B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-2989/2018
Urteil vom 4. September 2019 Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richterin Christine Ackermann, Richter Christoph Bandli, Gerichtsschreiber Marcel Zaugg.
Parteien
alle vertreten durch Dr. iur. Adrian Strütt, Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte, Klausstrasse 43, Postfach 3062, 8034 Zürich, Beschwerdeführende,
gegen
Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung, Postfach 771, 2501 Biel/Bienne, vertreten durch lic. iur. Rolf G. Rätz, Fürsprecher, Rätz - Hübscher - Kräuchi, Bahnhofstrasse 11, Postfach, 3250 Lyss, Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Flughafen Biel-Kappelen; Pistenverschiebung und Änderungen Betriebsreglement.
A-2989/2018 Seite 3 Sachverhalt: A. Die Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung ist Halterin und Betrei- berin des Flugfeldes Biel-Kappelen. Das seit 1969 bestehende Flugfeld dient primär dem Flugsport (inkl. Fallschirmsport) und der fliegerischen Aus- und Weiterbildung. Im Übrigen wird es auch für den gewerbsmässi- gen Luftverkehr genutzt. B. Am 28. August 2014 reichte die Flugplatzgenossenschaft Biel und Umge- bung dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) ein Gesuch um Verschie- bung der Graspiste und Befestigung mit Kunststoffgittern sowie zur Ände- rung des Betriebsreglements (inkl. Änderungen der An- und Abflugverfah- ren) ein. Gemäss dem Gesuch und dem diesem beigefügten Umweltbe- richt der Bächtold & Moor AG vom 11. August 2014 soll das Bauvorhaben der Erhöhung der Flugsicherheit dienen. Zudem würden sich durch die Pis- tenverschiebung neue An- und Abflugverfahren (neue Volten und Flughö- hen) ergeben, die zu einer Reduktion der Lärmbelastung für die umliegen- den Gebiete führen. Die Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung ergänzte ihr Gesuch am 10. April 2015 mit Unterlagen im Umweltbereich. C. Das BAZL übermittelte die Gesuchsunterlagen am 13. August 2015 dem Amt für öffentlichen Verkehr und Verkehrskoordination des Kantons Bern (AöV Bern), teilte diesem mit, dass ein ordentliches Plangenehmigungs- verfahren mit Publikation und öffentlicher Auflage durchgeführt werde und ersuchte es, die Unterlagen den betroffenen kantonalen Fachstellen und den Gemeinden Kappelen und Worben zur öffentlichen Auflage und Stel- lungnahme zukommen zu lassen. Zudem wurde dem AöV Bern Frist zur Stellungnahme angesetzt. D. Innerhalb der Auflage- und Einsprachefrist gingen beim BAZL 36 Einspra- chen ein. U.a. erhoben am 28. September 2015 A., B., C., D., E., F., G._______ und H._______ zusammen mit weiteren Privatpersonen gemeinsam Einspra- che beim BAZL. Darin beantragten sie die Abweisung des Gesuchs und die Verweigerung der baulichen und betrieblichen Änderungen. Des Wei- teren stellten sie Anträge zur Änderung des Betriebsreglements.
A-2989/2018 Seite 4 E. Am 5. Oktober 2015 stellte das BAZL der Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung sowie dem BAFU die eingegangenen Einsprachen sowie die luftfahrtspezifische Prüfung der Abteilung Sicherheit Infrastruktur des BAZL vom 29. September 2015 zu. Die Zustellung weiterer behördlicher Stellungnahmen wurde nach Eingang der Dokumente in Aussicht gestellt. F. In der Folge führten die Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung mit den Gemeinden Kappelen und Worben, welche ebenfalls Einsprache er- hoben hatten, Vergleichsgespräche. Dabei einigten sie sich anlässlich der Besprechung vom 5. November 2015 darauf, eine Bewegungszahlbe- schränkung in das Betriebsreglement aufzunehmen. Gemäss dieser sollen die Flugbewegungen auf 12'000 pro Jahr beschränkt werden. G. Nach einer Anpassung des Projekts in Bezug auf die ökologischen Aus- gleichsflächen liess das BAZL sämtliche behördlichen Stellungnahmen und die Dokumente zu den Projektänderungen bei der Gemeinde Kappelen auflegen und setzte den Einsprechenden Frist zur Einreichung von Schlussbemerkungen an. Am 4. September 2017 erstatteten A._______ und B._______ im Namen des "Einsprecherkollektivs" ihre Schlussbemer- kungen. Darin hielten sie an ihrer Einsprache vom 28. September 2015 fest und lehnten die im Betriebsreglement neu festgelegte Bewegungszahlbe- schränkung ab. H. Mit E-Mail vom 20. März 2018 teilte das BAFU dem BAZL nach vorausge- gangenem Telefongespräch mit, dass es seinen Antrag 6 gemäss Stellung- nahme vom 1. Februar 2016 – das BAFU hatte darin eine Beschränkung der Anzahl Flugbewegungen im Betriebsreglement auf 11'000 oder eine Anpassung der Lärmberechnung beantragt – als erfüllt erachte. I. Am 4. April 2018 informierte das BAZL die Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung, eine erneute luftfahrtspezifische Prüfung ihrer Abteilung Sicherheit Flugbetrieb, Sektion Flugschulen und Leichtaviatik (SBFL), habe ergeben, dass der Anhang 3 (An- und Abflugverfahren) zum Betriebs- reglement nicht genehmigt werden könne und bat um Stellungnahme und Überarbeitung des erwähnten Anhangs gemäss den Vorgaben der Sektion SBFL.
A-2989/2018 Seite 5 Die Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung reichte dem BAZL am 9. April 2018 einen überarbeiteten Anhang 3 zum Betriebsreglement mit geänderten An- und Abflugverfahren ein. J. Mit Verfügung vom 23. April 2018 genehmigte das BAZL das Vorhaben der Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung und erteilte die nachge- suchte Plangenehmigung unter Auflagen. Zugleich bewilligte es das einge- reichte Betriebsreglement vom 22. Mai 2016 (inkl. dem überarbeiteten An- hang 3) mit einer Änderung betreffend Anhang 2 "Betriebszeiten" und setzte den zulässigen Lärm auf der Basis von 11'000 Flugbewegungen ge- mäss der Lärmberechnung im Umweltbericht vom 11. August 2014 fest. Schliesslich wies es sämtliche weitergehenden Anträge in den Einspra- chen im Sinne der Erwägungen ab. K. Gegen diese Verfügung des BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) vom 23. April 2018 erheben A., B., C., D., E., F., G._______ und H._______ (nachfolgend: Be- schwerdeführende) mit gemeinsamer Eingabe vom 23. Mai 2018 Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und stellen folgende Rechtsbe- gehren: "1. Es sei die angefochtene Verfügung im Sinne der nachstehenden Rechts- begehren aufzuheben und das revidierte Betriebsreglement mit den nach- folgenden Einschränkungen im Anhang 2 zu ergänzen: 1.1. Betriebszeiten/Sonderregelungen an folgenden Feiertagen: 1.1.1. Bettag ganztags gesperrt (zusätzlich) 1.1.2. Ostersonntag, Pfingstsonntag, Auffahrt: bis 13:00 Uhr ge- sperrt (statt bis 10:00 Uhr) 1.2. Betriebszeiten/Allgemeines/Helikopterschulung (zusätzlich): 1.2.1. Maximal 30 Flugbewegungen pro Jahr 1.2.2. Helikopter: Stationierung verboten 1.2.3. Gyrokopter: Verbot von Betrieb und Stationierung 1.3. Sonderregelungen/Flugtage und Wettkampfanlässe (Reduktion auf ein Wochenende; neuer erster Satz): 1.3.1. An einem Wochenende pro Jahr können die ordentlichen Be- nützungseinschränkungen für Flugtage oder Wettkämpfe überschritten werden. 1.4. Sonderregelungen/Fallschirmsprungbetrieb (zusätzlich): 1.4.1. Gleichzeitiger/paralleler Einsatz mehrerer Flugzeuge ist ver- boten.
