B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 02.05.2017 (2C_1104/2015)
Abteilung I A-4118/2015
Urteil vom 10. November 2015 Besetzung
Richter Daniel Riedo (Vorsitz), Richter Jürg Steiger, Richter Michael Beusch, Gerichtsschreiber Beat König.
Parteien
Verein A._______, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Mirjam Strecker, LL.M., und/oder Rechtsanwalt Dr. Daniel Arn, Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV, Hauptabteilung Mehrwertsteuer, Vorinstanz.
Gegenstand
MWST; Mitgliederbeiträge.
A-4118/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Der privatrechtliche Verein A._______ wurde am 1. Juli 2014 gegrün- det und rückwirkend auf diesen Zeitpunkt im Register der mehrwertsteuer- pflichtigen Personen bei der Eidg. Steuerverwaltung (ESTV) eingetragen. Gemäss Art. 2 seiner Statuten versteht der Verein "die Agglomeration B._______ als gemeinsamen Lebens- und Wirtschaftsraum" (Abs. 1). Der Verein richtet dabei seinen Fokus auf eine nachhaltige Raumentwicklung (Siedlung, Verkehr und Freiraum) in der trinationalen Agglomeration B._______ und leistet einen Beitrag zur Sicherung sowie Förderung der Lebensqualität für die Bewohnerinnen und Bewohner sowie zur internatio- nalen Wettbewerbsfähigkeit (Abs. 2). Sodann bietet er seinen Mitgliedern eine Plattform, um Aufgaben sowie Projekte zur Stärkung der Agglomera- tion gemeinsam anzugehen (Abs. 3). Im Rahmen seines Vereinszwecks erfüllt der Verein A._______ insbesondere folgende Aufgaben (Art. 3 der Statuten): "a) Erarbeitung und Weiterentwicklung der Agglomerationsprogramme (als Trägerschaft); b) Prozessführerschaft bei der Umsetzung der Agglomerationspro- gramme; c) Vertretung der Agglomerationsprogramme gegenüber dem Bund; d) Öffentlichkeitsarbeit; e) Erschliessen weiterer Finanzierungsquellen; f) Interessenwahrung und Lobbyarbeit für die Agglomeration B.; g) Moderation von Prozessen." Die Aufwendungen des Vereins – namentlich die Personalkosten, die Kos- ten für den Betrieb der Geschäftsstelle sowie die Projektmittel – werden durch die Mitgliederbeiträge gedeckt. Die Mitglieder des Vereins sind die Kantone B., C., D. und E., F. sowie G._______ (Art. 8 Abs. 1 der Statuten). A.b Mit E-Mail vom 5. September 2014 bat der Verein A._______ die ESTV um Auskunft, ob im Zusammenhang mit den Mitgliederbeiträgen des Ver- eins von mehrwertsteuerpflichtigen Umsätzen auszugehen sei. Die ESTV teilte dem Verein mit E-Mail vom 14. Oktober 2014 mit, dass die fraglichen
A-4118/2015 Seite 3 Mitgliederbeiträge ihrer Auffassung nach als Entgelt für grundsätzlich zum Normalsatz zu versteuernde Dienstleistungen zu qualifizieren seien. A.c Nach weiterer Korrespondenz sowie einer Besprechung mit der ESTV liess der Verein A._______ mit Schreiben vom 13. März 2015 den erwähn- ten Standpunkt der ESTV bestreiten und den Erlass einer Feststellungs- verfügung beantragen. A.d Mit Verfügung vom 28. Mai 2015 stellte die ESTV fest, dass "der von den Mitgliedern des Vereins A._______ jährlich bezahlte Beitrag" der Mehr- wertsteuer unterliege. B. Mit einer als "(Sprung-)Beschwerde (ev. Einsprache)" bezeichneten, gegen die genannte Verfügung der ESTV gerichteten Eingabe gelangte der Ver- ein A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 26. Juni 2015 an die ESTV. Er beantragt, die Eingabe sei als Sprungbeschwerde gemäss Art. 83 Abs. 4 MWSTG an das Bundesverwaltungsgericht weiterzuleiten. Even- tualiter und für den Fall, dass die Rechtsschrift seitens des Bundesverwal- tungsgerichts nicht als Sprungbeschwerde entgegengenommen werden sollte, sei sie als Einsprache an die Hand zu nehmen. In materieller Hin- sicht beantragt der Beschwerdeführer, die angefochtene Verfügung sei auf- zuheben und es sei festzustellen, "dass die Mitgliederbeiträge an den Be- schwerdeführer nicht der Mehrwertsteuerpflicht unterliegen" (Beschwerde, S. 2). Schliesslich fordert der Beschwerdeführer eine Parteientschädigung. C. Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 leitete die ESTV die Sprungbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht weiter. D. Mit Vernehmlassung vom 5. August 2015 beantragt die ESTV, die Sprung- beschwerde sei unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers ab- zuweisen, soweit darauf einzutreten sei. E. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereich- ten Akten wird – sofern erforderlich – in den folgenden Erwägungen einge- gangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
A-4118/2015 Seite 4 1. 1.1 1.1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG Be- schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Eine solche liegt hier nicht vor. Die Vo- rinstanz ist eine Behörde im Sinne von Art. 33 VGG. Das Bundesverwal- tungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. 1.1.2 Am 1. Januar 2010 ist das MWSTG in Kraft getreten. Der zu beurtei- lende Sachverhalt hat sich in den Jahren 2010 und 2011 ereignet und somit ausschliesslich nach Inkrafttreten des neuen Mehrwertsteuerrechts, womit dieses zur Anwendung kommt. 1.1.3 Im vorliegenden Fall wurde die hiervor erwähnte Verfügung der ESTV vom 28. Mai 2015 angefochten. Hinsichtlich der funktionalen Zuständigkeit ist Folgendes zu bemerken: Die Einsprache ist das vom Gesetz besonders vorgesehene förmliche Rechtsmittel, mit dem eine Verfügung bei der verfügenden Verwaltungsbe- hörde zwecks Neuüberprüfung angefochten wird. Die Einsprache ist kein devolutives Rechtsmittel, welches die Entscheidungszuständigkeit an eine Rechtsmittelinstanz übergehen lässt (vgl. BGE 132 V 368 E. 6.1, 131 V 407 E. 2.1.2.1; ULRICH HÄFELIN et al., Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N. 1815). Das Einspracheverfahren ermöglicht eine Abklärung komplexer tatsächlicher oder rechtlicher Verhältnisse und eine umfas- sende Abwägung der verschiedenen von einer Verfügung berührten Inte- ressen (HÄFELIN et al., a.a.O., N. 1816). Im Bereich der Mehrwertsteuer ist das Einspracheverfahren in Art. 83 MWSTG gesetzlich vorgesehen. Eine Ausnahme hierzu bildet die sog. "Sprungbeschwerde": Richtet sich die Einsprache gegen eine einläss- lich begründete Verfügung der ESTV, so ist sie auf Antrag oder mit Zustim- mung des Einsprechers als Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht weiterzuleiten (Art. 83 Abs. 4 MWSTG; vgl. zur Sprungbeschwerde Urteil des BVGer A-1184/2012 vom 31. Mai 2012 E. 2 ff.). Bei der vorliegend angefochtenen Verfügung vom 28. Mai 2015 handelt es sich unbestrittenermassen um eine im Sinne von Art. 83 Abs. 4 MWSTG einlässlich begründete Verfügung. Im Weiteren hat die ESTV die Einspra-
