlustgrund der Nichtigerklärung bezie- hungsweise deren Erstreckung tatsächlich und mit verhältnismässigem Aufwand möglich ist, ergibt sich nicht aus den Akten; die fachkundige Vor- instanz äusserte sich trotz ausdrücklicher Nachfrage des Instruktionsrich- ters nicht zu den diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerinnen (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. K.a und Bst. L). Aufgrund der Ausführun- gen der Beschwerdeführerinnen liegen jedoch Anhaltspunkte vor, dass auf der Grundlage einer Excel-Tabelle die nachgesuchte statistische Auswer- tung grundsätzlich möglich ist. Im Ergebnis ist somit der rechtserhebliche Sachverhalt nicht vollständig erstellt. Die Beschwerde ist daher gutzuheis- sen, soweit die Vorinstanz das Begehren der Beschwerdeführerinnen auf Zugang zu einer statistischen Auswertung zur Nichtigerklärung von (er- leichterten) Einbürgerungen einschliesslich deren Erstreckung auf Kinder abgewiesen hat. Die angefochtene Verfügung ist insoweit aufzuheben und die Angelegenheit zur weitergehenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuwei- sen. Es ist Sache der fachkundigen Vorinstanz im Rahmen der ihr oblie- genden formellen Beweisführungspflicht den rechtserheblichen Sachver- halt festzustellen, weshalb der Beweisantrag der Vorinstanz auf Durchfüh- rung eines Augenscheins abzuweisen ist. Die Vorinstanz wird entweder die statistische Auswertung zu erstellen oder im Rahmen der ihr obliegenden formellen Beweisführungspflicht nachvollziehbar darzulegen haben, inwie- weit die betreffende Auswertung auf der Grundlage einer Excel-Tabelle technisch oder aus anderen Gründen nicht im Rahmen weniger Arbeits- schritte mit verhältnismässigem Aufwand möglich ist. Dabei ist zu berück- sichtigen, dass negative Tatsachen wie die Nichterstreckung der erleichter- ten Einbürgerung nicht beurkundet werden und somit statistisch zumindest nicht ohne Weiteres erfasst werden können; die Nichterstreckung der Nich- tigkeit führt nicht zu einer Änderung der Personenstandsdaten betreffend das Bürgerrecht und wird entsprechend nicht beurkundet (vgl. Art. 8 Bst. n ZStV). In ihrer Stellungnahme vom 31. August 2023 legen die Beschwerdeführe- rinnen eine weitere Möglichkeit dar, die gesuchsbetroffene statistische Auswertung zu erstellen. Die Möglichkeit sieht eine Datenübermittlung von der Vorinstanz an das Bundesamt für Statistik (BFS) und eine anschlies- sende Umwandlung und Auswertung der Daten aus Infostar durch das BFS vor. Der Vorschlag der Beschwerdeführerinnen zum Vorgehen und zur Auswertung der Daten ist vielschichtig und es erscheint aus diesem Grund fraglich, ob es sich dabei noch um einen einfachen elektronischen Vorgang im Sinne des Gesetzes handelt. Nachdem die Beschwerde wie vorstehend