A-2989/2018 Seite 6 1.4.2. Nach dem Absetzen der Springer hat das Absetzflugzeug ei- nen normalen Sink- und Landeanflug vorzunehmen. Lärmin- tensive Schnelllandungen / Sturzflüge sind verboten. 1.4.3. Sonntage und gewisse Feiertage: maximal an zwei (statt drei) aufeinanderfolgenden Sonntagen ist der Fall- schirmsprungbetrieb zulässig. 1.4.4. Flugtage oder Para-Wettkämpfe: Bei der maximal zulässigen Anzahl der Sonntage mit Sprungbetrieb (zehn Sonntage pro Jahr) werden Flugtage und Parawettkämpfe angerechnet (Streichung der entsprechenden Ausnahmebestimmung 2.c). 1.4.5. Rückkehr des Absetzflugzeuges nach auswärtigen Spring- sonntagen: Es darf anlässlich des Rückflugs höchstens ein Absprung erfolgen (Ergänzung von Ziff. 2.d.). 2. Es sei die angefochtene Verfügung insofern aufzuheben, als die Bewe- gungszahlen gegenüber dem bisherigen Betrieb ausgeweitet werden und es seien maximal 9'500 Flugbewegungen zuzulassen. 3. Es sei auf die Befestigung der Piste mit Kunststoffgittern zu verzichten. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin." L. In ihrer Vernehmlassung vom 24. Juli 2018 schliesst die Vorinstanz auf Ab- weisung der Beschwerde und verweist zur Begründung im Wesentlichen auf die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung. M. Die Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung (nachfolgend: Be- schwerdegegnerin) beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 31. August 2018 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. N. In ihrer Replik vom 2. November 2018 halten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen und Standpunkten fest. O. Die Beschwerdegegnerin bekräftigt in ihrer Duplik vom 3. Januar 2019 ebenfalls ihre bereits gestellten Begehren. P. Auch die Vorinstanz hält in ihrer Duplik vom 4. Januar 2019 an ihren Anträ- gen fest. Q. Mit Zwischenverfügung vom 7. Januar 2019 ersucht das Bundesverwal- tungsgericht das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) sowie das BAFU um Erstattung eines Fachberichts. Dieser Aufforderung kommt das ARE
A-2989/2018 Seite 7 mit Stellungnahme vom 7. Februar 2019 und das BAFU mit solcher vom 7. März 2019 nach. Beide Fachbehörden kommen darin zum Schluss, dass die angefochtene Verfügung als bundesrechtskonform zu beurteilen sei. R. In ihren Schlussbemerkungen vom 4. April 2019 bzw. 9. April 2019 halten sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Beschwerdeführenden an ih- ren Anträgen fest. S. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfol- genden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 VGG ent- schieden hat. Gemäss Art. 6 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0) kann gegen Verfügungen, die sich auf das LFG und seine Ausführungsbestimmungen stützen, nach den all- gemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege Beschwerde ge- führt werden. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Ver- fügung gemäss Art. 5 VwVG, die sich auf das LFG und dessen Ausfüh- rungsverordnungen stützt. Sodann handelt es sich beim BAZL um eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
A-2989/2018 Seite 8 Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ände- rung (Bst. c) hat. Die Beschwerdeführenden haben im vorinstanzlichen Genehmigungsver- fahren erfolglos Einsprache gemäss Art. 36d Abs. 4 LFG erhoben und sind somit durch die angefochtene Verfügung formell beschwert. Sie wohnen allesamt in der Nachbarschaft des Flugfeldes Biel-Kappelen und sind mehr als die Allgemeinheit von den Lärmemissionen des Flugbetriebs betroffen. Entsprechend sind sie durch die angefochtene Verfügung auch materiell beschwert und damit zur vorliegenden Beschwerde legitimiert (vgl. zur Be- schwerdelegitimation im Zusammenhang mit Fluglärmemissionen die Ur- teile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-6524/2015 vom 14. No- vember 2016 E. 1.2 und A-3339/2015 vom 22. August 2016 E. 1.3, je mit Hinweisen). 1.3 Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses ange- fochten wird. Er wird einerseits bestimmt durch den Gegenstand der ange- fochtenen Verfügung (Anfechtungsgegenstand), andererseits durch die Parteibegehren. Das Anfechtungsobjekt bildet den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegenstand des Be- schwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz nicht entschieden hat und über welche sie nicht entscheiden musste, darf die zweite Instanz grund- sätzlich nicht beurteilen. Der Streitgegenstand darf sich im Laufe des Rechtsmittelzuges nicht erweitern und qualitativ nicht verändern (MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge- richt, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8, 208 und 2.213, je mit Hinweisen). Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zu Recht feststellte, bildete die (aufsichtsrechtliche) Rüge der ungenügenden Präsenz des Flugplatzleiters auf dem Flugfeld Biel-Kappelen nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens betreffend Pistenverschiebung und Änderung des Betriebsreglements. Soweit die Beschwerdeführenden im vorliegen- den Beschwerdeverfahren erneut die Präsenz des Flugplatzleiters und die Aufsicht über das Flugfeld als mangelhaft rügen, gehen sie damit über den möglichen Streitgegenstand hinaus, weshalb darauf nachfolgend nicht wei- ter einzugehen ist.