A-4118/2015 Seite 5 che auf Antrag des Beschwerdeführers als Beschwerde an das Bundes- verwaltungsgericht weitergeleitet. Dieses ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde auch funktional zuständig. 1.1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 1.2 1.2.1 Gemäss Art. 82 Abs. 1 MWSTG trifft die ESTV von Amtes wegen oder auf Verlangen der steuerpflichtigen Person sämtliche für die Steuererhe- bung erforderlichen Verfügungen, und zwar gemäss Bst. f der Bestimmung namentlich, wenn "für einen bestimmten Fall vorsorglich die amtliche Fest- stellung der Steuerpflicht, der Steuerforderung, der Grundlagen der Steu- erbemessung, des anwendbaren Steuersatzes oder der Mithaftung bean- tragt wird oder als geboten erscheint". Nach einer in der Literatur vertrete- nen Auffassung greift Art. 82 Abs. 1 Bst. f MWSTG auch dann, wenn das schutzwürdige Interesse der steuerpflichtigen Person an der verbindlichen Klärung der mehrwertsteuerlichen Folgen eines Sachverhalts statt durch eine feststellende ebenso gut durch eine rechtsgestaltende Verfügung ge- wahrt werden könnte (so FELIX GEIGER, in: ders./Regine Schluckebier [Hrsg.], MWSTG Kommentar, 2012 [nachfolgend: MWSTG Kommentar], Art. 82 N. 9). Wie im Folgenden ersichtlich wird, kann beim hier zu beurtei- lenden Fall offen gelassen werden, ob diese Lehrmeinung zutrifft oder stattdessen – wie im Anwendungsbereich von Art. 25 VwVG – die Feststel- lungsverfügung im Sinne von Art. 82 Abs. 1 Bst. f MWSTG im Verhältnis zu Leistungs- und Gestaltungsverfügungen subsidiär ist (vgl. zur sog. Subsi- diarität der Feststellungsverfügung BGE 137 II 199 E. 6.5, 135 III 378 E. 2.2; Urteile des BVGer A-6175/2013 vom 12. Februar 2015 E. 2.7.1, A-3505/2012 vom 24. Juni 2014 E. 1.3). 1.2.2 Vorliegend waren im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Fest- stellungsverfügung die sachverhaltlichen Grundlagen für den Erlass eines Leistungs- oder Gestaltungsentscheids, welcher den Beschwerdeführer zur Entrichtung eines bestimmten Mehrwertsteuerbetrages für den Zeit- raum ab Beginn seiner Steuerpflicht verpflichtet hätte, nicht gegeben. Dies ist zu Recht unbestritten (vgl. dazu auch Bst. E. Ziff. I der angefochtenen Verfügung). Vor diesem Hintergrund war die Vorinstanz ohne Weiteres ge- stützt auf Art. 82 Abs. 1 Bst. f MWSTG berechtigt, einen Feststellungsent- scheid zu erlassen.
A-4118/2015 Seite 6 1.3 Verwaltungsverordnungen, zu welchen unter anderem Weisungen von Bundesbehörden an die mit dem Vollzug des Bundesrechts betrauten kan- tonalen oder kommunalen Behörden zählen (HÄFELIN et al., a.a.O., N. 123), sind Meinungsäusserungen der Verwaltung über die Auslegung der anwendbaren Gesetzesbestimmungen (Urteil des BGer 2A.321/2002 vom 2. Juni 2003 E. 3.2.1). Sie sollen eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherstellen (MICHAEL BEUSCH, Was Kreisschreiben dürfen und was nicht, in: Der Schweizer Treuhänder 2005 S. 613 ff.). Verwaltungsverordnungen sind für die als eigentliche Ad- ressaten figurierenden Verwaltungsbehörden verbindlich, wenn sie nicht klarerweise einen verfassungs- oder gesetzwidrigen Inhalt aufweisen (vgl. BVGE 2010/33 E. 3.3.1, mit Hinweisen). Nicht verbindlich sind Ver- waltungsverordnungen dagegen für die Justizbehörden, deren Aufgabe es ist, die Einhaltung von Verfassung und Gesetz im Einzelfall zu überprüfen (ANDRÉ MOSER et al., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, N. 2.173 f.). Die Gerichte sollen Verwaltungsverordnungen bei ihrem Entscheid allerdings mitberücksichtigen, sofern diese eine dem Ein- zelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren ge- setzlichen Bestimmungen zulassen. Dies gilt umso mehr, als es nicht die Aufgabe der Gerichte ist, als Zweitinterpreten des der Verwaltungsverord- nung zugrunde liegenden Erlasses eigene Zweckmässigkeitsüberlegun- gen an die Stelle des Vollzugskonzepts der zuständigen Verwaltungsbe- hörde zu setzen (BGE 123 II 16 E. 7; Urteil des BVGer A-6108/2014 vom 22. Juli 2015 E. 2). 2. 2.1 Der Mehrwertsteuer unterliegen die im Inland von steuerpflichtigen Personen gegen Entgelt erbrachten Leistungen (Inlandsteuer; Art. 18 Abs. 1 MWSTG). Als Leistung gilt die Einräumung eines verbrauchsfähigen wirt- schaftlichen Wertes an eine Drittperson in Erwartung eines Entgelts (Art. 3 Bst. c MWSTG). Die Leistung umfasst als Oberbegriff sowohl Lieferungen (vgl. Art. 3 Bst. d MWSTG) als auch Dienstleistungen (vgl. Art. 3 Bst. e MWSTG; vgl. Botschaft vom 25. Juni 2008 zur Vereinfachung der Mehr- wertsteuer, BBl 2008 6885 ff., 6939). Als Lieferung gilt nebst dem Verschaf- fen der Befähigung, im eigenen Namen über einen Gegenstand wirtschaft- lich zu verfügen, insbesondere auch das Überlassen eines Gegenstandes zum Gebrauch oder zur Nutzung (vgl. Art. 3 Bst. d Ziff. 1 und 3 MWSTG). Als Dienstleistung gilt jede Leistung, die nicht als Lieferung qualifiziert wer- den kann (Art. 3 Bst. e MWSTG).
A-4118/2015 Seite 7 2.2 2.2.1 Damit überhaupt eine steuerbare Leistung vorliegt, muss sie im Aus- tausch mit einem Entgelt erfolgen (sog. "Leistungsaustauschverhältnis" o- der "Leistungsverhältnis"; vgl. hierzu IVO P. BAUMGARTNER et al., Vom alten zum neuen Mehrwertsteuergesetz, 2010, § 4 N. 3; ALOIS CAMENZIND et al., Handbuch zum Mehrwertsteuergesetz [MWSTG], 3. Aufl. 2012, N. 592; FE- LIX GEIGER, in: MWSTG Kommentar, Art. 18 N. 2). Die Entgeltlichkeit stellt ein unabdingbares Tatbestandsmerkmal einer mehrwertsteuerlichen Leis- tung dar. Besteht zwischen Leistungserbringer und -empfänger kein Aus- tauschverhältnis im erwähnten Sinn, ist die Tätigkeit mehrwertsteuerlich ir- relevant und fällt nicht in den Geltungsbereich der Mehrwertsteuer (statt vieler: BGE 132 II 353 E. 4.3; Urteile des BVGer A-849/2014 und A-851/2014 vom 15. Juli 2015 E. 3.2.1, A-5745/2008 vom 11. Juni 2010 E. 2.3). 2.2.2 Die Annahme eines solchen Leistungsverhältnisses setzt voraus, dass zwischen Leistung und Entgelt eine innere wirtschaftliche Verknüp- fung gegeben ist (BGE 138 II 239 E. 3.2, 132 II 353 E. 4.1, 126 II 443 E. 6a). Die Beurteilung, ob ein Leistungsverhältnis besteht, hat in erster Linie nach wirtschaftlichen, tatsächlichen Kriterien zu erfolgen (sog. "wirt- schaftliche Betrachtungsweise"). Die zivil- bzw. vertragsrechtliche Sicht ist nicht entscheidend, hat aber immerhin Indizwirkung (statt vieler: Urteil des BGer 2A.304/2003 vom 14. November 2003 E. 3.6.1; BVGE 2007/23 E. 2.3.2; Urteile des BVGer A-8058/2008 vom 13. Januar 2011 E. 3.1, A-1579/2006 vom 19. November 2009 E. 3.1.1). Für die Annahme eines Leistungsverhältnisses genügt es, dass Leistung und Entgelt innerlich der- art verknüpft sind, dass die Leistung das Entgelt auslöst. Zwischen Leis- tung und Entgelt muss damit ein kausaler, wirtschaftlicher Zusammenhang gegeben sein (Urteil des BVGer A-3931/2013 vom 15. Juli 2014 E. 2.3). Nicht von Bedeutung für die Frage des Leistungsverhältnisses ist weiter, ob das Entgelt wertmässig der erbrachten Leistung entspricht bzw. ob die Leistung freiwillig oder aufgrund eines Rechtsanspruchs erbracht wird. Ent- scheidend ist allein, dass eine Leistung im Austausch gegen ein Entgelt erbracht wird (Urteil des BGer 2A.43/2002 vom 8. Januar 2003 E. 3.2; Ur- teile des BVGer A-555/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 2.3, A-5279/2011 vom 1. März 2013 E. 2.1.1; vgl. zum Ganzen: Urteile des BVGer A- 849/2014 und A-851/2014 vom 15. Juli 2015 E. 3.2.2, A-1591/2014 vom 25. November 2014 E. 4.2.1).
A-4118/2015 Seite 8 2.2.3 Leistet ein Mitglied einer nichtgewinnstrebigen Einrichtung einen Bei- trag und fehlt es dabei an einem mehrwertsteuerlich relevanten Leistungs- austausch zwischen diesem Mitglied und der Einrichtung, handelt es sich um einen nicht in den Geltungsbereich der Mehrwertsteuer fallenden Mit- gliederbeitrag (nach früherer Terminologie waren dies sog. echte Mitglie- derbeiträge, vgl. BVGE 2009/34 E. 2.3.1.1 Abs. 2; IRIS WIDMER, in: Martin Zweifel et al. [Hrsg.], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bun- desgesetz über die Mehrwertsteuer, 2015, Art. 21 N. 143 [mit Kritik am Be- griff des "echten" Mitgliederbeitrages]). Im Zusammenhang mit einem sol- chen Beitrag liegt ein sog. Nichtumsatz vor (vgl. BVGE 2009/34 E. 2.3.1.1 Abs. 2), der weder der Steuer unterliegt noch zum Vorsteuerabzug berech- tigt (vgl. Urteil des BVGer A-849/2014 und A-851/2014 vom 15. Juli 2015 E. 3.3.2). Beiträge von Passivmitgliedern sowie von Gönnern an Vereine oder an ge- meinnützige Organisationen gelten als Spenden (Art. 3 Bst. i MWSTG). Spenden gelten als Nicht-Entgelte, weil ihnen keine Leistung zugrunde liegt (Art. 18 Abs. 2 Bst. d MWSTG). Bei Beiträgen von Passivmitgliedern sowie von Gönnern an Vereine oder an gemeinnützige Organisationen fehlt es mit anderen Worten an einem mehrwertsteuerlich relevanten Leis- tungsaustausch und es sind damit ebenfalls Nichtumsätze gegeben. Handelt es sich nicht um Beiträge von Passivmitgliedern oder Gönnern an Vereine oder an gemeinnützige Organisationen, ist bei Mitgliederbeiträgen an eine nicht gewinnstrebige Vereinigung anhand der konkreten, von die- ser Vereinigung erbrachten Leistungen zu beurteilen, ob im Einzelfall ein Leistungsaustausch gegeben ist (vgl. WIDMER, a.a.O., Art. 21 N. 142). Leis- tet ein Mitglied einen Beitrag in erster Linie, um den Zweck der Vereinigung zu fördern, zu dessen Erreichung sich die Mitglieder zusammengeschlos- sen haben, und nicht weil ihm die Vereinigung dafür eine Gegenleistung erbringt oder erbringen soll, so fehlt es an einem Leistungsaustausch. Mas- sgebend ist dabei, ob eine innere wirtschaftliche Verknüpfung zwischen der allfälligen Leistung der Vereinigung gegenüber dem Mitglied zum einen und dem Beitrag des Mitglieds zum anderen besteht (BVGE 2009/34 E. 2.3.1.1; vorn E. 2.2.2). Generell ist festzustellen, dass in sehr vielen Fällen die Vereinstätigkeit und die Bezahlung der Mitgliederbeiträge nicht im Rah- men eines steuerlichen Leistungsaustausches erfolgen. So nehmen etwa Aktivmitglieder eines Sportvereins im Amateurbereich zwar durchaus ge- wisse Leistungen ihres Vereins in Anspruch (dieser löst für sie die Spieler- lizenz, hält Trainingsmaterial und -personal zur Verfügung, die Spieler er-
A-4118/2015 Seite 9 halten gratis Zutritt zu den Spielen des Vereins). Gleichwohl steht die wirt- schaftliche Verknüpfung zwischen diesen "Leistungen" und dem Mitglie- derbeitrag in solchen Fällen in aller Regel nicht im Vordergrund. Stattdes- sen geht es meistens darum, dass die Mitglieder gemeinsam den Zweck des Vereins (beispielsweise Sicherstellung des Spielbetriebes, Teilnahme an Meisterschaften, sportliche Betätigung oder geselliges Beisammensein) fördern wollen und die Mitglieder als Spieler ihrerseits ebenfalls dem Verein gewisse Leistungen (etwa sportliche Leistungen, privates Fahrzeug für den Transport zu Auswärtsspielen etc.) zur Verfügung stellen (BVGE 2009/34 E. 2.3.1.1; WIDMER, a.a.O., Art. 21 N. 142). Für einen fehlenden Leistungsaustausch kann Indiz sein, dass die Beiträge gleich hoch sind oder nach einem für sämtliche Mitglieder gültigen und all- gemein verbindlichen Bemessungsschema erhoben werden. Ein entspre- chendes Indiz bildet auch der Umstand, dass eine Vereinigung seine Leis- tungen gemäss statutarischem Gemeinschaftszweck gegenüber allen Mit- gliedern erbringt (s. zu diesen Indizien Urteile des BGer 2C_59/2009 vom 3. September 2009 E. 5.3, 2A.334/2003 vom 30. April 2004 E. 2.2; vgl. fer- ner BVGE 2009/34 E. 2.3.1.1; WIDMER, a.a.O., Art. 21 N. 143). Letzteres wird bei Erbringung statutarischer Leistungen, welche nicht an einzelne Mitglieder gehen, vermutet (Urteil des BGer 2C_59/2009 vom 3. Septem- ber 2009 E. 5.3; Urteil des BVGer A-849/2014 und A-851/2014 vom 15. Juli 2015 E. 3.3.2). Allerdings sind die beiden genannten Indizien letztlich nicht allein entschei- dend. Weil nach der Konzeption der Mehrwertsteuer als Verbrauchsteuer bei der Beurteilung des (entgeltlichen) Leistungsaustausches primär auf die Sicht des Mitglieds als potentiellem Leistungsempfänger abzustellen ist, ist insbesondere ohne Rücksicht darauf, ob ein Verein seine Leistungen an alle Mitglieder erbringt, zu prüfen, ob eine innere wirtschaftliche Ver- knüpfung zwischen diesen Leistungen und den Beiträgen der einzelnen Mitglieder vorliegt. Eine konkrete Gegenleistung des Vereins kann deshalb auch vorliegen, wenn diese an alle Mitglieder erbracht bzw. allen Mitglie- dern zur Verfügung gestellt wird, jedoch von allen Mitgliedern einzeln be- ansprucht werden kann. So erhält beispielsweise das Mitglied eines Ten- nisclubs, welches seinen ordentlichen jährlichen Mitgliederbeitrag in aller Regel – namentlich – deshalb entrichtet, um im Gegenzug dafür die Anla- gen des Vereins nutzen zu können, für seinen Mitgliederbeitrag eine kon- krete Gegenleistung und liegt damit ein mehrwertsteuerlich relevanter Leis- tungsaustausch vor, und zwar ungeachtet dessen, dass zum einen alle Mitglieder das grundsätzlich gleiche Recht zur Nutzung der Anlagen haben
A-4118/2015 Seite 10 und zum anderen alle Mitglieder unabhängig von der effektiven Nutzung der Anlagen gleiche jährliche Mitgliederbeiträge bezahlen (BVGE 2009/34 E. 2.3.1.1; WIDMER, a.a.O., Art. 21 N. 143). 2.3 2.3.1 Nach dem MWSTG sind jene Leistungen von der Steuer ausgenom- men, die nichtgewinnstrebige Einrichtungen mit politischer, gewerkschaft- licher, wirtschaftlicher, religiöser, patriotischer, weltanschaulicher, philanth- ropischer, ökologischer, sportlicher, kultureller oder staatsbürgerlicher Ziel- setzung ihren Mitgliedern gegen einen statutarisch festgesetzten Beitrag erbringen (Art. 21 Abs. 2 Ziff. 13 MWSTG). Die Aufzählung der Zielsetzung hat rein exemplarischen Charakter und ist nicht abschliessend zu verste- hen. Sie umfasst insbesondere die unzähligen Vereine in der Schweiz, von den Parteiverbänden bis zu den Vereinen zur Wahrung schweizerischen Brauchtums (vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer A-849/2014 und A- 851/2014 vom 15. Juli 2015 E. 3.3.1). 2.3.2 Als statutarisch festgesetzt im Sinn von Art. 21 Abs. 2 Ziff. 13 MWSTG gilt ein Beitrag, wenn er in den Statuten vorgesehen ist und nach einem für alle Mitglieder gleichen Massstab festgelegt wird. Das Erforder- nis der statutarischen Fixierung der Mitgliederbeiträge ist gemäss Recht- sprechung bereits dann als erfüllt zu betrachten, wenn die Beiträge bzw. die Grundlagen zu deren Berechnung von vornherein dem Grundsatz nach in den Statuten festgelegt sind. Eine franken- bzw. betragsmässige Festle- gung oder die eigentliche Berechnung der Beiträge in den Statuten ist je- denfalls nicht erforderlich (vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer A-849/2014 und A-851/2014 vom 15. Juli 2015 E. 3.3.1). Das Bundesgericht hat in einem Urteil zum früheren Recht die Steueraus- nahmevorschrift für statutarisch verankerte Mitgliederbeiträge einer nicht- gewinnstrebigen Einrichtung (damals Art. 14 Ziff. 11 der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer [aMWSTV]) angewendet, obschon die Statuten der betreffenden Einrichtung weder die Höhe der Beiträge noch Kriterien zu deren Berechnung enthielten. Es führte aus, die Festset- zung der Mitgliederbeiträge lasse sich aus zivilrechtlicher Sicht an die Ver- einsorgane delegieren, was üblich sei. Im zu beurteilenden Fall stelle die fehlende Angabe der Beitragshöhe in den Statuten eine rein formelle Un- terlassung dar. Tatsächlich sei bei der Gründung der Personenvereinigung die Höhe der Beiträge schon verbindlich festgestanden und damit von Be- ginn weg objektiv bestimmbar gewesen (Urteil des BGer 2A.594/2006 vom 9. November 2007 E. 5.3 f.).
A-4118/2015 Seite 11 Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem jüngeren Urteil die gleiche alt- rechtliche Steuerausnahmevorschrift in einem Fall angewendet, bei wel- chem die Vereinsversammlung des Beschwerde führenden Vereins die Kompetenz zur Festlegung der Mitgliederbeiträge, der Aufnahmegebühr und der Höhe eines Anteilsscheinkapitals an den Vorstand delegiert hatte (BVGE 2009/34 E. 2.2.2, 3.2.3). In der Literatur wird in Anlehnung an diese altrechtliche Rechtsprechung auch unter dem Regime des MWSTG zum Teil dafür gehalten, dass eine Delegation der Festsetzung des Mitgliederbeitrages an die Vereinsorgane die einschlägige Steuerausnahme nicht ausschliesst (in diesem Sinne WID- MER, a.a.O., Art. 21 N. 140). Da Art. 21 Abs. 2 Ziff. 13 MWSTG nicht mit einer wesentlichen Änderung im Vergleich zum früheren Recht, namentlich im Vergleich zu Art. 14 Ziff. 11 aMWSTV, verbunden ist (vgl. PASCAL MOL- LARD et al., Traité TVA, 2009, S. 1112 N. 103), ist dieser Lehrmeinung zu folgen. 2.3.3 Liegt ein mangels Leistungsaustausches nicht in den Geltungsbe- reich der Mehrwertsteuer fallender Mitgliederbeitrag bzw. ein entsprechen- der Nichtumsatz vor (vgl. E. 2.2.3), ist es systemnotwendigerweise ausge- schlossen, von einem steuerausgenommenen Umsatz im Sinne von Art. 21 Abs. 2 Ziff. 13 MWSTG auszugehen (vgl. BVGE 2009/34 E. 2.2.4.2 f.; in diesem Sinne bereits DANIEL RIEDO, Vom Wesen der Mehrwertsteuer als allgemeine Verbrauchsteuer und von den entsprechenden Wirkungen auf das schweizerische Recht, 1999, S. 240 f.). 2.4 2.4.1 Gemäss Art. 50 Abs. 3 BV nimmt der Bund bei seinem Handeln ins- besondere Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und Agglome- rationen. Diese Vorschrift stellt die verfassungsrechtliche Grundlage der Agglomerationspolitik des Bundes dar (RAPHAEL KRAEMER, Ballungsräume und ihre Rolle im föderalen Gefüge von Bundesstaaten, in: Bernhard Wald- mann et al. [Hrsg.], Föderalismus 2.0 – Denkanstösse und Ausblicke, 2011, S. 49 ff., S. 55). Die Implementierung von Agglomerationsprogrammen bildet einen bedeu- tenden Eckpfeiler der Agglomerationspolitik des Bundes (KRAEMER, a.a.O., S. 55, auch zum Folgenden). Diese Programme sollen der Umsetzung von Massnahmen dienen, welche im Interesse der ganzen Agglomeration lie- gen und inhaltlich allen Politikbereichen offen stehen, für welche eine ko- ordinierte sowie grenzüberschreitende Problemlösung erforderlich ist. Die
A-4118/2015 Seite 12 Programme sollen dazu beitragen, dass die Agglomerationen ihre Prob- leme koordinieren, effizient und wirksam lösen und sich entsprechend den Grundsätzen der Nachhaltigkeit entwickeln können. Gemäss der Botschaft des Bundesrates vom 2. Dezember 2005 zum Infrastrukturfonds für den Agglomerationsverkehr und das Nationalstrassennetz (nachfolgend: Bot- schaft Infrastrukturfonds) werden die Bundesbeiträge für den Agglomerati- onsverkehr an Agglomerationsprogramme entrichtet (BBl 2006 763 ff., 765). Die entsprechenden Vorschriften finden sich in Art. 17a-17d des Bun- desgesetzes vom 22. März 1985 über die Verwendung der zweckgebun- denen Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe (MinVG; SR 725.116.2). Soweit vorliegend interessierend sehen diese Bestimmungen Folgendes vor: Der Bund leistet Beiträge an Verkehrsinfrastrukturen, welche zu einem ef- fizienteren sowie nachhaltigeren Gesamtverkehrssystem in Städten und Agglomerationen führen (Art. 17a Abs. 1 MinVG). Diese Beiträge können auch für entsprechende Massnahmen im grenznahen Ausland ausgerich- tet werden (Art. 17a Abs. 3 MinVG). Die Beiträge werden gemäss Art. 17b Abs. 1 MinVG "an die Kantone zuhanden der Trägerschaften ausgerichtet", wobei sich diese Trägerschaften "nach kantonalem Recht" bilden. Beiträge können ausgerichtet werden, wenn die Trägerschaften in einem Agglome- rationsprogramm das Vorliegen der in Art. 17c MinVG statuierten Voraus- setzungen nachweisen. Aufgrund der erwähnten bundesrechtlichen Regelung sind die Kantone dazu verpflichtet, Trägerschaften zu errichten, welche Agglomerationspro- gramme auszuarbeiten und vorzulegen haben, sofern sie von der Mitfinan- zierung des Bundes profitieren möchten (vgl. dazu Botschaft Infrastruk- turfonds, BBl 2006 763 ff., 791; KRAEMER, a.a.O., S. 55). Bei grenzüber- schreitenden Agglomerationen wie etwa derjenigen von Basel lassen sich auch ausländische Partner in die Trägerschaft integrieren (Botschaft Infra- strukturfonds, BBl 2006 763 ff., 791 Fn. 30). 2.4.2 In der Verordnung vom 7. November 2007 über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer im Strassenverkehr (MinVV; SR 725.116.21) finden sich weitere Ausführungsbestimmungen zu den Bundesbeiträgen an Verkehrsinfrastrukturen in Städten und Agglomeratio- nen. Insbesondere wird in dieser Verordnung die Agglomeration B._______ unter Angabe der zugehörigen in- und ausländischen Gemein- den definiert und als beitragsberechtigt bezeichnet (Art. 19 Abs. 1 MinVV in Verbindung mit Anhang 4 MinVV).
A-4118/2015 Seite 13 Nach Art. 23 Abs. 1 MinVV sind die Trägerschaften für die Planung sowie die Umsetzung der Agglomerationsprogramme zuständig und sind sie ins- besondere für die technische Zweckmässigkeit sowie Richtigkeit der ein- zelnen Programmteile verantwortlich. Die Trägerschaft gewährleistet ferner gemäss Art. 23 Abs. 2 MinVV die Verbindlichkeit des Agglomerationspro- grammes und sorgt für dessen koordinierte Umsetzung. Nach Art. 24 Abs. 1 MinVV schliesst das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) mit der Trägerschaft gestützt auf die Agglomerationsprogramme und den Finanzbeschluss der Bundesversammlung sowie nach Anhörung der Eidgenössischen Finanz- verwaltung eine Leistungsvereinbarung ab. 2.4.3 In der als Verwaltungsverordnung (im Sinne der vorstehenden E. 1.3) zu qualifizierendenden Weisung des Bundesamtes für Raumentwicklung vom 16. Februar 2015 über die Prüfung und Mitfinanzierung der Agglome- rationsprogramme der dritten Generation (nachfolgend: Weisung Agglome- rationsprogramme) ist unter anderem Folgendes zum Begriff der Träger- schaft im Sinne von Art. 23 MinVV festgehalten (Ziff. 3.4.2 Weisung Agglo- merationsprogramme; vgl. zum Ganzen auch Ziff. 1.5.3 Weisung Agglome- rationsprogramme): "Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung [Art. 23 MinVV] müsste eine ein- zige Trägerschaft sowohl die Planung wie auch die Umsetzung eines Ag- glomerationsprogramms verantworten (und – entsprechend – auch über die dafür nötigen Zuständigkeiten verfügen). Die Praxis ist heute immer noch weit davon entfernt: Agglomerationsprogramme betreffen haupt- sächlich Zuständigkeitsbereiche der Kantone und der Gemeinden. Keine Agglomeration verfügt über eine Trägerschaft, welche für die Planung und Umsetzung des Agglomerationsprogramms in dem Sinne zuständig wäre, dass sie anstelle der betroffenen Gemeinwesen (Kantone, Gemeinden) über alle Entscheidzuständigkeiten, die für die Erarbeitung und Umset- zung eines Agglomerationsprogramms nötig sind, verfügt. [...] Art. 23 MinVV ist daher pragmatisch auszulegen. [...] Die Trägerschaft steuert den Prozess in allen Etappen (Prozessführer- schaft) und gewährleistet dadurch auch mittel- und langfristig eine koordi- nierte Erarbeitung und Umsetzung des Agglomerationsprogramms. Sie muss über die nötigen Befugnisse und Ressourcen verfügen, um darauf hinzuwirken, dass:
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A-4118/2015 Seite 15 oder öffentlichen Rechts organisiert sind) können sich vertraglich nur in- soweit verpflichten, als ihnen die entsprechenden Zuständigkeiten nach dem durch das kantonale Recht vorgeschriebenen Verfahren übertragen worden sind. Eine Trägerschaft in diesem Sinne dürfte in absehbarer Zeit eine Ausnahme bleiben. In der Regel wird die Leistungsvereinbarung deshalb durch den Kan- ton / die Kantone abgeschlossen. Der Kanton verpflichtet sich dabei, die in seinem Zuständigkeitsbereich liegenden Massnahmen umzusetzen. Regionale Körperschaften können als weitere Vertragspartner in die Leis- tungsvereinbarung aufgenommen werden, sofern sie rechtsfähig sind." In den "Erläuterungen der Leistungsvereinbarung für das Agglomerations- programm, Teil Verkehr und Siedlung, 2. Generation" des Bundesamtes für Raumentwicklung vom 18. November 2014 finden sich Ausführungen, wel- che sich – soweit hier interessierend – mit den vorstehend zitierten Passa- gen aus der Weisung Agglomerationsprogramme decken (vgl. Ziff. 2 der Erläuterungen). 3. 3.1 Im vorliegenden Fall geht es nicht um die Frage nach der mehrwert- steuerlichen Qualifikation der erwähnten Bundesbeiträge an die Agglome- ration B._______. Stattdessen geht es einzig darum, zu klären, wie allfäl- lige Umsätze, die in Zusammenhang mit den dem Beschwerdeführer be- zahlten Mitgliederbeiträgen stehen, mehrwertsteuerlich zu behandeln sind. Dazu ist vorab zu prüfen, ob diese Mitgliederbeiträge im Rahmen eines für die Mehrwertsteuer relevanten Leistungsaustausches bezahlt werden. Zu Recht ist unbestritten, dass es sich bei den streitbetroffenen Mitglieder- beiträgen nicht um Beiträge von Passivmitgliedern oder Gönnern im mehr- wertsteuerlichen Sinn handelt. Es ist deshalb mit Blick auf die vom Be- schwerdeführer konkret erbrachten Leistungen zu entscheiden, ob ein Leistungsaustausch gegeben ist. An einem Leistungsaustausch würde es fehlen, wenn die Mitglieder des Beschwerdeführers die Beiträge in erster Linie leisten würden, um den Zweck des Beschwerdeführers zu fördern, und nicht weil der Beschwerdeführer ihnen eine Gegenleistung erbringt o- der erbringen soll (vgl. E. 2.2.3). Mit der Erfüllung der vorn in Bst. A.a erwähnten, in den Statuten festgehal- tenen Aufgaben erbringt der Beschwerdeführer unbestrittenermassen Dienstleistungen im mehrwertsteuerlichen Sinne (vgl. dazu E. 2.1). Um zu
A-4118/2015 Seite 16 klären, ob die Mitglieder des Beschwerdeführers die Mitgliederbeiträge be- zahlen, um diese Dienstleistungen zu erhalten, ist vorab zu klären, in wel- chem weiteren Kontext diese Dienstleistungen erbracht werden. 3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, mit seiner Gründung sei die Ag- glomerationspolitik im Grossraum B._______ über die bundesrechtlichen Minimalanforderungen hinaus institutionalisiert worden (vgl. Beschwerde, S. 7 f.). Der Umstand, dass nach den Statuten des Beschwerdeführers die Mitgliedschaft im Verein die verfassungsmässige Zuständigkeit und Auto- nomie der Mitglieder und ihrer Behörden nicht beeinträchtigt (vgl. Art. 5 der Statuten), zeigt indessen, dass sich die Aufgaben und Kompetenzen des Beschwerdeführers im Wesentlichen auf die Ausübung einer Mittlerfunk- tion zwischen den für die planungs- und kreditrechtlichen Entscheide zu- ständigen Gemeinwesen einerseits und der Bundesverwaltung im Sinne der Weisung Agglomerationsprogramme (vgl. dazu E. 2.4.3) anderseits be- schränken. Im Vordergrund steht, dass der Beschwerdeführer – wie in Art. 2 Abs. 3 seiner Statuten festgehalten wird – seinen Mitgliedern eine Platt- form bietet, "um Aufgaben und Projekte zur Stärkung der Agglomeration gemeinsam anzugehen". Die entsprechenden Leistungselemente stehen grundsätzlich einzig den Mitgliedern zur Verfügung, nicht hingegen Dritten, welche lediglich indirekt (namentlich aufgrund der Investition der im Rah- men des Agglomerationsprogrammes erhaltenen Bundesmittel) von den Aktivitäten des Beschwerdeführers profitieren können. Ob und gegebenen- falls inwieweit der Beschwerdeführer – wie in der Beschwerde geltend ge- macht wird – daneben auch Leistungen an die Gemeinden und im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit Leistungen zugunsten der Bevölkerung sowie der Wirtschaft erbringt, ist unerheblich für die Frage, ob ein Leistungsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und seinen Mitgliedern besteht. Nach dem Gesagten ist sodann erstellt, dass der Beschwerdeführer die erwähnten Hauptleistungen zugunsten all seiner Mitglieder erbringt. 3.3 Uneinigkeit unter den Verfahrensbeteiligten herrscht bezüglich der Frage, ob die erwähnten Leistungen des Beschwerdeführers an seine Mit- glieder entgeltlich erbracht werden. 3.3.1 Nach Auffassung der Vorinstanz ist diese Frage zu bejahen. Sie er- klärt, der jeweils aus den Leistungen des Beschwerdeführers bezogene in- dividuelle Nutzen variiere je nach Einwohnerzahl, wirtschaftlicher Leis- tungsfähigkeit und geographischer Lage des jeweiligen Mitgliedes. Nicht
A-4118/2015 Seite 17 von ungefähr sei denn auch die Höhe des vom einzelnen Mitglied zu ent- richtenden Beitrages anhand der quantitativen Kriterien Bevölkerungszahl und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit sowie anhand politischer Kriterien festgesetzt worden. Aus der entscheidenden Sicht der einzelnen Mitglieder seien diese mit anderen Worten nur bereit, einen ihrem eigenen Nutzen sowie ihren eigenen politischen Interessen entsprechenden Kostenanteil zu tragen. Gestützt auf diese Argumentation hält die Vorinstanz fest, "zwi- schen dem individuellen Umfang der Leistung einerseits und der Höhe des geleisteten Mitgliederbeitrages andererseits" sei eine innere wirtschaftliche Verknüpfung gegeben und damit ein Leistungsverhältnis zu bejahen (Ver- nehmlassung, S. 3). Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, er erbringe abgese- hen von gesondert abgegoltenen und nicht streitbetroffenen Ausnahmen den Mitgliedern keine individuell zurechenbaren sowie einzeln bean- spruchbaren Leistungen. Das Agglomerationsprogramm als seine Haupt- aufgabe könne nur für den Gesamtraum und mittels eines konzertierten Vorgehens sämtlicher Mitglieder erarbeitet und umgesetzt werden. Glei- ches gelte in Bezug auf die Erfüllung der übrigen Aufgaben des Beschwer- deführers. Seine einzelnen Leistungen würden sich somit an den Bedürf- nissen des Gesamtraumes und nicht an Teilräumen orientieren. Deshalb seien sie auch nicht auf Teilräume aufteilbar. Selbst wenn eine entspre- chende Aufteilung versucht würde, stehe jedenfalls fest, dass die beiden grossen Mitglieder, die Kantone B._______ und C._______, grundsätzlich nicht bevorzugt würden (wird näher ausgeführt). Zwar möge es den Tatsa- chen entsprechen, dass einzelne Mitglieder dem Verein aufgrund ihrer ge- ographischen Lage und gemessen an ihrer Wohnbevölkerung eine grös- sere politische Bedeutung als andere Mitglieder beimessen. Dies lasse je- doch nicht auf ein mehrwertsteuerliches Leistungsverhältnis schliessen. Entscheidend sei einzig, dass vorliegend jedes einzelne Mitglied "bloss wie alle anderen aus der allgemeinen Vereinstätigkeit am gemeinsamen Nut- zen" teilhabe und es keine mit den Mitgliederbeiträgen entgoltene Sonder- leistungen erhalte (Beschwerde, S. 17). Es verhalte sich beim Beschwer- deführer unter diesem Gesichtspunkt ähnlich wie bei einem Sportverein im Amateurbereich, bei welchem das gemeinsame Spiel im Vordergrund stehe. 3.3.2 Es mag zutreffen, dass die erwähnten, den Mitgliedern erbrachten Leistungen des Beschwerdeführers den Leistungsempfängern alle im glei- chen oder vergleichbaren Umfang erbracht werden. Dafür spricht insbe- sondere der Umstand, dass der Beschwerdeführer gemäss Art. 4 Abs. 1
A-4118/2015 Seite 18 seiner Statuten die Interessen des gemeinsamen Raumes und nicht die Anliegen einzelner Mitglieder vertritt. Es kommt hinzu, dass der Beschwer- deführer nach der gleichen Statutenbestimmung sicherzustellen hat, dass einzelne Regionen weder bevorzugt noch ausgegrenzt bzw. benachteiligt werden. Vor diesem Hintergrund ist nicht auszuschliessen, dass der Beschwerde- führer allen seinen Mitgliedern die gleichen Leistungen erbringt und die einzelnen Mitglieder diese Leistungen (anders als etwa die Leistungen ei- nes Tennisclubs) nicht einzeln beanspruchen oder darauf verzichten kön- nen. Selbst wenn dies aber der Fall wäre, würde dies einen Leistungsaus- tausch nicht zwingend ausschliessen. Denn wie ausgeführt, ist allein ent- scheidend, ob die Mitglieder als Leistungsempfänger die Mitgliederbeiträge bezahlen, um die fraglichen Leistungen zu erhalten (vgl. E. 2.2.3). 3.3.3 Es fragt sich, ob sich aus der Höhe der vorliegend bezahlten Mitglie- derbeiträge ableiten lässt, dass diese Beiträge für den Erhalt der (aus- schliesslich) an die Mitglieder des Beschwerdeführers erbrachten Leistun- gen bezahlt werden. 3.3.3.1 Unbestrittenermassen sind die an den Beschwerdeführer bezahl- ten Mitgliederbeiträge nicht für alle Mitglieder gleich hoch. Der Beschwer- deführer erklärt zur unterschiedlichen Höhe der Mitgliederbeiträge, die Festsetzung der Beiträge sei sachlich begründet und entspreche der Ge- pflogenheit, die Höhe von Vereinsbeiträgen nach dem (theoretischen) Nut- zen für die jeweilige Mitgliedskategorie abzustufen (vgl. Beschwerde, S. 17 f.). Damit macht er sinngemäss geltend, vorliegend würden die Mitglieder- beiträge nach einem für sämtliche Mitglieder gültigen und allgemein ver- bindlichen Bemessungsschema erhoben, was praxisgemäss ein Indiz für einen fehlenden Leistungsaustausch bilde (vgl. dazu E. 2.2.3). 3.3.3.2 Gemäss Art. 12 Bst. a und Art. 23 der Statuten des Beschwerde- führers einigen sich die "Mitglieder", die ein Organ des Vereins bilden (vgl. Art. 10 Bst. a der Statuten), über die zu entrichtenden Mitgliederbeiträge. Nach der Darstellung der Beschwerdeführerin und den Ausführungen im angefochtenen Entscheid haben sich die "Mitglieder" auf ein mehrstufiges Verfahren zur Festsetzung des Schlüssels zur Verteilung des Vereinsauf- wandes auf die Mitglieder geeinigt. Die Beschreibungen dieses Verfahrens durch die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz sind nicht in allen Teilen deckungsgleich. Übereinstimmend gehen die Verfahrensbeteiligten aber
A-4118/2015 Seite 19 davon aus, dass zur Bestimmung dieses Verteilungsschlüssels die Bevöl- kerungszahl, das Bruttoinlandprodukt und das pro Einwohner des jeweili- gen Mitgliedes verfügbare Einkommen herangezogen wurden. Ebenso be- steht Einigkeit darüber, dass Auf- und Abschlagsfaktoren für das Ausland sowie für periphere oder zentrale geographische Lagen im Inland ange- wendet wurden (vgl. Beschwerde, S. 17; Beschwerdebeilage 16; E. II/2.1 der angefochtenen Verfügung; Akten Vorinstanz, act. 11). Den Akten lässt sich – insoweit in Einklang mit der Darstellung der Verfah- rensbeteiligten – entnehmen, dass in der Vergangenheit grundsätzlich ein Kostenverteilungsschlüssel angewendet wurde. Indes ist den Akten eben- falls zu entnehmen, dass dieser Kostenverteilungsschlüssel nicht verbind- lich war und die gestützt darauf ermittelten Beträge nur eine Richtgrösse für die tatsächlich entrichteten Mitgliederbeiträge bildeten. So führte die Geschäftsstelle Agglomerationsprogramm B._______ zur Projektplanung und dem Budget 2014-2016 in einem Bericht vom November 2013, der zugleich einen Anhang eines Zirkularbeschlusses zur Festsetzung der Mit- gliederbeiträge bildet, insbesondere Folgendes aus (Beschwerdebeilage 11, S. 8; vgl. zum erwähnten Zirkularbeschluss Beschwerde, S. 16, sowie Beschwerdebeilage 15): "Die Geschäftsstelle hatte zuhanden der GL [Geschäftsleitung] A._______ ein Budget erstellt, das für 2014 Gesamtkosten von knapp CHF (...) vor- sah. Die Kantone B._______ und C., sowie erstmalig der Teil- raum F. sind bereit, den Anteil gemäss Kostenschlüssel aufzu- bringen, der aufgrund der Kenngrössen Bevölkerungsanteil, Bruttoinland- produkt, verfügbarem Einkommen und Ressourcenpotenzial ermittelt [...] wurde [...]. Die Kantone D._______ und E._______ sich [recte: sind] der- zeit nicht in der Lage, den Betrag für das nächste Jahr im vorgesehenen Ausmass zu erhöhen. Etwas kleiner als berechnet fällt auch der Beitrag des Teilraums G._______ aus." An einer weiteren Stelle der erwähnten Dokumentation der Geschäftsstelle Agglomerationsprogramm B._______ wird ausgeführt, das von der Ge- schäftsleitung grundsätzlich beschlossene "Budget 2014 ff." habe in der Folge "leicht reduziert" werden müssen, weil "nicht alle Teilräume die ei- gentlich [...] nach dem vorgesehen[en] Kostenschlüssel anfallenden Fi- nanzmittel vollumfänglich zusichern konnten [...]" (Beschwerdebeilage 8, S. 3). Aus dieser Dokumentation ist zu schliessen, dass der fragliche Kostenver- teilungsschlüssel nicht nur in der Vergangenheit bloss als unverbindliche Richtschnur diente, sondern generell nicht verbindlich ist und die Höhe der
A-4118/2015 Seite 20 Mitgliederbeiträge deshalb nicht zum Voraus anhand eines Bemessungs- schemas bestimmbar ist. Dieses Bild wird auch durch den aktenkundigen Antrag des Regierungsrates des Kantons B._______ betreffend die Finan- zierung des Vereins A._______ vom 30. September 2014 gestützt. Danach ist "die Verteilung des Aufwands auf die Mitglieder [des Vereins] [...] (wie bereits bisher) Ergebnis eines Verhandlungsprozesses", beantragt der Re- gierungsrat "dem Grossen Rat die Mitgliedsbeiträge für die Jahre 2014– 2016" und werden die Mitgliedsbeiträge ab 2017 unter den Mitgliedern "dannzumal neu vereinbart" (Akten Vorinstanz, act. 14 S. 5 f.). Auch wenn zur Bestimmung von unverbindlichen Richtgrössen ein Kosten- verteilungsschlüssel vorliegt, fehlt es nach dem Gesagten an einem allge- mein verbindlichen Bemessungsschema, mit welchem die Höhe der zu ent- richtenden Mitgliederbeiträge bestimmbar wäre. Es kann somit nicht mit Recht in Abrede gestellt werden, dass die Höhe der Mitgliederbeiträge letztlich jeweils im Verhandlungsweg bzw. im Rahmen eines politischen Prozesses festgelegt werden müssen. Zutreffend konzediert der Be- schwerdeführer denn auch, dass ein für sämtliche Mitglieder gleichermas- sen geltender Kostenschlüssel nicht habe vereinbart werden können und die aktuelle (sowie bei der Vereinsgründung bereits bekannt gewesene) Kostenverteilungsvereinbarung das Ergebnis eines politischen Verhand- lungsprozesses sei (Beschwerde, S. 10). Unter diesen Umständen bilden die Mitgliederbeiträge vorliegend jeden- falls kein Indiz, das gegen die Annahme eines Leistungsaustausches spre- chen würde. Gegenteilig zeigt sich beim hier zu beurteilenden Fall aufgrund der jeweils ad hoc im (politischen) Verhandlungsweg festgelegten Mitglie- derbeiträge und der je nach Mitglied erheblich divergierenden Beitrags- höhe – die Rede ist von (...) % bis (...) % des Vereinsaufwandes im Jahr 2014 (vgl. E. II/2.1 der angefochtenen Verfügung) –, dass die Mitglieder nur einen ihrem individuellen Interesse an den Leistungen des Beschwer- deführers widerspiegelnden Beitrag zu leisten bereit sind. Mit Blick auf die nicht zum Voraus bestimmbare, höchst unterschiedliche Höhe der Mitglie- derbeiträge kann keine Rede davon sein, dass alle Mitglieder ein gleich starkes Interesse an der gemeinsamen Verwirklichung des Vereinszwecks haben. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass der für jedes Mitglied aus der Vereinstätigkeit erwachsende individuelle Nutzen im Voraus nur schwierig oder gar nicht zu quantifizieren ist und dieser Nutzen dement- sprechend nicht direkt mit dem Wert der vom Beschwerdeführer erbrachten Leistungen korreliert. Vor diesem Hintergrund bezahlen die Mitglieder ihre
A-4118/2015 Seite 21 Beiträge im Sinne eines Leistungsaustauschverhältnisses, um in ihrem In- teresse liegende Leistungen des Beschwerdeführers zu erhalten. Nichts an der vorstehenden Beurteilung zu ändern vermag der Umstand, dass die vom Beschwerdeführer angebotenen Leistungen nur durch ein Zusammenwirken sämtlicher Vereinsmitglieder erbracht werden können und ein koordiniertes, nicht bloss auf einzelne Mitglieder oder Teilräume ausgerichtetes Vorgehen aus der Optik des Gesamtraums erfordern. Ebenso wenig kann über die Entgeltlichkeit der in Frage stehenden Leis- tungen hinwegtäuschen, dass die in ihrer Höhe je Mitglied unterschiedli- chen Mitgliederbeiträge statutengemäss nur mit einem einstimmigen Be- schluss aller Mitglieder festgesetzt werden können. Aufgrund der in finan- zieller Hinsicht stark variierenden Beiträge der einzelnen Mitglieder unter- scheidet sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers die vorlie- gende Fallkonstellation im Übrigen rechtswesentlich namentlich vom Fall von Aktivmitgliedern eines Amateursportvereins, welche zum Zweck des gemeinsamen Spiels bzw. der gemeinsamen Ausübung des Sports prinzi- piell die gleichen Beiträge leisten. 3.4 Ein mehrwertsteuerlich relevanter Leistungsaustausch ist nach dem Gesagten gegeben. 4. Es bleibt zu prüfen, ob die grundsätzlich steuerbaren Umsätze im Zusam- menhang mit den Mitgliederbeiträgen an den Beschwerdeführer nach Art. 21 Abs. 2 Ziff. 13 MWSTG steuerausgenommen sind (und damit eine ent- sprechende Feststellung – wie sie der Beschwerdeführer sinngemäss eventualiter beantragt – zu treffen ist). 4.1 Unbestritten ist in diesem Kontext, dass die Statuten des Beschwerde- führers die Mitgliederbeiträge bzw. die Grundlagen zu deren Berechnung nicht wie für die fragliche Steuerausnahme erforderlich festlegen. Der Be- schwerdeführer hält jedoch sinngemäss dafür, dass in seinem Fall die ein- schlägige Steuerausnahmevorschrift bei Annahme eines mehrwertsteuer- lich relevanten Leistungsaustausches gleichwohl greifen muss. Er macht geltend, die Festsetzung der Mitgliederbeiträge sei mittels Statutenvor- schrift an die "Mitglieder" als "höchstes Vereinsorgan" delegiert worden und die Grundlagen zur Berechnung der Mitgliederbeiträge seien durch ein- stimmigen Zirkularbeschluss dieses Organs rechtsgenügend festgelegt worden.
A-4118/2015 Seite 22 4.2 Vorliegend wurde die Kompetenz zur Festsetzung der Mitgliederbei- träge mit Art. 12 Bst. a und Art. 23 der Statuten des Beschwerdeführers an sein als "Mitglieder" bezeichnetes Organ delegiert, was zulässig ist. So- dann ist zu Recht unbestritten, dass die Beiträge für das Jahr 2014 von diesem Organ festgesetzt wurden. Gemäss konstanter Rechtsprechung sind die fraglichen Beiträge vor diesem Hintergrund – insbesondere qua statutarischer Delegation der Beitragsfestsetzungskompetenz – "statuta- risch festgesetzt" im Sinne des einschlägigen Rechts (vgl. E. 2.3.2). Zu Recht wird sodann nicht in Abrede gestellt, dass es sich beim Beschwer- deführer um eine nichtgewinnstrebige Einrichtung mit einer Zwecksetzung im Sinne von Art. 21 Abs. 2 Ziff. 13 MWSTG handelt. 4.3 Es ergibt sich somit, dass die im Zusammenhang mit den Mitglieder- beiträgen an den Beschwerdeführer stehenden Umsätze entgegen der Auffassung der Vorinstanz aufgrund von Art. 21 Abs. 2 Ziff. 13 MWSTG steuerausgenommen sind. 5. Die Beschwerde ist nach dem Gesagten unter Aufhebung der angefochte- nen Verfügung teilweise gutzuheissen. 6. 6.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt; unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vor diesem Hintergrund sind die auf Fr. 5'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 1'000.- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Dieser Betrag ist dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 4'000.- ist dem Beschwerdeführer nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Der Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 6.2 6.2.1 Der teilweise obsiegende, anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat gemäss Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG in Verbindung mit Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf eine (reduzierte) Parteientschädigung zulasten der Vorinstanz.
A-4118/2015 Seite 23 Die Parteientschädigung ist aufgrund der eingereichten detaillierten Kos- tennote festzusetzen (Art. 14 VGKE). Bei Fehlen einer (detaillierten) Kos- tennote wird die Entschädigung aufgrund der Akten festgesetzt (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angesichts dieser klaren reglementarischen Grundlagen kann nach der Rechtsprechung namentlich bei anwaltlicher Vertretung auf eine Aufforderung zur Einreichung einer Kostennote verzichtet werden (vgl. zum Ganzen: Urteil des BGer 2C_422/2011 vom 9. Januar 2012 E. 2; Ur- teile des BVGer A-1246/2011 vom 23. Juli 2012 E. 10.2, A-5887/2009 vom 22. Juli 2011 E. 5.3, A-1594/2006 vom 4. Oktober 2010 E. 8.2; vgl. ferner Abschreibungsentscheid des BVGer A-1481/2006 vom 23. Juli 2007). Letz- teres muss (– jedenfalls soweit sich der notwendige Vertretungsaufwand aufgrund der Aktenlage zuverlässig abschätzen lässt [vgl. Urteile des BVGer D-375/2014 vom 9. Februar 2015 E. 8.2, E-6612/2011 vom 15. De- zember 2011] –) auch dann gelten, wenn die Rechtsvertreter des Be- schwerdeführers wie vorliegend (vgl. Beschwerde, S. 19) in der Be- schwerde in Aussicht stellen, auf erste Aufforderung hin eine Kostennote einzureichen. Unter diesen Umständen ist die Parteientschädigung ermessensweise so- wie praxisgemäss auf Fr. 6'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzu- schlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) festzusetzen. 6.2.2 Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf Partei- entschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-4118/2015 Seite 24 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 28. Mai 2015 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die – im Zusammenhang mit den von den Mitgliedern des Beschwer- deführers jährlich bezahlten Beiträgen – erbrachten Leistungen des Be- schwerdeführers steuerausgenommene Umsätze nach Art. 21 Abs. 2 Ziff. 13 MWSTG darstellen. 2. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 5'000.- festgesetzt und im Umfang von Fr. 1'000.- dem Beschwerdeführer auferlegt. Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 4'000.- wird dem Beschwerdeführer nach Rechtskraft des vorlie- genden Urteils zurückerstattet. 3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 6'000.- zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde); – die Vorinstanz (Ref.-Nr. [...]; Gerichtsurkunde).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Daniel Riedo Beat König
A-4118/2015 Seite 25 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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