A-5417/2021 Seite 30 erwogen gutzuheissen ist, braucht darauf und auf die weiteren Beweisan- träge der Beschwerdeführerinnen nicht weiter eingegangen zu werden. 8. 8.1 Die Beschwerdeführerinnen hatten die Vorinstanz ferner um Zugang zu den amtlichen Dokumenten betreffend die Überprüfung der Übereinstim- mung und Vereinbarkeit von Art. 36 Abs. 4 BüG beziehungsweise der Wei- sung zu dessen Vorgängerbestimmung mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht ersucht. Die Vorinstanz gewährte im Nachgang zur Schlichtungsverhandlung Zugang zu verschiedenen Dokumenten. Zudem erklärte sie, in diesem Zusammenhang über keine weiteren amtlichen Do- kumente zu verfügen. Die Beschwerdeführerinnen waren der Ansicht, es müssten weitere amtliche Dokumente vorhanden sein und hielten an ihrem Gesuch fest. Die Vorinstanz wies dieses daraufhin ab, soweit der Zugang zu weiteren amtlichen Dokumenten verlangt worden war. In ihrer Be- schwerde machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Vorinstanz habe ihre Suchbemühungen nicht dokumentiert. Zudem halten sie unter Verweis auf die Aufgaben der Vorinstanz im Rahmen der Rechtsetzungs- begleitung an ihrer Auffassung fest, dass weitere amtliche Dokumente vor- handen sein müssen. Das Zugangsgesuch der Beschwerdeführerinnen betrifft das Gesetzge- bungsverfahren. Darauf ist im Folgenden einzugehen. 8.2 Gemäss Art. 141 Abs. 1 des Parlamentsgesetzes (ParlG, SR 171.10) unterbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung Erlassentwürfe zu- sammen mit einer Botschaft. In der Botschaft ist der Erlassentwurf zu be- gründen und es sind die einzelnen Bestimmungen grundsätzlich zu kom- mentieren. Darüber hinaus hat der Bundesrat die Rechtsgrundlagen, die Auswirkungen auf die Grundrechte, die Vereinbarkeit mit dem übergeord- neten Recht und das Verhältnis zum europäischen Recht zu erläutern (Art. 141 Abs. 2 Bst. a ParlG). Die Vorinstanz ist unter Vorbehalt der Zuständigkeiten anderer Departe- mente die Fachbehörde und das Dienstleistungszentrum des Bundes für Rechtsfragen (Art. 6 Abs. 1 OV-EJPD). Zu ihren Zielen gehört insbeson- dere die Erarbeitung zweckmässiger bundesrechtlicher Regelungen, die verständlich und widerspruchsfrei sind und mit dem übergeordneten Recht in Einklang stehen (Art. 6 Abs. 1 Bst. c OV-EJPD). Der Vorinstanz kommen daher Aufgaben insbesondere im Rahmen der Rechtsetzungsbegleitung und Legistik zu. Gemäss Art. 7a Abs. 1 OV-EJPD überprüft die Vorinstanz
A-5417/2021 Seite 31 sämtliche Entwürfe für rechtsetzende Erlasse auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit, auf ihre Übereinstimmung und Vereinbarkeit mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht, auf ihre inhaltliche Rich- tigkeit sowie, in Zusammenarbeit mit der Bundeskanzlei, auf ihre gesetzes- technische und sprachlich-redaktionelle Angemessenheit (sog. Konformi- tätsprüfung; vgl. auch die mit Art. 7a Abs. 1 inhaltlich übereinstimmenden Vorgängerbestimmung von aArt. 7 Abs. 1 OV-EJPD [AS 2000, 291]). Im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahren lädt das federführende Amt die mitinteressierten Verwaltungseinheiten unter Ansetzung angemessener Fristen zur Stellungnahme ein (sog. Ämterkonsultation; Art. 4 Abs. 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung [RVOV, SR 172.010.1] i.V.m. Art. 15 des Regierungs- und Verwaltungsorganisati- onsgesetzes [RVOG, SR 172.010]). Die Ämterkonsultation ist ein verwal- tungsinternes Verfahren, das der Koordination des in der Bundesverwal- tung vorhandenen Fachwissens und der Bereinigung von Differenzen auf Verwaltungsebene dient. Als mitinteressiert im Sinne von Art. 4 Abs. 1 RVOV gelten die Verwaltungseinheiten, die einen fachlichen Bezug zum Geschäft haben oder die für die Beurteilung finanzieller, rechtlicher oder formeller Aspekte zuständig sind (Art. 4 Abs. 3 RVOV). Die Vorinstanz ist die Fachbehörde des Bundes für die Beurteilung von rechtlichen Aspekten und gilt daher im Gesetzgebungsverfahren als sogenannt ständig mitinte- ressierte Behörde. Sie ist in jedem Fall zu begrüssen. Das Gesetz enthält zwar keine Formvorschriften, es ist jedoch mit Blick auf Sinn und Zweck der Ämterkonsultation für das weitere Gesetzgebungsverfahren von einem schriftlichen Verfahren (Papierform oder E-Mail) auszugehen. Ein Beizug der Fachbehörde im Rahmen der Rechtsetzungsbegleitung ist auch aus- serhalb einer Ämterkonsultation möglich. Ein solcher Beizug vermag die gesetzlich vorgesehene Ämterkonsultation jedoch nicht ersetzen (vgl. zum Ganzen auch den Leitfaden der Vorinstanz für die Ausarbeitung von Erlas- sen des Bundes: Bundesamt für Justiz [Hrsg.], Gesetzgebungsleitfaden, 4. Aufl. 2019, abrufbar unter < www.bj.admin.ch > Staat & Bürger > Legis- tische Hauptinstrumente, besucht am 19. August 2024). 8.3 8.3.1 Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführerinnen im Nachgang zum Schlichtungsverfahren Zugang zu verschiedenen amtlichen Dokumenten aus der Ämterkonsultation und der weiteren Rechtsetzungsbegleitung zum Bürgerrechtsgesetz gewährt. Sie stellte den Beschwerdeführerinnen mit E-Mail vom 17. September 2021 folgende Dokumente zu (Vorakten, act. 9):
A-5417/2021 Seite 32 – Stellungnahme der Vorinstanz vom 25. September 2009 im Rahmen der Ämterkonsultation zur Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes – Stellungnahme der Vorinstanz (E-Mail) vom 19. November 2010 zu Art. 36 des – damaligen – Entwurfs für ein Bürgerrechtsgesetz Beide Dokumente enthalten unter anderem Anmerkungen zu Art. 36 (Abs. 4) BüG betreffend die Nichtigerklärung von erleichterten Einbürge- rungen in Infostar und der Erstreckung der Nichtigkeit auf Familienmitglie- der. Auf entsprechende Aufforderung durch das Bundesverwaltungsgericht hin reichte die Vorinstanz mit Schreiben vom 17. März 2023 alle ihre Stellung- nahmen ein, die sie im Zusammenhang mit der Totalrevision des Bürger- rechtsgesetzes (im Rahmen von Ämterkonsultationen) – als nicht nur die Bestimmung von Art. 36 BüG betreffend – abgegeben hatte (Vorakten, Sammelaktorum 32). Die betreffenden amtlichen Dokumente wurden den Beschwerdeführerinnen zugestellt. Die Beschwerdeführerinnen sind sodann bereits im Besitz des Antrags zur dringlichen Weisung des damaligen Bundesamtes für Migration (BFM) zu Art. 41 Abs. 3 aBüG sowie von zwei amtsinternen Stellungnahmen hierzu (Beschwerdebeilage 36, zu den Akten gegeben mit Stellungnahme der Be- schwerdeführerinnen vom 8. August 2022). Der Antrag wurde am 15. No- vember 2010 genehmigt. Mit der Weisung wurden Grundsätze aufgestellt, anhand derer zur beurteilen ist, in welchen Fällen die Erstreckung der Nich- tigkeit der (erleichterten) Einbürgerung gemäss Art. 41 Abs. 3 aBüG auf Familienangehörige als angemessen zu betrachten ist; die Bestimmung von Art. 41 Abs. 3 aBüG sah diesbezüglich einen Entscheidungsspielraum vor (vgl. hierzu BGE 