A-2989/2018 Seite 9 1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwvG) ist daher unter Vorbehalt der soeben ge- machten Einschränkung einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich unrichtiger oder unvoll- ständiger Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder Miss- brauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwaltungs- gericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht ohne Not in den Beurteilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese – wie vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und per- sönlichen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlas- sen. Wenn es um die Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der Auffassung der Vor- instanz ab. Dies gilt jedenfalls für den Fall, dass Letztere die für den Ent- scheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklä- rungen getroffen hat (Urteile des BVGer A-3339/2015 vom 22. August 2016 E. 2, A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 2 und A-696/2015 vom 17. März 2016 E. 2.2; vgl. ferner BGE 136 I 184 E. 2.2.1 und 135 II 296 E. 4.4.3). Entsprechendes gilt auch, wenn der Gesetzgeber eine Fachinstanz be- zeichnet hat, der bestimmte naturwissenschaftliche oder technische Fra- gen zur Stellungnahme vorzulegen sind. Von der Beurteilung einer solchen Fachinstanz dürfen die entscheidende Instanz und das Bundesverwal- tungsgericht nur aus triftigen Gründen abweichen (vgl. BGE 139 II 185 E. 9.3 und Urteil des BGer 1E.1/2006 vom 12. April 2006 E. 5; Urteile des BVGer A-604/2017 vom 22. März 2018 E. 2.2, A-3993/2015 vom 15. Feb- ruar 2016 E. 2 und A-3826/2013 vom 12. Februar 2015 E. 2). 3. Zunächst ist auf die formelle Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs einzugehen. 3.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, ihnen seien die zwischen der Erstattung der Schlussbemerkungen vom 4. September 2017 und dem Ergehen der angefochtenen Verfügung entstandenen Akten nicht zur
A-2989/2018 Seite 10 Kenntnis gebracht worden. So sei ihnen die E-Mail des BAFU vom 20. März 2018 nicht zugestellt worden. Nicht bekannt sei zudem, was die Vorinstanz dem BAFU vorgängig in der E-Mail vom 19. März 2018 mitge- teilt habe. Auch sei die An- und Abflugkarte am 9. April 2018 angepasst worden, ohne dass sie sich hierzu hätten äussern können. Sodann habe die Frage der umweltrechtlichen Vorgaben diesbezüglich nicht mehr ge- prüft werden können. Dies stelle eine gravierende Gehörsverletzung dar. 3.2 Die Vorinstanz bestreitet eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Beim Austausch zwischen ihr und dem BAFU vom 19./20. März 2018 sei es le- diglich darum gegangen zu bestätigen, dass der Antrag 6 der Stellung- nahme des BAFU vom 1. Februar 2016 erfüllt sei. Ihre E-Mail vom 19. März 2018 habe keinen Text enthalten. Aufgrund eines Telefongesprächs habe sie dem BAFU die Stellungnahme ihrer Sektion Umwelt vom 22. März 2016 kommentarlos per E-Mail zugestellt, woraufhin das BAFU mit E-Mail vom 20. März 2018 deren Auffassung bestätigt habe. Die Beschwerdeführen- den hätten im Rahmen der Schlussbemerkungen Gelegenheit gehabt, u.a. Einsicht in die Stellungnahme der Sektion Umwelt vom 22. März 2016 zu nehmen. Daraus sei ersichtlich gewesen, dass der Antrag 6 der Stellung- nahme des BAFU vom 1. Februar 2016 erfüllt sei. Sie hätten Gelegenheit gehabt, sich hierzu in den Schlussbemerkungen zu äussern. Durch die Nichtzustellung der E-Mail vom 20. März 2018 sei den Beschwerdeführen- den kein Nachteil erwachsen. Diese hätten daher nicht mehr angehört wer- den müssen. Nach Eingang der Schlussbemerkungen habe sie eine weitere luftfahrtspe- zifische Prüfung durchgeführt, ohne die Beschwerdeführenden anschlies- send nochmals anzuhören. Die spezifischen An- und Abflugrouten für den Pilatus Porter PC6 hätten nicht den internationalen Normen entsprochen und hätten ein Sicherheitsrisiko dargestellt. Sie seien in der Folge vollstän- dig aufgehoben worden, womit dem Antrag der Beschwerdeführenden nach Aufhebung der Steig- und Senkrouten für Absetzflugzeuge vollum- fänglich entsprochen worden sei. Zusätzlich sei im Anhang 3 des Betriebs- reglements lediglich eine geringfügige Änderung betreffend die Crosswind- Kurve Piste 23 vorgenommen worden. Diese habe keine Auswirkungen auf die Lärmberechnung und entspreche im Wesentlichen den öffentlich auf- gelegten An- und Abflugverfahren. Eine nochmalige Anhörung der Be- schwerdeführenden und des BAFU sei daher entbehrlich gewesen.
A-2989/2018 Seite 11 3.3 Die Beschwerdegegnerin bestreitet ebenfalls eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die E-Mail des BAFU vom 20. März 2018 sei als ver- waltungsinterne Akte vom Einsichtsrecht ausgeschlossen. Die angepass- ten Volten würden sodann den Anliegen der Beschwerdeführenden besser entsprechen und sich positiv auf die Lärmschutzbestimmungen auswirken. Eine weitere Anhörung der Beschwerdeführenden habe sich deshalb erüb- rigt. 3.4 3.4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist als selbständiges Grundrecht in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verankert und wird für das Verwaltungsverfahren in den Art. 29 ff. VwVG konkretisiert. Der Ge- hörsanspruch umfasst verschiedene Teilgehalte, so das Recht einer Partei, vor Erlass einer Verfügung orientiert zu werden und sich zur Sache zu äus- sern, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen ge- hört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mit- zuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn die- ses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 144 I 11 E. 5.3 und 135 II 286 E. 5.1; Urteil des BGer 1C_77/2013 vom 19. Juli 2013 E. 3.2; Urteil des BVGer A-7503/2016 vom 16. Januar 2018 E. 4.4, WALDMANN/BI- CKEL in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 29 N 44 ff.). 3.4.2 Nach Art. 30 Abs. 1 VwVG hört die Behörde die Parteien an, bevor sie verfügt. Der Anspruch auf vorgängige Anhörung beinhaltet insbeson- dere, dass die Behörde sich beim Erlass ihrer Verfügung nicht auf Tatsa- chen abstützen darf, zu denen sich die von der Verfügung betroffene Per- son nicht vorgängig äussern und diesbezüglich Beweis führen konnte (BVGE 2014/22 E. 5.1 und 2013/23 E. 6.1). Die Modalitäten der Anhörung müssen so ausgestaltet werden, dass die Parteien ihre Mitwirkungsrechte angemessen, wirksam und effizient wahrnehmen können (WALDMANN/BI- CKEL, a.a.O., Art. 30 N 30 m.H.). Voraussetzung einer wirksamen und sach- bezogenen Ausübung des Äusserungsrechts ist die Aktenkenntnis durch Akteneinsicht. Eine notwendige Bedingung für die Wahrnehmung des Ak- teneinsichtsrecht sowie für die Ausübung des damit in engem Zusammen- hang stehenden Rechts auf Äusserung besteht darin, dass die Behörde die Parteien davon in Kenntnis setzt, wenn sie dem Dossier neue Akten bei- fügt, die für die Entscheidfindung wesentlich sein können (WALDMANN/ OESCHGER, in: Praxiskommentar VwVG, Art. 26 N 32 und 72; BGE 128 V 272 E. 5b/bb, Urteil des BGer 8C_147/2007 vom 27. Februar 2008 E. 4.2;
A-2989/2018 Seite 12 BVGE 2014/22 E. 5.2). Die Akteneinsicht kann nicht mit der Begründung verweigert werden, die fraglichen Akten seien für den Verfahrensausgang belanglos. Es muss den Betroffenen selbst überlassen sein, die Relevanz der Akten zu beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2; BVGE 2014/38 E. 7). 3.4.3 Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt grundsätzlich dazu, dass der formell mangelhafte Entscheid der Vorinstanz im Beschwerdeverfahren aufgehoben wird. Das Bundesgericht lässt es jedoch zu, Verfahrensfehler wie eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittel- verfahren zu heilen bzw. die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Ge- hörs nachzuholen. Dies setzt voraus, dass die Verletzung nicht besonders schwer wiegt und der Betroffene die Möglichkeit hat, sich vor einer Be- schwerdeinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Sachverhalts- und Rechtsfragen berechtigt ist. Des Weiteren dürfen dem Betroffenen durch die Heilung keine unzumutbaren Nachteile entstehen (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; Urteil des BGer 2C_856/2013 vom 10. Februar 2014 E. 3.2; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 29 N. 114 ff.). 3.5 Es ist unbestritten, dass den Beschwerdeführenden die seit der Erstat- tung ihrer Schlussbemerkungen vom 4. September 2017 entstandenen Ak- ten, insbesondere die E-Mail des BAFU vom 20. März 2018 sowie der über- arbeitete Anhang 3 zum Betriebsreglement mit geänderten An- und Abflug- verfahren, vor Erlass der angefochtenen Verfügung nicht zur Kenntnis ge- bracht wurden und sie sich zu diesen nicht mehr äussern konnten. Ob die Vorinstanz die Beschwerdeführenden hierzu explizit hätte anhören müs- sen, zumal sie sich in der angefochtenen Verfügung u.a. auf diese Unter- lagen stützte, kann offen bleiben. Denn zumindest hätten die erwähnten Akten den Beschwerdeführenden vor Erlass der Verfügung zur Kenntnis gebracht werden müssen, damit sie die Möglichkeit gehabt hätten, bei Be- darf von sich aus darauf zu reagieren. Dabei ist unwesentlich, ob die Akten als entscheidrelevant anzusehen sind oder den Beschwerdeführenden dadurch, dass ihnen die Akten nicht zur Kenntnis gebracht wurden, ein Nachteil entstand. Durch ihr Vorgehen hat die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführenden verletzt. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin handelt es sich bei der E- Mail vom 20. März 2018 nicht um eine verwaltungsinterne Akte, welche gemäss Rechtsprechung vom Akteneinsichtsrecht ausgenommen ist (vgl. hierzu WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 N 65; BGE 125 II 473 E. 4a). Dies wird von der Vorinstanz denn auch gar nicht geltend gemacht.
