B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-2443/2024
Urteil vom 27. November 2025 Besetzung
Richter Alexander Misic (Vorsitz), Richter Stephan Metzger, Richterin Christine Ackermann, Gerichtsschreiberin Mathilda Mauch.
Parteien
A._______, Beschwerdeführer,
gegen
Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft, Bundesgasse 3, 3003 Bern, vertreten durch Dr. Markus Rüssli, Rechtsanwalt, Streichenberg und Partner, Stockerstrasse 38, 8002 Zürich, Vorinstanz.
Gegenstand
Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten.
A-2443/2024 Seite 2 Sachverhalt:
A. A._______, (nachfolgend: Gesuchsteller), ersuchte am 26. April 2023 die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (nachfolgend: AB-BA) um Zugang zu Vereinbarungen, Verträgen, Abrechnungen und Korrespondenz der AB-BA mit externen Dienstleistern im Kommunikationsbereich und bei juristischen Fragen (Hilfspersonen, ausserordentliche Staatsanwälte und Bundesanwälte etc.) ab dem Jahr 2021.
B. Die AB-BA nahm am 15. Mai 2023 zum Gesuch Stellung und verweigerte den Zugang zu den betreffenden Dokumenten. Sie führte im Wesentlichen aus, ihre Aufsichtstätigkeit unterliege zwar dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3), die eingeforderten Dokumente und Informationen würden jedoch nicht aus dieser Tätigkeit stammen.
C. Der Gesuchsteller reichte am 16. Juni 2023 beim Eidgenössischen Daten- schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (nachfolgend: EDÖB) einen Schlichtungsantrag ein. An der Schlichtungsverhandlung vom 30. Okto- ber 2023 vereinbarten die Beteiligten, dass die AB-BA den Zugang zu fol- genden Dokumenten und Informationen zu prüfen habe: «1. Vertragliche Vereinbarungen der AB-BA mit Beratungsdienstleistern zu Kommunikati- onsberatung, unter Ausschluss von Gutachten, ab dem Jahr 2021; und 2. Eine Liste der von der AB-BA eingesetzten ausserordentlichen Staats- anwältinnen und Staatsanwälte unter Einschluss der von diesen beigezo- genen juristischen Hilfspersonen».
D. Am 20. Dezember 2023 teilte die AB-BA dem Gesuchsteller mit, sie könne dem Gesuch aus grundsätzlichen Erwägungen nicht stattgeben und halte an ihrer bisherigen Auffassung fest. In der Folge erliess der EDÖB am 9. Februar 2024 seine Empfehlung. Darin vertrat er die Ansicht, dass die gesamte Tätigkeit der AB-BA in den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ falle, einschliesslich jener Bereiche, die nicht unter ihre Aufsichtstä- tigkeit im engeren Sinn zu subsumieren seien. Die AB-BA habe nach vor- gängiger Anhörung der betroffenen Dritten den Zugang zu den ersuchten Dokumenten zu gewähren.
A-2443/2024 Seite 3 E. Im Anschluss an die Empfehlung des EDÖB wies die AB-BA das Begehren des Gesuchstellers mit Verfügung vom (...) ab. Zur Begründung führte sie insbesondere aus, dass sie im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit im Hinblick auf das Öffentlichkeitsprinzip grundsätzlich wie eine an die Bundeskanzlei angegliederte dezentralisierte Verwaltungseinheit zu betrachten sei. Ein Anspruch auf Zugang bestehe daher nur in Bezug auf amtliche Doku- mente, die unmittelbar aus ihrer Aufsicht über die Bundesanwaltschaft her- vorgingen, namentlich Inspektionsberichte, Empfehlungen oder Weisun- gen. Bei den vom Gesuchsteller verlangten Dokumenten handle es sich hingegen um solche, die nicht zu ihrer Kernaufgabe – der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft – gehörten. Diese seien deshalb nicht vom Geltungs- bereich des BGÖ erfasst. Selbst für den Fall, dass das BGÖ zur Anwen- dung gelange, bestehe kein Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumen- ten, die im Zusammenhang mit Strafverfahren stünden.
F. F.a Der Gesuchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer) erhob am 19. Ap- ril 2024 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, es sei Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung der AB-BA (nachfolgend: Vorinstanz) vom
A-2443/2024 Seite 4 F.b Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer zusammenfassend vor, die Vorinstanz falle als dezentrale Verwaltungseinheit in den Geltungsbe- reich des BGÖ. Das Öffentlichkeitsprinzip sei nicht nur auf ihre Aufsichtstä- tigkeit, sondern auf ihre gesamte Tätigkeit anwendbar, da die Vorinstanz Teil der Justizverwaltung sei. Die Ausnahme des Öffentlichkeitsprinzips für Dokumente aus dem Strafverfahren sei eng auszulegen. Aus der ange- fochtenen Verfügung gehe nicht hervor, dass die Akten, zu denen Zugang verlangt werde, Teil der Strafakten eines konkreten Verfahrens seien.
G. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 24. Juni 2024 die Ab- weisung der Beschwerde. Sie verweist auf die angefochtene Verfügung und hält daran fest. Für den Fall, dass das Bundesverwaltungsgericht das BGÖ als anwendbar erachte, sei zu berücksichtigen, dass die verlangten Dokumente nebst Personendaten auch wichtige und sensible Informatio- nen enthielten. Gestützt auf Art. 7 BGÖ und unter Berücksichtigung des strafprozessualen Untersuchungsgeheimnisses könne ein Zugang nur ein- geschränkt gewährt werden. Personendaten seien nach Möglichkeit im Sinne von Art. 9 BGÖ zu anonymisieren und besonders schützenswerte Informationen seien zu schwärzen.
H. Der Beschwerdeführer reicht am 24. Juli 2024 seine Schlussbemerkungen ein. Er hält vollumfänglich an den Anträgen und Ausführungen in seiner Beschwerde fest und bekräftigt seinen Standpunkt.
I. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die bei den Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit für den vorliegenden Entscheid erheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes (VGG; SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund vorliegt (Art. 32 VGG).
A-2443/2024 Seite 5 Die vom Zugangsgesuch erfassten Dokumente betreffen Handlungen der Vorinstanz im Rahmen ihrer Fach- und Dienstaufsicht über die Bundesan- waltschaft (vgl. Art. 29 ff. des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010 [StBOG; SR 173.71] und Art. 67 StBOG). Da insoweit keine personalrechtliche Fragen tangiert sind (Art. 33 Bst. c ter und Bst. c quinquies
VGG; BBl 2015 2211, 2213 f. und 2225 f.) gelangt Art. 33 Bst. h VGG zur Anwendung. Die Vorinstanz ist als Behörde ausserhalb der Bundesverwal- tung in Erfüllung der ihr übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes tätig geworden. Sie stellt folglich eine zulässige Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts dar (vgl. Art. 33 Bst. h VGG i.V.m Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-3612/2019 vom 29. Juli 2019 E. 1.3 und 1.4; vgl. FLÜCKIGER THOMAS, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], VwVG – Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, Art. 7 N. 10). Es liegt keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vor. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 16 Abs. 1 BGÖ). 1.2 Der Beschwerdeführer war am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und das Verfahren wurde auf sein Gesuch hin eingeleitet. Er ist Adressat der angefochtenen Verfügung, mit der sein Zugangsgesuch abgewiesen wurde. Er ist daher durch die angefochtene Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert und insoweit zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 2 und Art. 52 Abs. 2 VwVG) ist einzutreten.
2.1 Der Beschwerdeführer hat insbesondere Auskunft über Vereinbarun- gen, Verträge, Abrechnungen und Korrespondenz der Vorinstanz mit aus- serordentlichen Bundesanwältinnen und Bundesanwälten für die Periode vom 1. Januar 2021 bis zum 26. April 2023 verlangt. Die Vorinstanz trat auf dieses Begehren nicht ein. Sie führte aus, sie sei für die Wahl von ausser- ordentlichen Bundesanwältinnen und Bundesanwälten nicht zuständig und verfüge daher über keine entsprechenden Dokumente oder Informationen.
2.2 Art. 17 Abs. 3 des Parlamentsgesetzes (ParlG; SR 171.10) sieht vor, dass die Vereinigte Bundesversammlung eine ausserordentliche Bundes- anwältin oder einen ausserordentlichen Bundesanwalt wählt, wenn dies
A-2443/2024 Seite 6 zur Gewährleistung einer unabhängigen Strafuntersuchung erforderlich ist, etwa wenn Ratsmitglieder oder Mitglieder der Bundesanwaltschaft selbst betroffen sind. Die Bestimmung fand erstmals im Verfahren gegen den ehemaligen Bundesanwalt Michael Lauber Anwendung, als die Vereinigte Bundesversammlung auf Antrag der Gerichtskommission einen ausseror- dentlichen Bundesanwalt wählte (THOMAS SÄGESSER in: Graf/Caroni [Hrsg.], Kommentar zum Parlamentsgesetz [ParlG] vom 13. Dezember 2002, 2. Aufl. 2024, Art. 17 N. 25 f. [nachfolgend: Komm. ParlG]).
2.3 Die Zuständigkeit für die Wahl ausserordentlicher Bundesanwältinnen und Bundesanwälte liegt somit ausschliesslich bei der Bundesversamm- lung. Da die Vorinstanz hierfür nicht zuständig ist und auch nicht über die verlangten Dokumente verfügt, ist deren Entscheid nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet und ist so- mit abzuweisen.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz den Zugang des Beschwer- deführers betreffend Vereinbarungen, Verträge, Abrechnungen und Kor- respondenz der Beschwerdegegnerin mit externen Dienstleistern im Kom- munikationsbereich und bei juristischen Fragen (Hilfspersonen, ausseror- dentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte) für die Periode 1. Ja- nuar 2021 bis zum 26. April 2023 in zulässiger Weise verweigert hat.
3.2 3.2.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auf- trag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ). Dadurch soll das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen In- stitutionen gestärkt, die Kontrolle über die Verwaltung verbessert und eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungspro- zess ermöglicht werden (BGE 148 II 92 E. 2). In diesem Sinn statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt. Es ge- währt jeder Person im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes einen subjektiven, individuellen Anspruch auf Zu- gang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; BGE 136 II 399 E. 2.1 m.w.H.; BVGE 2016/9 E. 3).
Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips besteht die Vermutung zu Gunsten ei- nes freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten (BGE 148 II 92 E. 2). Es liegt somit nicht im freien Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will oder nicht
A-2443/2024 Seite 7 (BVGE 2014/6 E. 4.2). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht abso- lut. Art. 7 und Art. 8 BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren Vor- liegen der Zugang zu amtlichen Dokumenten – abweichend von Art. 6 Abs. 1 BGÖ – einzuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verwei- gern ist. Darüber hinaus ist dem Schutz der Persönlichkeit bzw. der Pri- vatsphäre Dritter Rechnung zu tragen (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ; vgl. BGE 144 II 91 E. 4 und BGE 142 II 340 E. 4).