135 II 161 E. 5.3) und das damalige Bundesamt für Migration (BFM) hatte zuvor jeweils im Einzelfall gestützt auf eine Interes- senabwägung über die Erstreckung entschieden. Diese Praxis wurde mit der neuen Weisung aufgegeben; eine «Härtefallklausel» wurde ausdrück- lich nicht in die Weisung aufgenommen. Die Regelung gemäss der Wei- sung vom 15. November 2010 wurde anschliessend in die laufende Total- revision des Bürgerrechtsgesetzes aufgenommen; der Vernehmlassungs- entwurf hatte noch vorgesehen, die bisherige Regelung mit einer Interes- senabwägung im Einzelfall weiterzuführen. Einer der beiden amtsinternen Stellungnahmen zum Antrag für eine dringliche Weisung war ein Dokument der Vorinstanz angefügt. Dieses betraf einen «Vorschlag für Kriterien zu
A-5417/2021 Seite 33 Artikel 41 Absatz 3 BüG». Das betreffende Dokument ist gemäss den An- gaben der Vorinstanz nicht mehr auffindbar. 8.3.2 Die Beschwerdeführerinnen sind der Ansicht, dass weitere Doku- mente vorhanden sein müssen. Sie beziehen sich dabei insbesondere auf die Regelung gemäss der Weisung vom 15. November 2010, die in die laufende Revision des Bürgerrechtsgesetzes aufgenommen worden war. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführerinnen nach dem Gesagten im An- schluss an die Schlichtung Zugang zu jenen Dokumenten gewährt, die im Rahmen der Rechtsetzungsbegleitung zur Totalrevision des Bürgerrechts- gesetzes erstellt worden waren und zudem die neue Bestimmung von Art. 36 Abs. 4 BüG zur Erstreckung der Nichtigkeit betrafen. Während des Beschwerdeverfahrens edierte die Vorinstanz sämtliche im Zusammen- hang mit der betreffenden Rechtsetzungsbegleitung zum Bürgerrechtsge- setz erstellten Dokumente (Vorakten, Sammelaktorum 32). Weitere Doku- mente bestehen gemäss den Ausführungen der Vorinstanz nicht oder sind nicht mehr auffindbar. Betrifft die Beweisführungslast wie hier negative Tatsachen, gilt ein herab- gesetztes Beweismass, jedenfalls soweit negative Tatsachen nicht durch positive Sachumstände beziehungsweise Indizien bewiesen werden kön- nen. Unter diesen Umständen genügt es, wenn die Behörde die überwie- gende Wahrscheinlichkeit des zu beweisenden Umstands aufzeigt (vgl. vorstehend E. 5.3). Die Vorinstanz hat im Verfahren vor Bundesver- waltungsgericht einen Screenshot aus ihrer Dokumentenverwaltung beige- bracht. Dieser zeigt die Dokumente, die im Rahmen der hier betroffenen Rechtsetzungsbegleitung erstellt worden waren. Die Vorinstanz hat diese Dokumente beigebracht und die Dokumente wurden den Beschwerdefüh- rerinnen zugestellt. Der Screenshot legt sodann nahe, dass die Dokumente der Rechtsetzungsbegleitung zentral abgelegt sind. Zwar ist ein Dokument nicht mehr auffindbar. Dieses wurde jedoch nicht im Rahmen der Beglei- tung der Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes, sondern im Zusammen- hang mit der erwähnten dringlichen Weisung erstellt; die Weisung wurde erst nach deren Erlass in die laufende Revision des Bürgerrechtsgesetzes aufgenommen. Insgesamt ist somit zumindest überwiegend wahrschein- lich, dass im Zusammenhang mit der Rechtsetzungsbegleitung keine wei- teren amtlichen Dokumente existieren. Die Beschwerde ist insoweit abzu- weisen.
A-5417/2021 Seite 34 9. 9.1 Die Beschwerdeführerinnen haben von der Vorinstanz sodann Aus- kunft verlangt über die Daten, die über die Beschwerdeführerin 2 in Infostar geführt werden. Die Vorinstanz ist auf das Begehren im Ergebnis nicht ein- getreten; nach Ansicht der Vorinstanz ist ein entsprechendes Gesuch beim Zivilstandsamt des Ereignis- oder Heimatortes zu stellen. 9.2 Gemäss Art. 81 Abs. 1 ZStV kann jede Person beim Zivilstandsamt des Ereignis- oder Heimatortes Auskunft über die Daten verlangen, die über sie geführt werden. Gegen Verfügungen des Zivilstandsbeamten kann bei der Aufsichtsbehörde Beschwerde geführt werden (Art. 90 Abs. 1 ZStV). Ge- gen Verfügungen und Beschwerdeentscheide der Aufsichtsbehörde kann sodann bei der zuständigen kantonalen Behörde Beschwerde geführt wer- den (Art. 90 Abs. 2 ZStV). Die Beschwerde gegen Verfügungen und Be- schwerdeentscheide von Bundesbehörden oder letzten kantonalen Instan- zen richtet sich gemäss Art. 90 Abs. 3 ZStV nach den allgemeinen Bestim- mungen über die Bundesrechtspflege. Die Oberaufsicht über das Eidge- nössische Zivilstandswesen übt das Eidgenössische Amt für Zivilstands- wesen (EAZW) aus (Art. 84 Abs. 1 ZStV). Es ist insbesondere für den Er- lass von Weisungen zuständig und führt Inspektionen durch (Art. 84 Abs. 3 ZStV). 9.3 9.3.1 Die Beschwerdeführerinnen führen in ihrer Stellungnahme vom 17. Januar 2023 aus, die Zuständigkeit zur Auskunftserteilung werde von sämtlichen anderen Stellen bestritten. So mache das Zivilstandsamt gel- tend, es sei die kantonale Aufsichtsbehörde zuständig. Diese wiederum verweise an das Staatssekretariat für Migration (SEM), da es sich bei der Nichtigerklärung der erleichterten Einbürgerung um ein bundesrechtlich geregeltes Verfahren handle. Das Staatssekretariat gebe jedoch an, es sei für das Zivilstandsregister und damit für die Erteilung der betreffenden Aus- kunft nicht zuständig. Es bleibe ihnen daher die Beurteilung ihrer Ansprü- che durch das der Vorinstanz angegliederte Eidgenössische Amt für Zivil- standswesen (EAZW) als Oberaufsichtsbehörde. 9.3.2 Gemäss Art. 81 Abs. ZStV hat die Beschwerdeführerin 2 ihr Gesuch um Auskunft über die Daten, die über sie im Personenstandsregister ge- führt werden, beim Zivilstandsamt des Ereignis- oder Heimatortes zu stel- len; für die Frage der Zuständigkeit zum Entscheid über ein Gesuch im Sinne von Art. 81 Abs. 1 ZStV ist unerheblich, dass das Verfahren zur Nich- tigerklärung einer (erleichterten) Einbürgerung ein bundesrechtlich
A-5417/2021 Seite 35 geregeltes Verfahren ist. Gegen die Verfügung des Zivilstandsbeamten steht ihr alsdann der Rechtsmittelweg offen. Auch das Fehlen oder das un- rechtmässige Verzögern einer Verfügung kann den verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelweg eröffnen (vgl. Art. 46a VwVG). Schliesslich steht der Be- schwerdeführerin 2 die Beschwerde in Zivilsachen an das Bundesgericht offen (Art. 72 Abs. 2 Bst. b Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]). Die Beschwerdeführerinnen machen nicht geltend, dass eine anfechtbare Verfügung des Zivilstandsbeamten vorliegt und sie den Rechtsmittelweg bereits eingeschlagen haben. Eine Überweisung der Angelegenheit an die zuständige Instanz gemäss Art. 8 VwVG scheidet daher aus. Neben dem ordentlichen Rechtsmittelweg steht grundsätzlich die Anzeige im Sinne von Art. 71 VwVG beim Eidgenössischen Amt für Zivilstandswesen (EAZW) als Oberaufsichtsbehörde offen. Dabei handelt es sich nicht um ein ordentli- ches Rechtsmittel; in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren hat der Anzei- ger keine Parteistellung. Die Beschwerdeführerinnen haben sodann weder im Verfahren vor der Vorinstanz noch im Verfahren vor Bundesverwal- tungsgericht konkret dargelegt, welche Verfehlungen sie allenfalls auf- sichtsrechtlich zur Anzeige bringen wollen. Die Vorinstanz ist insoweit zu Recht nicht auf das Begehren der Beschwer- deführerinnen eingetreten, als sie nicht zur Erteilung von Auskünften ge- mäss Art. 81 Abs. 1 ZStV zuständig ist; sie hat die Beschwerdeführerinnen zutreffend an das zuständige Zivilstandsamt und damit auf das ordentliche Verwaltungsverfahren verwiesen. Sollten die Beschwerdeführerinnen eine aufsichtsrechtliche Anzeige beim Eidgenössischen Amt für Zivilstandswe- sen (EAZW) erheben wollen, hätten sie sich begründet an dieses zu wen- den; eine Pflicht zur Überweisung einer Angelegenheit an die Oberauf- sichtsbehörde besteht nicht. 10. Die Beschwerdeführerinnen hatten im Verfahren vor der Vorinstanz (sinn- gemäss) den Erlass einer Feststellungsverfügung verlangt betreffend die Überprüfung der Übereinstimmung und Vereinbarkeit der Bestimmung des Bürgerrechtsgesetzes über die Erstreckung der Nichtigkeit von (erleichter- ten) Einbürgerungen auf Kinder mit dem geltenden nationalen und interna- tionalen Recht; sie ersuchten um Feststellung, dass die betreffende Be- stimmung des Bürgerrechtsgesetzes nicht auf ihre Übereinstimmung und Vereinbarkeit mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht hin untersucht worden sei (vgl. auch vorstehend Sachverhalt Bst. H und
A-5417/2021 Seite 36 E. 1.3.5). Zwar haben sie ihr Begehren nicht ausdrücklich und unter Ver- weis auf Art. 25 VwVG als Begehren um Erlass einer Feststellungsverfü- gung bezeichnet. Die Beschwerdeführerinnen waren und sind jedoch nicht anwaltlich vertreten, so dass ihnen daraus kein Nachteil entstehen darf. Ihr Begehren, die Vorinstanz habe zu «bestätigen», dass keine entsprechende Prüfung erfolgt sei (vgl. Schreiben der Beschwerdeführerinnen vom 21. Oktober 2021, Antrag Ziff. 3 [Vorakten, act. 23]), ist jedenfalls sinnge- mäss als Feststellungsbegehren zu qualifizieren (vgl. Urteil des BGer 1C_216/2022 vom 28. Juli 2022 E. 2.6). Gemäss Art. 25 Abs. 1 VwVG kann die in der Sache zuständige Behörde über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtli- cher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Fest- stellungsverfügung erlassen. Der Erlass einer Feststellungsverfügung setzt ein schutzwürdiges Interesse voraus (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Darunter ist rechtsprechungsgemäss ein rechtliches oder tatsächliches und aktuel- les Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbe- stehens eines Rechtsverhältnisses zu verstehen, dem keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen und welches nicht durch eine rechtsgestaltende Verfügung gewahrt werden kann (sog. Sub- sidiarität der Feststellungsverfügung; BGE 142 V 2 E. 1.1; BGE 135 II 60 E. 3.3.2 f.). Fehlt das schutzwürdige Interesse, ist auf das Begehren nicht einzutreten; fällt es erst im Verlauf des Verfahrens dahin, ist das Begehren als gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl. Urteil des BGer 2C_471/2022 vom 20. Dezember 2023 E. 1.2 mit Hinweisen). Feststel- lungsverfügungen können zudem – gleich wie Gestaltungs- und Leistungs- verfügungen – nur individuelle und konkrete Rechte und Pflichten zum Ge- genstand haben; auch mit Feststellungsverfügungen können mithin nur Rechtsfragen geklärt, nicht aber Tatsachenfeststellungen getroffen werden (BGE 135 II 60 E. 3.3.2; zum Ganzen auch Urteil des BGer 8C_949/2015 vom 7. September 2016 E. 4 mit Hinweisen). Die Vorinstanz hat, soweit ersichtlich, (noch) keine Feststellungsverfügung erlassen. Hierzu wäre sie jedoch ohne Weiteres berechtigt und verpflichtet gewesen. So war spätestens seit der Stellungnahme der Beschwerdefüh- rerinnen vom 8. August 2022 im Verfahren vor dem Bundesverwaltungs- gericht klar, dass die Beschwerdeführerinnen den Erlass einer Feststel- lungsverfügung im Sinne von Art. 25 VwVG anbegehrten. Indem die Vor- instanz gleichwohl untätig blieb, beging sie jedenfalls eine Rechtsverzöge- rung; wurde wie hier der Erlass einer Verfügung anbegehrt, darf die Be- hörde nicht über einen so langen Zeitraum untätig bleiben, sondern hat,
A-5417/2021 Seite 37 selbst wenn sie etwa ein schutzwürdiges Interesse nicht als gegeben an- sieht, einen Nichteintretensentscheid zu treffen. Die Rechtsverzögerungs- beschwerde der Beschwerdeführerinnen ist daher gutzuheissen. Die Vor- instanz ist anzuweisen, innert sechs Monaten nach Rechtskraft des vorlie- genden Urteils über das Begehren der Beschwerdeführerinnen auf Erlass einer Feststellungsverfügung eine Verfügung zu erlassen. Vor diesem Hin- tergrund ist nicht weiter auf das Feststellungsbegehren gemäss der Stel- lungnahme der Beschwerdeführerinnen vom 30. Mai 2023 einzugehen. 11. Die Beschwerdeführerinnen verlangten von der Vorinstanz Auskunft über die Bearbeitung ihrer Personendaten; Hintergrund des Begehrens ist die Weitergabe von Personendaten der Beschwerdeführerinnen an Dritte durch eine Mitarbeiterin der Vorinstanz. Gemäss Art. 25 Abs. 1 des Datenschutzgesetzes (DSG, SR 235.1) kann jede Person vom Verantwortlichen Auskunft darüber verlangen, ob Perso- nendaten über sie bearbeitet werden. Welche Informationen der betroffe- nen Person mitzuteilen sind, bestimmt sich nach Art. 25 Abs. 2 DSG. Dem- nach sind ihr unter anderem die bearbeiteten Personendaten als solche (Bst. b) und die Empfängerinnen und Empfänger mitzuteilen, denen Per- sonendaten bekannt gegeben wurden (Bst. g). Die Beschwerdeführerinnen haben ihr Begehren um Auskunft erst im Ver- fahren vor dem Bundesverwaltungsgericht mit Stellungnahme vom 9. Ok- tober 2023 (hinreichend) geäussert. Es ist daher grundsätzlich nicht zu be- anstanden, dass sich die Vorinstanz bisher nicht zum Begehren geäussert und – soweit ersichtlich – auch nicht verfügt hat; eine Rechtsverzögerung liegt unter diesen Umständen nicht vor. Zuständig für den Entscheid über das Auskunftsbegehren ist die Vorinstanz. Dieses ist daher der Vorinstanz zu überweisen (Art. 8 Abs. 1 VwVG). 12. Die Beschwerdeführerinnen verlangten von der Vorinstanz Auskunft zu verschiedenen Sachumständen, insbesondere im Zusammenhang mit der Rechtsetzungsbegleitung durch die Vorinstanz. Im Beschwerdeverfahren ergänzten sie diese Begehren mehrmals. Angesichts der Vorgeschichte und der Hintergründe ihres Zugangsbegehrens gestützt auf das Öffentlich- keitsgesetz ist das Informationsbedürfnis der Beschwerdeführerinnen nachvollziehbar. Das Öffentlichkeitsgesetz regelt jedoch nur – aber immer- hin – den Zugang zu amtlichen Dokumenten im Sinne von Art. 5 BGÖ. Ein
A-5417/2021 Seite 38 Anspruch auf allgemeine Auskunft zu Sachumständen besteht hingegen gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz nicht (vgl. zum Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung über öffentlich-rechtliche Rechte und Pflich- ten vorstehend E. 10). 13. Insgesamt ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung ist insoweit aufzuheben, als die Vorinstanz das Gesuch um Zu- gang zu einer statistischen Auswertung zur Nichtigerklärung von (erleich- terten) Einbürgerungen einschliesslich deren Erstreckung auf Kinder und zu den betreffenden Beurkundungen in Infostar abgewiesen hat (Erwägun- gen 6 und 7). Die Angelegenheit ist im Sinne der Erwägungen zur neuen Entscheidung in der Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Soweit die Vorinstanz die Gesuche um Zugang zu weiteren Unterlagen betreffend die Überprüfung der Übereinstimmung und Vereinbarkeit bestimmter Bestim- mungen des Bürgerrechtsgesetzes mit dem geltenden nationalen und in- ternationalen Recht und um Auskunft zu den über die Beschwerdeführe- rin 2 in Infostar geführten Daten abgelehnt hat beziehungsweise nicht da- rauf eingetreten ist, ist die Beschwerde abzuweisen (Erwägungen 8 und 9). Die Rechtsverzögerungsbeschwerde der Beschwerdeführerinnen ist gut- zuheissen, soweit sie von der Vorinstanz den Erlass einer Feststellungs- verfügung betreffend die Überprüfung der Übereinstimmung und Verein- barkeit bestimmter Bestimmungen des Bürgerrechtsgesetzes mit dem gel- tenden nationalen und internationalen Recht verlangt hatten. Die Vor- instanz ist anzuweisen, innert sechs Monaten nach Rechtskraft des vorlie- genden Urteils eine Verfügung zu erlassen (Erwägung 10). Das Gesuch der Beschwerdeführerinnen um Auskunft über die Bearbeitung ihrer Per- sonendaten durch die Vorinstanz ist an die Vorinstanz zu überweisen (Er- wägung 11). 14. Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen für das vorliegende Beschwerdeverfahren zu entscheiden. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Kosten für das Beschwerde- verfahren in der Regel der unterliegenden Partei. Ausnahmsweise können die Kosten erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren sind auf Fr. 2’400.– festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Beschwerde-
A-5417/2021 Seite 39 führerinnen obsiegen zu einem überwiegenden Teil. Es sind ihnen im Um- fang ihres Unterliegens Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.– zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aufzuer- legen. Der Betrag wird dem von den Beschwerdeführerinnen in der Höhe von Fr. 1'000.– geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der restliche Be- trag in der Höhe von Fr. 200.– ist den Beschwerdeführerinnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Sie haben dem Bundesverwaltungsgericht hierzu ihre Kontoverbindung bekannt zu geben. Die Vorinstanz trägt keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen und die Vor- instanz haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-5417/2021 Seite 40 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. 1.1 Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen (Erwägungen 6, 7), die angefochtene Verfügung insoweit aufgehoben und die Angelegenheit zur neuen Entscheidung in Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen (Erwägungen 8 und 9) wird die Beschwerde gegen die angefochtene Verfügung abgewiesen. 1.2 Die Rechtsverzögerungsbeschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen (Erwägung 10). Die Vorinstanz wird verpflichtet, innert sechs Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils über das Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die Überprü- fung der Übereinstimmung und Vereinbarkeit der Bestimmung des Bürger- rechtsgesetzes über die Erstreckung der Nichtigkeit von (erleichterten) Ein- bürgerungen auf Kinder mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht zu verfügen. 1.3 Das Begehren um Auskunft über die Bearbeitung der Personendaten der Beschwerdeführerinnen durch die Vorinstanz wird im Sinne der Erwä- gungen (Erwägung 11) zur erstmaligen Entscheidung an die Vorinstanz überwiesen. 2. Den Beschwerdeführerinnen werden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.– zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils auferlegt. Der Betrag wird dem von den Beschwerdeführerinnen in der Höhe von Fr. 1'000.– geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Rest- betrag in der Höhe von Fr. 200.– wird den Beschwerdeführerinnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
A-5417/2021 Seite 41 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz, das Ge- neralsekretariat des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements EJPD und an den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauf- tragten EDÖB.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Alexander Misic Benjamin Strässle
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand:
A-5417/2021 Seite 42 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben) – das Generalsekretariat des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepar- tements EJPD (Gerichtsurkunde) – den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB