B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-488/2024
Urteil vom 10. Februar 2026 Besetzung
Richter Stephan Metzger (Vorsitz), Richter Jürg Marcel Tiefenthal, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Joel Günthardt.
Parteien
X._______, Beschwerdeführer,
gegen
Novavax Inc. c/o Novavax CH GmbH, Fraumünsterstrasse 16, 8001 Zürich, vertreten durch Eva von Mühlenen, SIDLEY AUSTIN LLP, Rue du Pré-de-la-Bichette 1, 1202 Genève, Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Gesundheit, Abteilung Recht, Schwarzenburgstrasse 157, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip; Verfügung vom 22. Dezember 2023.
A-488/2024 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Schweizerische Eidgenossenschaft schloss mit Novavax Inc. im Jahr 2021 die drei folgenden Vereinbarungen zur Beschaffung von Covid-19- Impfstoffen ab:
A-488/2024 Seite 3 Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) gegen die Schwärzungen ein. Aufgrund der komplexen Konstellation der eröffneten Schlichtungsverfahren bündelte der EDÖB die Schlichtungsan- träge je nach betroffenem Unternehmen. Er verzichtete auf eine mündliche Schlichtung und gab direkt eine Empfehlung ab. In seiner Empfehlung hielt er fest, dass die Begründung des BAG die erforderliche Begründungs- dichte vermissen lasse, insbesondere bezüglich der Darlegung der angeb- lichen Ausnahmegründe. Der EDÖB empfahl daher, den Zugang zu den aufgelisteten Passagen der entsprechenden Verträge von Novavax lnc. be- treffend "Preis und Zahlungsinformationen", "Lieferkonditionen", "Haftung", "Schadloshaltung", "Gerichtsstand und anwendbares Recht" sowie "an- dere geschwärzte Passagen in den oben nicht aufgeführten Sachberei- chen bzw. Vertragsbestandteilen" gemäss den Erwägungen zu gewähren. Zudem empfahl er betreffend die unter dem Kriterium "regulatorische Be- dingungen" aufgelisteten Vereinbarungen, den Zugang gemäss den Erwä- gungen zu diesem Aspekt zu gewähren bzw. aufzuschieben. Weiter erwog er, dass die Anonymisierung der Personendaten grundsätzlich recht- und verhältnismässig sei. Einzelne Einschwärzungen der Personendaten der Entscheidträger der öffentlichen Verwaltung der Schweiz seien offenzule- gen. F. Am 30. November 2023 beantragte die Novavax Inc. den Erlass einer Ver- fügung. G. Mit Verfügung vom 22. Dezember 2023 hielt das BAG im Wesentlichen an den Schwärzungen fest (Dispositiv-Ziff. 1). Bezüglich der regulatorischen Informationen und Bedingungen gewährte es den Zugang, soweit diese durch Swissmedic bereits veröffentlicht wurden (Dispositiv-Ziff. 2). In Über- einstimmung mit der Empfehlung des EDÖB vom 23. November 2023 ge- währte das BAG Zugang zu Personendaten von Entscheidungsträgern der Bundesverwaltung, soweit nicht bereits offengelegt (Dispositiv-Ziff. 3). Als Begründung führte es verschiedene Ausnahmetatbestände an (Art. 7 Abs. 1 Bst. b [Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen], Bst. d [Beeinträchtigung aussenpolitischer In- teressen oder internationaler Beziehungen der Schweiz] und Bst. g BGÖ [Offenbarung von Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen]).
A-488/2024 Seite 4 H. Gegen diese Verfügung des BAG (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt der Ge- suchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 22. Januar 2024 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und verlangt unter Kos- ten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung vom 22. Dezember 2023 sowie Zugang zu den bis anhin geschwärzten Passagen ("Preis- und Zahlungsinforma- tionen", "Lieferkonditionen", "Haftung", "Schadloshaltung", "Gerichtsstand und anwendbares Recht" sowie "andere geschwärzte Passagen in den oben nicht aufgeführten Sachbereichen bzw. Vertragsbestandteilen") in den von der Schweizerischen Eidgenossenschaft mit der Novavax lnc. (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) abgeschlossenen Impfstoff-Beschaf- fungsverträgen vom 11. bzw. 12. Januar 2021 und vom 3. Dezember 2021. Eventualiter beantragt er, Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung sei aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht stellt er verschiedene Editions- und Akteneinsichtsbegehren. I. Die Beschwerdegegnerin sowie die Vorinstanz beantragen mit Beschwer- deantwort vom 11. März 2024 bzw. Vernehmlassung vom 29. April 2024 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. J. Mit Replik vom 10. Juli 2024 hält der Beschwerdeführer im Wesentlichen an seinen Anträgen und Ausführungen fest und verlangt, dass auf die Be- schwerdeantwort wegen fehlender Vertretungsbefugnis nicht eingetreten bzw. diese aus dem Recht gewiesen werde. K. Mit Duplik vom 3. September 2024 hält die Beschwerdegegnerin an ihren Anträgen fest und begehrt, das durch den Beschwerdeführer mit Replik vom 10. Juli 2024 als "Urkunde 9" eingereichte Beweismittel sei aus den Akten zu weisen. L. Die Vorinstanz verlangt mit Stellungnahme vom 6. September 2024 die Ab- weisung der Begehren des Beschwerdeführers. M. Mit Eingabe vom 7. Oktober 2024 beantragt die Beschwerdegegnerin die
A-488/2024 Seite 5 Abweisung des prozessualen Antrags des Beschwerdeführers, wonach Beilage 9 aus dem Recht zu weisen sei. N. Am 5. November 2024 beantragt der Beschwerdeführer die Beiladung von Frankreich und Schweden. O. In ihren Schlussbemerkungen vom 8. November 2024 bestreitet die Be- schwerdegegnerin die Ausführungen des Beschwerdeführers. P. Am 21. November 2024 verzichtet die Beschwerdegegnerin auf Stellung- nahme zum Beiladungsgesuch, während die Vorinstanz mit Stellungnahme vom 21. November 2024 die Abweisung des Beiladungsgesuchs fordert. Q. Am 6. Dezember 2024 teilt die Beschwerdegegnerin mit, dass die Rechts- vertretung von der Linksunterzeichneten in alleiniger Verantwortung über- nommen werde. R. Mit Eingabe vom 23. Dezember 2024 bestreitet der Beschwerdeführer diese Ausführungen der Vorinstanz vom 21. November 2024 sowie der Be- schwerdegegnerin vom 8. November 2024. S. Am 21. November 2025 und am 10. Dezember 2025 ergänzte die Vorinstanz die Vorakten. T. Nachdem der Beschwerdegegnerin das rechtliche Gehör gewährt worden war, erhielt der Beschwerdeführer am 9. Januar 2026 erweiterte Aktenein- sicht.
A-488/2024 Seite 6 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts ande- res bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Der Beschwerdeführer stellt die Anträge, auf die Beschwerdeantwort sei "nicht einzutreten" bzw. diese sei aus dem Recht zu weisen. 1.2.1 Wie in Bezug auf die Zuständigkeit hat das Gericht auch die Frage, welche Vorinstanz oder welche Beschwerdegegnerin ins Recht zu fassen ist, unabhängig von den Parteianträgen von Amtes wegen zu prüfen (Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 1.3.1). Als Gegenpar- tei im Beschwerdeverfahren kommt insbesondere jeder am vorinstanzli- chen Verfahren zu Recht als Partei Beteiligter infrage, der angesichts des damaligen Obsiegens ein schutzwürdiges Interesse an der Beibehaltung der angefochtenen Verfügung hat. Gleiches gilt auch für bloss teilweise ob- siegende Verfügungsadressaten und Drittbetroffene, die durch die Anträge des Beschwerdeführers Nachteile erleiden könnten (VERA MARANTELLI/ SAID HUBER, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwal- tungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Rz. 8 zu Art. 6). Nebst der beschwerdeführenden Partei kommt auch demjenigen Parteistellung zu, der sich mit eigenen Anträgen am Be- schwerdeverfahren beteiligt (LUKAS MÜLLER, Praxiskommentar VwVG, Rz. 14 zu Art. 63 m.H.). 1.2.2 Vorliegend machte die Beschwerdegegnerin als angehörte Person verschiedene Ausnahmegründe nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ, namentlich Ge- schäftsgeheimnisse, geltend und verlangte eine anfechtbare Verfügung. In ihrer Beschwerdeantwort hält sie daran fest. Damit erweist sich der Einbe- zug sowohl am vorinstanzlichen als auch am Beschwerdeverfahren als richtig, was der Beschwerdeführer auch nicht bestreitet. Soweit der Be- schwerdeführer die Vertretungsbefugnis des Rechtsvertreters der Be- schwerdegegnerin in Abrede stellt, kann ihm nicht gefolgt werden.
A-488/2024 Seite 7 Massgeblich ist einzig die Vertretungsbefugnis der Novavax Inc. und nicht diejenige der Zustelladresse. Aus Duplikbeilage 1 geht hervor, dass die Rechtsvertreter gehörig bevollmächtigt sind. Aus diesem Grund kann den Anträgen, auf die Beschwerdeantwort sei wegen fehlender Vertretungsbe- fugnis nicht einzutreten bzw. diese sei aus dem Recht zu weisen, keine Folge gegeben werden. 1.2.3 Anzumerken bleibt in diesem Zusammenhang, dass die Rechtsver- tretung der Beschwerdegegnerin ursprünglich durch zwei Rechtsvertreter übernommen wurde. Da der zweite Rechtsvertreter nicht mehr für die Be- schwerdegegnerin tätig ist, erübrigt es sich auf den geltend gemachten In- teressenskonflikt vertieft einzugehen, wobei im Übrigen auch nicht ersicht- lich ist, wie dieses Vorbringen dessen Vertretungsbefugnis beschlägt. 1.3 Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung, mit welcher ihm der ersuchte Zugang zu den verlangten Dokumenten nur mit Schwärzungen gewährt wurde, ohne Weiteres zur Beschwerde berech- tigt (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten. 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er- messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 2.2 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (sog. Untersu- chungsgrundsatz; Art. 12 f. VwVG). Es nimmt die ihm angebotenen Be- weise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhaltes tauglich erschei- nen (Art. 33 Abs. 1 VwVG) und kann von einem beantragten Beweismittel dann absehen, wenn bereits Feststehendes bewiesen werden soll, wenn von vornherein gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine wesentli- chen Erkenntnisse zu vermitteln vermag oder wenn es den Sachverhalt auf Grund eigener Sachkunde ausreichend würdigen kann (antizipierte
A-488/2024 Seite 8 Beweiswürdigung; vgl. BGE 134 I 140 E. 5.3 und 131 I 153 E. 3; Urteil des BVGer A-637/2020 vom 5. Februar 2021 E. 1.4 m.H.). 3. 3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ). Dadurch soll das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen ge- stärkt, die Kontrolle über die Verwaltung verbessert und eine sinnvolle de- mokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess ermög- licht werden (BGE 142 II 313 E. 3.1; BGE 136 II 399 E. 2.1). Im Sinne dieser Zielsetzung statuiert das Gesetz das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (BGE 136 II 399 E. 2.1 m.w.H. und BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2016/9 E. 3). 3.2 Entsprechend hat jede Person grundsätzlich das Recht, amtliche Do- kumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips besteht die (widerlegbare) Vermutung zu Gunsten eines freien Zugangs zu amtli- chen Dokumenten (BGE 142 II 340 E. 2.2). Es liegt somit nicht im freien Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Dokumente zu- gänglich machen will oder nicht (BVGE 2014/6 E. 4.2). Der Zugang zu amt- lichen Dokumenten ist jedoch einzuschränken, aufzuschieben oder zu ver- weigern, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ). Die ob- jektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs ob- liegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (BGE 144 II 77 E. 2.3 und 142 II 324 E. 3.4). Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren (zum Ganzen Urteile des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 4.2.1 und A-6755/2016 vom 23. Okto- ber 2017 E. 3.2). 3.3 Hinsichtlich der Ausnahmebestimmungen muss die aufgrund des Zu- gangs drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen Interessen zwar nicht mit Sicherheit eintreten, doch darf eine Gefährdung nicht lediglich denkbar oder entfernt möglich erscheinen. Sie muss zudem ernsthaft bzw. gewichtig sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme Kon- sequenz nicht ausreicht (BGE 142 II 340 E. 2.2 m.H.; Urteile des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.2, A-199/2018 vom 18. April
A-488/2024 Seite 9 2019 E. 3.2.2, A-6475/2017 vom 6. August 2018 E. 3.2.3 und A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 3.3.2). 4. 4.1 Unbestritten ist im Beschwerdeverfahren, dass das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers in den persönlichen und sachlichen Geltungsbe- reich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt (vgl. Art. 2 und Art. 3 BGÖ) und dass es sich bei den betroffenen Unterlagen um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt. 4.2 Strittig und zu beurteilen ist hingegen in formeller Hinsicht, ob die Be- gründungspflicht verletzt wurde (E. 5 hiernach). Weiter ist zu prüfen, ob der Zugang zu den verlangten ungeschwärzten Dokumenten gestützt auf die Ausnahmebestimmungen zu verweigern ist, das heisst, ob die zielkon- forme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde (E. 5 hiernach; Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ), oder ob dadurch die aus- senpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden könnten (E. 7 hiernach; Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ), oder ob dadurch Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden könnten (E. 8 hiernach; Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Im Üb- rigen ist auf das Datenschutzrecht einzugehen (E. 9 hiernach). 4.3 Soweit der Beschwerdeführer und die Beschwerdegegnerin Ausfüh- rungen zur Interessensabwägung mit Bezug auf die Ausnahmebestimmun- gen von Art. 7 Abs. 1 BGÖ machen, braucht dies nicht vertieft zu werden. Das Gesetz nimmt die entsprechende Interessenabwägung selbst vorweg, indem es in abschliessender Weise die verschiedenen Fälle überwiegen- der öffentlicher oder privater Interessen aufzählt (Urteil des BVGer A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 4.2 m.H.). 5. 5.1 In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs in den Formen der Begründungspflicht und des Akten- einsichtsrechts. 5.2 Die Vorinstanz lässt sich dahingehend vernehmen, sie habe in der an- gefochtenen Verfügung hinreichend und detailliert begründet, dass bei ei- ner Offenlegung der Dokumente die Ausnahmetatbestände nach Art. 7 Abs.1 Bst. b, d und g BGÖ sowie Art. 9 Abs. 1 BGÖ erfüllt seien und somit eine drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten
A-488/2024 Seite 10 Interessen mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten werde. Die in Ziffer 2.2 f. der angefochtenen Verfügung geltend gemachten Ausnahmetatbestände fänden auf alle geschwärzten Textstellen in den Vertragsunterlagen An- wendung, womit die Begründung der einzelnen Textstellen durchaus genü- gend spezifisch erfolgt sei. Die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse habe sie dagegen den in Ziffer 2.4 der angefochtenen Verfügung genann- ten Themenschwerpunkten zugeordnet. Durch deren Abgleich mit dem Vertrag lasse sich einfach ermitteln, mit welcher Begründung die entspre- chenden Textstellen nicht offenzulegen seien. Aufgrund der Anzahl der Do- kumente, deren Länge und der Vielzahl der geltend gemachten Geschäfts- geheimnisse habe schliesslich ein Bereich "Schwärzungen in weiteren nicht genannten Sachbereichen" bezeichnet werden müssen, wobei die diesbezüglichen Begründungen für die Schwärzungen pauschalisiert und teilweise durch Verweis auf Ausführungen zu anderen Themenschwer- punkten hätten erfolgen müssen. Bereits aus ihren Ausführungen im Rah- men des Schlichtungsverfahrens vor dem EDÖB ergebe sich, dass es sich um Vertragsinhalte handle, an denen die Beschwerdegegnerin Geheimhal- tungsinteressen aufgrund von Geschäftsgeheimnissen geltend gemacht habe. Dem Beschwerdeführer hätte zudem aufgrund der Empfehlung des EDÖB klar sein müssen, dass es sich bei den "Schwärzungen in weiteren nicht genannten Sachbereichen" um Geschäftsgeheimnisse handle, habe sie doch auch der EDÖB auf Seite 13 seiner Empfehlung als solche aufge- listet. 5.3 5.3.1 Das Verfahren auf Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 15 BGÖ richtet sich nach den Bestimmungen des VwVG (JÜRG SCHNEIDER/FLORIAN ROTH, in: Blechta/Vasella [Hrsg.], Basler Kommentar, Datenschutz/Öffent- lichkeitsgesetz, 4. Aufl. 2024 [nachfolgend: BSK DSG/BGÖ], Rz. 12 zu Art. 15 BGÖ). Die Parteien haben im Verwaltungsverfahren und im verwal- tungsgerichtlichen Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und Art. 29 ff. VwVG). Das rechtliche Gehör um- fasst diverse Teilgehalte, so das Recht auf Anhörung, das Akteneinsichts- recht und das Recht auf einen begründeten Entscheid (Art. 35 Abs. 1 VwVG; vgl. PATRICK SUTTER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 29 Rz. 3 ff.). Mit Blick auf die Begründung ist es jedoch nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistand- punkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen aus- drücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
A-488/2024 Seite 11 wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss derart abgefasst sein, dass die betroffene Person ihn in voller Kenntnis der Tragweite der Angelegenheit an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Welchen Anforderungen eine Begründung zu genügen hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der Interessen der Betroffenen fest- zulegen (vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1 und BGE 129 I 232; BVGE 2017 I/4 E. 4.2 m.H.). 5.3.2 Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt grundsätzlich dazu, dass im Beschwerdeverfahren der formell mangelhafte Entscheid der Vorinstanz aufgehoben wird. Das Bundesgericht lässt es jedoch zu, eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu heilen bzw. die unterbliebene Gewährung nachzuholen. Dies setzt voraus, dass die Verletzung nicht besonders schwer wiegt und der Betroffene die Mög- lichkeit hat, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Sachverhalts- und Rechtsfragen berechtigt ist. Des Weiteren dürfen dem Betroffenen durch die Heilung keine unzumutbaren Nachteile entstehen (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; Urteil des BGer 2C_856/2013 vom 10. Februar 2014 E. 3.2; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, Praxiskom- mentar VwVG, Rz. 114 ff. zu Art. 29). 5.3.3 Der nachträglichen Gewährung des rechtlichen Gehörs zugänglich sind insbesondere Verstösse gegen die Begründungspflicht. Hierzu ist das Versäumte im Rechtsmittelverfahren nachzuholen, indem entweder die Vorinstanz eine genügende Begründung nachschiebt, etwa in ihrer Ver- nehmlassung, oder aber die Rechtsmittelinstanz der beschwerdeführen- den Partei vor Erlass ihres Entscheids Gelegenheit einräumt, zu der in Aus- sicht genommenen Begründung Stellung zu nehmen (BGE 125 I 209 E. 9a; Urteil des BGer 2C_762/2011 vom 15. Juni 2012 E. 4.1; BVGE 2012/24 E. 3.4). 5.3.4 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Do- kumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse of- fenbart werden können. Bezüglich Preis- und Zahlungsinformationen, den Informationen zur Haftung, Schadloshaltung, Lieferkonditionen, dem Ge- richtsstand und den anwendbaren Rechten sowie den regulatorischen In- formationen und Bedingungen geht aus der angefochtenen Verfügung her- vor, weshalb die Vorinstanz deren Offenlegung als Wettbewerbsnachteil
A-488/2024 Seite 12 versteht. Ob diese Auffassung zutrifft, wird in materiell-rechtlicher Hinsicht im Rahmen des Streitgegenstands (d.h. ohne regulatorische Informationen und Bedingungen; vgl. E. 8.14 hiernach) noch zu prüfen sein (vgl. E. 8 hiernach). An dieser Stelle ist einzig festzuhalten, dass die Begründungs- dichte diesbezüglich als ausreichend zu betrachten ist. Dasselbe gilt auch für die Ausnahmetatbestände Art. 7 Abs. 1 Bst. b und d BGÖ. 5.3.5 Soweit hingegen die Begründungsdichte der "weiteren nicht genann- ten Sachbereiche" in Frage steht, so kann der Vorinstanz nicht gefolgt wer- den. Diese belässt es mit einer allgemeinen Aussage und verweist auf alle drei vorgebrachten Ausnahmegründe, ohne konkret darzulegen, welcher Ausnahmetatbestand konkret (auf welche Stellen) Anwendung findet. Erst mit der Vernehmlassung spezifizierte die Vorinstanz, dass es sich bei die- sen Stellen ebenfalls (und ausschliesslich) um Geschäftsgeheimnisse han- delt. Dies steht nach dem bereits Gesagten im Widerspruch zur angefoch- tenen Verfügung, wo auf Ziff. 2.2 bis 2.4 und damit nicht nur auf den Aus- nahmegrund der Geschäftsgeheimnisse verwiesen wird. Mit dieser allzu pauschalen Erwägung, die im Widerspruch zu den Ausführungen der Ver- nehmlassung steht, verletzt die Vorinstanz daher ihre Begründungspflicht und damit den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör. Diese ungenügende Begründung stellt zwar eine formelle Rechtsverwei- gerung dar, kann aber im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwal- tungsgericht geheilt werden, da eine genügende Begründung nachgescho- ben wurde und das Bundesverwaltungsgericht über die gleiche Kognition verfügt wie die Vorinstanz (vgl. E. 2 hiervor). Aufgrund des Verfahrensaus- gangs zieht die Heilung vorliegend keine Kostenfolgen nach sich. 5.3.6 Wie es sich schliesslich mit dem Anspruch auf Akteneinsicht verhält, kann offenbleiben. Selbst wenn im vorliegenden Fall von einer Gehörsver- letzung auszugehen wäre, so wäre eine allfällige Verletzung des An- spruchs durch die Akteneinsicht im Beschwerdeverfahren ebenfalls als ge- heilt zu betrachten und zöge ebenfalls keine Kostenfolgen nach sich. 6. Als nächstes ist zu prüfen, ob eine Offenlegung der geschwärzten Doku- mente die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnah- men beeinträchtigt. 6.1 In der angefochtenen Verfügung führte die Vorinstanz unter Bezug- nahme auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ aus, dass der Bundesrat verpflichtet sei, die Versorgung der Schweizer Bevölkerung mit den wichtigsten
A-488/2024 Seite 13 Heilmitteln zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten sicherzustellen. Während die Heilmittelversorgung grundsätzlich durch den Markt sicher- gestellt sei, stehe der Bundesrat insbesondere bei absehbaren oder unmit- telbar eingetretenen Mangellagen in der Verantwortung, die Verfügbarkeit von Arzneimitteln und Medizinprodukten für die Bevölkerung zu gewähr- leisten. Die hierfür erforderlichen konkreten Massnahmen seien primär de- ren Reservierung und Beschaffung. Eine behördliche Massnahme liege da- mit vor. In einer absehbaren oder unmittelbar eingetretenen Mangellage bestehe regelmässig ein ausgeprägter Technologie- und Versorgungswett- bewerb zwischen den Herstellern von unverzichtbaren Heilmitteln einer- seits sowie den potenziellen Abnehmern dieser Heilmittel andererseits. In der Covid-19-Pandemie habe sich sehr deutlich gezeigt, dass Hersteller, die erfolgreich einen Impfstoff entwickelt hätten und die entsprechenden Produktionsfähigkeiten hätten aufbauen können, ausschliesslich oder vor- rangig Staaten oder Staatengemeinschaften beliefert hätten. Dabei verfüg- ten Staaten mit einer hohen Bevölkerungszahl wie die USA und Staaten- gemeinschaften wie die EU über eine privilegierte Verhandlungsposition gegenüber den Herstellern, hätten sie doch auf einen sehr grossen Absatz- markt verweisen können. Vor diesem Hintergrund sei es für die Strategie des Bundesrats bei der Beschaffung gerade von Impfstoffen in Mangella- gen essenziell, neben der Möglichkeit einer direkten Beschaffung bei den Herstellern stets auch die Option eines Anschlusses an die Beschaffungen anderer Staaten bzw. Staatengemeinschaften offen zu halten. Bei letzterer Möglichkeit sei der Bundesrat auf die Unterstützung und den guten Willen anderer, insbesondere europäischer Staaten, angewiesen, wie in der Covid-19-Pandemie namentlich Frankreich und Schweden, aber auch der Europäischen Kommission. Würde sich nun der Bundesrat in diesem be- sonderen Marktumfeld dazu entschliessen, im Sinne eines "first movers", eine weitgehende und über die internationale Praxis hinausgehende Offen- legung von Vertragsunterlagen vorzunehmen, sei damit zu rechnen, dass das Vertrauen der Hersteller in die Schweiz und damit die Bereitschaft zur Aufnahme von Vertragsverhandlungen schwinden würde, weil diese damit rechnen müssten, dass die Schweiz auch künftig Informationen offenlege, deren Vertraulichkeit in der internationalen Praxis umfassend anerkannt werde. Die Hersteller würden folglich künftig darauf verzichten, den ver- gleichsweise kleinen Schweizer Markt zeitgerecht zu bedienen oder schon nur mit den schweizerischen Behörden in Verhandlungen zu treten. 6.2 Der Beschwerdeführer verweist einleitend auf die Empfehlung des EDÖB zur erforderlichen Begründungsdichte. Er habe ein namhaftes schutzwürdiges Interesse an der Offenlegung der geschwärzten
A-488/2024 Seite 14 Textpassagen. Mit Verweis auf kantonale Rechtsprechung macht er im We- sentlichen geltend, dass das Öffentlichkeitsprinzip vertraglich nicht einge- schränkt werden könne. Die Behörde müsse darüber hinaus vielmehr so- gar bei jeder geschwärzten Textpassage genau und detailliert darlegen, weshalb sie einen Ausnahmetatbestand für erfüllt halte. Zu Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ äussert er sich dagegen nicht konkret. 6.3 In ihrer Vernehmlassung äussert sich die Vorinstanz dahingehend, dass der Beschwerdeführer die Verbindung der Schweiz zu anderen Staa- ten in- und ausserhalb der EU, im Kontext der bundesrätlichen Versor- gungsverantwortung, vollständig ausblende. In seiner Argumentation ver- kenne er, dass eine Offenlegung der lmpfstoffbeschaffungsverträge entge- gen der internationalen Praxis nicht nur die Versorgungssicherheit der Schweiz in vergleichbaren Mangellagen gefährde, sondern auch negative aussenpolitische Auswirkungen auf die Schweiz hätte. Entsprechend der üblichen Geschäftspraxis global tätiger Hersteller und deren Absicht, ihre Verträge möglichst einheitlich auszugestalten, habe die Beschwerdegeg- nerin in den Verhandlungen einen Vertragsentwurf als Verhandlungsgrund- lage eingebracht. Es bestehe hinreichend Grund zur Annahme, dass die Beschwerdegegnerin diese Vorgehensweise auch im Rahmen der Ver- handlungen mit anderen Vertragspartnern gewählt und dabei dieselben oder zumindest in vielen Punkten identische Vertragsentwürfe und -inhalte verwendet habe. Der Bund würde mit einem solchen Vorgehen indirekt of- fenlegen, welche Vertragsinhalte die Europäische Kommission und andere Staaten vereinbart und zu welchen Konditionen diese den Impfstoff der Be- schwerdegegnerin beschafft habe. Die Schweiz würde somit als erster Staat eine besondere Rolle im Hinblick auf die Offenlegung der Vertrags- inhalte im Vergleich zu den anderen Staaten einnehmen ("first mover"), womit eine erhebliche Wahrscheinlichkeit bestehe, dass die in den Aus- nahmetatbeständen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b und d BGÖ aufgeführten Inte- ressen in schwerer Weise gefährdet seien. 6.4 Der Beschwerdeführer repliziert im Wesentlichen dahingehend, dass die Offenlegung der Beschaffungsverträge mit der Novartis AG faktisch zur Offenlegung der Verträge mit den anderen Pharmafirmen führen würden, denn Zugangsgesuche nach BGÖ könnten jederzeit wieder gestellt wer- den. Es gelte der Grundsatz "access to one, access to all". 6.5 Die Vorinstanz verweist in ihrer Duplik auf zwei Urteile des Gerichtes der Europäischen Union (EuG). In beiden Urteilen bestätige der EuG, dass die EU-Kommission berechtigterweise lediglich einen Teilzugang zu den
A-488/2024 Seite 15 Impfstoffbeschaffungsverträgen gewährt habe. Die streitgegenständlichen lmpfstoffbeschaffungsverträge seien ohne Zutun von Partnerstaaten abge- schlossen worden. Insofern fielen die konkret auf andere Beschaffungsver- träge bezogenen Stellungnahmen der beiden Staaten für das vorliegende Verfahren wenig ins Gewicht. Der Verweis auf die Stellungnahmen Frank- reichs und Schwedens in der Vernehmlassung diene nur – aber immerhin – als Beleg, dass Partnerstaaten der Nichtoffenlegung bestimmter Teile von lmpfstoffbeschaffungsverträgen entsprechend der internationalen Praxis einen hohen Stellenwert beimessen würden. Obwohl sich diese kon- kreten Stellungnahmen nicht auf die lmpfstoffbeschaffungsverträge zwi- schen der Schweiz und der Beschwerdegegnerin bezögen, gehe aus die- sen Ausführungen klar hervor, dass eine mit der europäischen Praxis har- monisierte Offenlegungspraxis für die EU-Staaten von erheblicher Bedeu- tung sei. 6.6 Duplicando verweist die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen auf die Rechtsprechung des EuG. 6.7 In ihren weiteren Eingaben halten die Verfahrensbeteiligten im Wesent- lichen an ihren Ausführungen fest. 6.8 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumen- ten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Ge- währung die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnah- men beeinträchtigt würde. Der Begriff der "konkreten behördlichen Mass- nahmen" ist dabei nicht als auf Einzelfälle beschränkt zu verstehen; er kann durchaus eine Vielzahl von Fällen, mithin die Praxis einer bestimmten Be- hörde, betreffen (Urteile des BGer 1C_475/2023 vom 18. Februar 2025 E. 5.1 und 1C_412/2022 vom 9. August 2023 E. 5.2). Davon zu unterschei- den ist jedoch die allgemeine Aufgabenerfüllung einer Behörde, die nicht in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fällt (vgl. BGE 144 II 77 E. 4.2 f.; Urteil des BGer 1C_475/2023 vom 18. Februar 2025 E. 5.1; Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1). Geschützt werden Informationen, die der Vorbereitung konkreter behördlicher Massnahmen dienen, wenn deren Ziel durch die Gewährung des Zugangs mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht oder nicht vollumfänglich erreicht würde (BGE 144 II 77 E. 4.3; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1976, S. 2009 Ziff. 2.2.2.1.2). Diese Bestimmung ist demnach nur anwendbar, wenn die Offenlegung der durchzuführenden Massnahmen deren Erfolg ernsthaft gefährdet. Mit an- deren Worten muss die Geheimhaltung dieser Vorkehrungen der Schlüssel zu ihrem Erfolg darstellen ("la clé de la bonne exécution"; vgl. Urteile des
A-488/2024 Seite 16 BGer 1C_105/2024 vom 1 September 2025 E. 6.4.1 und BGer 1C_412/2022 vom 9. August 2023 E. 5.1; Urteile des BVGer A-4521/2020 vom E. 4.1 und A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1 m.w.H.). Mithin muss sowohl die Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung der zielkonfor- men Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen als auch die Schwere der Beeinträchtigung erheblich sein (Urteil des BGer 1C_475/2023 vom 18. Februar 2025 E. 2.5 m.H.). 6.9 Eingangs ist auf die Vorbringen zur Rechtslage in anderen Staaten so- wie in der EU einzugehen. Die Vorinstanz verweist in ihrer Argumentation auf die Rechtsprechung des Gerichtes der Europäischen Union (EuG) bzw. des Europäischen Bürgerbeauftragten sowie den Umstand, dass – mit Ausnahme von Südafrika – noch keine Staaten die Impfstoffverträge wei- tergehend offengelegt hätten. Festzuhalten ist, dass die Schweiz vorlie- gend nicht verpflichtet ist, ausländische Normen oder Gerichtsurteile zu beachten (Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 5.5 und BVGer A-1156/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 8.3.3). Selbst wenn rechtsvergleichend diese Fälle herangezogen würden, änderte sich jedoch nichts. Der angeführte Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten stammt vom 18. Juli 2022 und die angeführten Urteile des EuG beruhen auf dem Sachverhalt zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Be- schlusses im Februar 2022 (vgl. Urteile des EuG vom 17. Juli 2024 Auken u.a./Kommission T‑689/21, ECLI:EU:T:2024:476, Rn. 83 und T-761/21 Courtois u.a./Kommission, ECLI:EU:T:2024:477, Rn. 123 [beide nicht rechtskräftig]). Damit sind sie bereits aus diesem Grund nicht vergleichbar. Hinzu kommt, dass es sich um Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 des Ver- trags über die Arbeitsweise der Europäischen Union gegen eine Entschei- dung der Kommission vor dem EuG handelt, die nicht mit einem Beschwer- deverfahren vor Bundesverwaltungsgericht vergleichbar sind. Auch aus diesem Grund kann die Vorinstanz daraus nichts zu ihren Gunsten ablei- ten. 6.10 Im Wesentlichen stützt sich die Vorinstanz in ihrer Begründung auf Art. 44 des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krank- heiten des Menschen vom 28. September 2012 (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101), wonach der Bundesrat die Versorgung der Bevölkerung mit den wichtigsten zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten geeigneten Heilmitteln sicherzustellen hat. Sie geht davon aus, dass bei der Veröffent- lichung die Reputation der Schweiz bei anderen Staaten als auch bei den Herstellern von Impfstoffen sinken könnte und damit Verhandlungen über Impfstoffverträge erschwert würden. Festzuhalten ist, dass die Corona-
A-488/2024 Seite 17 pandemie heute bewältigt ist. Entsprechend ist der Ausbruch einer neuen Pandemie ungewiss und damit auch die Anzahl der Wettbewerber sowie die Preise und übrigen Vertragsbedingungen sowie die dafür nötigen Impf- stoffe. Zwar könnte die Offenlegung dieser Informationen allenfalls für die Beschwerdegegnerin unangenehm sein, da damit Vergleiche zu ihren heu- tigen Preisen auf der Spezialitätenliste ermöglicht würden (vgl. E. 8.8.5 hiernach). Der Zugang bewirkt jedoch nicht, dass bereits konkret definierte Massnahmen im Sinne der Norm mit erheblicher Wahrscheinlichkeit nicht mehr zielkonform durchführbar wären. Denn es wären im Fall einer neuen Pandemie ohnehin neue Verhandlungen unter veränderten Umständen zu führen. Mit anderen Worten würde eine neue Marktsituation entstehen und es wären andere Parameter massgeblich. Kommt hinzu, dass die Anwend- barkeit des Öffentlichkeitsgesetzes den Herstellern bekannt war und auch aus diesem Grund keine Verschlechterung der Reputation und mithin der Verhandlungsposition durch die Offenlegung zu erwarten wäre. Auch in Be- zug auf (hier nicht einschlägige) tripartite Abkommen bringt die Vorinstanz nicht substantiiert vor, dass solche mit erheblicher Wahrscheinlichkeit nicht mehr möglich wären. Zu betonen ist, dass vorliegend ohnehin direkt mit dem Impfstoffhersteller verhandelt wurde, womit die Vorinstanz auch des- halb mit ihrer Argumentation nicht durchdringt. 6.11 Zusammenfassend ist ein Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ zu verneinen. 7. Im Folgenden ist darauf einzugehen, ob durch die Bekanntgabe der ver- langten ungeschwärzten Dokumente die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. 7.1 Der EDÖB führte in seiner Empfehlung aus, es liege nach der Recht- sprechung in der Natur von Entscheiden politischen und insbesondere aus- senpolitischen Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zu- gänglich seien, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen würden. Auch wenn der zu prüfende Sachverhalt eine wesentliche aussenpolitische Komponente auf- weise, und damit eine gewisse Zurückhaltung in der Überprüfung einher- gehe, entbinde dies die Vorinstanz nicht davon, konkret darzulegen, inwie- fern die aussenpolitischen Interessen der Schweiz bzw. die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden könnten. Es sei der Vor- instanz bisher nicht gelungen, plausibel darzulegen, inwiefern diese
A-488/2024 Seite 18 Ausnahmebestimmung konkret erfüllt sein sollten, zumal in allen betroffe- nen Ländern Transparenzgesetze bestünden. Auch sei ein Zugangsge- such zu Dokumenten der EU-Kommission möglich. Schliesslich sei auch für die Vorinstanz nicht ersichtlich, wie die Schwärzungen im EU-Advance Purchase Agreement (APA) im Einzelnen begründet worden seien. 7.2 In der angefochtenen Verfügung hielt die Vorinstanz fest, dass die Schweiz Vereinbarungen zur Weitergabe von Impfstoffdosen mit Frank- reich und Schweden abgeschlossen und dadurch Impfstoffe aus dem Kon- tingent der EU erhalten habe. Diese beiden Staaten hätten der Schweiz damit den Zugang zu Impfstoffen dreier Hersteller ermöglicht, die nicht di- rekt in Verhandlungen mit dem Bundesrat eingetreten seien. Der Bundes- rat habe sich im Rahmen der Verhandlungen mit Schweden und Frankreich zur Wahrung der Vertraulichkeit im Rahmen der schweizerischen Gesetz- gebung verpflichtet. Beide Staaten seien konsultiert worden und hätten – in Übereinstimmung mit der EU-Praxis – ihren ausdrücklichen Willen an der vertraulichen Behandlung der Vereinbarungen bestätigt. Durch eine weitergehende Offenlegung der Beschaffungsverträge der Schweiz würde somit indirekt publik, zu welchen Konditionen die EU bzw. andere europäi- sche Staaten ihre Impfstoffe beschafft haben dürften. Würde die Schweiz entgegen diesen Interessen die Verträge über die bereits erfolgte Publika- tion hinaus offenlegen, führte dies zwangsläufig zu einer Verschlechterung der Beziehungen mit den genannten Staaten. Gleichzeitig würden auch die unmittelbaren Interessen der Schweiz betreffend ihren Ruf als verlässliche Vertragspartnerin und kooperative Akteurin stark in Mitleidenschaft gezo- gen. Es bestehe damit ein ernsthaftes Risiko, dass die aussenpolitischen Interessen, die gerade darin bestünden, dass die Schweiz über stabile und berechenbare internationale Beziehungen verfüge und sich entsprechend verhalte, stark beeinträchtigt würden. 7.3 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, dass die Vorinstanz nicht einmal ansatzweise vorbringe, wie diese aussenpoliti- schen Interessen hinsichtlich der Lieferverträge überhaupt tangiert sein sollten. Die nicht bewiesene Behauptung, andere Staaten würden es auch so machen, sei per se kein aussenpolitisches Interesse, sondern lediglich ein Verweis auf eine angebliche, nicht aber bewiesene Praxis in anderen Ländern. Die Vorinstanz habe bis heute das angebliche Ersuchen bei an- deren Staaten um Einwilligung gemäss genannter diplomatischer Usanz nicht offengelegt. Der Liefervertrag sei unbestritten mit Novavax Inc. und nicht mit Frankreich oder Schweden geschlossen worden. Frankreich oder Schweden seien vom EDÖB entsprechend auch nicht angehört worden.
A-488/2024 Seite 19 7.4 In ihrer Vernehmlassung hält die Vorinstanz im Wesentlichen an ihren Ausführungen fest. Ergänzend führt sie aus, dass die Wahrnehmung des Versorgungsauftrages durch den Bundesrat in zukünftigen Mangellagen durch eine unilaterale Offenlegung der Vertragsunterlagen somit selbst dann erheblich gefährdet sei, wenn die Beschaffung – wie im vorliegenden Fall – ausschliesslich und direkt über die Hersteller erfolgt sei. In seiner Botschaft vom 7. September 2022 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung halte der Bundesrat denn auch fest, dass es ge- rade zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit mit Arzneimitteln erfor- derlich sei, vom Zugang zu amtlichen Dokumenten beispielsweise in Be- zug auf Arzneimittelpreise absehen zu können. 7.5 Der Beschwerdeführer repliziert im Wesentlichen dahingehend, dass im offengelegten Mailverkehr mit Frankreich und Schweden gar keine Druckversuche erkennbar seien. 7.6 Die Vorinstanz dupliziert dahingehend, dass die Rückmeldungen – wie im diplomatischen Verkehr üblich und aufgrund internationaler Usanzen zu erwarten – zurückhaltend formuliert seien und verweist auf ihre Ausführun- gen in der angefochtenen Verfügung. 7.7 In ihren weiteren Eingaben halten die Verfahrensbeteiligten im Wesent- lichen an ihren Ausführungen fest. 7.8 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgescho- ben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträch- tigt werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Die aussenpolitischen Inte- ressen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Informationen zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen dadurch die aktuellen und künftigen Verhand- lungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden (vgl. auch Art. 8 Abs. 4 BGÖ). Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ ist darüber hinaus in einem weiteren Sinne anwendbar, wenn sich durch die Veröffentlichung die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern könnten. Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des be- troffenen anderen Staates voraus. Die befürchtete Beeinträchtigung bei Of- fenlegung der Informationen muss allerdings erheblich sein und es muss ein ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen (BGE 142 II 313 E. 4.2; Urteile des BGer 1C_346/2023 vom 16. Dezember 2024 E. 4.1 und
A-488/2024 Seite 20 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 4.1; Urteile des BVGer A-3241/2021 vom 30. Mai 2023 E. 5.2 und A‑683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 7.1.1 m.w.H.). 7.9 Der aussenpolitischen Komponente einer angefochtenen Verfügung ist bei der Überprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht mit einer gewis- sen Zurückhaltung Rechnung zu tragen. Die Zurückhaltung betrifft aber nicht die rechtliche Beurteilung der Streitsache, sondern einzig die politi- sche Opportunität des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörde, sondern ihr Entscheid muss insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und hat sachlich zu bleiben (BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteile des BVGer A-3241/2021 vom 30. Mai 2023 E. 5.2, A‑6108/2016 vom 28. März 2018 E. 5.1 und A‑746/2016 vom 25. August 2016 E. 5.5.2 m.w.H.). 7.10 Soweit die Verfahrensbeteiligten auf die Praxis der EU verweisen, kann auf das bereits Gesagte verwiesen werden (vgl. E. 6.9 hiervor). Ebenso wenig kann der Vorinstanz gefolgt werden, soweit sie auf die Massnahmen zur Kostendämpfung verweist (Paket 2, BBI 2022 2427, Zif- fer 2), da der entsprechende Art. 52c Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG, SR 832.10) noch nicht in Kraft getreten ist und der Bundesrat ihn entsprechend noch nicht umge- setzt hat. Hinzu kommt, dass er ohnehin nur Informationen zur Höhe, zur Berechnung oder zu den Modalitäten von Rückerstattungen an die Versi- cherer beschlägt (vgl. BBl 2025 1108). 7.11 Vorliegend wurden verschiedene E-Mails von Frankreich und Schwe- den eingereicht. Diese beziehen sich allerdings nicht auf die Impfstoffe der Beschwerdegegnerin, da dieser Impfstoff nicht über diese Länder bezogen wurde. In einer E-Mail Frankreichs vom 5. April 2022 wird auf die Rechts- grundlagen, die auf der Website der Europäischen Kommission aufge- schalteten Verträge sowie auf eine vertragliche Geheimhaltungsklausel verwiesen. Im E-Mail vom 14. Dezember 2024 antwortet die zuständige Stelle Frankreichs auf eine Terminanfrage der Vorinstanz dahingehend, dass man keine Kapazitäten für eine Besprechung habe und auch nichts (zum Weiterverkauf der Impfstoffe von Janssen an die Schweiz) hinzuzu- fügen habe. Schweden empfahl einerseits mit E-Mail vom 8. Mai 2022 ge- wisse Informationen in Bezug auf die Impfstoffverträge mit der CureVac AG zu schwärzen ("names and contact details", "indemnification" und "price"). Betreffend die Impfstoffverträgen mit AstraZeneca AG wies es auf ausste- hende Diskussionen hin. Mit E-Mail vom 22. Juni 2022 erklärte es sich mit
A-488/2024 Seite 21 den Abdeckungsvorschlägen einverstanden. Andererseits stellte es sich mit E-Mail vom 21. Dezember 2023 auf den Standpunkt, es kommentiere nicht, welche Informationen die Schweiz im Vertrag mit der AstraZeneca AG oder anderen Covid-19-Impfstoffherstellern offenbaren könne. Aus den erwähnten E-Mails lassen sich daher keinerlei Anhaltspunkte dafür finden, dass die aussenpolitischen Interessen der Schweiz bzw. die internationa- len Beziehungen oder der Ruf der Schweiz durch die Offenlegung der streitgegenständlichen Dokumente beeinträchtigt werden könnten. An- dernfalls wären die E-Mails – auch unter Berücksichtigung geltend ge- machter diplomatischer Usanzen – deutlicher ausgefallen. Vielmehr unter- streicht auch der Umstand, dass die zuständige Stelle Frankreichs nicht einmal an der vorgeschlagenen Besprechung teilnehmen wollte, deutlich, dass keine gewichtigen Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen der Schweiz zu erwarten sind. Hinzu kommt, dass auch in diesen Ländern Öffentlichkeitsgesetze gelten, wie der EDÖB zutreffend ausführt (vgl. Rz. 53 der Empfehlung des EDÖB), was ebenfalls gegen gewichtige Aus- wirkungen auf die internationalen Beziehungen der Schweiz spricht. 7.12 Zusammenfassend ist ein Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zu verneinen. 8. Zu prüfen ist weiter, ob Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdegegnerin in den von der Vorinstanz geschwärzten Dokumenten enthalten sind, welche dem beantragten Zugang entgegenstehen. 8.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, dass der Hersteller trotz der Offenle- gung der Verträge in Albanien, Südafrika und Brasilien bis heute auch kei- nen Wettbewerbsnachteil erlitten habe. Ein solcher Wettbewerbsnachteil sei von der Beschwerdegegnerin weder nachweisbar und dokumentiert be- hauptet noch bewiesen worden. Ein aktuell bestehendes und schutzwürdi- ges Geheimhaltungsinteresse des Herstellers sei auch deshalb nicht ge- geben und werde von der Vorinstanz nunmehr bloss behauptet, nicht aber bewiesen. Das angebliche Interesse an einem höheren Marktpreis unter Ausschaltung eines transparenten Wettbewerbs sei kein schützenswertes Geheimhaltungsinteresse. Die Erzielung eines höheren Marktpreises liege schon gar nicht im öffentlichen Interesse des Steuerzahlers. Nicht nur ge- nüge der pauschale Hinweis auf das Vorliegen solcher Geheimnisse nicht. Die Vorinstanz müsste vielmehr detailliert darlegen, welche Informationen überhaupt genau Geschäftsgeheimnisse darstellten und zwar für jeden Hersteller einzeln und nicht für alle pauschal zusammen. Mit dem
A-488/2024 Seite 22 pauschalen Verweis auf irgendwelche nebulösen, nicht substantiierten und schon gar nicht nachgewiesenen Marktpreisinteressen verletze die Vorinstanz ohnehin einmal mehr ihre Begründungs- und Substanziierungs- pflicht. Die beweisbelastete Vorinstanz mutmasse denn auch bloss, die Konkurrenz dürfte die offenzulegende Preisinformation zu ihren Gunsten auszunutzen wissen, ohne näher darzulegen, was konkret darunter zu ver- stehen sei und in welcher Form sich daraus ein wesentlicher Vor- oder Nachteil für den Hersteller konkret ergeben könnte. Es fehle demnach vor- liegend mangels eines aktuellen, konkreten und ernsthaften Schadenspo- tentials am objektiven Geheimhaltungsinteresse. Im Übrigen habe die Vorinstanz das subjektive Geheimhaltungsinteresse bzw. den Geheimhal- tungswillen des betroffenen Herstellers nicht nachvollziehbar abgeklärt. 8.2 Die Vorinstanz verweist in Bezug auf das Vorliegen von Berufs-, Ge- schäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen vollumfänglich auf die angefoch- tene Verfügung. Betreffend das subjektive Geheimhaltungsinteresse werde zudem auf die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin vom 5. April 2022 verwiesen. Die Beschwerdegegnerin habe aufgrund der während der Pandemie bestehenden ausserordentliche Wettbewerbs-, Markt- und Ver- sorgungssituation selbstverständlich ein Interesse daran, dass die Konditi- onen, die sie den einzelnen Staaten offeriert habe, nicht nur gegenüber anderen Staaten, sondern auch gegenüber den Mitbewerbern geheim ge- halten würden, da andernfalls offengelegte Konditionen in weiteren Ver- handlungen als Maximalangebot gelten würden. Jedenfalls erschliesse sich nicht, warum dadurch das Geheimhaltungsinteresse der Beschwerde- gegnerin gemindert werden solle. Im Gegenteil habe die Beschwerdegeg- nerin ein Interesse daran, dass die detaillierten Preis- und Zahlungsinfor- mationen und deren Kalkulationsbasis geheim blieben, denn die Geheim- haltung der Preise ermögliche es dieser, flexible Preisstrategien gegenüber verschiedenen Abnehmern zu verfolgen. Dies könne helfen, einen Wettbe- werbsvorteil zu bewahren, indem es Mitbewerbern erschwert werde, ihre Preise entsprechend anzupassen. Wenn die Preise nicht öffentlich bekannt seien, behalte der Hersteller einen grösseren Verhandlungsspielraum. Dies ermögliche individuelle Preisgestaltung beispielsweise basierend auf der Kaufkraft oder der Bestellmenge. 8.3 Die Beschwerdegegnerin widerspricht der Darstellung des Beschwer- deführers dahingehend, sie müsse davon ausgehen, dass der Beschwer- deführer nur die sie betreffende Verfügung der Vorinstanz mit Beschwerde angefochten habe, nicht aber die Verfügungen, welche ihre direkten Kon- kurrentinnen im Markt mit Covid-19-Impfstoffen beträfen. Letztere seien
A-488/2024 Seite 23 somit vermutlich in Rechtskraft erwachsen. Würden die erwähnten Ver- tragsbestandteile öffentlich, so würden sie namentlich auch den Konkur- rentinnen bekannt. Diese Informationen würde ihren direkten Konkurren- tinnen einen offensichtlichen Marktvorteil verschaffen bzw. sie in ihrer Marktstellung gegenüber ihren Gewerbegenossinnen erheblich benachtei- ligen. Insbesondere aufgrund dieser aussergewöhnlichen Konstellation sei davon auszugehen, dass die durch die Vorinstanz geschwärzten Passagen Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen darstellten, an deren Geheimhaltung sie ein überwiegendes, d.h. dem Interesse der Öffentlich- keit an der Einsichtnahme in diese Passagen vorgehendes, privates Inte- resse habe. Selbst wenn es sich bei den geschwärzten Passagen nicht um geheimhaltungswürdige Informationen der Vertragsparteien der Beschaf- fungsvereinbarungen handle, wären vorliegend in einem zweiten Schritt ihre überwiegenden Interessen an der Geheimhaltung der oben erwähnten Informationen aufgrund ihrer besonderen Stellung als einzige noch im Ver- fahren befindliche Gewerbegenossin zu bejahen. 8.4 Der Beschwerdeführer repliziert, es müsse davon ausgegangen wer- den, dass auch die Impfdosen der Beschwerdegegnerin samt und sonders entsorgt und vernichtet worden seien. Etwas anderes lasse sich den Akten schlicht nicht entnehmen. Niemand würde und könnte diese abgelaufenen und entsorgten Impfstoffe mehr kaufen, womit die Beschwerdegegnerin auch kein aktuelles rechtlich geschütztes Interesse an der Geheimhaltung mehr vorweisen könne. Die von der Beschwerdegegnerin heraufbeschwo- rene angebliche Konkurrenzsituation könne hinsichtlich der Vertragspro- dukte, die auf dem Prüfstand stünden, nicht mehr entstehen, denn der Ver- kaufsgegenstand existiere gar nicht mehr. Hinsichtlich des fraglichen Impf- stoffes gebe es also gar keine Konkurrentinnen mehr. Im Übrigen habe es auch beim Abschluss der Verträge keine Konkurrenz gegeben, weil die Preise mangels Offenlegung und Transparenz gar nicht verglichen würden und weil die Vorinstanz damals gerichtsnotorisch genommen habe, was sie auf dem Markt habe kriegen können. Entsprechend sei auch kein Submis- sionsverfahren durchgeführt worden, anlässlich dessen die angeblichen Konkurrenten hätten mitbieten können. Die Offenlegung der Beschaffungs- verträge mit der Novartis AG würde faktisch zur Offenlegung der Verträge mit den anderen Pharmafirmen führen, denn Zugangsgesuche nach BGÖ könnten jederzeit wieder gestellt werden. Es gelte auch hier der Grundsatz "access to one, access to all". 8.5 Duplicando äussert sich die Beschwerdegegnerin dahingehend, dass es ihr nicht möglich sei, definitiv zu den Mutmassungen des Beschwerde-
A-488/2024 Seite 24 führers Stellung zu nehmen, da sie selbst keinen Einblick in die Beschaf- fungsverträge der Konkurrentinnen habe. Weiter widerspricht sie den Aus- führungen des Beschwerdeführers zu fehlendem Geheimhaltungsinte- resse wegen den inzwischen verfallenen Arzneimitteln. Zwar treffe es zu, dass Einsichtsersuchen jederzeit gestellt werden können. Allerdings wären die betroffenen Unternehmen vor einer allfälligen Offenlegung anzuhören und sie könnten sich ihrerseits sowohl mit einem Schlichtungsantrag an den EDÖB wenden und schliesslich, falls dass die Vorinstanz Zugang zu Informationen gewähren wollte, welche die betroffenen Unternehmen als geheimhaltungswürdig erachten würden, den Rechtsweg einschlagen. 8.6 In ihrer Duplik stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, dass es für die Einschätzung der Schutzwürdigkeit dieser Informationen keine Rolle spiele, ob die damals beschafften Impfstoffe noch wirksam, schon abge- laufen oder allenfalls entsorgt worden seien. Massgebend sei allein, ob die Konkurrenz durch die Kenntnis der seinerzeitigen Offert- bzw. Kaufbedin- gungen einen Wettbewerbsvorteil hätte. Das sei zu bejahen, weshalb die entsprechenden Informationen als Geschäftsgeheimnisse zu schützen seien. Ein Mitbewerber könnte sich diese Informationen zu Nutze machen, indem er beispielsweise durch Kenntnis der Vertragsbedingungen sein ei- genes Angebot optimieren und effektivere Verhandlungsstrategien entwi- ckeln könne sowie wertvolle Hinweise auf die Kostenstruktur und Margen des betroffenen Unternehmens erhalte und Nachfragemuster besser ver- stehe, um potenzielle Geschäftschancen zu identifizieren. Eine allfällige weitergehende Offenlegung der streitgegenständlichen lmpfstoffbeschaf- fungsverträge hätte keinen Einfluss auf die Frage des Zugangs zu Verträ- gen anderer Hersteller. Der Grundsatz des kollektiven Zugangs besage le- diglich, dass wenn ein Dokument zugänglich gemacht worden sei, jeder anderen gesuchstellenden Person zu ebendiesem Dokument im gleichen Masse Zugang gewährt werden müsse. 8.6.1 In ihren weiteren Eingaben halten die Verfahrensbeteiligten im We- sentlichen an ihren Ausführungen fest. 8.7 8.7.1 Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ sieht vor, dass der Zugang zu amtlichen Do- kumenten u.a. dann eingeschränkt oder verweigert wird, wenn durch seine Gewährung u.a. Geschäftsgeheimnisse offenbart werden können. Der Be- griff des Geschäftsgeheimnisses ist gesetzlich nicht definiert. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten als Geheimnisse weder
A-488/2024 Seite 25 offenkundige noch allgemein zugängliche Tatsachen (relative Unbekannt- heit), die ein Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte (Ge- heimhaltungswille) und an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein objektiv berechtigtes Geheimhaltungsinteresse bzw. "un intérêt légitime" bzw. "un interesse legittimo" (objektives Geheimhaltungsinteresse) hat (vgl. BGE 142 II 268 E. 5.2.2.1 m.H.; Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3). Die Ausnahmeklausel des Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ (Geheimnisbegriff) ist sodann nicht auf alle Geschäftsinformationen ausgerichtet, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur auf wesent- liche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrun- gen bewirken bzw. dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen wird (vgl. BVGE 2014/6 E. 6.4 m.w.H.; Zwischenverfügungen des BVGer A-2031/2025 und A-2052/2025 vom 9. Juli 2025 E. 5.2.2). 8.7.2 Der Gegenstand des Geschäftsgeheimnisses muss geschäftlich re- levante Informationen betreffen. Darunter fallen insbesondere Informatio- nen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalkula- tion, Geschäftsstrategien, Businesspläne sowie Kundenlisten und -bezie- hungen etc. betreffen und einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmänni- schen Charakter aufweisen. Entscheidend ist, ob die geheimen Informati- onen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben, oder mit anderen Worten, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbe werbsfähigkeit der Unternehmung haben können (vgl. BGE 144 II 91 E. 3.1; BGE 142 II 340 E. 3.2 und BGE 142 II 268 E. 5.2.3; Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3; Urteile des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 4.3.2 und A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.4; je m.w.H.; ISABELLE HÄNER, BSK DSG/BGÖ, Rz. 36 ff. zu Art. 7 BGÖ; BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Ma- der [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, 2008 [nachfolgend: SHK BGÖ], Rz. 43 zu Art. 7). 8.7.3 Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsgeheimnisse genügt nicht. Der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret und im Detail auf- zuzeigen, inwiefern eine Information geschützt ist (Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.4 und A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4). Ein abstraktes Gefährdungsrisiko reicht sodann nicht aus. Die Schädigung bzw. Beeinträchtigung der privaten Interessen hat gewichtig zu sein und darf nicht nur denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, son- dern muss mit Wahrscheinlichkeit drohen (Urteil des BGer 1C_509/2016 vom 9. Februar 2017 E. 3.3; Urteile des BVGer A-6003/2019 vom
A-488/2024 Seite 26 18. November 2020 E. 7.3.1, A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 6.3.1, A-1751/2017 vom 1. Mai 2020 E. 8.3 und A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4 m.H.). Im Zweifelsfall ist es angebracht, sich für den Zugang zu ent- scheiden (vgl. BVGE 2013/50 E. 8.1 m.H.). 8.7.4 Durch eine Vereinbarung (Vertraulichkeitsklausel) wird ein Geheim- haltungswille der beteiligten Unternehmen kundgetan, womit ein subjekti- ves Geheimhaltungsinteresse gegeben ist. Aus einer solchen Vereinba- rung allein lassen sich indessen noch keine bestehenden Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse ableiten. Ob an der Geheimhaltung der Tatsa- chen auch ein objektives Geheimhaltungsinteresse besteht und ob die von der Offenlegung betroffenen Informationen relativ unbekannt sind, ist an- hand des konkreten Falles zu prüfen (Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.5.1 m.H.). 8.7.5 Die Beschwerdegegnerin hat vorliegend nach dem bereits Gesagten ihren Geheimhaltungswillen, namentlich in ihren Stellungnahmen und ge- mäss einer Vertraulichkeitsklausel, ausdrücklich kundgetan. Im Folgenden gilt es daher anhand der verschiedenen Passagen der streitgegenständli- chen Verträge zu prüfen, ob vom Zugangsgesuch Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ betroffen sind, ob ein berechtigtes objektives Geheimhaltungsinteresse besteht bzw. ob eine Schädigung der privaten Interessen wahrscheinlich ist. Festzuhalten ist, dass die in den Dokumenten enthaltenen Informationen weder offenkundig noch allgemein zugänglich sind. Anzumerken bleibt an dieser Stelle, dass das Gesetz mit Art. 7 Abs. 1 BGÖ die vom Beschwerdeführer und der Beschwerdegegne- rin verlangte Interessenabwägung vorwegnimmt (vgl. E. 4.3 hiervor). 8.8 Preis- und Zahlungsinformationen 8.8.1 Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass die vereinbarten Preis- und Zahlungsinformationen dann als geheimhaltungs- würdig eingestuft werden müssten, wenn die Kenntnisnahme derselben durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirke oder dazu führen könne, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen werde bzw. ein Wettbewerbsnachteil entstehe, aus dem ein wirtschaftlicher Schaden erwachse. Aufgrund der aussergewöhnlichen Wettbewerbs-, Markt- und Versorgungssituation im Zusammenhang mit den Covid-19- lmpfstoffen sei dies zu bejahen. Aus den Preis- und Zahlungsinformationen sei insbesondere für Mitbewerber ersichtlich, welche Geschäfts- und Pro- duktionsstrategie der jeweilige Hersteller in dieser aussergewöhnlichen
A-488/2024 Seite 27 Situation verfolgt habe und in gleicher oder angepasster Form auch bei weiteren vergleichbaren Situationen anzuwenden gedenke. Die weltweit erstmalige Offenlegung von Preis- und Zahlungsinformationen würde für die Beschwerdegegnerin zu einem Wettbewerbsnachteil führen und ein ernsthaftes Schadensrisiko mit sich bringen. Die Wahrscheinlichkeit des Schadeneintritts sei als hoch zu bewerten, als dass die Preis- und Zah- lungsinformationen trotz weltweiter Beschaffungsaktivitäten sowohl von den verschiedenen Impfstoffherstellern wie auch von den beschaffenden Staaten und der EU nach wie vor nicht öffentlich zugänglich gemacht wür- den. 8.8.2 Für die übrigen Vorbringen der Parteien kann auf das Gesagte ver- wiesen werden (vgl. E. 8.1 ff. hiervor). 8.8.3 Vom Geheimnisbegriff werden nach dem Gesagten nicht alle Ge- schäftsinformationen erfasst, sondern nur die wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbs- vorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil und damit ein Schaden zugefügt wird. Für die Qualifikation der Preise als Geschäftsgeheimnisse ist einerseits wesentlich, ob die Einsicht in diese geeignet ist, die Wettbe- werbsfähigkeit der Beschwerdegegnerin zu beeinträchtigen, d.h. ob die Bekanntgabe der Preise ihr Geschäftsergebnis beeinflussen könnte (vgl. E. 8.7 hiervor). Andererseits ist aus Sicht der Konkurrenten danach zu fra- gen, welchen wirtschaftlichen Nutzen diese aus der Information ziehen könnten (vgl. ISABELLE HÄNER, BSK DSG/BGÖ, Rz. 37 zu Art. 7 BGÖ; vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 2012, wonach der Wettbewerb zwi- schen den Marktteilnehmern nicht verzerrt werden darf). Als Geschäftsge- heimnisse kommen ferner alle Tatsachen technischer, organisatorischer, kommerzieller und finanzieller Natur des wirtschaftlichen Lebens infrage, soweit diese Tatsachen Einfluss auf den wirtschaftlichen Erfolg des Ge- heimnisherrn haben könnten (Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. Au- gust 2016 E. 6.3 m.H.). 8.8.4 Nach dem Gesagten müssten Preise, um als Geschäftsgeheimnisse in Frage zu kommen, für den geschäftlichen Erfolg des Unternehmens von Bedeutung sein. Das Bundesgericht bestätigte in einem neuen Urteil die gefestigte Rechtsprechung, dass die Offenlegung von Preiskalkulationen sich auf das Geschäftsergebnis und die Wettbewerbsfähigkeit des betroffe- nen Unternehmens negativ auswirken könne. So kann sich die Konkurrenz diese Informationen zu Nutze machen und ihre Preiskalkulationen
A-488/2024 Seite 28 anpassen oder die Informationen für ihre eigenen Projekte nutzen (Urteil des BGer 1C_335/2023 vom 11. März 2025 E. 3.3.2). Zur Bekanntgabe von Preisen gilt dagegen Folgendes. Das Bundesverwaltungsgericht ent- schied kürzlich, dass Preise grundsätzlich keine Geschäftsgeheimnisse darstellen, solange vom Endpreis keine Rückschlüsse auf die Preiskalku- lation oder eine Rabattstrategie möglich ist. Weiter hielt es fest, dass bei anderen Anbietern ohne "Monologprivileg" das Argument zwar durchdrin- gen könnte, wonach zukünftige Kunden bei Offenlegung allenfalls den glei- chen (rabattierten) Preis verlangen würden. Für sich allein könne jedoch dieses Argument nicht als Qualifikation von Preisen als Geschäftsgeheim- nis reichen (Urteil des BVGer A-1166/2024 vom 21. Januar 2026 E. 7.4.2). Auch in der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass der Preis als Resultat der Preiskalkulation an sich zu unterscheiden sei (TSCHERRIG ULYSSE, Preise als Geschäftsgeheimnis nach dem Öffentlichkeitsgesetz, in: sui-generis 2019, S. 214 ff., Rz. 24; zum Ganzen DOMINIQUE VOGT, Ver- trauliche Arzneimittelpreise im Spannungsverhältnis zum Öffentlichkeits- prinzip, in: Life Science Recht [LSR], 2024, S. 172, 177 f.). Sodann hat sich der EDÖB diesbezüglich auf den Standpunkt gestellt, dass der Entscheid- findungsprozess nicht mit dem Entscheid gleichzusetzen sei (vgl. Empfeh- lung des EDÖB vom 23. November 2023 i.S. A., B. und C und Vorinstanz sowie Beschwerdegegnerin, Rz. 56; Empfehlung des EDÖB vom 23. No- vember 2023 i.S. A./B./C./D./E./F./G./H. und Vorinstanz und Moderna Switzerland GmbH und ModernaTx, Inc., Rz. 60; Empfehlung des EDÖB vom 29. Januar 2025 i.S. BK/Public Cloud C./D. und Y., Rz. 53; Empfeh- lung des EDÖB vom 18. März 2025 i.S. A. und Swissmedic, Rz. 34; Emp- fehlung des EDÖB vom 30. Juni 2025 i.S. C. und SECO, Rz. 29). Dieser Auffassung ist zu folgen, da nicht dargetan ist, dass der Preis die Wettbe- werbsfähigkeit der Beschwerdegegnerinnen beschlägt (vgl. E. 8.7 hiervor). Denn daraus lässt sich namentlich keine Geschäftsstrategie oder eine Preiskalkulation ableiten (vgl. E. 8.7 hiervor), wie nachfolgend aufzuzeigen ist. 8.8.5 Weiter ist dem EDÖB auch dahingehend zu folgen, dass die Begrün- dung der Vorinstanz nicht erkennen lässt, worin genau eine Wettbewerbs- verzerrung bei der Offenlegung des Preises sowie der Zahlungsinformati- onen der Beschwerdegegnerin in einem staatlich kontrollierten Markt (u.a. mit Marktzulassung bei Swissmedic und Übernahme der Impfkosten durch den Bund) besteht. Wie es sich vorliegend mit der staatlichen Kontrolle und damit der Wettbewerbssituation (in einer Pandemie) an sich verhält (vgl. zum faktischen Monopol das Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. No- vember 2020 E. 7.4.1, wobei die Frage nicht beantwortet wurde; vgl. ferner
A-488/2024 Seite 29 Urteil des BVGer A-1166/2024 vom 21. Januar 2026 E. 7.4.2; TSCHERRIG, a. a. O., S. 224; zum Ganzen DOMINIQUE VOGT, Vertrauliche Arzneimittel- preise im Spannungsverhältnis zum Öffentlichkeitsprinzip, in: Life Science Recht [LSR], 2024, S. 172, 177 f.), kann aber letztlich offengelassen wer- den, da eine Wettbewerbsverzerrung aus nachfolgenden Gründen ohnehin nicht dargetan ist. Dies gilt umso mehr, da aufgrund der Pandemie nicht von einer üblichen Wettbewerbs- und Marktsituation ausgegangen werden kann. 8.8.6 Zunächst ist auf die Preise und Zahlungsinformationen einzugehen. Entgegen den unzutreffenden Ausführungen der Vorinstanz handelt es sich nicht um "die Kalkulationsbasis". Weiter ist auch nicht dargelegt, dass dar- aus die Margen abgeleitet werden können. Vielmehr geht aus den strittigen Passagen hervor, dass es sich um die Bestellmenge, die Auftragssumme bzw. den Preis pro Dosis (je nach Ausführung) und die Bezahlmodalitäten handelt. Mithin handelt es sich um die damaligen Endpreise, bestimmte damalige Bestellmengen. Diese Informationen finden sich namentlich in Vorakte 9 "Heads of Terms" (S. 5 [Vaccine Pricing] und "Advance Pay- ment"), Vorakte 14 "Advance Purchase Agreement" (Ziff. 2.1.1 [Optional Doses], 5.1 [Advance Payment], 5.2 [Price], 5.3, 5.4 [Invoices] und Exhibit A [Product]. Festzuhalten ist, dass die Covid-19-Pandemie zum jetzigen Zeitpunkt unbestrittenermassen bereits abgeschlossen ist. Somit sind die Verträge nicht mehr aktuell (vgl. "delivery schedule" in Vorakte 15 [Exhibit B]). Inwiefern Informationen über die damaligen Preise und Bestellmengen noch im heutigen Markt relevant wären, wird weder von der Vorinstanz noch von der Beschwerdegegnerin näher begründet. Es bleibt bei pau- schalen Verweisen der Vorinstanz, wonach dies der Beschwerdegegnerin ermögliche, "flexible Preisstrategien gegenüber verschiedenen Abneh- mern zu verfolgen". "Dies könne helfen einen Wettbewerbsvorteil zu be- wahren, indem es Mitbewerbern erschwert werde, ihre Preise entspre- chend anzupassen". Solche pauschalen unsubstantiierten Behauptungen genügen rechtsprechungsgemäss nicht und belegen erst recht keine Ge- schäftsstrategie. Vielmehr sind heute für mindestens zwei Covid-19-Impf- stoffe anderer Hersteller die Fabrikabgabepreise und die zu vergütenden Höchstpreise auf der Spezialitätenliste verfügbar (< https://www.spezialitä- tenliste.ch/ >, zuletzt abgerufen am 6. Januar 2026). Zusammenfassend besteht eine gänzlich andere Ausgangslage und es wird nicht dargelegt, inwiefern die damaligen Preise (und dazugehörige Informationen über Be- stellmengen etc.) noch relevant für den Wettbewerb wären. Bereits aus diesem Grund ist nicht ersichtlich, inwiefern die Offenlegung der Preise zu einer Wettbewerbsverzerrung führen könnte.
A-488/2024 Seite 30 8.8.7 Schliesslich fällt ins Gewicht, dass die Vorinstanz für alle Impfstoff- verträge (und auch für die angeblich gleich lautenden Verträge anderer Staaten) dieselben Argumente anführt (vgl. die entsprechenden Empfeh- lungen des EDÖB zu den Impfstoffverträgen: < https://www.edoeb.admin. ch/de/24112023-offentlichkeitsgesetz-der-edob-veroeffentlicht-sechs- empfehlungen-zu-den-covid-impfstoffvertraegen >, zuletzt abgerufen am 6. Januar 2026). Dieser Umstand spricht ebenfalls gegen ein Geschäfts- geheimnis. Wie der EDÖB zu Recht ausführt, kann es nicht dem Sinn und Zweck von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ entsprechen, dass "kollektive Ge- schäftsgeheimnisse" geschützt werden, sondern es ist im Einzelfall darzu- legen, dass eine Offenlegung namentlich die Wettbewerbsfähigkeit der Be- schwerdegegnerin beinträchtigen würde und damit einen Einfluss auf deren Geschäftsergebnis hat. 8.8.8 Zusammenfassend ist vorliegend nicht dargelegt, inwiefern der Zu- gang zu den strittigen Informationen bezüglich der Preise den Verlust eines Wettbewerbsvorteils der Beschwerdegegnerin bedeuten könnte oder wie Konkurrenten aus diesen Informationen einen Nutzen ziehen könnten. Da- ran vermag auch nichts zu ändern, dass die Offenlegung für die Beschwer- degegnerin unangenehm sein könnte, da damit allenfalls Unterschiede zu anderen Herstellern oder Ländern bekannt würden (vgl. z.B. die gemäss den Ausführungen der Vorinstanz bereits offengelegten Verträge in Südaf- rika). Solche geringfügigen Konsequenzen hat die Beschwerdegegnerin rechtsprechungsgemäss hinzunehmen (vgl. E. 3.3 hiervor). Demzufolge ist auch der Nachweis eines objektiven Geheimhaltungsinteresses hierfür nicht erbracht worden. 8.9 Haftung und Schadloshaltung 8.9.1 Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass die geschwärzten Stellen zum Thema Schadloshaltung die Vertragsbestim- mungen betreffend Kosten umfassten, die dem Hersteller aufgrund ihrer Haftung gegenüber Dritten entstehen könnten und zu deren Übernahme sich der Bund in einem bestimmten Umfang bereit erklärt habe. Art. 70 EpG räume dem Bund die Möglichkeit ein, bei der Beschaffung von Heilmitteln nach Art. 44 EpG mittels Vereinbarungen zur Schadloshaltung ein erhöhtes Herstellerrisiko auszugleichen. Ebenso gehörten hierzu die Regelungen zu Ausnahmen, zum Verfahren und zu Informations- und Meldepflichten. Die diesbezüglichen Vertragsklauseln seien mit der Beschwerdegegnerin indi- viduell vereinbart und auf die potenziellen Risiken ihres Produktes abge- stimmt worden. Solche Informationen seien nicht offenkundig und nicht
A-488/2024 Seite 31 allgemein bekannt. Auch alle anderen Impfstoffhersteller wie auch die be- schaffenden Staaten und die EU hätten Informationen zur Schadloshaltung bisher nicht zugänglich gemacht. Eine Offenlegung der Informationen würde Wettbewerbern Vorteile verschaffen, da sie gleich gute oder bessere Konditionen anbieten würden. Für die Beschwerdegegnerin hingegen hätte die Offenlegung zur Folge, dass diese künftig Nachteile im internationalen Handel zu gewärtigen hätte und ihr aufgrund der verschlechterten Ver- handlungsposition ein kommerzieller Schaden entstünde. Weiter führte die Vorinstanz aus, dass die ausserordentliche Wettbewerbs- und Marktsituation gleichermassen für die Informationen zum Thema Haf- tung gelte. Würden die einzelnen Haftungsregelungen, die im Rahmen der Vertragsverhandlungen individuell vereinbart worden seien, offengelegt, so könnten einerseits Konkurrenzunternehmen aus dieser Kenntnis einen Vorteil für ihre eigenen Vertragsverhandlungen erzielen. Andererseits ent- stünde der Beschwerdegegnerin ein gewichtiger Nachteil, da sie in künfti- gen Vertragsverhandlungen ihre Konditionen kaum mehr im gleichen Masse einbringen und gegebenenfalls durchsetzen könne. 8.9.2 Für die übrigen Vorbringen der Parteien kann auf das Gesagte ver- wiesen werden (vgl. E. 8.1 ff. hiervor). 8.9.3 Die Haftungsregelungen finden sich insbesondere in Vorakte 9 "Heads of Terms" (S. 8 [Limitation of Liability]), Vorakte 14 "Advance Purchase Agreement" (Ziff. 11 [Limitation of Liability]). Die Regelungen zur Schadloshaltung sind namentlich in Vorakte 14 "Advance Purchase Agree- ment" (Ziff. 3.1 [Delivery, Title and Risk of Loss], 9.1, 9.2 und 9.3 [Indemni- fication by Customer, by Novavax and Procedure]) aufgeführt. 8.9.4 Der Umstand, dass die Regelungen von einer üblichen Marktsituation abweichen (vgl. auch Art. 70 EpG), spricht entgegen den pauschalen und unsubstantiierten Ausführungen der Vorinstanz und der Beschwerde- gegnerin für eine Offenlegung, da weder ein Grund ersichtlich noch darge- tan ist, inwiefern Geschäftsgeheimnisse betroffen wären oder ein Wettbe- werbsnachteil in der heutigen ausserpandemischen Marktsituation droht, zumal die damalige Beschaffung abgeschlossen ist. Schliesslich kann die Vorinstanz nach dem bereits Gesagten aus der Praxis der EU nichts zu ihren Gunsten ableiten (vgl. E. 6.9 hiervor). 8.9.5 Zusammenfassend ist vorliegend nicht dargelegt, inwiefern der Zu- gang zu den strittigen Informationen bezüglich der Haftungsregelungen
A-488/2024 Seite 32 und Schadloshaltung den Verlust eines Wettbewerbsvorteils der Be- schwerdegegnerin bedeuten könnte oder wie Konkurrenten aus diesen In- formationen einen Nutzen ziehen könnten. Demzufolge ist auch der Nach- weis eines objektiven Geheimhaltungsinteresses hierfür nicht erbracht worden. 8.10 Lieferkonditionen 8.10.1 Die Vorinstanz erwog in der angefochtenen Verfügung, dass die Lie- ferkonditionen Informationen zum Zeitplan, zum Umfang und zum Ablauf der Lieferung, die Lieferfristen und -daten sowie Konsequenzen der Nicht- einhaltung enthalten würden. Es handle sich bei diesen Angaben um Infor- mationen, die alle nicht offenkundig und gleichermassen nicht allgemein zugänglich seien. Sowohl die anderen Impfstoffhersteller wie auch die be- schaffenden Staaten und die EU hätten diese Informationen bisher eben- falls nicht zugänglich gemacht. Eine Offenlegung der Lieferkonditionen würde die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdegegnerin ernsthaft beeinträchtigen, weil in Kenntnis dieser Informationen andere Käufer iden- tische Bedingungen fordern und Konkurrenzunternehmen potenziellen Käufern vorteilhaftere Konditionen anbieten könnten. Konkurrenten könn- ten diese Informationen zudem nutzen, um ihren eigenen Vertrieb zu opti- mieren. Die damit verbundenen kommerziellen Abreden würden Rück- schlüsse auf die Geschäftsstrategie und die Preisfestsetzung erlauben und hätten somit unmittelbar Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis. Eine Bekanntgabe der Informationen würde folglich für die Beschwerdegegne- rin, die international im globalen Markt tätig sei, zu gravierenden Wettbe- werbsnachteilen im In- und Ausland führen. 8.10.2 Von den Lieferkonditionen sind insbesondere folgende Stellen in den strittigen Dokumenten betroffen: Vorakte 9 "Heads of Terms" (S. 1 [Ter- ritory] und S. 2 [Delivery of Vaccine]) und Vorakte 14 "Advance Purchase Agreement" (Ziff. 1 [Effects of Covid-19], 2.2 [Purchase Order], 2.3 [De- livery], 2.4 [Variance], 2.5 [Short Supply] und Exhibit B [Delivery Schedule]). 8.10.3 Vorliegend ist weder ersichtlich noch substantiiert dargetan, inwie- fern Geschäftsgeheimnisse betroffen wären oder ein Wettbewerbsnachteil in der heutigen ausserpandemischen Marktsituation durch die Offenlegung der Lieferkonditionen und Gebietsbeschränkungen (und damit zusammen- hängenden Informationen) an sich droht, da die damalige Beschaffung ab- geschlossen ist. Schliesslich kann die Vorinstanz nach dem bereits
A-488/2024 Seite 33 Gesagten aus der Praxis der EU nichts zu ihren Gunsten ableiten (vgl. E. 6.9 hiervor). Auf die Schwärzung von Personendaten und Daten von ju- ristischen Personen ist noch einzugehen (vgl. E. 9 hiernach). 8.10.4 Zusammenfassend wurde nicht dargelegt, inwiefern der Zugang zu den strittigen Informationen bezüglich der Lieferkonditionen den Verlust ei- nes Wettbewerbsvorteils der Beschwerdegegnerin bedeuten könnte oder wie Konkurrenten aus diesen Informationen einen Nutzen ziehen könnten. Hinzu kommt, dass die streitgegenständliche Beschaffung bereits abge- schlossen ist. Demzufolge ist auch der Nachweis eines objektiven Geheim- haltungsinteresses hierfür nicht erbracht worden. 8.11 Gerichtsstand und anwendbares Recht 8.11.1 In der angefochtenen Verfügung führte die Vorinstanz aus, dass we- der andere Impfstoffhersteller noch die beschaffenden Staaten und die EU diese Informationen bisher offengelegt hätten. Im Rahmen von Vertrags- verhandlungen versuche in der Regel jede Vertragspartei, das für sie an- wendbare Landesrecht und einen Gerichtsstand im eigenen Land oder ein Schiedsgericht durchzusetzen. Erreiche dies ein Hersteller nicht, könne er dies auch in Verhandlungen mit weiteren Vertragspartnern kaum noch for- dern. Denn die Vertragspartner würden auf Gleichbehandlung pochen und das gleiche Entgegenkommen verlangen. Dasselbe gelte für die Durchset- zung der Zuständigkeit staatlicher Gerichte anstelle der von Seiten der Her- steller oft bevorzugten Schiedsgerichte, die ebenfalls individuell ausgehan- delt würden. Die Offenlegung des anwendbaren Rechts und des Gerichts- standes würden die Geschäftsstrategie eines Unternehmens offenbaren. Dies wäre für die Konkurrenz von Nutzen, da sie gestützt darauf ihre eige- nen Angebote anpassen oder attraktiver gestalten könnte, womit sie einen Wettbewerbsvorteil erlangen würde. 8.11.2 Die genannten Informationen finden sich namentlich in Vorakte 14 "Advance Purchase Agreement" (Ziff. 13.6 [Dispute Resolution: Equitable Relief] und 13.7 [Governing Law]) Vorakte 15 "Accession Agreement" (Ziff. 13 [Dispute Resolution: Equitable Relief] und 14 [Governing Law]). Soweit die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin ein Geschäftsgeheimnis im anwendbaren Recht und dem Gerichtsstand erblicken, kann ihnen aus nachfolgenden Gründen nicht gefolgt werden. Denn ein ernsthaftes Scha- densrisiko bei der Offenlegung der verlangten Informationen zum anwend- baren Recht und Gerichtsstand ist nicht erkennbar, zumal die Beschaffung bereits abgeschlossen wurde. Daran vermögen auch allfällige zukünftige
A-488/2024 Seite 34 Verhandlungen nach der Pandemie nichts zu ändern, da die Verhandlungs- positionen sich nicht mit damals vergleichen lassen und ein ernsthaftes Schadensrisiko (bzw. dass diese Informationen überhaupt einen betriebs- wirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen) weder ersicht- lich noch dargetan ist. 8.11.3 Zusammenfassend ist vorliegend nicht dargelegt, inwiefern der Zu- gang zu den strittigen Informationen bezüglich des anwendbaren Rechts und des Gerichtsstands den Verlust eines Wettbewerbsvorteils der Be- schwerdegegnerin bedeuten könnte oder wie Konkurrenten aus diesen In- formationen einen Nutzen ziehen könnten. Demzufolge ist auch der Nach- weis eines objektiven Geheimhaltungsinteresses hierfür nicht erbracht worden. 8.12 Andere geschwärzte Passagen in den oben nicht aufgeführten Sach- bereichen bzw. Vertragsbestandteilen 8.12.1 Der EDÖB erwog, dass er die Einschwärzungen nicht prüfen könne, da die Vorinstanz im Schlichtungsverfahren dazu keine konkreten Angaben gemacht und die Einschwärzungen pauschal benannt habe. Die damit ge- meinten Passagen seien daher mangels hinreichender Bezeichnung und Begründung offenzulegen. 8.12.2 Die Vorinstanz verwies in der angefochtenen Verfügung auf ihre Ausführungen zu den drei Ausnahmetatbeständen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b, Bst. d und Bst. g BGÖ. In ihrer Vernehmlassung hält sie an ihren Ausfüh- rungen fest. Zur Begründungspflicht führt sie aus, dem Beschwerdeführer hätte zudem aufgrund der Empfehlung des EDÖB klar sein müssen, dass es sich bei den "Schwärzungen in weiteren nicht genannten Sachberei- chen" um Geschäftsgeheimnisse handle, habe sie doch auch der EDÖB auf Seite 13 seiner Empfehlung als solche aufgelistet. 8.12.3 Für die übrigen Vorbringen der Parteien kann auf das Gesagte ver- wiesen werden (vgl. E. 8.1 ff. hiervor). 8.12.4 Strittig sind weitere verschiedene nicht näher genannte Schwärzun- gen, die mit den Ausnahmetatbeständen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b, Bst. d und Bst. g BGÖ begründet werden. Gemeint sind Stellen, die nicht unter eines der Themenschwerpunkte zu subsumieren sind. Zu den ersten beiden Aus- nahmetatbeständen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b und d BGÖ kann für die weiteren Schwärzungen ohne weiteres auf das Gesagte verwiesen werden (vgl. E. 6.11 und E. 7.12 hiervor). Zu den geltend gemachten
A-488/2024 Seite 35 Geschäftsgeheimnissen gilt für die weiteren Schwärzungen Folgendes. Vorliegend wurde ein ernsthaftes Schadensrisiko bei der Offenlegung der verlangten Informationen nicht dargelegt, zumal die Beschaffung bereits abgeschlossen wurde. Inwiefern diese weiteren Informationen wesentliche Geschäftsinformationen darstellen ist ebenfalls nicht dargelegt. Daher ist nicht ersichtlich, inwiefern der Zugang hierzu den Verlust eines Wettbe- werbsvorteils der Beschwerdegegnerin bedeuten könnte oder wie Konkur- renten aus diesen Informationen einen Nutzen ziehen könnten. 8.12.5 Zusammenfassend ist der Nachweis eines objektiven Geheimhal- tungsinteresses bezüglich der genannten übrigen Informationen nicht er- bracht worden. 8.13 Als vorläufiges Fazit ergibt sich somit, dass es an einem ernsthaften Schadensrisiko fehlt, welches die Verweigerung oder Beschränkung des Zugangs gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ rechtfertigen würde. Daher ist das Vorliegen eines Ausnahmegrundes gemäss dieser Bestimmung ge- samthaft zu verneinen. Zudem sind bei den übrigen Passagen auch die Ausnahmegründe nach Art. 7 Abs. 1 b und d BGÖ nicht gegeben. 8.14 Anzumerken bleibt, dass die regulatorischen Informationen und Be- dingungen (Vorakte 9 "Heads of Terms", Exhibit A, Specifications und in Vorakte 14 "Advance Purchase Agreement" [Ziff. 7.2.2 und Exhibit C) nicht vom Streitgegenstand erfasst sind (vgl. Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung, wonach der Zugang zu diesen gewährt wird, soweit durch Swissmedic bereits veröffentlicht), da der Beschwerdeführer nur Disposi- tiv-Ziff.1 der Verfügung angefochten hat. Allerdings gilt auch festzuhalten, dass dies – entgegen der Angabe der Vorinstanz in Vorakte 32 – nicht für die Angaben in Vorakte 14 "Advance Purchase Agreement" (Exhibit A) zu- trifft. Bei diesen handelt es sich um den Preis und die Bestellmenge, die bereits unter jenem Themenschwerpunkt beurteilt wurden und somit offen- zulegen sind (vgl. E. 8.8 hiervor). 9. Abschliessend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer Dispositiv- Ziff. 3 nicht angefochten hat. Damit sind die Schwärzungen von bestimm- ten Personendaten und Daten juristischer Personen nicht Streitgegenstand (vgl. Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Diesbezüglich gilt aber nach wie vor Dispositiv- Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung, womit bestimmte Personendaten und Daten juristischer Personen geschwärzt bleiben.
A-488/2024 Seite 36 10. Zusammenfassend ist die Beschwerde gutzuheissen und Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung ist aufzuheben. Die Vorinstanz ist anzuwei- sen, dem Beschwerdeführer Einsicht in alle verlangten Dokumente (Bst. A) in teilweise anonymisierter Form gemäss den Erwägungen zu gewähren (E. 8.14 und E. 9). 11. Ausstehend ist auf die prozessualen Anträge einzugehen. 11.1 Der Beschwerdeführer stellt verschiedene Beweis- und Editionsan- träge. 11.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat sämtliche Vorakten der Vorinstanz beigezogen und dem Beschwerdeführer in teilweise geschwärzter Form zugestellt. Gemäss Art. 33 Abs. 1 VwVG nimmt die Behörde bzw. das Bun- desverwaltungsgericht die ihr angebotenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Massgebendes Kriterium ist, ob das Beweismittel geeignet ist, den rechtserheblichen Sachverhalt zu erhellen (BGE 144 II 194 E. 4.4.2). Das Bundesverwaltungsgericht hat die nötigen Akten für die Beantwortung der sich stellenden Rechtsfragen ein- geholt, namentlich auch mit Bezug zu Frankreich und Schweden. Die im Recht liegenden Akten erlauben insgesamt eine ausreichende Würdigung des Sachverhalts. Der verbleibende Beweisantrag zur Einholung von Stel- lungnahmen von Frankreich und Schweden ist daher in antizipierter Be- weiswürdigung abzuweisen (vgl. E. 2.2 hiervor). 11.3 Weiter begehrt der Beschwerdeführer die Beiladung von Frankreich und Schweden. 11.3.1 Die Beiladung Dritter zum Verfahren ist im Verfahrensrecht des Bun- des nicht ausdrücklich geregelt, in der Praxis aber ohne Weiteres zugelas- sen. Eine Beiladung erfolgt entsprechend, wenn ein Dritter, der in einem Beschwerdeverfahren nicht Partei ist, von dessen Ausgang unmittelbar in seinen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen berührt sein kann. Vor- ausgesetzt ist dabei, dass es dem Betroffenen nicht möglich war bzw. er keinen Anlass hatte, die Verfügung selber anzufechten und von Anfang an als Partei aufzutreten. Grundsätzlich besteht weder eine Pflicht noch ein Anspruch auf Beiladung (vgl. Urteil des BGer 2C_373/2016 vom 17. No- vember 2016 E. 2.1 f.; VERA MARANTELLI/SAID HUBER, Praxiskommentar VwVG, Rz. 61 zu Art. 6 VwVG).
A-488/2024 Seite 37 11.3.2 Es sind vorliegend keine Umstände ersichtlich, welche es rechtfer- tigen, ein schutzwürdiges Interesse an der Teilnahme von Frankreich und Schweden am vorliegenden Beschwerdeverfahren zu bejahen, da die Ver- träge mit der AstraZeneca AG und mit der Janssen Pharmaceutica NV nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind. Hinzu kommt, dass sich diese nach dem Gesagten bereits in zwei Stellungnahmen geäussert ha- ben (vgl. Vorakten 10–14) und die Angelegenheit einzig nach Massgabe des Schweizer Rechts zu beurteilen ist. Damit ist das Gesuch des Be- schwerdeführers um Beiladung von Frankreich und Schweden abzuwei- sen. 11.4 Schliesslich verlangt die Beschwerdegegnerin, Urkunde 9 des Be- schwerdeführers sei aus dem Recht zu weisen, da es keinen auch nur ent- fernten Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren habe. Vorliegend gilt der Untersuchungsgrundsatz (vgl. Art. 12 VwVG). Hinzu kommt, dass das Bundesverwaltungsgericht alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbrin- gen der Parteien zu würdigen hat (vgl. Art. 32 Abs. 1 VwVG), was es vor- liegend getan hat, wobei es den geltend gemachten Interessenskonflikt of- fen lassen konnte. Eine Würdigung von Urkunde 9 erübrigte sich (vgl. E. 1.2.3 hiervor). Folglich ist der Antrag der Beschwerdegegnerin abzuwei- sen. 12. Zu befinden bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Be- schwerdeverfahrens. 12.1 Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres Unter- liegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008, VGKE, SR 173.320.2). Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist dabei grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der beschwer- deführenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, zu beurteilen. Die Beschwerdegegnerin ist insgesamt als vollständig unterliegend zu betrachten. Sie hat die auf Fr. 1'500.– festgesetzten Verfahrenskosten zu tragen. Der vom Beschwer- deführer einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.– wird ihm nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 12.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren hin eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
A-488/2024 Seite 38 Art. 7 ff. VGKE). Das Bundesverwaltungsgericht legt die Parteientschädi- gung aufgrund einer detailliert einzureichenden Kostennote oder, wenn keine (hinreichend detaillierte) Kostennote eingereicht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 14 VGKE; vgl. Urteil des BVGer A-5818/2019 vom 9. De- zember 2020 E. 8.2 m.H.). Der in eigener Sache handelnde Anwalt kann nur ausnahmsweise, bei Vorliegen spezieller Verhältnisse – beispielsweise bei Vorliegen einer komplizierten Sache mit hohem Streitwert oder bei ho- hem Arbeitsaufwand, welcher den üblichen Aufwand für die Besorgungen der persönlichen Angelegenheiten übersteigt – eine Entschädigung bean- spruchen (vgl. BGE 144 V 280 E. 8.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/ KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 4.77 m.w.H.; vgl. Art. 68 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110] analog). Vorliegend ist weder dargetan noch ersichtlich, dass es sich um eine kom- plizierte Sache im Sinne der Rechtsprechung gehandelt hätte. Vielmehr handelt es sich um eine eher kurze Beschwerde mit gerade einmal 14 Randnoten. Daher ist dem obsiegenden Beschwerdeführer keine Partei- entschädigung zuzusprechen. (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite).
A-488/2024 Seite 39 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung wird aufgehoben. Die Vorinstanz wird angewiesen, dem Be- schwerdeführer im Sinne der Erwägungen (E. 8.14 und E. 9) Einsicht in die verlangten Dokumente gemäss Bst. A in teilweise anonymisierter Form zu gewähren. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dieser Betrag ist nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zahlungsfrist beträgt 30 Tage ab Rechnungsdatum. Die Zustellung der Rechnung erfolgt mit sepa- rater Post. 3. Dem Beschwerdeführer wird der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Der Beschwerdefüh- rer hat dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontoverbindung bekannt zu geben. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin, die Vorinstanz, das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) und an den EDÖB Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Stephan Metzger Joel Günthardt
A-488/2024 Seite 40 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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