3.2.2 Das Öffentlichkeitsgesetz behält in Art. 4 BGÖ spezielle Bestimmun- gen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen (Bst. a) oder vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraus- setzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b). Das Verhältnis von Vertraulichkeitsregeln in anderen Bundesgesetzen und dem allgemeinen Transparenzgebot gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist im Einzelfall zu ermitteln. Entscheidend ist dabei der Sinn und Zweck der divergierenden Normen, wobei das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Ver- waltung dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen ist (BGE 146 II 265 E. 4 und E. 5.2.1 und Urteil des BGer 1C_93/2021 vom 6. Mai 2022 E. 3.4, je m.w.H.). 3.2.3 Ein amtliches Dokument ist gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Informa- tion, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft. Als amtliche Dokumente gelten sodann auch solche, die durch einen einfachen elektro- nischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden kön- nen und die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllen (sog. «virtuelle Dokumente»; Art. 5 Abs. 2 BGÖ). 3.2.4 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Do- kumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist jedoch einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn über- wiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 3.2 m.w.H.). Ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht bereits aufgrund eines Spezialtatbestandes von Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern – und ist keine Ausnahme im Sinne von Art. 8 BGÖ gegeben –, hat die
A-2443/2024 Seite 8 ersuchte Behörde dies zu tun, wenn durch seine Gewährung die Pri- vatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Es ist insbesondere zu beachten, dass Personen des öffentlichen Lebens, Verwaltungsangestellte in einer höheren Führungsfunktion oder gewählte Amtsträger eher damit rechnen müssen, dass Personendaten über sie ver- öffentlicht werden (Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E 5.1.3). Sodann sind amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsicht- nahme zu anonymisieren. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Doku- mente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personen- daten nach Art. 36 DSG und für Daten juristischer Personen nach Art. 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem BGÖ (Art. 9 BGÖ; vgl. Urteile des BVGer A-4708/2022 vom 29. Februar 2024 E. 7, A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.1 und 8.3). 3.2.5 Das Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten ist in den Art. 10 ff. BGÖ geregelt. Demnach ist das Gesuch an jene Behörde zu richten, die das amtliche Dokument erstellt hat oder – im Fall eines so- genannten virtuellen Dokuments – aus aufgezeichneten Informationen er- stellen kann. Das Gesuch kann formlos gestellt und braucht – auch recht- lich – nicht begründet zu werden (Art. 7 Abs. 1 der Öffentlichkeitsverord- nung vom 24. Mai 2006 [VBGÖ, SR 152.31]; vgl. BGE 144 II 91 E. 4.9). Entspricht die Behörde dem Gesuch nicht oder nicht vollständig, so besteht für die gesuchstellende Person die Möglichkeit, mit einem Schlichtungsan- trag an den EDÖB zu gelangen (vgl. Art. 13 Abs. 1 BGÖ; Urteil des BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 3.3.1 und 3.4.2, je m.w.H.). Kommt keine Schlichtung zu Stande, gibt der EDÖB innert 30 Tagen nach Emp- fang des Schlichtungsantrags eine Empfehlung über die Gewährung des Zugangs ab (Art. 14 BGÖ). Die gesuchstellende Person kann anschlies- send innert zehn Tagen den Erlass einer Verfügung verlangen (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). Auf das Verfügungsverfahren sind die Bestimmun- gen des VwVG anwendbar (BGE 142 II 324 E. 3.6).
4.1 Mit Blick auf den persönlichen Geltungsbereich ist zunächst zu prüfen, ob und in welchen Bereichen die Vorinstanz den Bestimmungen des BGÖ unterliegt.
A-2443/2024 Seite 9 4.2 4.2.1 Gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz verlangt der Beschwerdefüh- rer den Zugang zu den erwähnten Dokumenten (vgl. E. 3.1). Er macht gel- tend, die Vorinstanz sei nicht als Justiz-, sondern als Verwaltungsorgan der dezentralen Bundesverwaltung zu qualifizieren und unterstehe vollumfäng- lich dem BGÖ. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ beruhe auf einem weiten Verwal- tungsbegriff und Art. 2 Abs. 3 BGÖ enthalte keine Ausnahmebestimmung, welche die Vorinstanz vom Anwendungsbereich ausnehme. Die Ernen- nung von ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten diene der Wahrnehmung der Fach- und Dienstaufsicht und falle unter die Auf- sichtsfunktion der Vorinstanz gemäss Art. 1 des Reglements der Aufsichts- behörde über die Bundesanwaltschaft vom 15. Februar 2021 (SR 173.712.243, nachfolgend: Reglement der AB-BA). Auch die Beizie- hung von Kommunikationsspezialisten und juristischen Hilfspersonen sei Bestandteil ihrer verwaltungsbezogenen Tätigkeit und unterliege somit dem BGÖ. Weiter sei nicht ersichtlich, weshalb die genannten Vereinba- rungen und Verträge von Vornherein nicht der umfassenden Einsicht un- terstehen sollten. So habe der EDÖB mit ausführlicher Begründung darge- legt, dass der Arbeitsvertrag des ehemaligen Bundesanwalts Erwin Beye- ler dem BGÖ unterstand und eingesehen werden durfte (vgl. Empfehlung des EDÖB vom 22. Februar 2012 zum Schlichtungsgesuch von X [An- tragssteller] gegen Bundesanwaltschaft).
Der Beschwerdeführer erklärt sich schliesslich damit einverstanden, Infor- mationen aus Strafverfahren, die nicht dem Grundsatz der Justizöffentlich- keit unterliegen, geheim zu halten. Ebenso sei der Punkt «Stundensatz» in den Verträgen als Geschäftsgeheimnis zu schwärzen, wenn ihm gleichzei- tig Einsicht in den Kostenrahmen sowie die späteren Rechnungen bezie- hungsweise die Gesamtkosten der betreffenden Mandate gewährt werde. 4.2.2 Die Vorinstanz versteht sich als ein eigenständiges Aufsichtsorgan ausserhalb der Bundesverwaltung, das hinsichtlich des Öffentlichkeitsprin- zips grundsätzlich gleich einzustufen sei, wie eine dezentralisierte Verwal- tungseinheit im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst a BGÖ, die der Bundeskanzlei angegliedert ist. Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, sie sei nicht in die Departementsstruktur der Bundesverwaltung eingegliedert, sondern den Justizorganen des Bundes zuzurechnen. Sie anerkennt die Anwend- barkeit des BGÖ insoweit, als es um ihre eigentliche Aufsichtstätigkeit geht. Dies betreffe etwa Inspektionsberichte, Empfehlungen oder Weisungen an die BA. Die vom Beschwerdeführer verlangten Dokumente beträfen aller- dings keine aufsichtsrechtliche Tätigkeit, sondern stünden im
A-2443/2024 Seite 10 Zusammenhang mit der Ernennung ausserordentlicher Staatsanwältinnen und Staatsanwälte gemäss Art. 67 StBOG. Dabei handle sie weder im Rah- men ihrer Aufsicht noch nehme sie administrative Aufgaben wahr. Vielmehr sei sie einer Wahlbehörde gleichzustellen. In dieser Funktion unterstehe sie gleich wie die Bundesversammlung und der Bundesrat nicht dem BGÖ.
Die verlangten Dokumente seien zudem gestützt auf Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ vom sachlichen Geltungsbereich des Ge- setzes ausgenommen. Dies gelte sowohl für laufende als auch für abge- schlossene Strafverfahren. Gleiches gelte bei der Mandatierung von exter- nen Hilfspersonen und Fachpersonen im Bereich der Kommunikation, weil diese in direktem Zusammenhang mit den eingesetzten ausserordentli- chen Staatsanwältinnen- und Staatsanwälten und den geführten Strafver- fahren stünden.
4.3 4.3.1 Für das Bundesgericht, das Bundesverwaltungsgericht und das Bun- desstrafgericht sehen Art. 28 BGG, Art. 30 VGG und Art. 64 StBOG Rege- lungen vor, wonach das Öffentlichkeitsgesetz sinngemäss gilt, soweit die Gerichte administrative Aufgaben erfüllen (Urteil des BGer 1C_333/2020 vom 22. Oktober 2021 E. 5.1.1; CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Va- sella/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar Datenschutz BGÖ, 4. Auflage 2024, [nachfolgend: BK BGÖ], Art. 2 N. 1 f.). Das StBOG enthält hingegen keine Regelung darüber, ob das Handeln der Vorinstanz dem Strafbehör- denorganisationsgesetz untersteht (vgl. Art. 4 BGÖ).
4.3.2 Die Einordnung ist daher im Lichte von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ vor- zunehmen. Danach gilt das Öffentlichkeitsgesetz für «die Bundesverwal- tung». Der Begriff der Bundesverwaltung umfasst sowohl die zentrale als auch die dezentrale Bundesverwaltung im Sinne von Art. 178 BV und Art. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010). Während Art. 178 BV von einem zweigliedrigen Mo- dell ausgeht und grundsätzlich nur zwischen Bundesverwaltung (Abs. 1 und Abs. 2) und den ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Trägern von Verwaltungsaufgaben unterscheidet (Abs. 3), differenziert Art. 2 Abs. 3 RVOG ausdrücklich zwischen zentralen und dezentralen Ein- heiten der Bundesverwaltung (vgl. BVGE 2015/43 vom 16. Dezem- ber 2014 E. 6 m. H.). Die verfassungsrechtliche Zweiteilung ist mit Abgren- zungsschwierigkeiten verbunden, weil der neueren Organisationsgesetz- gebung des Bundes ein etwas differenzierteres dreigliedriges Schema zu- grunde liegt (vgl. Art. 2 RVOG, Art. 6 ff. RVOV; GIOVANNI BIAGGINI,
A-2443/2024 Seite 11 in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 178 BV N. 2 ff. [nachfolgend: SG Komm. BV]; kritisch MARKUS MÜLLER, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesverfas- sungsrecht, 2. Aufl. 2025, Art. 178 N. 10, 17 und 50 m.w.H. [nachfolgend: BSK BV], wonach für alle ausgegliederten Einheiten der Passus «aus- serhalb der Bundesverwaltung» unzutreffend und die Lesart «ausserhalb der Bundeszentralverwaltung» zu bevorzugen sei; gl.M. PIERRE TSCHAN- NEN, in: Rüssli/Hänni/Häggi Furrer (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, 2012, S. 527 und 530; ETIENNE POLTIER, Commentaire romand Constitution fédérale, 2021, Art. 178 N. 16; STAMM-PFISTER, BSK BGÖ, a.a.O., Art. 2 N. 1 ff.).
Die dezentrale Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 3 RVOG; Art. 7a RVOV) setzt sich zusammen aus Einheiten, die zwar der Bundesverwaltung zuzu- ordnen, aufgrund ihrer Organisationserlasse aber sachlich und personell verselbstständigt sind und über eine gewisse Autonomie verfügen. Die rechtliche Verselbständigung einer Verwaltungseinheit führt allein noch nicht zur Auslagerung aus der Bundesverwaltung. Geht es lediglich um eine von der Politik unabhängige Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben, so kann die Aufgabenwahrnehmung zwar auf einen selbständigen Rechtsträ- ger übertragen werden, verbleibt aber organisationsrechtliche als dezent- rale Einheit im Bestand der Bundesverwaltung (vgl. Art. 7a Abs. 1 Bst. c RVOV; THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisa- tionsgesetz, 2. Aufl. 2022, Art. 2 N. 57 f., Art. 3N. 58 ff.). Obgleich (verwal- tungs-)unabhängig und zum Teil mit justizähnlichen Funktionen betraut, gehören Behördenkommissionen und auch Aufsichtsanstalten wie z. B. die FINMA zur (dezentralisierten) Verwaltung (BIAGGINI, SG Komm. BV, Art. 178 BV N. 2).
4.4 4.4.1 Die Vorinstanz und die Bundesanwaltschaft sind eigenständige, von den übrigen staatlichen Behörden getrennte und unabhängige Organe. Die Vorinstanz ist ein Aufsichtsorgan «sui generis». Sie ist funktional der Jus- tizverwaltung zuzurechnen. Die mit Fachpersonen besetzte Vorinstanz bie- tet Gewähr für eine wirksame Aufsicht. Da ihre Mitglieder von der Vereinig- ten Bundesversammlung gewählt werden, verfügt sie formal über eine hohe demokratische Legitimation. Sie ist unabhängig von der Exekutive und der Judikative und unterliegt der parlamentarischen Oberaufsicht (vgl. Stellungnahme der AB-BA zum Bericht der Geschäftsprüfungskom- mission des National- und Ständerats vom 24. Juni 2020 über das Auf- sichtsverhältnis zwischen der Bundesanwaltschaft und ihrer
A-2443/2024 Seite 12 Aufsichtsbehörde [BBl 2020 9755, 9758]; ALEXIA HEINE, Die Aufsicht im Spannungsverhältnis von Legislative und Judikative, in: De Rossa/Bovey/Hurni (Hrsg.), 150 Jahre Bundesgericht, Bern 2025, S. 365 ff.; vgl. THOMAS SÄGESSER, Komm. ParlG, Art. 26 N. 25).
4.4.2 Die heutige Ausgestaltung der Stellung und Kompetenzen der Bun- desanwaltschaft und der Vorinstanz geht auf das StBOG zurück. Zuvor war die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft zwischen dem Bundesstrafge- richt und dem Bundesrat (der die Aufgabe dem EJPD übertragen hatte) aufgeteilt. Das Bundesstrafgericht war für materielle, das Departement für administrative Fragen zuständig. Das Bundesstrafgericht konnte aufgrund ihrer fachlichen Nähe zur Bundesanwaltschaft ihre Aufsicht einerseits nur begrenzt ausüben, das EJPD hatte anderseits nur beschränkte Möglich- keiten, die Geschäftsabwicklung der Bundesanwaltschaft zu beurteilen. Zur Sicherstellung der Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft wurde des- wegen eine klare und einheitliche Aufsichtsregelung geschaffen – die Auf- sicht über die Bundesanwaltschaft sollte einer einzigen Behörde ungeteilt zugewiesen werden. Um die demokratische Legitimation und Unabhängig- keit der Bundesanwaltschaft sicherzustellen, wurde gleichzeitig die Wahl, Nichtwiederwahl oder Abwahl der Bundesanwältinnen und Bundesanwälte der Vereinigte Bundesversammlung anvertraut. Der Gesetzgeber wich da- mit von einem ursprünglich vorgesehenen Modell ab, das dem Bundesrat die Wahl dieser Amtsträgerinnen und Amtsträger übertragen hätte (vgl. BBl 2020 9755, 9756 ff. m.w.H., a.a.O; FELIX UHLMANN, Kurzgutach- ten der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft betreffend Rechts- charakter und aufsichtsrechtliche Kompetenzen der AB-BA vom 30. Mai 2018; vgl. auch den Vorschlag des damaligen Ständerats Dick Marty, wo- nach die Bundesversammlung den Bundesanwalt sowie die Mitglieder der AB-BA hätte wählen sollen, um die Unabhängigkeit gegenüber der Exeku- tive sicherzustellen [in: Sitzung des Ständerates vom 9. Juni 2009, AB 2009 S. 588, Geschäft des Bundesrates 08.066]).
4.4.3 Die Rechtsgrundlagen für die Organisation und Aufgaben der Vor- instanz wurden im StBOG und in der Verordnung der Bundesversammlung über die Organisation und die Aufgaben der AB-BA vom 1. Oktober 2010 [SR 173.712.24]) festgelegt. In der Praxis der Vorinstanz hatte sich bald gezeigt, dass «die beiden Erlasse inhaltlich rudimentär sind und zu wenig Klarheit über die Kompetenzen der Aufsichtsbehörde schaffen» (Erläute- rungen der AB-BA zum Reglement der Aufsichtsbehörde über die Bundes- anwaltschaft vom 15. Februar 2021, S. 1, veröffentlicht auf der Homepage: www.ab-ba.admin.ch > Rechtsgrundlagen, zuletzt besucht am 30.09.2025
A-2443/2024 Seite 13 [nachfolgend: Erläuterungen AB-BA zum Reglement]; siehe auch BBl 2020 9755, 9760, a.a.O.). Beide Erlasse stammen aus dem Jahr 2010 und waren als erste Regelungen für den Start der Tätigkeit der Vor- instanz konzipiert. In Ergänzung dazu hatte sich die Vorinstanz ein Regle- ment gegeben (Reglement vom 4. November 2010 der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft [SR 173.712.243]), das allerdings nach zehn Jahren revisionsbedürftig wurde (Erläuterungen AB-BA zum Reglement, S. 1 ff.)
In jüngster Zeit weisen verschiedene parlamentarische Vorstösse sowie ein von CHRISTOPHER GETH und BENJAMIN SCHINDLER verfasstes Gutach- ten darauf hin, dass die Stellung ausserordentlicher Staatsanwältinnen und Staatsanwälte gesetzlich unzureichend geregelt sein soll. Insbesondere bestünden Unklarheiten hinsichtlich der Umschreibung ihres Mandats, die Frage ihrer Entschädigung sowie ihre disziplinarrechtliche Unterstellung. Die GPK beider Räte hat deshalb wiederholt eine gesetzliche Klärung die- ser Fragen empfohlen (vgl. Aufsichtsverhältnis zwischen der Bundesan- waltschaft und ihrer Aufsichtsbehörde, Schlussbericht der Geschäftsprü- fungskommissionen des Ständerates und des Nationalrates vom 22. Juni 2021 [BBl 2022 130, S. 30 und S. 37]; GETH/SCHINDLER, Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, Gutachten zuhanden der GPK beider Räte vom 3. Februar 2021, S. 87 ff. m.w.H. [veröffentlicht auf der Homepage der Ge- schäftsprüfungskommissionen beider Räte [GPK]: www.parlament.ch > Kommissionen > Aufsichtskommissionen > Geschäftsprüfungskommissio- nen > Berichte; nachfolgend: GETH/SCHINDLER, Gutachten], zuletzt be- sucht am 30.09.2025).
4.5 4.5.1 Wie ausgeführt nimmt die Vorinstanz in mehrfacher Hinsicht eine be- sondere Stellung ein. Sie ist ein unabhängiges Aufsichtsorgan sui generis, das funktional der Justizverwaltung zuzurechnen ist und über hoheitliche Befugnisse verfügt, ohne Teil der Exekutive oder Judikative zu sein. Ihre Mitglieder werden von der Vereinigten Bundesversammlung gewählt; sie unterliegt der parlamentarischen Oberaufsicht und übt die Fach- und Dienstaufsicht über die Bundesanwaltschaft gemäss Art. 29 ff. StBOG aus. Sie wurde geschaffen, um die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft si- cherzustellen und zugleich eine wirksame, demokratisch legitimierte Auf- sicht zu gewährleisten.
Die Bestimmung von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ ist deshalb auf die Vorinstanz nicht unmittelbar anwendbar. Zudem ist die Vorinstanz im abschliessenden
A-2443/2024 Seite 14 Katalog des Anhang 1 des RVOV nicht als Behörde der dezentralen Bun- desverwaltung aufgeführt (vgl. Art. 8 RVOV). Es ist daher zu prüfen, ob die Vorinstanz – jedenfalls soweit sie im Rahmen ihrer gesetzlich übertragenen Aufsichtstätigkeit über die Bundesanwaltschaft handelt – aufgrund ihrer Stellung im Verwaltungsgefüge des Bundes und im Lichte des Zwecks des Öffentlichkeitsgesetzes funktional wie eine Einheit der dezentralen Bun- desverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zu behandeln ist.
4.5.2 Der Begriff der «Bundesverwaltung» in Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ um- fasst die zentrale sowie die dezentrale Bundesverwaltung (vgl. E. 4.3). Für die Beurteilung, ob eine Behörde der dezentralen Bundesverwaltung oder der Kategorie der externen Träger von Verwaltungsaufgaben zuzurechnen ist, sind typologische Kriterien heranzuziehen (vgl. BVGE 2015/43 E. 6.4). Die Vorinstanz nimmt als Aufsichtsorgan über die Bundesanwaltschaft die Fach- und Dienstaufsicht im Sinne von Art. 29 ff. StBOG wahr. Gegenüber der Bundesanwaltschaft verfügt sie über Weisungs-, Auskunfts- und Emp- fehlungskompetenzen. Ausgeschlossen sind Weisungen im Einzelfall be- treffend Einleitung, Durchführung und Abschluss eines Verfahrens, die Ver- tretung der Anklage vor Gericht und die Ergreifung von Rechtsmitteln (Art. 29 Abs. 2 Satz 2 StBOG). Die Vorinstanz darf Auskünfte und Berichte über die Tätigkeit der Bundesanwaltschaft einfordern und Inspektionen durchführen (Art. 30 StBOG). Sie unterbreitet dem Bundesrat die Entwürfe betreffend die interne Organisation, allgemeine Weisungen sowie den Ein- satz von Personal, Finanz- und Sachmittel für den Voranschlag und die Rechnung der Bundesanwaltschaft (vgl. Art. 17 StBOG und Art. 31 Abs. 4 StBOG). Auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses kann die Vorinstanz der Bundesversammlung die Amtsenthebung des Bundesan- walts oder seiner Stellvertretung beantragen (vgl. Art. 31 Abs. 1 StBOG) und bei Amtspflichtverletzungen Disziplinarmassnahmen wie Verwarnun- gen treffen, Verweise aussprechen oder Lohnkürzungen bis zu 10 Prozent während maximal eines Jahres verfügen (Art. 31 Abs 2 StBOG; Art. 16 Ver- ordnung AB-BA; vgl. BVGer A-2138/2020 vom 22. Juli 2020 E. 3).
Das Reglement der AB-BA präzisiert diese Befugnisse. Die Vorinstanz ist verpflichtet, ihre Aufsicht nach den Kriterien der Rechtmässigkeit, Ord- nungsmässigkeit, Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit auszuüben. Zu diesem Zweck kann sie namentlich von der Bundesanwalt- schaft sowie amtshilfeweise von weiteren Verwaltungs- und Gerichtsbehör- den Auskünfte einholen oder Akten einsehen (Art. 1 Abs. 3 Bst. a); Unter- suchungen und besondere Verfahren durchführen (Art. 1 Abs. 3 Bst. b); eine ausserordentliche Staatsanwältin oder einen ausserordentlichen
A-2443/2024 Seite 15 Staatsanwalt einsetzen (Art. 1 Abs. 3 Bst. c) oder vorsorgliche Massnah- men zur Beweissicherung ergreifen (Art. 1 Abs. 3 Bst. d). Die Bezeichnung einer ausserordentlichen Staatsanwältin oder eines ausserordentlichen Staatsanwalts im Sinne von Art. 67 StBOG dient insbesondere der Über- prüfung von eingereichten Strafanzeigen oder zur Durchführung eines Strafverfahrens (vgl. Urteil des Bundesstrafgerichts CA.2021.18/CA.2024.10 vom 15. Februar 2024 E. 3.2.1).
4.5.3 Die Vorinstanz ist mit der Fach- und Dienstaufsicht über die Bundes- anwaltschaft betraut (Art. 29 ff. StBOG), verfügt über hoheitliche Befug- nisse, namentlich die Anordnung von Disziplinarmassnahmen (Art. 31 StBOG) und die Bezeichnung von ausserordentlichen Staatsan- wältinnen und Staatsanwälten (Art. 67 StBOG). Die streitgegenständlichen Dokumente stehen im Zusammenhang mit der Bezeichnung ausseror- dentlicher Staatsanwältinnen und Staatsanwälte nach Art. 67 StBOG und umfassen Vorgänge, welche die Vorinstanz im Rahmen ihrer Fach- und Dienstaufsicht vornimmt und somit unmittelbar deren Erfüllung dienen (vgl. Art. 1 Abs. 2 und 3 Bst. c Reglement AB-BA). Sie betreffen nicht die eigentliche Strafverfolgung, sondern die administrative Wahrnehmung ih- rer Aufsichtsfunktion. Die Befugnisse der Vorinstanz sind in diesem Sinne verwaltungsrechtlicher Natur und unterscheiden sich grundlegend von der eigentlichen Strafverfolgung durch die Bundesanwaltschaft. Auch wenn hinsichtlich der Stellung und Mandatierung ausserordentlicher Staatsan- wältinnen und Staatsanwälte gewisse rechtliche Unsicherheiten bestehen (vgl. E. 4.4.3), ist entscheidend, dass sie weder als Gericht noch als Straf- verfolgungsbehörde tätig wird. Ihre Kernaufgabe besteht darin, im Rahmen der Justizverwaltung administrative und aufsichtsrechtliche Aufgaben wahrzunehmen, die ihr der Bundesgesetzgeber ausdrücklich übertragen hat.
4.5.4 Gerade weil ausserordentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte i.S.v. Art. 67 StBOG – anders als Bundesanwälte und deren Stellvertretun- gen (vgl. Art. 20 StBOG) – nicht von der Bundesversammlung gewählt wer- den und somit keiner unmittelbaren demokratischen Kontrolle unterliegen, kommt dem Öffentlichkeitsprinzip eine zentrale rechtsstaatliche Funktion zu, indem es Transparenz und Rechenschaftspflicht sicherstellt. Dies ent- spricht dem Zweck des BGÖ (E. 3.2.1). Gleiches gilt für die von der Vor- instanz beigezogenen externen Dienstleisterinnen und Dienstleister, etwa im Bereich der Kommunikation oder bei juristischen Abklärungen (Hilfsper- sonen). Auch deren Beizug erfolgt im Rahmen der administrativen Wahr- nehmung der Aufsichtsfunktion und nicht im Bereich der eigentlichen
A-2443/2024 Seite 16 Strafverfolgung. Die hierauf bezogenen Unterlagen – wie Verträge, Abrech- nungen oder Korrespondenz – sind als verwaltungsrechtliche Akte im Zu- sammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe des Bundes zu qualifizieren und unterstehen folglich grundsätzlich dem Öffentlichkeits- prinzip. Eine erhöhte Transparenz stärkt nicht nur die demokratische Kon- trolle und Legitimation, sondern auch das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Institutionen des Rechtsstaats. Darüber hinaus verwirklicht das BGÖ das Grundrecht auf Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) und trägt zu einer verantwortungsvollen, nachvollziehbaren und effizienten Ver- waltung bei.
4.5.5 Im Ergebnis ist festzuhalten, dass es sich bei der Vorinstanz um eine ausserhalb der Bundesverwaltung stehende Behörde handelt, die – wie sie selbst zutreffend ausführt – im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit funktional einer dezentralen Verwaltungseinheit im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ gleichzustellen ist. Folglich untersteht die Vorinstanz dem persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes.
5.1 Uneinig sind sich die Parteien hinsichtlich der Frage, ob die hier zu be- urteilende Angelegenheit vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlich- keitsgesetzes erfasst wird.
5.2 Die Vorinstanz macht geltend, die ersuchten Dokumente stünden in di- rektem Zusammenhang mit geführten Strafverfahren. Daraus lasse sich insbesondere ableiten, gegen wen und weshalb ein Verfahren eröffnet wor- den sei. Es handle sich um Informationen, die das Strafverfahren im enge- ren Sinne beträfen und daher vom BGÖ ausgenommen seien. Der Be- schwerdeführer wendet dagegen ein, es handle sich nicht um konkrete Strafakten im Sinne von Art. 3 BGÖ. Die Vorinstanz habe es unterlassen, den engen Zusammenhang zu einem hängigen Strafverfahren mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte nachvollziehbar da- zulegen.
5.3 5.3.1 Vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ sind amtliche Dokumente ausgenommen, die Zivilverfahren, Strafverfahren, Verfahren der internati- onalen Rechts- und Amtshilfe, internationale Verfahren zur Streitbeilegung, Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege oder Schiedsverfahren betreffen (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1-6 BGÖ). Der Ausnahmeregelung liegt namentlich der Gedanke zugrunde, dass das BGÖ nicht zur
A-2443/2024 Seite 17 Anwendung gelangen soll, wenn spezialgesetzliche Verfahrensbestim- mungen den Zugang zu amtlichen Dokumenten regeln. Der Zugang richtet sich nach den anwendbaren Verfahrensgesetzen und ist mittels den pro- zessualen Einsichtsrechten geltend zu machen (vgl. Urteile des BVGer A-3297/2021 E. 4.4.2 vom 20. Januar 2023; A-816/2019 vom 9. Ap- ril 2020 E. 5.5 m.w.H.; A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 3.2). Der Bundes- rat hat in seiner Botschaft zum BGÖ ausdrücklich hervorgehoben, dass Dokumente, die zwar in einem weiteren Zusammenhang mit einem Verfah- ren im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ stehen, aber keinen Eingang in die eigentlichen Verfahrensakten finden, grundsätzlich dem Öffentlichkeits- gesetz zugänglich sind. Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbil- dung einer Behörde greift aber nur insoweit, als die Veröffentlichung geeig- net wäre, den Verlauf eines hängigen Verfahrens oder vorbereitende Hand- lungen zu beeinflussen (vgl. Urteil des BGer 1C_101/2023 vom 1. Feb- ruar 2024 E. 3.1.2; Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz vom 12. Feb- ruar 2003 [BBl 2003 1963, 2008 f.]).
5.3.2 Zur Auslegung des Begriffs des Strafverfahrens in Art. 3 Abs 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ ist die StPO heranzuziehen. Zu Strafverfah- ren, die vom Anwendungsbereich des BGÖ vollständig ausgeschlossen sind, gehören sowohl die Untersuchung von Straftaten als auch deren ge- richtliche Beurteilung (STAMM-PFISTER, BSK BGÖ, a.a.O., Art. 3 N. 10 f.). Für die Strafgerichtsbarkeit der ersten und zweiten Instanz sieht Art. 69 Abs. 1 StPO die Öffentlichkeit von Verhandlung und Urteilsverkün- dung vor. Ausgenommen ist die Urteilsberatung durch das Gericht. In Art. 69 Abs. 3 StPO sind weitere Ausnahmen vom Öffentlichkeitsgrundsatz vorgesehen, insbesondere das im Strafprozess bedeutsame Vorverfahren (Art. 69 Abs. 3 Bst. a StPO; Art. 299 ff. StPO). Das Vorverfahren besteht aus dem polizeilichen Ermittlungsverfahren und der Untersuchung durch die Staatsanwaltschaft (Art. 299 Abs. 1 StPO). Ausgehend vom Verdacht, dass eine Straftat begangen worden sein könnte, werden die erforderlichen Abklärungen vorgenommen und Beweise gesammelt, um festzustellen, ob gegen eine beschuldigte Person ein Strafbefehl zu erlassen ist (Art. 299 Abs. 2 Bst. a StPO); gegen eine beschuldigte Person Anklage zu erheben ist (Art. 299 Abs. 2 Bst. b StPO); oder das Verfahren einzustellen ist (Art. 299 Abs. Bst. c StPO). Sind die für den Entscheid über Strafbefehl, Anklage oder Verfahrenseinstellung notwendigen Unterlagen zum Sach- verhalt und zur Täterschaft beschafft worden, endet das Vorverfahren mit dem Abschluss der Strafuntersuchung (THOMAS BOSSHARD/NATHAN LANDS- HUT, in: Donatsch et al. [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Strafpro- zessordnung, 3. Auflage 2020, Art. 299 N. 4). Die Nichtöffentlichkeit des
A-2443/2024 Seite 18 Vorverfahrens liegt in der Natur der Sache, zumal in diesem Stadium noch nicht über eine strafrechtliche Anklage entschieden wird.
5.3.3 Nach der Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ ist zwi- schen Dokumenten zu differenzieren, die ausdrücklich im Rahmen eines Strafverfahrens oder explizit im Hinblick auf ein solches Verfahren erstellt worden sind (Strafakten im engeren Sinn), und anderweitigen Dokumenten in einer Strafakte, wie blosse Beweismittel (Strafakten im weiteren Sinn); nur erstere sind vom Anwendungsbereich des BGÖ ausgenommen. Die Ausnahmeregelung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ greift nicht bereits, wenn amtliche Dokumente in einem Zusammenhang mit einem hängigen Strafverfahren stehen. Vorausgesetzt ist kumulativ, dass sie eng mit dem Streitgegenstand des Strafverfahrens verbunden sind. Der Begriff «betref- fend» in Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ist so zu verstehen, dass er sich auf Dokumente bezieht, die speziell das Verfahren im engeren Sinn betreffen (Dokumente, die von den Gerichts- oder Strafverfolgungsbehörden ausge- hen oder die durch sie angeordnet worden sind), und nicht solche, die sich in einem weiten Sinn in den Verfahrensakten befinden können (Urteil der BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3, bzgl. Dokumente, die ledig- lich Beweismittel eines hängigen Verfahrens darstellen; vgl. auch BGE 147 I 47 E. 3.4). Somit weisen rein administrative Unterlagen oder verwaltungsrechtliche Verträge grundsätzlich keinen verfahrensbezogenen Charakter im Hinblick auf ein konkretes Strafverfahren auf. Sie stellen keine Ermittlungs- oder Verfahrensakten dar und fallen folglich in der Regel nicht unter die Ausnah- mebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ. 5.4 Nach dem Ausgeführten hält die Auffassung der Vorinstanz, sämtliche ersuchten Dokumente seien als Strafakten im engeren Sinn vom BGÖ aus- genommen, nicht stand. Bei rein administrativen Unterlagen oder verwal- tungsrechtlichen Verträgen – wie bei Dienstleistungsverträgen oder Hono- rarabrechnungen der ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsan- wälte – dürfte dies regelmässig nicht der Fall sein. Gleiches dürfte für Man- date mit externen Kommunikationsberatern oder für Verträge mit juristi- schen Hilfspersonen gelten; sie sind verwaltungsrechtlicher Natur und stel- len keine Ermittlungs- oder Verfahrensakten im soeben dargelegten Sinn dar. Soweit eine Beeinträchtigung eines Strafverfahrens ausnahmsweise bejaht wird, hat die Vorinstanz zu prüfen, ob ein teilweiser Zugang – etwa durch Schwärzungen – möglich ist. Falls hingegen ausserordentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte die Vorinstanz über
A-2443/2024 Seite 19 Untersuchungshandlungen und Beweiserhebungen im Vorverfahren unter- richten – etwa über konkrete Ermittlungsschritte, Beweisaufnahmen oder den Fortgang der Strafuntersuchung – dürften diese Mitteilungen genü- gend mit dem Strafverfahren im Zusammenhang stehen und im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ vom Geltungsbereich des Öffentlichkeits- gesetzes ausgenommen sein.
Gestützt auf Art. 3 Abs. 1 BGÖ und mit der Begründung, das BGÖ sei nicht anwendbar, hätte die Vorinstanz die Einsicht in die streitgegenständlichen Dokumente dem Beschwerdeführer daher nicht verweigern dürfen. Dessen Zugangsgesuch fällt in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ und ist somit nach diesem Gesetz zu beurteilen. Es ist Aufgabe der fachkundigen Vorinstanz und nicht der Rechtsmittelbehörde, sich erstinstanzlich mit den hier strittigen Sach- und Rechtsfragen unter Berücksichtigung der Partei- vorbringen auseinanderzusetzen. Die Vorinstanz wird das Zugangsgesuch danach zu prüfen haben, ob die Bekanntmachung des jeweiligen Doku- ments den Verlauf eines hängigen Strafverfahrens oder vorbereitende Handlungen tatsächlich zu beeinflussen vermag. Sie hat konkret und prä- zise darzulegen, inwiefern bei einem bestimmten Dokument eine Beein- trächtigung droht. Mit Blick auf den Ermessensspielraum sowie zur Wah- rung des Instanzenzugs ist daher allein ein kassatorischer Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts angezeigt.
5.5 Da die Vorinstanz die Anwendbarkeit des BGÖ auf das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers verneinte, unterliess sie es zu prüfen, ob die Ein- sichtnahme gestützt auf Art. 7 ff. BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern ist. Die Angelegenheit ist daher zur weiteren Prüfung des Gesuchs und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-816/2019 vom 9. April 2020 E. 5). Die Vorinstanz wird zu beurteilen haben, ob eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ gegeben ist, und – falls sie dies verneint – gestützt auf Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ eine Interessenabwägung zwischen dem öf- fentlichen Interesse am Zugang und dem privaten Interesse an dessen Ver- weigerung vorzunehmen haben. 5.6 Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 1. März 2024 ist dem- nach aufzuheben und die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen.
Vorliegend erlauben die im Recht liegenden Akten eine ausreichende Wür- digung des Sachverhalts. Der prozessuale Antrag des Beschwerdeführers,
A-2443/2024 Seite 20 dass die Vorinstanz zu verpflichten sei, die genannten Dokumente dem Gericht für die Dauer des Verfahrens vollständig vorzulegen, ist daher ab- zuweisen.
7.1 Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwer- deverfahrens zu befinden. Die Verfahrenskosten sind in der Regel der un- terliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG) und die obsie- gende Partei hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwach- senen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Im Fall einer Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz mit noch offenem Verfah- rensausgang gilt die beschwerdeführende Partei praxisgemäss als obsie- gend, unabhängig davon, ob die Rückweisung beantragt wurde (Urteil des BVGer A-816/2019 vom 9. April 2020 E. 7). Dem Beschwerdeführer sind daher keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 1'500.– ist ihm zurückzuerstatten. Die Vorinstanz trägt nach Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Kosten.
7.2 Des Weiteren ist davon abzusehen, dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zuzusprechen. Es ist weder davon auszugehen, dass ihm massgebende Kosten erwachsen sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG) noch hat er solche geltend gemacht.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-2443/2024 Seite 21 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung wird im Sinne der Erwägungen aufgehoben (E. 4 und E. 5). Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer wird der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Der Beschwerdeführer hat dem Bundesverwal- tungsgericht seine Kontoverbindung bekannt zu geben.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz und den EDÖB.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Alexander Misic Mathilda Mauch
A-2443/2024 Seite 22 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand:
A-2443/2024 Seite 23 Zustellung erfolgt an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde) – den EDÖB (zur Kenntnis)