A-2989/2018 Seite 13 3.6 Den Beschwerdeführenden wurden die fraglichen Unterlagen zusam- men mit der angefochtenen Verfügung zugestellt bzw. sie erhielten spätes- tens im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens Kenntnis davon. Dadurch konnte die im vorinstanzlichen Verfahren unterbliebene Gewäh- rung des rechtlichen Gehörs im vorliegenden Beschwerdeverfahren nach- geholt werden. Da die Gehörsverletzung als nicht besonders schwer zu qualifizieren ist und das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden mit voller Kognition überprüft, ist die Gehörsverletzung als geheilt anzusehen, zumal auch nicht ersichtlich ist, inwiefern den Beschwerdeführenden dadurch ein unzumutbarer Nachteil entstehen könnte. Immerhin ist der Gehörsverlet- zung im vorliegenden Beschwerdeverfahren bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen angemessen Rechnung zu tragen (vgl. Urteile des BVGer A-7166/2016 vom 7. November 2017 E. 3.4 und A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 8.3.4, je m.w.H.). 4. Mit der angefochtenen Verfügung erteilte die Vorinstanz einerseits die nachgesuchte Plangenehmigung betreffend Verschiebung der Graspiste und Befestigung mit Kunststoffgittern und bewilligte andererseits das ge- änderte Betriebsreglement. Die Beschwerdeführenden machen im Allge- meinen geltend, die Änderungen im Betriebsreglement und die Pistenbe- festigung würden in rechtswidriger Weise zu einer Ausdehnung des Flug- betriebes und zu stärkeren Lärmemissionen führen. In diesem Zusammen- hang bringen sie verschiedene Rügen vor. Bevor auf diese im Einzelnen eingegangen wird, werden nachfolgend die massgebenden Rechtsgrund- lagen betreffend die Plangenehmigung und die Änderung des Betriebsreg- lements dargelegt. 5. 5.1 Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb eines Flugplatzes dienen (Flugplatzanlagen, vgl. zum Begriff auch Art. 2 Bst. e der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL, SR 748.131.1]), dürfen nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden (Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LFG; vgl. auch Art. 27a VIL). Die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, setzt grundsätzlich einen Sachplan nach Art. 13 des Bundes- gesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsge- setz, RPG, SR 700) und Art. 14 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1) voraus (Art. 37 Abs. 5 LFG). Um einen sol- chen Sachplan handelt es sich beim Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt
A-2989/2018 Seite 14 (SIL, vgl. Art. 2 Bst. g VIL), der gemäss Art. 3a Abs. 1 VIL die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behör- den verbindlich festlegt. Er besteht aus zwei Teilen, dem Konzeptteil und dem Objektteil. Der Konzeptteil enthält generelle Ziele und Vorgaben zur Infrastruktur der schweizerischen Zivilluftfahrt. Er legt das Gesamtnetz mit den Standorten und den Funktionen der einzelnen Flugplätze fest. Der Ob- jektteil konkretisiert die Vorgaben aus dem Konzeptteil für die einzelnen Flugplätze. In den einzelnen Objektblättern werden für jeden Flugplatz der Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Er- schliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb festgelegt. Zudem werden die Auswirkungen auf Raum und Umwelt aufgezeigt (Art. 3a Abs. 2 VIL, vgl. zudem < http://www.bazl.admin.ch/sil >, abgerufen am 12. August 2019). 5.2 Art. 27d Abs. 1 VIL bestimmt, dass die Plangenehmigung erteilt wird, wenn das Projekt den Zielen und Vorgaben des SIL entspricht (Bst. a) und die Anforderungen nach Bundesrecht erfüllt, namentlich die luftfahrtspezi- fischen und technischen Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung, des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes (Bst. b). 5.3 5.3.1 Gemäss Art. 36c Abs. 1 LFG hat jeder Flugplatzhalter ein Betriebs- reglement zu erlassen. In diesem Betriebsreglement sind die im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), in der Betriebsbewilligung sowie in der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen konkret auszuge- stalten und insbesondere die Organisation des Flugplatzes (Bst. a) und die An- und Abflugverfahren sowie die besonderen Vorschriften für die Benüt- zung des Flugplatzes (Bst. b) festzuhalten (vgl. Art. 36c Abs. 2 LFG). Der Flugplatzhalter hat das Betriebsreglement sowie dessen Änderungen ge- nehmigen zu lassen (vgl. Art. 36c Abs. 3 LFG sowie Art. 24 f. VIL). 5.3.2 Auf Verordnungsstufe werden die Vorgaben zum Betriebsreglement weiter konkretisiert. Das Betriebsreglement regelt den Flugplatzbetrieb in allen Belangen. Es enthält Vorschriften über die Organisation des Flugplat- zes, die Betriebszeiten, die An- und Abflugverfahren, die Benützung von Flugplatzanlagen durch Passagiere, Luft- und Bodenfahrzeuge sowie sonstige Benützer und die Bodenabfertigungsdienste (Art. 23 VIL). Zu den An- und Abflugverfahren gehören namentlich die An- und Abflugrouten (Ur- teile des BVGer A-3339/2015 vom 22. August 2016 E. 4.2 und A-5411/2012
A-2989/2018 Seite 15 vom 5. Mai 2015 E. 4.3; Urteil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 10.1.1, nicht publiziert in BGE 137 II 58). Die erstmalige Genehmigung oder spätere Änderung des Betriebsregle- ments erfolgt auf Gesuch hin (vgl. Art. 24 VIL mit Vorgaben zum Gesuchs- inhalt). Art. 25 Abs. 1 VIL regelt die einzelnen Genehmigungsvorausset- zungen. Danach ist das Betriebsreglement eines Flugfeldes bzw. sind Än- derungen desselben zu genehmigen, wenn der Inhalt den Zielen und Vor- gaben des SIL entspricht (Bst. a), die Vorgaben der Betriebsbewilligung und der Plangenehmigung umgesetzt sind (Bst. b), die luftfahrtspezifischen Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung und des Um- welt-, Natur- und Heimatschutzes erfüllt sind (Bst. c), der Lärmbelastungs- kataster festgesetzt werden kann (Bst. d), der Hindernisbegrenzungsflä- chen-Kataster festgesetzt werden kann (Bst. e) und die Voraussetzungen für die Gewährleistung der Sicherheit gemäss Art. 23a VIL erfüllt sind (Bst. f). 6. 6.1 Die Beschwerdeführenden verlangen eine akzessorische Überprüfung des aktuellen SIL-Objektblattes zum Flugfeld Biel-Kappelen vom 3. Feb- ruar 2016. Dieses sei widersprüchlich und in dem Sinne bundesrechtswid- rig, als es gegen das Umweltrecht, insbesondere den Lärmschutz verstosse. So solle gemäss den Vorgaben in den "Festlegungen" des SIL- Objektblattes der Betrieb im bisherigen Rahmen weitergeführt werden und es sei das Vorsorgeprinzip zu beachten. Es solle keine wesentliche Ver- kehrszunahme erfolgen. Im Widerspruch dazu werde in den "Erläuterun- gen" zum SIL-Objektblatt eine Zunahme der Lärmbelastung scheinbar zu- gelassen, indem eine Erweiterung des SIL-Potentials von 9'150 gemäss dem alten SIL-Objektblatt vom 2. November 2005 auf 11'000 oder 12'000 Flugbewegungen als zulässig erachtet werde. 6.2 Sachpläne sind für die Behörden grundsätzlich verbindlich (Art. 22 Abs. 1 RPV; vgl. ferner Art. 3a Abs. 1 VIL). Eine Festsetzung bindet die Be- hörden allerdings nur insoweit, als sich die damit verbundenen Auswirkun- gen auf Raum und Umwelt anhand der Sachplangrundlagen und des Stan- des der Planungen von Bund und Kantonen im Zeitpunkt der Festsetzung beurteilen lassen (Art. 22 Abs. 3 RPV). Dies setzt voraus, dass sich die Sachplanbehörde mit einem Interessenkonflikt im Sachplan ausdrücklich auseinandergesetzt und sich klar für den Vorrang des einen oder anderen
A-2989/2018 Seite 16 Interesses entschieden hat. Die Sachplanfestsetzungen können auf Be- schwerde von Privaten und Gemeinden hin im Plangenehmigungsverfah- ren vorfrageweise auf ihre Bundesrechtskonformität überprüft werden. Der dem Bundesrat zustehende Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum ist dabei zu respektieren (BGE 139 II 499 E. 4.1 f., Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 2.2; Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 4.2). 6.3 Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01), welches u.a. bezweckt, Menschen vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1 USG), sieht vor, dass Emissionen wie Lärm durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt werden (Art. 11 Abs. 1 USG). Für die Beurteilung von schädlichem oder lästigem Lärm legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Die Immissionsgrenzwerte für Lärm ziviler Flugplätze sind in Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) festgelegt. Wird eine Anlage – wie dies vorliegend unbestritten der Fall ist – wesentlich geändert, so müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindes- tens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht über- schritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge zudem so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (sog. Vorsorgeprinzip; Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV). 6.4 Das SIL-Objektblatt für das Flugfeld Biel-Kappelen vom 3. Februar 2016 sieht – wie vorne erwähnt – in den "Festlegungen" vor, dass der Be- trieb im bisherigen Rahmen weitergeführt werde. Er sei so zu gestalten, dass keine wesentliche Verkehrszunahme stattfinde. Zur Reduktion der Umweltbelastung treffe die Flugplatzleiterin die betrieblich möglichen Vor- kehrungen im Sinne des Vorsorgeprinzips und wache über die Einhaltung der Vorschriften. In den "Erläuterungen" des SIL-Objektblattes wird sodann ausgeführt, dass die Lärmbelastungskurve auf einem Potential von 11'000 Flugbewegungen mit der aktuellen Flottenzusammensetzung basiere. Sie berücksichtige die geplante Verschiebung und Befestigung der Piste. Eine verbindliche Zahl der jährlichen Flugbewegungen sei nicht festgesetzt, es
A-2989/2018 Seite 17 sei jedoch im Betriebsreglement eine Begrenzung auf jährlich 12'000 Flug- bewegungen vorgesehen. 6.5 Ein Widerspruch zwischen den "Festlegungen" und "Erläuterungen" im SIL-Objektblatt liegt nicht vor. Gemäss den "Festlegungen" soll lediglich eine "wesentliche Verkehrszunahme" vermieden werden, womit eine Ver- kehrszunahme nicht ausgeschlossen wird. Der Konzeptteil des SIL weist für das Flugfeld Biel-Kappelen für die jährliche Verkehrsleistung ein Poten- tial von 12'500 Flugbewegung aus (Konzeptteil des SIL vom 18. Oktober 2000, Teil III B-25, < https://www.bazl.admin.ch/bazl/de/home/politik/luft- fahrtpolitik/sachplan-infrastruktur-der-luftfahrt--sil-/konzeptteil-sil.h html >, abgerufen am 13. August 2019). Bei den von den Beschwerdeführenden erwähnten und im alten SIL-Objektblatt als "Potential SIL" angegebenen 9'150 Flugbewegungen handelt es sich nicht um die maximal zulässige An- zahl Flugbewegungen pro Jahr, sondern um die Jahresverkehrsleistung des Jahres 1998, auf welcher die Lärmbelastungskurve für das alte SIL- Objektblatt beruhte. 6.6 Die im SIL-Objektblatt enthaltene Lärmbelastungskurve wurde auf der Basis von 11'000 Flugbewegungen berechnet und berücksichtigt die aktu- elle Flottenzusammensetzung sowie die geplante Verschiebung und Be- festigung der Piste. Da bei der Lärmberechnung auch die Zusammenset- zung der Flugzeugflotte berücksichtigt wird, können auch bei jährlich 12'000 Flugbewegungen die gemäss Lärmberechnung noch zulässigen Lärmimmissionen eingehalten werden, sofern sich die Flotte aus entspre- chend leiseren Flugzeugen zusammensetzt. In seinem Fachbericht vom 7. Februar 2019 äussert sich das BAFU deshalb dahingehend, dass die in Form von Lärmbelastungskurven festgelegten zulässigen Lärmimmissio- nen trotz steigender Verkehrszahlen nicht einer Zunahme, sondern einer deutlichen Abnahme der Lärmimmissionen nach Anhang 5 LSV entspre- chen würden. Dies sei gemäss Umweltbericht der Bächtold & Moor AG vom 11. August 2014 auf einen grösseren Steig- und Anflugwinkel und etwas höhere Voltenflüge sowie auf die Verwendung von leiseren Flugzeugen zu- rückzuführen. Diese Einschätzung im Umweltbericht erscheine plausibel. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht kein Anlass, von der Auffas- sung des BAFU abzuweichen, zumal die Beschwerdeführenden auf diese Aussagen gar nicht eingehen und diese nicht substantiiert bestreiten (vgl. hierzu auch vorstehend E. 2). Insofern steht fest, dass das geplante Vor- haben auch bei einer Steigerung der Flugbewegungen auf 12'000 pro Jahr zu einer deutlich geringeren Lärmbelastung führen wird.
A-2989/2018 Seite 18 6.7 Im Ergebnis erweist sich das SIL-Objektblatt für das Flugfeld Biel-Kap- pelen vom 3. Februar 2016 somit weder als widersprüchlich noch als bun- desrechtswidrig. 7. 7.1 Betreffend die Plangenehmigung wehren sich die Beschwerdeführen- den gegen die Befestigung der Piste mit Kunststoffgittern. Diese sei nicht sicherheitstechnisch begründbar. Es handle sich um eine kapazitätserwei- ternde Massnahme, die den Ganzjahresbetrieb zulasse. Aktuell werde das Flugfeld während rund acht Monaten intensiv genutzt und die witterungs- bedingten Einschränkungen hätten den Anwohnern gewisse Phasen der Ruhe gewährt. Die Kunststoffelemente würden nun zusätzliche Starts und Landungen bei Nässe und Schnee zulassen. Dies führe automatisch zu einer Ausbreitung der Lärmbelastung über das ganze Jahr. Insbesondere könnten lärmige Oldtimer-Maschinen häufiger fliegen und die Piste könnte vermehrt für die kommerzielle Luftfahrt genutzt werden. Die Vorinstanz habe bereits im Jahr 2012 in der Verfügung über das Beitragsgesuch für die Drehung und Verschiebung der Piste von einer freiwilligen Massnahme gesprochen. Die Befestigung der Piste sei dabei nicht einmal erwähnt wor- den. 7.2 Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Vernehmlassung nicht explizit zur Befestigung der Piste. Aus der angefochtenen Verfügung geht jedoch her- vor, dass diese Massnahme der Erhöhung der Flugsicherheit dienen soll. 7.3 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, die Befestigung der Piste mit Kunststoffelementen stelle eine sicherheitstechnische Massnahme dar. Bei der aktuellen Pistenbeschaffenheit könnten Flugzeuge bei Nässe nicht starten oder landen, ohne dabei ein Risiko einzugehen. Bereits jetzt herr- sche auf dem Flugfeld Biel-Kappelen ein Ganzjahresbetrieb, welcher durch Nässe jedoch erheblich eingeschränkt werde. Dass durch die neue Pisten- beschaffenheit zukünftig vermehrt Flugzeuge auch bei Nässe starten und landen würden, sei zu erwarten. Da das neue Betriebsreglement jedoch eine Obergrenze von 12'000 Flugbewegungen enthalte, werde es zu keiner Zunahme des Flugverkehrs kommen. Dieser werde nur über eine längere Zeitspanne verteilt, was sich wiederum positiv auf die Lärmbelastung aus- wirke. Die Kunststoffgitter würden sich zudem auch positiv auf die Boden- beschaffung auswirken, da sich das Gewicht der Flugzeuge auf eine grös- sere Auflagefläche verteile.
A-2989/2018 Seite 19 7.4 Das ARE führt in ihrem Fachbericht vom 7. März 2019 betreffend die Befestigung der Piste mit Kunststoffgittern aus, diese sei sicherheitstech- nisch begründet. Soweit die Befestigung nicht dazu führe, dass die gemäss SIL-Objektblatt vorgesehenen maximal 12'000 Flugbewegungen pro Jahr überschritten würden und die festgelegte Lärmbelastungskurve nicht mehr eingehalten werde, sei diese Massnahme nicht zu beanstanden. Das BAFU seinerseits bringt in seinem Fachbericht vom 7. Februar 2019 vor, es erscheine nachvollziehbar, dass die Befestigung der Piste der Sicher- heit im Flugbetrieb diene. Dabei handle es sich um ein gewichtiges öffent- liches Interesse. Es sei nicht auszuschliessen, dass es aufgrund der Pis- tenbefestigung zu einem erhöhten Verkehrsaufkommen in der kalten Jah- reszeit respektive an Tagen mit schlechteren Wetterbedingungen komme. Diesfalls sorge die Bewegungszahlbegrenzung auf 12'000 respektive 8'000 Bewegungen "lauter" Flugzeuge dafür, dass der Lärm auch an in der Lärmberechnung gemäss Anhang 5 LSV unberücksichtigten ruhigeren Ta- gen nicht übermässig zunehme. 7.5 Nach übereinstimmender Ansicht der beiden Fachbehörden ist die Be- festigung der Piste mit Kunststoffgittern sicherheitstechnisch begründet. Dass eine mit Kunststoffgittern befestigte Piste im Vergleich zu einer reinen Graspiste sicherheitstechnische Vorteile bietet, erscheint denn auch ohne Weiteres nachvollziehbar. Die Beschwerdeführerin vermag sodann nicht darzulegen, inwiefern diese Feststellung unzutreffend sein sollte. Sie führt selbst aus, dass die Pistenbefestigung Starts und Landungen bei Nässe und Schnee zulassen würde, womit sie der befestigten Piste zumindest bei schlechten Witterungsverhältnissen eine erhöhte Sicherheit zuspricht. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Befestigung der Piste mit Kunst- stoffgittern der Erhöhung der Flugsicherheit dient. 7.6 Es ist unbestritten, dass sich das Flugfeld durch die Pistenbefestigung vermehrt nutzen lässt und es zu einem erhöhten Verkehrsaufkommen ins- besondere in der Winterzeit und bei nassen Wetterbedingungen kommen kann. Nichtdestotrotz kann nicht von einer kapazitätserweiternden Mass- nahme gesprochen werden. Das Betriebsreglement enthält eine Bewe- gungszahlbeschränkung. Gemäss dieser sind die Flugbewegungen auf 12'000 pro Jahr beschränkt, wobei maximal 8'000 "laute" und 4'000 "leise" Flugzeuge zulässig sind. Diese Beschränkung besteht unabhängig von der Pistenbeschaffenheit. Der Umstand, dass die Flugpiste durch die Befesti- gung an mehr Tagen pro Jahr genutzt werden kann, lässt somit insgesamt nicht mehr Flugbewegungen zu. Diese werden lediglich auf mehr Tage ver-
A-2989/2018 Seite 20 teilt, was sich jedoch auf die Berechnung der Lärmimmissionen nach An- hang 5 LSV nicht erhöhend auswirkt. Nach Anhang 5 Ziff. 32 LSV wird bei der Berechnung auf die zwei verkehrsreichsten Wochentage der verkehrs- reichsten sechs Monate abgestellt. So oder so darf der von der Vorinstanz festgelegte zulässige Lärm gemäss Art. 37a LSV zudem nicht überschritten werden. 7.7 Die Befestigung der Piste mit Kunststoffgittern erhöht somit die Flugsi- cherheit, ohne jedoch zu mehr Lärmimmissionen oder zu einer grösseren Anzahl zulässigen Flugbewegungen zu führen. Damit erweist sich die Rüge der Beschwerdeführenden als unbegründet. 8. 8.1 Schliesslich wehren sich die Beschwerdeführenden gegen die im neuen Betriebsreglement vorgesehenen Betriebszeiten und die ebenfalls darin festgesetzte Obergrenze von 12'000 Flugbewegungen. Sie verlangen diverse Einschränkungen betreffend den Betrieb (vgl. Ziff. 1 der Rechtsbe- gehren) und die Zulassung von maximal 9'500 Flugbewegungen (vgl. Ziff. 2 der Rechtsbegehren). Zur Begründung führen sie insbesondere aus, es seien keinerlei Massnahmen im Sinne des Vorsorgeprinzips geprüft und schon gar nicht angeordnet worden. Insbesondere werde nirgends darge- legt, weshalb die Beibehaltung der aktuellen Vorgaben betreffend Bewe- gungszahlen und Betriebszeiten unverhältnismässig bzw. technisch und betrieblich nicht machbar und wirtschaftlich sei. Es habe keine Abwägung der Interessen der Beschwerdegegnerin an einer Ausdehnung des Betrie- bes gegenüber denjenigen der Anwohner an einer geringen Lärmbelastung stattgefunden. 8.2 Die Vorinstanz verweist in ihrer Vernehmlassung auf ihre Ausführungen in der angefochtenen Verfügung. Daraus geht hervor, dass sie das Be- triebsreglement durch die Festlegung des zulässigen Lärms, der auf den Lärmkurven des SIL-Objektblattes und 11'000 Flugbewegungen basiere sowie der Festlegung der Bewegungszahlbeschränkung von 12'000 Flug- bewegungen als SIL-konform erachtet. Auch sei die Bewegungszahlbe- schränkung von 12'000 Flugbewegungen als geeignete Massnahme zur Emissionsbegrenzung anzusehen, womit dem Vorsorgeprinzip Rechnung getragen werde. Die Vorinstanz prüfte sodann, ob das Vorsorgeprinzip wei- tere Einschränkungen erfordert, erachtete solche jedoch nicht als notwen- dig.
A-2989/2018 Seite 21 8.3 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, für das richtige Mass von lärmbegrenzenden Vorkehrungen sei eine Interessenabwägung vorzuneh- men. Sie sei auf die Einnahmen und den möglichst ausgelasteten Betrieb des Flugfeldes angewiesen, weshalb Aspekten einer wirtschaftlichen Trag- fähigkeit Rechnung getragen werden müsse. Das Interesse am Flugfeld und dessen Veranstaltungen sei gross, es werde rege benützt. Den Betrieb zu optimieren und modifizieren sei dringend von Nöten. Die Aktivitäten wür- den sich im üblichen Rahmen, insbesondere in den Tagesstunden abwi- ckeln. Zudem werde durch die neue Lage und die angepassten Volten die Lärmbelastung in den nächstgelegenen Wohngebieten um 5 dB und mehr reduziert. Die Emissionen würden also ohnehin schon gesenkt. Zusätzlich werde im neuen Betriebsreglement die Anzahl Starts pro Tag mit dem Ab- setzflugzeug des Fallschirmsportbetriebes gesenkt. Den Interessen der betroffenen Bevölkerung sei somit ausreichend Beachtung geschenkt wor- den. Da die Planungswerte selbst bei der Erweiterung der Betriebszeiten eingehalten seien, liesse sich eine Betriebsbeschränkung nur rechtferti- gen, wenn mit relativ geringem Aufwand eine wesentliche zusätzliche Lärmreduktion erreicht werden könne. Dies sei nicht der Fall und eine wei- tere Einschränkung wäre unverhältnismässig. 8.4 Wie vorne erwähnt, wird im Betriebsreglement eine Obergrenze von 12'000 Flugbewegungen festgesetzt, wobei maximal 8'000 "laute" und 4'000 "leise" Flugzeuge zulässig sind. Sodann sieht das Betriebsreglement für verschiedene Feiertage eine Aufhebung der bisherigen Sperrung oder eine Ausdehnung der Betriebszeiten vor. Zusätzlich dürfen neu an Sonn- und Feiertagen während der gesamten Betriebszeit auch auswärtige Flug- zeuge starten und landen. Auch entfällt die Flugplatzsperre bei Beerdigun- gen. Bei der Helikopterschulung sind hingegen Landetrainings und Volten- flüge nicht mehr gestattet. Auch in anderen Bereichen werden die Rege- lungen zum Betrieb teilweise gelockert oder verschärft. 8.5 Die im Betriebsreglement festgesetzte Obergrenze von 12'000 Flugbe- wegungen stimmt mit den Vorgaben im SIL-Objektblatt überein. Die Vorinstanz legte in der angefochtenen Verfügung den zulässigen Lärm in Übereinstimmung mit der Lärmbelastungskurve im SIL-Objektblatt auf der Basis von 11'000 Flugbewegungen gemäss der Lärmberechnung im Um- weltbericht vom 11. August 2014 fest. Wie ebenfalls bereits ausgeführt, kann der zulässige Lärm – bei geänderter Flottenzusammensetzung – auch bei jährlich 12'000 Flugbewegungen eingehalten werden (vgl. vorste- hend E. 6.6). Es ist sodann unbestritten, dass beim genehmigten Projekt die Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 5 LSV eingehalten sind, wie
A-2989/2018 Seite 22 dies Art. 8 Abs. 2 LSV verlangt. Dank verschiedener Massnahmen sinkt die Lärmbelastung sogar unter die tieferen Planungswerte. Zu prüfen bleibt, ob trotz Einhaltung der Planungs- und Immissionsgrenzwerte aufgrund des Vorsorgeprinzips weitergehende Massnahmen zu ergreifen sind. 8.6 Emissionen wie Lärm sind unabhängig von der bestehenden Belastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV). Die materielle Tragweite des Vorsorgeprinzips wird da- bei durch das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl. dazu statt vieler BGE 142 I 49 E. 9.1) beschränkt. Auch Massnahmen der Vorsorge dürfen nur angeordnet werden, wenn sie verhältnismässig sind (Urteile des BVGer A-6544/2016 vom 1. Mai 2017 E. 5.1 und A-3930/2011 vom 29. Mai 2012 E. 5.5.4). Die Planungswerte dienen der vorbeugenden Vermeidung bzw. Begrenzung von Lärmbelastungen und damit der Lärmvorsorge (ZÄCH/WOLF, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Art. 23 N 8 und 18). Sind diese – wie vorliegend – eingehalten, erweisen sich weiter- gehende Emissionsbeschränkungen unter Beachtung des Verhältnismäs- sigkeitsgrundsatzes deshalb meist nur dann als im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG wirtschaftlich tragbar, wenn mit relativ geringem Aufwand eine we- sentliche zusätzliche Reduktion der Emissionen erreicht werden kann (Ur- teil des BGer 1C_162/2015 vom 15. Juli 2016 E. 6.2; BGE 133 II 169 E. 3.2, 127 II 306 E. 8 und 124 II 517 E. 5a; Urteil des BVGer A-3339/2015 vom 22. August 2016 E. 7.3.2). Ein Anspruch auf absolute Ruhe besteht sodann nicht (Art. 15 USG; BGE 133 II 169 E. 3.2 und 126 II 300 E. 4c/bb). 8.7 Das geplante Vorhaben führt auch bei Steigerung der Flugbewegungen zu einer deutlichen Reduktion der Lärmbelastung und stellt damit im Ver- gleich zur früheren Situation eine Verbesserung dar (vgl. vorstehend E. 6.6). Dies gilt auch unter Berücksichtigung der punktuell ausgedehnten Betriebszeiten. Bei der Berechnung der Lärmimmissionen nach Anhang 5 LSV wird das vermehrte Flugaufkommen an einzelnen Tagen insofern be- rücksichtigt, als nicht auf den durchschnittlichen Lärm eines Jahres, son- dern der zwei verkehrsreichsten Wochentage der verkehrsreichsten sechs Monate abgestellt wird (vgl. Anhang 5 Ziff. 32 LSV). Wie das BAFU in sei- nem Fachbericht vom 7. Februar 2019 zutreffend ausführt, wird die durch die ausgedehnteren Betriebszeiten ermöglichte zusätzliche Nutzung an verkehrsreichen Tagen somit in den Lärmbelastungskurven abgebildet und durch diese begrenzt. Die Bewegungszahlbeschränkung im Betriebsregle- ment stellt sodann sicher, dass die Lärmbelastung auch an in der Lärmbe-
A-2989/2018 Seite 23 rechnung gemäss Anhang 5 LSV unberücksichtigten Tagen nicht übermäs- sig zunimmt (vgl. vorstehend E. 7.6 sowie Fachbericht des BAFU vom 7. Februar 2019). Dass die Beschwerdegegnerin auf die Einnahmen und den möglichst aus- gelasteten Betrieb des Flugfeldes angewiesen ist, wird von den Beschwer- deführenden nicht in Abrede gestellt. Diese hat ein (wirtschaftliches) Inte- resse an den punktuell ausgedehnten Betriebszeiten und einer erhöhten Anzahl Flugbewegungen. Die Flugaktivitäten finden sodann während der Tageszeit statt. Das Betriebsreglement inklusive Bewegungszahlbeschrän- kung ist das Ergebnis von Verhandlungen zwischen der Beschwerdegeg- nerin und den Anwohnergemeinden. Die Interessen der Anwohner sind so- mit nicht unberücksichtigt geblieben. So wurden beispielweise die Anzahl Wochenenden für Wettkampfanlässe von ursprünglich drei auf zwei redu- ziert. Die im Betriebsreglement vorgesehenen Lockerungen sind insge- samt denn auch als moderat zu bezeichnen. Schliesslich gilt es zu berück- sichtigen, dass die von den Beschwerdeführenden beantragten Be- triebseinschränkungen die bereits reduzierten Lärmimmissionen höchs- tens geringfügig noch weiter herabzusetzen vermöchten. Eine weitere Lärmbegrenzung im Rahmen der Vorsorge erscheint deshalb auch nach Ansicht des BAFU nicht geboten. 8.8 Insgesamt erweisen sich die von den Beschwerdeführenden beantrag- ten Betriebseinschränkungen aufgrund des Ausgeführten als unverhältnis- mässig, weshalb darauf zu verzichten ist. Die nach dem Umbau und der Änderung des Betriebsreglements zu erwartenden Lärmimmissionen des Flugfeldes werden durch die von der Vorinstanz festgelegten zulässigen Lärmimmissionen, den Bewegungsplafond und die verbliebenen Ein- schränkungen im Betriebsreglement wirksam begrenzt. Auch nach Ansicht des BAFU hat die Vorinstanz dem Vorsorgeprinzip im Rahmen ihres Er- messens genügend Rechnung getragen. Die Beschwerde erweist sich so- mit in diesem Punkt ebenfalls als unbegründet. 9. Zusammengefasst ergibt sich, dass sowohl die Erteilung der Plangeneh- migung als auch die Genehmigung des neuen Betriebsreglements als rechtmässig anzusehen sind. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen, so- fern darauf eingetreten werden kann.
A-2989/2018 Seite 24 10. Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever- fahrens zu befinden. 10.1 Aufgrund des Verfahrensausgangs gelten die Beschwerdeführenden als unterliegend und haben grundsätzlich die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 VwVG). Sie haben jedoch zu Recht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gerügt, was bei den Kostenfolgen zu berücksichtigen ist (vgl. vor- stehend E. 3.6, ferner Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Es rechtfertigt sich daher, die auf Fr. 2'500.– fest- zusetzenden Verfahrenskosten (Art. 1 ff. VGKE) um einen Fünftel auf Fr. 2'000.– zu reduzieren. Sie sind dem von den Beschwerdeführenden ge- leisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 500.– ist ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstat- ten. 10.2 10.2.1 Nach dem soeben Gesagten ist den Beschwerdeführenden schliesslich trotz ihres Unterliegens eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein Anspruch auf Ent- schädigung der materiell unterliegenden Partei nur soweit besteht, als ihr nennenswerte (zusätzliche) Kosten entstanden sind, die ohne die Gehörs- verletzung nicht angefallen wären (vgl. Urteile des BGer 8C_843/2014 vom 18. März 2015 E. 11, 4A_263/2012 vom 22. Oktober 2012 E. 4.2.1 und 9C_68/2012 vom 30. März 2012 E. 3.1, je m.w.H.). Die Aufwendungen im Zusammenhang mit den Ausführungen zur gerügten Verletzung des recht- lichen Gehörs sind als relativ gering zu erachten. Ein gewisser Mehrauf- wand ist den Beschwerdeführenden jedoch entstanden. Da deren Rechts- vertreter keine Kostennote eingereicht hat, ist die reduzierte Parteientschä- digung aufgrund der Akten und der praxisgemässen Bemessungsfaktoren zu bestimmen (Art. 14 Abs. 2 und Art. 8 ff. VGKE). Angemessen erscheint, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von Fr. 500.– zuzu- sprechen. Sie ist dem Verursacherprinzip folgend der Vorinstanz zur Be- zahlung aufzuerlegen (vgl. Art. 64 Abs. 2 VwVG sowie Art. 66 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] und Art. 5 VGKE analog; Urteile des BGer 4A_612/2013 vom 25. August 2014 E. 8 und 2C_1093/2012 vom 26. April 2013 E. 3; Urteile des BVGer A- 2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 13.2.2 und A-2121/2013 vom 27. Ja- nuar 2015 E. 6.1.3).
A-2989/2018 Seite 25 10.2.2 Der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin ist eine angemessene Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwen- digen Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). Der Vertreter der Beschwerdegegnerin reichte am 4. April 2019 eine Kos- tennote ein. Darin macht er bei einem Zeitaufwand von 38.10 Stunden eine Entschädigung von Fr. 11'014.50 (Honorar von Fr. 10'000.– zuzüglich Bar- auslagen von Fr. 227.– sowie Mehrwertsteuer) geltend. Angesichts des Umstands, dass der Rechtsvertreter erst nach Einreichung der vorliegen- den Beschwerde von der Beschwerdegegnerin mandatiert wurde und des- halb mit der streitgegenständlichen Sach- und Rechtslage noch nicht ver- traut war sowie aufgrund der Schwierigkeit des Falles und des Umfanges der Rechtsschriften und Akten, erscheint der geltend gemachte Zeitauf- wand angemessen. Der der Kostennote zugrunde gelegte Stundenansatz entspricht sodann dem gesetzlichen Rahmen (vgl. Art. 10 Abs. 2 VGKE). Die Beschwerdeführenden haben der Beschwerdegegnerin somit eine Parteientschädigung von Fr. 11'014.50 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteu- erzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. b und c VGKE) zu entrichten. 10.2.3 Die Vorinstanz als Bundesbehörde hat keinen Anspruch auf Partei- entschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, sofern darauf eingetreten werden kann. 2. Den Beschwerdeführenden werden reduzierte Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– auferlegt. Dieser Betrag wird dem von den Beschwerdeführen- den geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– entnommen. Der Restbe- trag von Fr. 500.– wird den Beschwerdeführenden nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu haben sie dem Bundesverwal- tungsgericht ihre Kontoangaben mitzuteilen. 3. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 500.– zu bezahlen.
A-2989/2018 Seite 26 Die Beschwerdeführenden haben der Beschwerdegegnerin nach Eintritt des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 11'014.50 zu be- zahlen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 361.22-LSZP/00002; Einschreiben) – das GS UVEK (Gerichtsurkunde) – das BAFU (B-Post) – das ARE (B-Post)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Kathrin Dietrich Marcel Zaugg
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: