VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI A 18 23 4. Kammer VorsitzRacioppi RichterMeisser, von Salis AktuarOtt URTEIL vom 10. September 2019 in der Streitsache A., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Severin Riedi, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde X., vertreten durch Rechtsanwälte MLaw Christian Fey und Dr. iur. Andri Men- giardi, Beschwerdegegnerin betreffend Mehrkosten für quellschutzbedingte Massnahmen
5 - den, Verfügung vom 5. Oktober 2017 (betreffend eine Akontozahlung) le- diglich die Kostentragungspflicht an sich festgelegt worden sei und die Höhe der konkreten Abgabe im vorliegenden Verfahren nicht (mehr) strittig sei, da es sich lediglich um einen Akontobeitrag handle. Die konkrete Höhe der Abgabe werde später in einem separaten Verfahren festgelegt, wenn die Schutzmassnahmen ausgeführt seien und die Endabrechnungen für die Massnahmekosten vorlägen. Die Beschwerdegegnerin betonte in ihrer materiellen Begründung, dass die Grundstücke in der Umgebung der Quelle B._____ in den Jahren 1980 bis 1988 überbaut worden seien, während die Quelle B._____ erst im Jahre 1991 gebaut worden sei. Auch bei privaten Quellen könne ein öffentliches Interesse daran bestehen, dass diese mittels Grundwasserschutzzonen und baulichen Massnahmen ge- schützt würden. Dabei stelle sich aber die Frage, wer die Kosten für diese Quellschutzmassnahmen zu tragen habe. Weil die Beschwerdegegnerin der Meinung sei, dass unter gewissen Voraussetzungen die durch den Quellschutz entstehenden Kosten unter dem Titel des dem umweltschutz- rechtlichen Verursacherprinzips entspringenden Begriffs des "Zweckveran- lassers" einem privaten Nutzungsberechtigten an einer Quelle aufzuerle- gen seien, sei Art. 40a EGG eingeführt worden. Bei den aufzuerlegenden quellschutzbedingten Mehrkosten handle es sich um Gebühren und diese würden von den Nutzungsberechtigten einer privaten Quelle für veran- lasste Amtshandlungen erhoben. Dem stehe Art. 20 Abs. 2 GSchG nicht entgegen, zumal dieser den planerischen Gewässerschutz betreffe, wel- cher vorliegend mit dem Erlass des Schutzzonenplans sowie des Schutz- zonenreglementes bereits umgesetzt sei. Vorliegend gehe es um die Um- setzung des planerisch festgelegten Quellschutzes, wozu Art. 20 Abs. 2 GSchG keine Aussage mache und der zuständige Gesetzgeber das Verur- sacherprinzip konkretisieren könne. Ebenso wenig stehe auch das kanto- nale Gewässerschutzrecht der kommunalen Regelung zur Bestimmung des Kostenpflichtigen für Mehrkosten bei Quellschutzmassnahmen gemäss Art. 40a EGG entgegen. Vorliegend gehe es auch nicht um einen
6 - Enteignungstatbestand im Sinne von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG. Hinsicht- lich der mit dem Verursacherprinzip zu vereinbarenden Zweckveranlasse- reigenschaft der Beschwerdeführerin wurde insbesondere der Umstand hervorgehoben, dass die Quelle B._____ erst im Nachgang zur weitgehen- den Überbauung der Umgebung gefasst worden sei und die Beschwerde- führerin durch die Fassung der privaten Quelle B._____ als normativ zuge- ordnete Verursacherin der quellschutzbedingten Kosten zu betrachten sei. Schliesslich wies die Beschwerdegegnerin auch noch auf weitere potenzi- elle Anwendungsfälle bei anderen privaten Quellen auf ihrem Gemeinde- gebiet hin. 9.Die Beschwerdeführerin replizierte am 27. Juni 2018. Dabei hielt sie an ih- ren gestellten Rechtsbegehren fest. Entgegen der Ansicht der Beschwer- degegnerin rüge die Beschwerdeführerin sehr wohl einen Verstoss gegen die abgaberechtlichen Grundsätze, denn der Quellschutz löse keine (ge- bührenpflichtige) Amtshandlung aus, welche eine Gebührenerhebung bei der Beschwerdeführerin rechtfertigen würde. Insbesondere sei unverständ- lich, inwiefern eine (gebührenpflichtige) Amtshandlung vorliegen solle, so- weit die quellschutzbedingten Mehrkosten bei zur Treffung von Quell- schutzmassnahmen verpflichteten privaten Dritten entstanden seien. Zu- dem liege in jedem Fall ein Verstoss gegen das abgaberechtliche Äquiva- lenzprinzip vor. Wenn die Beschwerdegegnerin sich dazu entschlossen habe, stellvertretend die Schutzmassnahmen zu ergreifen, könne daraus keine öffentliche Aufgabe abgeleitet werden, welche sie zur Erhebung einer Gebühr bei der Beschwerdeführerin berechtige, sondern sie handle im Rahmen einer privatrechtlichen Vollmacht als blosse Stellvertreterin für die zu Schutzmassnahmen verpflichteten Grundeigentümer. Die Beschwerde- führerin betonte weiter, dass es sich bei den im Schutzzonenreglement vor- gesehenen Quellschutzmassnahmen um öffentlich-rechtliche Eigentums- beschränkungen (zu Lasten der jeweiligen) Grundeigentümer handle, wo- bei die Beschwerdegegnerin lediglich für die Einhaltung bzw. Durchsetzung
7 - dieser Eigentumsbeschränkungen zu sorgen habe. Für die Umsetzung seien die jeweiligen Grundeigentümer zuständig. Solche öffentlich-rechtli- chen Eigentumsbeschränkungen hätten lediglich zwei möglich Rechtsfol- gen. Nämlich seien diese entweder so intensiv, dass der Grundeigentümer einen Anspruch auf eine Entschädigung habe oder sie seien nicht so inten- siv, womit diese entschädigungslos zu dulden seien. Die Auslegung von Art. 20 Abs. 2 GSchG durch die Beschwerdegegnerin betreffend Unter- scheidung von planerischem Schutz und Umsetzung sei unzutreffend, weil sich öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen immer an die belaste- ten Grundeigentümer richten würden. Der von der Beschwerdegegnerin zi- tierte BGE 138 II 111 betreffe ohnehin die Abfallentsorgung als öffentliche Aufgabe und nicht eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und sei somit nicht einschlägig. Zudem vertiefte die Beschwerdeführerin ihrer Argumentation bezüglich des Verstosses von Art. 40a EGG gegen das im Bundesrecht und kantonalen Recht festgelegte Verursacherprinzip. Die Beschwerdeführerin wies schliesslich noch auf die seit geraumer Zeit all- gemein bekannte Existenz der Quelle B._____ hin und bereits seit 1971 hätte die Beschwerdegegnerin bzw. deren Rechtsvorgängerin bei der Aus- scheidung von Bauland und der Bewilligung von Neubauten in der Umge- bung der Quelle B._____ besondere Vorsicht walten lassen müssen. Dass dies unterlassen worden sei, könne der Beschwerdeführerin heute nicht zum Nachteil gereichen. 10.Die Beschwerdegegnerin duplizierte am 14. August 2018. Auch sie hielt an ihren Rechtsbegehren fest. Die Beschwerdegegnerin machte geltend, dass die Verletzung des Äquivalenzprinzips in unzulässiger Weise in der Replik zum ersten Mal erhoben worden sei, zumal der Akontobetrag als provisori- sche Abgabe keiner Anfechtung zugänglich sei. Zudem stellte sie unter Hinweis auf historische Belege – bezüglich einem sich im Umfeld befindli- chen Flurnamen "C." – in Abrede, dass die (heutige) Quelle B. für die damaligen Bewohner und somit bereits seit geraumer Zeit von Be-
8 - deutung für die Trinkwasserversorgung gewesen sei. Erst ab der Fassung der Quelle im Jahre 1991 habe die Pflicht zu Schutzmassnahmen bestan- den und die Beschwerdeführerin habe bei der Fassung der Quelle gewusst, dass sie dies in bereits bebautem Gebiet tue. Die Beschwerdeführerin ver- mische in unzulässiger Weise die für Quellschutzmassnahmen technischer und baulicher Art entstehenden (Mehr-) Kosten mit denen einer Entschädi- gung aus materieller Enteignung. Vorliegend gehe es ausdrücklich nicht um eine Enteignungsentschädigung gemäss Art. 20 GSchG, sondern die Kosten(-verlegung) für die Durchführung von Quellschutzmassnahmen folgten einem eigenen, im GSchG nicht geregelten, Verfahren, welches in der Reglungskompetenz der Gemeinde stehe. Die Pflicht der Beschwerde- führerin beschränke sich nicht darauf, die Quellschutzmassnahmen ge- genüber privaten Eigentümern lediglich anzuordnen, sondern sie habe diese auch durchzuführen, wobei die Eigentümer solche Massnahmen zu dulden hätten. Ein einzelner privater Grundeigentümer wäre vorliegend mangels Fachkenntnissen gar nicht in der Lage, die auf seinem Grundstück gebotenen Massnahmen sachgerecht umzusetzen. Damit liege eine Amts- handlung der Gemeinde vor, die im vorliegenden Fall sämtliche Quell- schutzmassnahmen – auch auf den Grundstücken von privaten Eigentü- mern – umsetzen werde. Damit bewege sich die Gemeinde im Anwen- dungsbereich (der Erhebung) von Gebühren, wozu sie kompetent sei. Im Ergebnis stehe auch das von der Beschwerdeführerin zur Begründung der Widerrechtlichkeit der strittigen Kostenauflage angerufene Verursacher- prinzip dem Vorgehen der Beschwerdegegnerin nicht entgegen und die von der Beschwerdeführerin zitierte Literaturquelle sei widersprüchlich, weil sie die Möglichkeit zur freiwilligen Beteiligung von Quelleninhabern an den Kosten von Quellschutzmassnahmen erwähnte, obwohl das Verhältnis von Privaten und dem Gemeinwesen von Legalitätsprinzip beherrscht sei. 11.Mit Eingabe vom 28. August 2018 nahm die Beschwerdegegnerin noch zur Kostennote der Beschwerdeführerin vom 24. August 2018 Stellung und
9 - bemängelte teilweise die darin geltend gemachten Aufwendungen. Insbe- sondere enthalte diese Aufwendung, welche vor der Zustellung des ange- fochtenen Einspracheentscheides entstanden seien. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften, den Einspracheentscheid vom 29. März 2018 sowie die weiteren Akten, wird, sofern erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.Vorliegend ist der Einspracheentscheid des Gemeindevorstandes der Ge- meinde X._____ vom 29. März 2018 betreffend eine – gestützt auf Art. 40a des Erschliessungs- und Gebührengesetzes der Gemeinde X._____ (EGG) verfügte – Akontozahlung im Betrag von Fr. Z.16._____ für quell- schutzbedingte Mehrkosten in der Schutzzone S2 im Rahmen der Umset- zung des Schutzzonenplans "Grundwasserschutzzonen für die Quelle B._____ (nachfolgend: Schutzzonenplan B.) sowie des dazugehöri- gen Schutzzonenreglementes "Grundwasserschutzzonen für die Quelle B. (nachfolgend: Schutzzonenreglement B._____ [SchZR]), beide vom Gemeindevorstand am 25. Februar 2016 erlassen (von der Regierung des Kantons Graubünden genehmigt am 28., mitgeteilt am 29. Juni 2016), angefochten, worin dieser die Einsprache kostenpflichtig abgewiesen hat. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts- pflege (VRG; BR 370.100) unterliegen insbesondere Entscheide von Ge- meinden der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde, sofern sie nicht bei ei- ner anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Gemäss Art. 63 Abs. 1 EGG sind Verfügungen betreffend sämtlicher gestützt auf das EGG veranlagten Beiträge und Gebühren innert 30 Tagen seit Zustellung beim Gemeinde- vorstand X._____ mit Einsprache anfechtbar. In der Verfügung vom 5. Ok-
10 - tober 2017, mitgeteilt am 25. Oktober 2017 verwies die Rechtsmittelbeleh- rung zu Unrecht auf das Rechtsmittel der verwaltungsgerichtlichen Be- schwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (siehe dazu Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] A 17 56 vom 24. Januar 2018). Dementsprechend führte die Beschwerdegegnerin das Einspracheverfahren im Sinne von Art. 63 Abs. 1 EGG durch und die- ser Entscheid soll nunmehr auch gestützt auf Art. 63 Abs. 2 EGG innert 30 Tagen beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden anfechtbar sein. Nach Vorliegen des Einspracheentscheides vom 29. März 2018 steht gegen die der Beschwerdeführerin – gestützt auf Art. 40a EGG – auferlegte Kostentragungspflicht bzw. die Verpflichtung zur Bezahlung eines (Akonto- )Betrages an die Beschwerdegegnerin für quellschutzbedingte Mehrkosten kein anderes Rechtsmittel (mehr) zu Verfügung und ein solcher Entscheid ist auch nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig. Da- mit ist das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Beurteilung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde gegen den Einspracheentscheid vom 29. März 2018 sowohl örtlich als auch sachlich zuständig. Die Be- schwerdeführerin ist materielle und formelle Adressatin des Einspracheent- scheides vom 29. März 2018 sowie der diesem Entscheid zugrundeliegen- den Verfügung vom 5. Oktober 2017. Die Beschwerdeführerin ist somit vom angefochtenen Entscheid (stärker als jedermann) berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, womit sie zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert ist (siehe Art. 50 VRG). Auf die zudem form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (siehe Art. 38 und 52 VRG). 2.Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, dass infolge des provisorischen Charakters des festgelegten Abgabebetrages vorliegend ohnehin nur die Kostenpflicht der Beschwerdeführerin an sich strittig sein könne. Die Beschwerdeführerin erhob in ihrer Replik hingegen auch eine Rüge betreffend die Verletzung des (abgaberechtlichen) Äquivalenzprin-
11 - zips. Im Kern ist aber strittig, ob die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Einspracheentscheid zu Recht davon ausging, dass Art. 40a EGG gegenü- ber der Beschwerdeführerin – auch unter Berücksichtigung des übergeord- neten Rechts – in zulässiger Weise eine Abgabepflicht hinsichtlich einer Akontozahlung für im Rahmen von Sanierungsmassnahmen anfallende quellschutzbedingte Mehrkosten zum Schutz der Quelle B._____ auf in der Schutzzone S2 gelegenen (Bauzonen-)Parzellen statuiert bzw. ob diese kommunale Bestimmung eine mit dem übergeordneten Recht vereinbare Grundlage darstellt, damit die Beschwerdegegnerin gegenüber der Be- schwerdeführerin mittels Verfügung ihre (grundsätzliche) Abgabepflicht im Sinne von Art. 40a Abs. 1 EGG festsetzten konnte (vgl. dazu Art. 40a Abs. 4 EGG). Erweist sich bereits die Festlegung der (grundsätzlichen) Ab- gabepflicht der Beschwerdeführerin als unzulässig, bräuchte auf die Frage einer allfälligen Verletzung des (abgaberechtlichen) Äquivalenzprinzips nicht weiter eingegangen zu werden. Bei den zu überwälzenden (Mehr-) Kosten handelt es sich gemäss der Beschwerdegegnerin um Kosten, wel- che ihr im Rahmen von seitens der Gemeinde zu projektierenden und in Auftrag zu gebenden baulichen (Quellschutz-)Massnahmen entstehen wer- den. Dies in Umsetzung des rechtskräftigen Schutzzonenplans B._____ sowie des dazugehörigen SchZR B._____. 3.Vorab ist auf die grundsätzliche Zuständigkeit betreffend des (qualitativen und quantitativen) Gewässerschutzes von Bund, Kantonen und Gemein- den sowie das System der Grundwasserschutzzone bzw. des planerischen (Grundwasser-)schutzes etwas näher einzugehen. Der Bund verfügt ge- stützt auf Art. 76 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid- genossenschaft (BV; SR 101) im Bereich des qualitativen und quantitativen Gewässerschutzes über eine umfassende (Gesetzgebungs-)Kompetenz bzw. einen umfassenden Gesetzgebungsauftrag, wozu auch der planeri- sche Schutz gemäss Art. 19 ff. des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20) gehört. Das GSchG
12 - regelt insbesondere den qualitativen und quantitativen Gewässerschutz (vgl. zum Ganzen: VALLENDER, in: HETTICH/JANSEN/NORER [Hrsg.], Kom- mentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz [nachfol- gend: GSchG-Kommentar], Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 1 GSchG Rz. 14 und 18 ff.; THURNHERR/HETTICH/TSCHUMI, GSchG-Kommentar, Art. 4 Rz. 23; CALUORI/GRIFFEL, in: WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 76 Rz. 29 ff.; MARTI, in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER, St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 76 Rz. 17 ff.). Gemäss Art. 45 GSchG obliegt der Vollzug des GSchG grundsätzlich den Kantonen (siehe RUCH, GSchG-Kommentar, Art. 45 Rz. 3 ff.; Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden an den Gros- sen Rat vom 27. August 1996 zur Totalrevision des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigun- gen sowie der dazugehörigen grossrätlichen Gewässerschutzverordnung [Botschaft KGSchG 1997], Heft Nr. 6/1996-1997, S. 403 f.). Nach Art. 65 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) sind die Ge- meinden im Rahmen des kantonalen bzw. übergeordneten Rechts auto- nom. Im Bereich der Rechtsetzung sind die Gemeinden dann autonom, wenn sie zum Erlass eigener Rechtserlasse ermächtigt oder verpflichtet sind, das übergeordnete (kantonale) Recht keine oder keine abschlies- sende Regelung enthält und den Gemeinden eine relativ erhebliche Ent- scheidungsfreiheit zukommt (siehe TOLLER, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOL- LER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubün- den, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 65 Rz. 3, 6 ff. und 14; vgl. auch Art. 3 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 17. Oktober 2017 [GG; BR 175.050] bzw. Art. 2 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974 (aGG) sowie Art. 50 Abs. 1 BV; vgl. auch BGE 129 I 410 E. 2.1 f., 129 I 290 E.2.1, 110 Ia 205 E.2a; Urteile des Bun- desgerichts 2C_604/2017 vom 10. Januar 2018 E.2 und 2C_995/2012 vom
13 - zes zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (Kantonales Ge- wässerschutzgesetz, KGSchG; BR 815.100) obliegt dem Kanton der Voll- zug des GSchG, soweit nicht die Gemeinde oder Organe des Bundes zu- ständig sind. Den Gemeinden kommen somit jene Aufgaben zu, welche ihnen durch das KGSchG übertragen werden. Dementsprechend haben sie Aufgaben im Bereich "Einleitung und Behandlung von Abwasser" wie bei- spielsweise die Erstellung eines generellen Entwässerungsplanes, die Prü- fung der abwassertechnischen Voraussetzungen bei Erteilung von Baube- willigungen oder den Bau und Betrieb von öffentlichen Abwasseranlagen inkl. der Regelung der Finanzierung solcher Anlagen wahrzunehmen (siehe Art. 10, 15, 17 und 21 f. KGSchG; vgl. zum Ganzen Botschaft KGSchG 1997, S. 413 ff., 424 f., 427 ff., 433 f., 434 f., 436-439; Protokoll des Grossen Rates vom Januar 1997, S. 661 ff.; TOLLER, a.a.O., Art. 65 Rz. 24). Den Gemeinden obliegt schliesslich die "unmittelbare Aufsicht und Kontrolle" über die Einhaltung der Gewässerschutzvorschriften des Bundes und des Kantons sowie der gestützt darauf erlassenen Verfügung und sie haben private Abwasseranlagen zu überwachen (Art. 2 Abs. 2 und Art. 20 Abs. 1 KGSchG). Mit anderen Worten bedeutet dies, dass sie für die kon- krete Einhaltung der gewässerschutzrechtlichen Normen und Verfügungen zu sorgen haben. Gemäss Art. 24 Abs. 1 KGSchG scheiden die Gemein- devorstände im Rahmen des planerischen (Grundwasser-)Schutzes nach Anhörung der Inhaberinnen und Inhaber und auf Antrag der Fachstelle für den Gewässerschutz sowie nach gewährter Mitwirkungsmöglichkeit der davon Betroffenen (detaillierte) Grundwasserschutzzonen um Grundwas- ser- und Quellfassung aus und legen die notwendigen Eigentumsbeschrän- kungen fest (vgl. dazu auch Art. 20 Abs. 1 GSchG und Art. 29 Abs. 2 und Anhang 4 Ziffer 12 ff. der eidgenössischen Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 [GSchV; SR 814.201]). Das konkrete Vorgehen rich- tete sich dabei nach Art. 25 KGSchG und bezüglich (allfälliger) Entschädi- gungsansprüchen bei der Ausscheidung von Schutzzonen um Grundwas- ser- und Quellfassungen wird festgehalten, dass solche Ansprüche sinn-
14 - gemäss nach den Bestimmungen des kantonalen Raumplanungsgesetzes beurteilt würden (vgl. dazu Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 97 f. des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 [KRG; BR 801.000] sowie Art. 20 Abs. 1 lit. k und m des Enteignungs- gesetzes des Kantons Graubünden [KEntG; BR 803.100]). Art. 26 Abs. 2 statuiert, dass im Falle einer vorsorglichen Ausscheidung die Kosten auf diejenigen abgewälzt werden können, welche künftig Wasser beziehen (vgl. für einen potenziellen Anwendungsbereich dieser Bestimmung bzw. dessen Herkunft: Art. 21 Abs. 2 GSchG betreffend die Ausscheidung von Grundwasserschutzarealen bzw. bereits Art. 24 Abs. 2 der vom Grossen Rat erlassenen Gewässerschutzverordnung (aKGSchV) vom 3. Oktober 1973, aufgehoben per 30. September 1997; vgl. auch BRUNNER, GSchG- Kommentar, Art. 21 Rz. 12). Die Schutzzonenpläne und die dazugehörigen Reglemente bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch die Re- gierung (Art. 24 Abs. 2 KGSchG; siehe VGU R 12 7 vom 28. Februar 2013 E.3b und Urteil des Bundesgerichts 1C_455/2013 vom 4. April 2014 E.2.1). Im Zusammenhang mit den (detaillierten) Grundwasserschutzzonen gemäss Art. 20 Abs. 1 GSchG und Art. 24 KGSchG ist noch darauf hinzu- weisen, dass diese mit den im Rahmen der Grundordnung bzw. dem Zo- nenplan festzulegenden (generellen) Grundwasser- und Quellschutzzonen gemäss Art. 37 KRG bzw. der Schutzzone gemäss Art. 29 Abs. 1 lit. e des bis am 29. Oktober 2005 in Kraft gestandenen Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973 (aKRG) nicht identisch sind und von diesen grundsätzlich zu unterscheiden sind (siehe Botschaft KGSchG 1997, S. 438; Amt für Raumplanung Graubünden [heute: Amt für Raumentwicklung Graubünden], Merkblatt zur Ortsplanung, Grundwasser- und Quellschutzzonen, Mai 1993, Umweltteil aktualisiert im Juni 2003, S. 2 f. abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dvs/are- /nutzungsplanung/merk_grundwasser.pdf, zuletzt besucht am: 30. Sep- tember 2019). Dies auch wenn sich unter der Geltung von Art. 37 KRG be- reits aus solchen nutzungsplanerischen Festlegungen unter anderem er-
15 - gibt, dass diese Gebiete als besonders gefährdete Bereiche gemäss Ge- wässerschutzgesetzgebung gelten (vgl. zu diesem Begriff: Art. 19 GSchG sowie Art. 29 Abs. 1 und Anhang 4 Ziffer 11 GSchV; vgl. auch BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 19 Rz. 8 ff.). Schliesslich kann auch noch auf die vom Kanton selbst vorzunehmende Einteilung seines Gebietes in Gewäs- serschutzbereiche im Sinne von Art. 19 GSchG und Grundwasserschutza- reale gemäss Art. 21 GSchG hingewiesen werden, welche in einer Gewäs- serschutzkarte gemäss Art. 30 GSchV darzustellen sind (vgl. dazu Art. 23 KGSchG, Art. 29 Abs. 1 und 3 GSchV sowie Anhang 4 Ziffer 11, 13, 21 und 23 GSchV; BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 19 Rz. 6 ff. und Art. 21 Rz. 5 ff.; Botschaft KGSchG 1997, S. 408 und 417). Diesbezüglich kann noch festgehalten werden, dass bei der Revision des aktuell gültigen GSchG im Jahre 1991 die an die Kantone gerichtete Verpflichtung zur Aus- scheidung von Gewässerschutzbereichen, Grundwasserschutzzonen so- wie Grundwasserschutzarealen prinzipiell aus den bereits bestehenden Verpflichtungen gemäss dem Bundesgesetz vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (aGSchG, in Kraft seit
17 - mern zu überbinden seien. Dabei würden in erster Linie Aufwendungen für den Erwerb von dinglichen Rechten ins Gewicht fallen und auch die na- mentlich für die Abgrenzung der Bauverbotszone unabdingbare Untersu- chung der geologischen hydrologischen und technischen Faktoren würden den Fassungsinhabern in der Regel gewisse Umtriebe und Kosten verur- sachen. Im Gesetzestext wurde dies Absicht so umschrieben, dass es den Eigentümern von Grundwasserfassungen obliege, die Grundlagen für eine sachdienliche Abgrenzung der Schutzzone zu beschaffen, die erforderli- chen dinglichen Rechte zu erwerben und allfällige Entschädigung für Nut- zungsbeschränkungen auszurichten (siehe Botschaft aGSchG, S. 462 und 487). Anlässlich der parlamentarischen Beratung wurde vom Berichterstat- ter der Minderheit der ständerätlichen Kommission (Rohner) ein Antrag auf Änderung von Art. 29 E-aGSchG gestellt. Der Minderheitsvorschlag sollte verdeutlichen, dass nicht einfach alle Nutzungsbeschränkungen entschä- digungspflichtig seien. Dazu wurde einleitend auf die damalige bundesge- richtliche Rechtsprechung zu nicht entschädigungspflichtigen Eigentums- beschränkungen polizeilicher Natur zum Schutze der öffentlichen Gesund- heit hingewiesen und betont, dass es empfehlenswert sei, den Eindruck zu zerstreuen, dass die Ausscheidung von Schutzzonen in jedem Fall ent- schädigungspflichtig sei. Ständerat Jauslin als weiteres Mitglied der Min- derheit ergänzte, dass die Mehr- und Minderheitsfassung sich darin unter- schieden, dass man bei der Fassung der Minderheit nicht unbedingt ding- liche Rechte erwerben müsse und auch für die Ausscheidung von Schutz- zonen nicht unbedingt bezahlen müsse. Dies entspreche einer modernen Auffassung, welche auch mit dem Raumplanungsgesetz zur Geltung kom- men werde und in verschiedenen Kantonen schon bestehe. Auf diese par- lamentarischen Äusserungen hin hielt Bundesrat Tschudi fest, dass auch bei Annahme der Fassung der (Kommissions-)Mehrheit bzw. des Bundes- rates dies keine Entschädigungspflicht für alle Nutzungsbeschränkungen bedeute. Aus einer Zustimmung zum Antrag des Bundesrates und der (Kommission-)Mehrheit könne nicht geschlossen werden, dass damit alle
18 - Nutzungsbeschränkungen entschädigungspflichtig seien. Bereits im An- trag sei ausdrücklich von "allfälligen Entschädigungen" die Rede gewesen. Die Meinung gehe also durchaus dahin, dass in Zukunft gemäss der von Ständerat Rohner zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts bezüglich einer allfälligen Entschädigungspflicht gehandelt werden soll. Die Fassung von Art. 29 E-aGSchG des Bundesrates sowie der (Kommissions-)Mehr- heit liege also durchaus in der Richtung der bundesgerichtlichen Praxis bzw. solle diese bestätigen (siehe BGE 106 Ib 330 E.3; Fortsetzung der Beratung des Geschäfts "10 660. Gewässerschutz. Bundesgesetz und Be- richt über das Volksbegehren", Vormittagssitzung des Ständerates vom
19 - gemerkt (siehe Art. 30 SchZR B._____ und Art. 962 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [ZGB; SR 210]). Bestehende Anlagen in der (Grundwas- serschutz-)Zone S1 (Fassungsbereich) und S2 (engere Schutzzone), die eine Grundwasserfassung oder -anreicherungsanlage gefährden, sind in- nert angemessener Frist prinzipiell zu beseitigen. Dieser Grundsatz führt aber nicht dazu, dass alle Anlagen und Nutzungen, von welchen eine ge- wisse Gefahr für das Grundwasser ausgehen könnte, in jedem Fall zu be- seitigen oder einzustellen bzw. aufzuheben sind. Dementsprechend wer- den in der Zone S2 vielfach Massnahmen wie beispielsweise die Verpflich- tung zur Abdichtung und gewässerschutzrechtskonformen Ableitung des anfallenden Wassers auf Plätzen und Strasse sowie die Sanierung von Ab- wasseranlagen mit doppelwandigen Rohren usw. angeordnet. Ziel solcher Massnahmen ist, dass die von diesen Anlagen ausgehende Gefährdung ausgeschlossen bzw. soweit reduziert werden kann, dass auf Beseitigung der Anlage entweder ganz verzichtet werden kann oder dass sie noch während einer kürzeren oder längeren Übergangsfrist bestehen bleiben können. Solche Schutzmassnahmen könne sowohl baulicher als auch be- trieblicher Art sein (vgl. zum Ganzen BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 20 Rz. 8 ff.; HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 793 ff.; KELLER, a.a.O., S. 543 ff.; BU- WAL [heute: BAFU], Wegleitung Grundwasserschutz, Bern 2004, S. 39 ff., 55 ff. und 96 ff.; Urteil des Bundesgerichts 1C_522/2014 vom 18. März 2015 E.1.2 und 3 ff.). Die konkreten, nach den Umständen gebotenen Massnahmen werden dabei für die von den Grundwasserschutzzonen be- troffenen Grundstücke, Anlagen und Nutzung im Rahmen des Schutzzo- nenreglements detailliert festgelegt und auch in zeitlicher Hinsicht sowie bezüglich der Zuständigkeit/Verantwortlichkeit bzw. des Adressaten be- stimmt (siehe Art. 28 i.V.m. Anhang 2 des SchZR B._____ [Bg-act. 7]; vgl. auch Anhang 2 zum Muster-Schutzzonenreglement des Amtes für Natur und Umwelt des Kantons Graubünden [ANU] vom 15. Januar 2014, Ver- sion 1.0 [nachfolgend: Musterreglement ANU Anhang 2]). Die genehmigten Grundwasserschutzzonen sowie die dazugehörigen Schutzzonenregle-
20 - mente setzen also insbesondere die sich aus Art. 20 GSchG, Art. 31 und Anhang 4 GSchV ergebenden (öffentlich-rechtlichen) Eigentumsbeschrän- kungen für den einzelnen Adressaten verbindlich um und stellen nach An- sicht von BRUNNER eine (Allgemein-)Verfügung in Anwendung des GSchG dar, welche verbindlich öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Rahmen der Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen sowie dem Er- lass des dazugehörigen Schutzzonenreglementes festsetzen (siehe BRUN- NER, GSchG-Kommentar, Art. 20 Rz. 21; vgl. auch Erläuterung des ANU vom 15. Januar 2014 zum Muster-Schutzzonenreglement, Version 1.0 [nachfolgend: Erläuterung ANU], S. 2 f. und 5 f.). 3.3.Die Beschwerdegegnerin stützt sich für die vorliegend strittige, der Be- schwerdeführerin auferlegten grundsätzlichen Kostentragungspflicht für die durch Quellschutzmassnahmen bedingten Mehrkosten im Rahmen der gemäss Anhang 2 SchZR B._____ (durch die Gemeinde) auszuführenden Schutz- bzw. Sanierungsmassnahmen auf Art. 40a EGG. Diese Bestim- mung wurde anlässlich der Gemeindeversammlung vom 3. Dezember 2015 beschlossen. Das EGG stützt sich nach seinem Ingress aber auf Art. 91 des kommunalen Baugesetzes (BG) ab. Gemäss Art. 91 BG regelt das EGG in Ergänzung zum Baugesetz insbesondere Projektierung, Be- reitstellung, Nutzung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen sowie auch die Finanzierung von solchen Erschliessungsanlagen und Aufwendungen unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips sowie des übergeordne- ten Rechts. Dieser Artikel des Baugesetzes, welcher als Bestandteil der Grundordnung gemäss Art. 49 KRG der Genehmigung durch die Regie- rung unterliegt, ist auf die kantonale Regelungen gemäss Art. 58 ff. KRG, insbesondere auch Art. 64 Abs. 2 KRG, sowie Art. 21 f. KGSchG zurück- zuführen, wonach die Gemeinden im Baugesetz bzw. einem anderen kom- munalen Erlass insbesondere weitergehende Regelungen betreffend Bau und Betrieb öffentlicher und privater Abwasseranlagen, Anschlusspflichten, Anschlussvoraussetzungen, Verfahren und Finanzierung der Bau-, Be-
21 - triebs-, Unterhalts- und Erneuerungskosten (öffentlicher) Abwasseranlagen mittels Beiträgen und Gebühren zu regeln haben. In diesem Zusammen- hang kann noch darauf hingewiesen werden, dass gemäss kantonalem Recht Verkehrsanlagen über Beiträge im Sinne von Art. 63 KRG zu finan- zieren sind, Versorgungs- und Entsorgungsanlagen hingegen über Bei- träge beziehungsweise Gebühren (Art. 62 Abs. 2 KRG). Die Gemeinden haben zu bestimmen, welche Versorgungs- und Entsorgungsanlagen über Beiträge und welche über Gebühren finanziert werden. Diese Regelungen stehen vornehmlich im Zusammenhang mit der Voraussetzung der Bau- reife gemäss Art. 72 KRG bzw. den Anforderungen von Art. 22 Abs. 2 lit. b sowie Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) und betreffen primär die Sicherstellung der Erschliessung von zur bauli- chen Nutzung vorgesehenen Nutzungszonen. Diese grundsätzlich kommu- nale Kompetenz betrifft also unter anderem die aus der Sicht des Gewäs- serschutzes und der Raumplanung erforderliche Bereitstellung, Sicherstel- lung sowie Regelung der Finanzierung einer hinreichenden abwassertech- nischen Erschliessung von (Bau-)Grundstücken (siehe auch Art. 15 KGSchG und Art. 11 und 17 f. GSchG; vgl. zum Ganzen auch Botschaft der Regierung an den Grossen Rat des Kantons Graubünden zur Revision Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden [KRG-Revision] vom
22 - FEL, WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesver- fassung, Basel 2015, Art. 75 Rz. 25 ff.). Im (qualitativen und quantitativen) Gewässerschutz steht dem Bund hingegen eine umfassende (Gesetzge- bungs-)Kompetenz zu (siehe bereits vorstehende Erwägung 3). 4.Unbestritten ist, dass an der Ausscheidung von detaillierten Grundwasser- schutzzonen im Sinne von Art. 20 GSchG und Art. 24 f. KGSchG für die Quelle B._____ auf der Parzelle Z.1._____ ein öffentliches Interesse be- steht. Dementsprechend hat der Gemeindevorstand der Beschwerdegeg- nerin am 25. Februar 2016 den Schutzzonenplan B._____ sowie das SchZR B._____ erlassen und die Regierung des Kantons Graubünden hat diese Bestandteile des planerischen (Grundwasser-)Schutzes am 28., mit- geteilt am 29. Juni 2016 genehmigt (siehe Beschwerde vom 11. Mai 2018 Rz. 14 f. und Vernehmlassung vom 6. Juni 2018 Rz. 11 ff.). Dieser Geneh- migungsbeschluss wurde dementsprechend auch nicht angefochten. 4.1.Die Beschwerdegegnerin vertritt aber die Ansicht, dass zwischen dem in Art. 20 GSchG sowie Art. 24 f. KGSchG geregelten planerischen (Grund- wasser-)Schutz einerseits und der Umsetzung dieses planerischen Schut- zes andererseits zu unterscheiden sei (siehe angefochtener Einspra- cheentscheid vom 29. März 2018 in den Akten der Beschwerdeführerin [Bf- act.] 3 S. 6 und Bg-.act. 5 S. 6; Vernehmlassung vom 6. Juni 2018 Rz. 21 ff.; Duplik vom 14. August 2018 Rz. 73 ff.). Zur Umsetzung des planeri- schen Schutzes gemäss detaillierter Schutzzonenausscheidung und den zu treffenden (baulichen) Schutzmassnahmen gemäss Anhang 2 des SchZR B._____ auf den in der Grundwasserschutzzone S2 liegenden (pri- vaten Bau-)Parzellen würden diese durch die Gemeinde selbst in Auftrag gegeben und (somit) durchgeführt. Darin bestehe eine nach Art. 40a EGG kostenpflichtig erklärte Veranlassung einer Amtshandlung durch die Be- schwerdeführerin infolge deren Wasserfassung auf der Parzelle Z.1._____. Bezüglich einer direkten Auftragsvergabe und somit Durchführung der
23 - Schutzmassnahmen gemäss Anhang 2 des SchZR B._____ – auch für die privaten, in der Wohnzone 2 gelegenen Bauparzellen Z.6., Z.7., Z.8., Z.5., Z.4., Z.3. und Z.9._____ – hielt die Beschwerdegegnerin duplicando fest, dass sich ihre Pflicht bei der Umsetzung des Gewässerschutzes nicht darauf beschränke, die (im An- hang 2 des SchZR B._____) vorgesehenen Gewässerschutzmassnahmen gegenüber den privaten Grundeigentümern lediglich anzuordnen. Vielmehr habe die Gemeinde dies auch durchzuführen, wobei die Eigentümer solche Massnahmen zu dulden hätten. Denn ein einzelner (privater) Grundei- gentümer wäre mangels Fachkenntnissen gar nicht in der Lage, die gebo- tenen Massnahmen sachgerecht auf seinem Grundstück umzusetzen. Mit dieser Argumentation begründete die Beschwerdegegnerin das Vorliegen einer durch die Beschwerdeführerin veranlassten, (kostenpflichtigen) Amtshandlung der Gemeinde, welche im vorliegenden Fall sämtliche Quell- schutzmassnahmen auch auf den Grundstücken der privaten Grundei- gentümer umsetzen werde. Damit bewege sich die Beschwerdegegnerin genau im Anwendungsbereich von Gebühren, zu deren Regelung sie auch kompetent sei. Die Beschwerdegegnerin betonte auch, dass es vorliegend auch gar nicht um die Frage nach einer Enteignungsentschädigung im Sinne von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG gehe. Im Rahmen der Umsetzung von planerischen (Grundwasser-)Schutzmassnahmen stehe es in ihrer Kompetenz, das Verursacherprinzip (vgl. dazu Art. 74 Abs. 2 BV, Art. 3a GSchG, Art. 6 KGSchG) näher zu konkretisieren und die Beschwerdefüh- rerin als Zweckveranlasserin für die gebotenen, durch die Gemeinde durch- zuführenden Schutz-/Sanierungsmassnahmen in einem kommunalen Er- lass als kostenpflichtig für die quellschutzbedingten Mehrkosten zu er- klären. Dies sei mit dem konkretisierungsbedürftigen Verursacherprinzip vereinbar und als Verursacher komme nicht nur der polizeirechtliche Störer in Frage. In diesem Zusammenhang wurde hervorgehoben, dass die Quelle erst im Jahre 1991 gefasst worden sei, wohingegen die umliegen- den, in der Bauzone gelegenen Grundstücke bereits Jahre zuvor überbaut
24 - worden seien. Art. 40a EGG sei auch im Hinblick auf die besondere Situa- tion in der Gemeinde erlassen worden, wonach es auf dem Gemeindege- biet viele privaten Quellen gäbe, welche teilweise noch nicht gefasst seien oder erst nach der Überbauung ihrer Umgebung von Privaten gefasst wor- den seien. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sei Art. 40a EGG somit auch nicht nur im Hinblick auf die vorliegend betroffene Quelle B._____ erlassen worden, sondern es stehe eine vergleichbare Kostenauf- lage an die privaten Eigentümer der Quelle D._____ in Aussicht. 4.2.Die Beschwerdeführerin vertritt hingegen die Ansicht, dass sich die Pflich- ten des Nutzungsberechtigten einer Quelle abschliessend aus Art. 20 Abs. 2 GSchG ergäben. Demnach habe dieser die notwendigen Erhebun- gen wie beispielsweise Gutachten oder Färbversuche für die Abgrenzung der Schutzzonen auf eigene Kosten vorzunehmen (Art. 20 Abs. 2 lit. a GSchG), was die Beschwerdeführerin in den Jahren 2010 bis 2012 auch getan habe (siehe Bf-act. 4 und 5). Darüber hinaus müsse gestützt auf Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG sowie Art. 32 (recte Art. 31) SchZR B._____ der Nutzungsberechtigte für allfällige Entschädigungsansprüche aus Eigen- tumsbeschränkungen aufkommen. Unter solchen (allfälligen) Entschädi- gungsansprüchen für Eigentumsbeschränkungen fielen enteignungsrecht- liche Tatbestände. Gemäss Erläuterung des ANU vom 15. Januar 2014 zum Muster-Schutzzonenreglement (siehe Erläuterung ANU, S. 7 f.) be- stehe ein Anspruch auf Entschädigung nur dann, wenn eine Eigentumsbe- schränkung so intensiv sei, dass sie einer Enteignung gleichkomme. Das ANU halte zudem fest, dass bauliche Massnahmen, die beispielsweise eine Gewässerverschmutzung durch Abwasser- oder Verkehrsanlagen in den Zonen S3 und S2 verhinderten sowie die üblichen Einschränkungen der land- und forstwirtschaftlichen sowie gartenbaulichen Nutzung durch das Bundesgericht nicht als materielle Enteignung beurteilt würden. Auch in der Wegleitung "Grundwasserschutz" des BUWAL würden die entsprechenden bundesgerichtlichen Überlegungen festgehalten, nämlich, dass eine Ent-
25 - schädigungspflicht erst dann bejaht werde, wenn in ausserordentlich schwerer Weise in das Eigentum eingegriffen werde, indem dem Eigentü- mer eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen werde, also eine grosse Eingriffsintensität vorliege. Eine andere Konstella- tion sei, wenn eine Eigentumsbeschränkung nicht derart weit reiche, der Eigentümer aber dennoch in der Ausübung seiner Rechte erheblich einge- schränkt werde und dem Betroffenen mit der Verweigerung einer Entschä- digung eine mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren- des Sonderopfer auferlegt würde (siehe BUWAL [heute: BAFU], Weglei- tung Grundwasserschutz, Bern 2004, S. 99). Die Beschwerdeführerin stellte fest, dass vorliegend weder das eine, noch das andere Kriterium er- füllt sei. Ohnehin seien allfällige Entschädigungsansprüche infolge der durch die Schutzzonenausscheidung bewirkten Eigentumsbeschränkun- gen im Verfahren nach Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 98 KRG geltend zu machen und könnten nicht mittels der strittigen Verfügung durch die Be- schwerdegegnerin durchgesetzt werden. Die Beschwerdeführerin sieht in der Regelung gemäss Art. 40a EGG auch ein Verstoss gegen das Verur- sacherprinzip nach Art. 3a GSchG und Art. 6 KGSchG. Dazu verweist sie im Wesentlichen auf die Lehre und bundesgerichtliche Rechtsprechung be- züglich der Umschreibung des Verursachers im Sinne der polizeirechtli- chen Verhaltens- und Zustandstörer. Art. 40a EGG konkretisiere das Ver- ursacherprinzip nicht, sondern kehre es um, indem anstelle des Verursa- chers einer Gewässergefährdung bzw. des Störers der Nutzungsberech- tigte des geschützten Gutes kostenpflichtig erklärt werde. 4.3.Insofern ist vorliegend eine konkrete (akzessorische) Normenkontrolle von Art. 40a EGG vorzunehmen, ob diese Bestimmung durch die Gemeinde- versammlung der Gemeinde X._____ kompetenzgemäss erlassen wurde und mit dem übergeordneten Recht in Einklang steht. Dass Art. 40a EGG nach seiner Verabschiedung durch die Gemeindeversammlung nicht ange- fochten wurde, hindert eine solche konkrete Normenkontrolle im Einzelfall
26 - nicht. Die Aufhebung oder Änderung der allenfalls rechtswidrigen Norm an sich ist hingegen Sache der zuständigen rechtsetzenden Behörde und kann von der Rechtsmittelinstanz selbst nicht angeordnet werden, weil nur der angefochtene Entscheid das Anfechtungsobjekt bildet (vgl. VGU A 16 8 vom 25. Oktober 2017 E.5b m.H.a. HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, § 66 Rz. 2070 ff.; AUER, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016, § 13 Rz. 1584-1587; GRIFFEL, in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, § 27 Rz. 38-40; siehe auch SCHMID, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 55 Rz. 26 ff. und Rz. 84 ff.). Das SchZR B._____ auferlegt den Grun- deigentümern bzw. Anlageninhaber im Perimeter des Schutzzonenplanes B._____ die im Reglement vorgesehenen öffentliche-rechtlichen Eigen- tumsbeschränkung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_522/2014 vom
27 - unter Einschluss der Entschädigungsfrage, Diss., Zürich 1996, S. 114 f. so- wie Urteil des Bundesgerichts 1A.18/1994 vom 28. Oktober 1994 E.5b, ab- gedruckt in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1995 S. 369 ff.; siehe auch ANTONIAZZA, Die Baupflicht, Diss., Zürich/Basel/Genf 2008, S. 26 m.H.a. BGE 97 I 792 E.2; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_222/2016 vom 5. Juli 2017 E.3.3, auszugsweise publiziert in BGE 143 II 476 ff. und übersetzt in Die Praxis 2018 Nr. 72 be- treffend die durch die Kantone zu schaffende gesetzliche Grundlage zur Ansetzung einer Überbauungsfrist gemäss Art. 15a RPG; vgl. zu Art. 15a RPG auch: AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016; Art. 15a Rz. 9 ff.; anderer Meinung im Ergebnis wohl: KELLER, a.a.O. S. 546-548). Die Beschwerdegegnerin erblickt immerhin eine sich aus der Grundwasserschutzzonenausscheidung ergebende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung darin, dass die privaten Grundeigentümer die von der Beschwerdegegnerin projektierten und durchzuführenden Quellschutz- massnahmen zu dulden hätten (siehe Vernehmlassung vom 6. Juni 2018 Rz. 25). Öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen erschöpfen sich aber wie vorstehend dargelegt nicht in der Form einer durch den privaten Grundeigentümer zu duldenden Amtshandlung durch das Gemeinwesen oder (Nutzungs-)Verboten. 4.3.1. Die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Unterscheidung zwi- schen der ihr unbestritten zustehenden, gemäss Art. 24 Abs. 1 KGSchG vom Kanton an den Gemeindevorstand übertragenen Befugnis zum Erlass des (genehmigungsbedürftigen) Grundwasserschutzzonenplans sowie die Festlegung der notwendigen Eigentumsbeschränkungen im (ebenfalls ge- nehmigungsbedürftigen) Schutzzonenreglement als einziger Gegenstand des planerischen (Grundwasser-)Schutzes im Sinne von Art. 20 GSchG und Art. 24 f. KGSchG einerseits sowie der Umsetzung dieses planeri- schen Schutzes ohne weitere Vorgaben des eidgenössischen und kanto-
28 - nalen Rechts und somit einer kommunalen Gesetzgebungskompetenz ent- spricht hingegen nicht dem allgemeinen Konzept des planerischen (Grund- wasser-)Schutzes sowie der Kompetenzausscheidung gemäss dem eid- genössischen und kantonalen Recht (vgl. dazu bereits vorstehende Erwä- gungen 3 ff. sowie 4.3), wobei die kommunale Kompetenz betreffend Be- reitstellung, Sicherstellung sowie Regelung der Finanzierung einer hinrei- chenden abwassertechnischen Erschliessung von (Bau-)Grundstücken gemäss Art. 58 ff. KRG, insbesondere Art. 64 Abs. 2 KRG, sowie Art. 21 f. KGSchG (vgl. dazu bereits vorstehende Erwägung 3.3) im Rahmen der materiellen Beurteilung der vorliegenden Streitsache von den Regelungs- kompetenzen für den planerischen (Grundwasser-)Schutz sowie deren Konsequenzen abzugrenzen sind. In diesem Zusammenhang sind noch die folgenden Bemerkungen zu ma- chen. Im Rahmen der Beurteilung des Verfahrens VGU A 17 56 ging es lediglich um die Frage, ob die damals direkt beim Verwaltungsgericht an- gefochtene Verfügung vom 5. Oktober 2017, welche sich sowohl in materi- eller Hinsicht, als auch bezüglich der Verlegung der Verfahrenskosten auf das kommunale EGG stützte (Art. 40a und 57 EGG; siehe Bg-act. 1, Dis- positivziffer 1, 2 und 4), ohne vorgängiges Einspracheverfahren im Sinne von Art. 63 EGG direkt beim Verwaltungsgericht angefochten werden konnte. Dies ohne einer materiellen Prüfung der Rechtmässigkeit der da- zumal angefochtenen Verfügung an sich vorzugreifen. Im Übrigen hatte die Beschwerdeführerin, entgegen der anders lautenden Rechtsmittelbeleh- rung, am 27. November 2017 auch Einsprache im Sinne von Art. 63 EGG bei der Beschwerdegegnerin erhoben. Die Beschwerdegegnerin stellte sich dazumal auf den Standpunkt, dass auf die verwaltungsgerichtliche Be- schwerde nicht einzutreten sei, weil die Beschwerdeführerin mit der erho- benen Einsprache gemäss Art. 63 EGG das zutreffende Rechtsmittel ge- wählt hatte. Das EGG stützt sich wie in der vorstehenden Erwägung 3.3 dargestellt auf Art. 91 BG, welcher sich wiederum insbesondere auf Art. 68 KRG sowie Art. 21 f. KGSchG abstützt und primär die Sicherstellung der
29 - Erschliessung von zur baulichen Nutzung vorgesehenen Nutzungszonen bzw. im vorliegenden Zusammenhang die Bereitstellung, Sicherstellung sowie Regelung der Finanzierung einer hinreichenden abwassertechni- schen Erschliessung von (Bau-)Grundstücken betreffen. Im Rahmen der (auch) von Amtes wegen zu prüfenden Eintretensfrage war somit, unab- hängig von der Vereinbarkeit von Art. 40a EGG mit dem übergeordneten Recht, aufgrund der von der Beschwerdegegnerin herangezogenen ge- setzlichen Grundlage der zutreffende Rechtsmittelweg zu bestimmen. Weil bei der von der Beschwerdegegnerin gewählten Vorgehensweise mit (ma- terieller) Abstützung der Verfügung vom 5. Oktober 2017 betreffend die Auferlegung von Kausalabgaben nach Massgabe von Art. 40a EGG im Zu- sammenhang mit quellschutzbedingten Mehrkosten infolge der der Be- schwerdegegnerin erwachsenden Auslagen durch die von der Beschwer- deführerin im Sinne eines Zweckveranlassers verursachten Schutz-/Sanie- rungsmassnahmen (auch auf privaten Grundstücken) sich der Rechtsmit- telweg im Rahmen der Prüfung der formellen Voraussetzungen nach Art. 63 EGG richtete, waren die Voraussetzungen von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG nicht erfüllt. Damit musste aufgrund der der Verfügung zugrundelie- genden gesetzlichen Grundlagen zuerst das Einspracheverfahren im Sinne von Art. 63 EGG durchgeführt werden, womit auf die verwaltungsgerichtli- che Beschwerde dazumal zur Recht und unabhängig von der damaligen Begründung nicht eingetreten wurde. 4.3.2. Insbesondere hinsichtlich der Finanzierung der aus raumplanungs- und ge- wässerschutzrechtlichen Gründen verlangten Erschliessung für zur bauli- chen Nutzung vorgesehene Nutzungszonen bzw. Grundstücke besteht auf eidgenössischer und kantonaler Ebene die Vorgabe bzw. der Gesetzge- bungsauftrag an die Kantone, dass solche Kosten grundsätzlich in Anwen- dung des Verursacherprinzips gemäss Art. 3a GSchG und Art. 6 KGSchG zu verteilen sind bzw. aus raumplanungsrechtlicher Sicht diejenigen Per- sonen zu belasten sind, welche aus einer öffentlichen Anlagen einen wirt-
30 - schaftlichen Sondervorteil ziehen oder die Anlagen nutzen oder nutzen könnten (Art. 60a GSchG, Art. 21 Abs. 1 KGSchG, Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG, Art. 62 Abs. 3 KRG und Art. 6 Abs. 1 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz [WEG; SR 843]; vgl. REY, in: GRIFFEL/LI- NIGER/RAUSCH/THURNHERR, a.a.O., S. 190 ff. Rz. 3.331 ff.; WALD- MANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 19 Rz. 57 ff.; vgl. auch JANSEN, GSchG-Kommen- tar, Art. 60a Rz. 4 ff. und Urteile des Bundesgericht 2C_67/2015 vom
31 - scheidung von Schutzzonen um Grundwasser- und Quellfassungen (siehe dazu Art. 98 Abs. 1 KRG [materielle Enteignung]; vgl. für die Beurteilung von vermögensrechtlichen Folgen von öffentlich-rechtlichen Eigentumsbe- schränkungen infolge planerischem [Grundwasser-]schutz bereits Art. 24 Abs. 1 aKGSchV i.V.m. Art. 52 aKRG). Weil die gegenüber den Grundei- gentümern bzw. Anlageninhabern in Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ festgelegten Schutz- und Sanierungsmassnahmen (vgl. dazu vor- stehende Erwägungen 3.2 und 4.3) als (lediglich unter gewissen Umstän- den entschädigungspflichtige) öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschrän- kungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG und Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 98 Abs. 1 KRG zu betrachten sind, regelt das eid- genössische und das kantonale Recht diese Frage ohne einen Vorbehalt im KGSchG zugunsten der Gemeinden. Eine Konsequenz davon ist, dass infolge des Verweises in Art. 26 Abs. 1 KGSchG auf Art. 98 Abs. 4 KRG für solche Konstellationen im Falle der Bestreitung einer Entschädigungs- pflicht durch das für die Eigentumsbeschränkung verantwortliche Gemein- wesen oder fehlender Einigung betreffend die Höhe der Entschädigung das Entschädigungsbegehren nach den Bestimmungen der kantonalen Enteig- nungsgesetzgebung bei der zuständigen Enteignungskommission geltend zu machen ist (siehe auch Art. 20 Abs. 1 lit. k und m KEntG). 4.3.3. Die Seitens der Beschwerdegegnerin gewählte Vorgehensweise die Schutz-/Sanierungsmassnahmen nach Massgabe von Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ für die privaten Grundeigentümer durchzuführen und der Beschwerdeführerin dabei entstehende Mehrkosten gestützt auf Art. 40a EGG zu überbinden bzw. als Akontobetrag in Rechnung zu stellen, weicht von der kantonalen gesetzlichen Verfahrensordnung und den allge- meinen Grundsätzen betreffend den Vollzug bzw. die Vollstreckung von ho- heitlichen Anordnungen, welche so auch im SchZR B._____ vorgesehen ist, diametral ab. Die privaten Grundeigentümer haben im Übrigen insbe- sondere ihre Abwasseranlagen bereits gestützt auf Art. 15 Abs. 1 GSchG
32 - und Art. 13 GSchV sachgemäss zu erstellen, zu bedienen, zu warten und zu unterhalten, wobei diese Bestimmung den jeweiligen Anlageninhabern eine verwaltungsrechtliche Verpflichtung auferlegt und eine Konkretisie- rung des Verunreinigungsgebotes gemäss Art. 6 GSchG und dem Sorg- faltsgebot nach Art. 3 GSchG darstellt. Die Kostentragung beispielsweise für die (ordentliche) Sanierung einer privaten Kanalisation hat sich nach dem in Art. 3a GSchG normierten Verursacherprinzip zu richten (siehe STUTZ, GSchG-Kommentar, Art. 15 Rz. 12 ff.). Damit ist bereits klar, dass die jeweiligen Anlageninhaber bzw. die (privaten) Grundeigentümer ohne- hin für den ordnungsgemässen Zustand ihrer Abwasseranlagen zu sorgen haben. Erwachsen den privaten Grundeigentümern aus den auf ein Schutzzonenreglement gestützten Schutz-/Sanierungsmassnahmen aber allfällige Mehrkosten im Vergleich zu einer "normalen" Sanierung bzw. den ohnehin einzuhaltenden Vorschriften, sind diese als Auswirkung der öffent- lich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung im Verfahren nach Art. 98 KRG zu beurteilen. Ob sich eine solche, allfällige Entschädigungsforderung (auf- grund von Eigentumsbeschränkungen die einer materiellen Enteignung gleichkommen) gegen das den Grundwasserschutzzonenplan sowie das Schutzzonenreglement beschliessende Gemeinwesen – und somit infolge von Art. 24 Abs. 1 KGSchG die Gemeinde, auf deren Gebiet die Quelle oder Grundwasserfassung liegt – zu richten hat oder sich die privaten Grun- deigentümer infolge von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG direkt an den Nutzungs- berechtigten der Quelle bzw. der Grundwasserfassung zu wenden haben (vgl. dazu Erläuterung ANU, S. 7), braucht vorliegend nicht abschliessend geklärt zu werden. Gemeinsam ist dem gesetzlich vorgesehenen Verfahren gemäss Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 98 KRG, dass im Streitfalle die zuständige, von der Regierung gewählte Enteignungskommission über das Vorliegen einer entschädigungspflichtigen Eigentumsbeschränkung bzw. materiellen Enteignung sowie der Höhe der Entschädigung zu befinden hat (siehe auch Art. 19 Abs. 1 KEntG). Soweit sich ein allfälliger Entschädi- gungsanspruch der privaten Grundeigentümer in lediglich sinngemässer
33 - Anwendung von Art. 98 Abs. 2 KRG gegen das die Schutzzonenausschei- dung beschliessende Gemeinwesen sowie gleichzeitig auch gegen den Nutzungsberechtigten der Quelle oder Grundwasserfassung in Nachach- tung von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG richten würde, böte sich immerhin der Vorteil, dass bei einer gleichzeitigen Beurteilung durch die zuständige Ent- eignungskommission auch allfällige, durch das beschliessende Gemeinwe- sen zu verantwortende Planungsfehler bei der Festsetzung der durch den Nutzungsberechtigten an der Quelle oder Grundwasserfassung zu leisten- den, allfälligen Entschädigung berücksichtigt werden könnten. Dies soweit überhaupt die Schwelle einer entschädigungspflichtigen materiellen Ent- eignung erreicht würde. 4.3.4. Die gegenüber der Beschwerdeführerin verfügte (grundsätzliche) Kosten- pflicht bzw. die Akontozahlung im Betrag von Fr. Z.16._____ setzt sich vor- liegend aus anteiligen Kosten für Sanierungsmassnahmen gemäss Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ auf den (privaten) (Bau-)Parzellen Z.6., Z.7., Z.8., Z.5. und Z.9._____ in der Zone S2 zusammen. Ebenfalls enthalten sind Sanierungskosten betreffend den E.-weg Teil 1 und 2, womit partiell die Parzellen Z.2. und Z.10._____ gemeint sein dürften (siehe Technischer Beschrieb und Kos- tenvoranschlag für Quellschutzmassnahmen Quelle B._____ Y._____ vom
34 - gesehen. Hinsichtlich der privaten Schmutzwasserleitungen wurde festge- halten, dass diese teilweise mit Inliner saniert werden könnten und teilweise neue Schmutzwasserleitungen im Doppelwandsystem auszuführen seien. Die Vorplätze seien mit neuen Belägen mit gutem Porenverschluss zu ver- sehen und das anfallende Oberflächenwasser werde über Belagsrigolen bzw. Randbordüren gesammelt und mit der Dachentwässerung in die neue Strassenentwässerung oder über eine neue Meteorwasserleitung ausser- halb der Zone S2 abgeleitet. Auch die in der Zone S2 gelegenen Bereiche der Gemeindesstrasse würden mit einem neuen Asphaltbelag mit gutem Porenverschluss versehen, das Oberflächenwasser über Belagsrigolen bzw. Randbordüren gesammelt und in Einlaufschächte geleitet. Das anfal- lende Wasser in den Einlaufschächten werde über eine neue Strassenent- wässerung ausserhalb der Zone S2 abgeleitet. 4.3.5. Von den erwähnten Schutz-/Sanierungsmassnahmen sind also die Parzel- len Z.2., Z.10., Z.6., Z.7., Z.8., Z.5. und Z.9., allenfalls auch die Parzellen Z.4. und Z.3., be- troffen (siehe Bg-act. 10 und Anhang 2 [S. 2] und Anhang 3 SchZR B.). Adressaten der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkun- gen gemäss SchZR B._____ bzw. zu einer Handlung verpflichtete Perso- nen sind, soweit vorliegend von Interesse, aber die jeweiligen Grundei- gentümer bzw. Anlageninhaber. Dies kann auch ein Gemeinwesen für öf- fentlichen Entsorgungsanlagen oder andere Infrastrukturanlagen sein in seiner Funktion als Grundeigentümer bzw. Anlageninhaber (siehe HUNGER, Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und Gewässerschutzgesetz, Diss., Zürich/Basel/Genf 2010, S. 221 ff.; vgl. auch Art. 15 Abs. 1 GSchG sowie Art. 13 und Art. 32a GSchV). Dies ergibt sich eindeutig aus Art. 28 Abs. 1 bis 4 sowie Anhang 2 des SchZR B._____. Art. 28 SchZR regelt den Um- gang mit bestehenden Bauten und Anlagen, ohne dass diese wesentlich geändert werden (vgl. dazu Art. 7 Abs. 2 SchZR; HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 796 f. und 802 f.). Die von der Beschwerdegegnerin angenommene Prä-
35 - misse, dass sie nicht nur für die Einhaltung der im Schutzzonenreglement festgelegten Eigentumsbeschränkung gegenüber den belasteten (privaten) Grundeigentümern zu sorgen habe, sondern die vorgesehenen Quell- schutzmassnahmen zugleich von vornherein selbst zu projektieren und auch durchzuführen habe, weicht von den Regelungen im Schutzzonenre- glement sowie dem übergeordneten Recht ab (siehe auch vorstehende Er- wägungen 3, 3.2 f. und 4.3 ff.). Wenn es die von der Beschwerdegegnerin dargestellte Zweiteilung des planerischen (Grundwasser-)Schutzes gäbe, ist nicht einzusehen, warum sowohl das Muster-Schutzzonenreglement des Amtes für Natur und Umwelt des Kantons Graubünden (ANU) vom
36 - also unzweifelhaft hervor, dass die Beschwerdegegnerin nicht primär und in Erfüllung ihrer Vollzugsaufgabe zur Umsetzung der Schutzmassnahmen im Sinne von Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 des SchZR B._____ zuständig ist wie sie dies behauptet. Damit stimmen auch Art. 3 Abs. 1 sowie Art. 4 des Musterreglement ANU sowie des SchZR B._____ überein. Gemäss Art. 4 SchZR B._____ hat der Gemeindevorstand neben der Überwachung der Einhaltung der Schutzvorschriften auch die erforderlichen Massnah- men (bei Nichteinhaltung) zu treffen (vgl. dazu auch Erläuterung ANU, S. 4). Die Gemeinde kann immerhin im Rahmen der (zwangsweisen) Er- satzvornahme zur (tatsächlichen) Durchführung der noch ausstehenden (baulichen) Schutz-/Sanierungsmassnahmen verpflichtet sein. Dies wäre dann der Fall, wenn die massnahmepflichtigen Grundeigentümer bzw. An- lageninhaber den ihnen auferlegten Pflichten gemäss Anhang 2 SchZR B._____ trotz Aufforderung und Androhung der Ersatzvornahme nicht nachkämen (siehe dazu ERRASS, GSchG-Kommentar, Art. 53 Rz. 16 ff.). Ausserhalb dieser Konstellation nimmt die Beschwerdegegnerin aber nicht im eigentlichen Sinne eine gesetzliche, durch sie unmittelbar zu erfüllende öffentliche Aufgabe wahr, wenn sie neben den ihr selbst auferlegten Ver- pflichtungen gemäss Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ be- treffend den Strassenparzellen, insbesondere hinsichtlich deren Abdich- tung und Entwässerung sowie der Signalisation der Grundwasserschutz- zonen, auch solche Massnahmen auf privaten Grundstücke durchführt und diese dann gestützt auf eine kommunale Bestimmung im (nicht genehmi- gungsbedürftigen) EGG als Gebühr dem Quelleninhaber auferlegen will. Der beschwerdegegnerische Einwand, wonach sich ihre Pflicht (vorerst) nicht nur auf die Kontrolle der Einhaltung bzw. Umsetzung des SchZR B._____ beschränke, sondern sie vielmehr eine gebührenpflichtige Amts- handlung bezüglich der Schutz-/Sanierungsmassnahmen bei den (priva- ten) Grundeigentümern bzw. Anlageninhabern vorzunehmen habe und es sich gar nicht um eine (allfällige) Entschädigung im Sinne von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG handle, ist also, wie vorstehend ausführlich dargelegt, nicht zu
37 - folgen. In diesem Zusammenhang kann auch noch darauf hingewiesen werden, dass eine allfällige Entschädigung jeweils nicht Voraussetzung für eine materielle Enteignung ist, sondern lediglich die Folge davon (siehe KIE- NER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 3. Aufl., Bern 2018, § 30 Rz. 73; GRIFFEL, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich/Basel/Genf 2017, § 20 Rz. 446). 4.3.6. Dass in Art. 28 Abs. 5 SchZR B., in Ergänzung zum Musterreglement ANU, eine Kostentragungspflicht für Massnahmen des SchZR B. nach kommunalen und dem übergeordneten Recht statuiert wird, ändert nichts am vorliegend dargelegten Mechanismus der (vorerst) auf Anord- nung und eine eigentliche Vollzugskontrolle beschränkten Zuständigkeit bzw. Aufgabe der Beschwerdegegnerin (siehe vorstehende Erwä- gung 4.3.5). Zudem wird in Art. 31 Abs. 2 SchZR B., welcher wort- wörtlich mit Art. 31 Abs. 2 Musterreglement ANU übereinstimmt, betreffend allfälliger Entschädigungsansprüche wiederum auf deren Beurteilung nach den Vorschriften des übergeordneten Rechts verwiesen (siehe dazu Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG und Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 98 Abs. 1 KRG), wobei es sich bei den gegenüber den (privaten) Grundeigentümern festge- legten Schutz-/Sanierungsmassnahmen gemäss Art. 28 Abs. 1 i.V.m. An- hang 2 SchZR B. um eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschrän- kung in der Form eines Handlungsgebotes handelt (siehe dazu bereits vor- stehende Erwägung 4.3). Schliesslich weist das ANU in seinen Erläuterun- gen zum Muster-Schutzzonenreglement auch darauf hin, dass die Schutz- zonenreglemente keine detaillierten Vorschriften betreffend die Entschädi- gung für Eigentumsbeschränkungen enthalten sollten (siehe Erläuterung ANU, S. 6). Der Hintergrund liegt offensichtlich darin, dass sich sowohl aus Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG, als auch nach Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 98 Abs. 1 KRG ergibt, dass Eigentumsbeschränkungen in denen Fäl- len zu entschädigen sind, in welche sie einer Enteignung gleichkommen bzw. eine materiellen Enteignung darstellen (vgl. bereits vorstehende Er-
38 - wägungen 3, 3.1 und 4.3.2 f.). Im Genehmigungsbeschluss der Regierung vom 28. Juni 2016 finden sich keine Ausführungen zu Art. 28 Abs. 5 SchZR B._____ betreffend einer spezifischen Kostentragungspflicht der Nutzungs- berechtigten einer Quelle oder Grundwasserfassung für Massnahmekos- ten bzw. deren Umfang gestützt auf kommunales Recht. Insbesondere wird nicht dargelegt, inwiefern diese Bestimmung im Zusammenspiel mit Art. 40a EGG ein Abweichen von den bundesrechtlichen und kantonalen Vorschriften des GSchG sowie des KGSchG betreffend den finanziellen Auswirkungen des planerischen (Grundwasser-)Schutzes erlaube und es der Beschwerdegegnerin dadurch möglich sei, im Rahmen von Schutz- und Sanierungsmassnahmen gemäss Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ zu Lasten der Beschwerdeführerin selbst zu planen und die Massnahmen auch für private Grundeigentümer durchzuführen sowie die quellschutzbedingten Mehrkosten dadurch auf die Beschwerdeführerin als Kausalabgabe abzuwälzen. Der Hinweis auf das kommunale Recht in der erwähnten Bestimmung, welche im Musterreglement ANU gar nicht vorge- sehen ist, kann vorliegend im Rahmen des übergeordneten Rechts keine selbständige Bedeutung gegenüber Art. 31 Abs. 2 SchZR für Schutz-/Sa- nierungsmassnahmen nach Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ zukommen. Warum schliesslich den betroffenen privaten Grun- deigentümern die fachliche Qualifikation auch bei Beauftragung einer ent- sprechenden Fachperson fehlen soll, ist nicht nachvollziehbar. 4.4.Der Hinweis der Beschwerdegegnerin auf BGE 138 II 111, wonach sie zur Konkretisierung des Verursacherbegriffes im Sinne eines Zweckveranlas- sers sowie der Schaffung einer abgaberechtlichen Grundlage für die Ab- geltung der Projektierung und Durchführung von Schutz- und Sanierungs- massnahmen gemäss den (Grundwasser-)Schutzzonenreglementen als durch die Beschwerdegegnerin vorzunehmende Amtshandlung gemäss Art. 40a EGG befugt sei, hilft ebenfalls nicht weiter. Wie in der vorstehen- den Erwägungen 3 f. und 4.3.2 ff. ausführlich dargelegt, verweist Art. 26
39 - Abs. 1 KGSchG als kantonale Bestimmung bezüglich der finanziellen Kon- sequenzen des planerischen (Grundwasser-)Schutzes bzw. allfälliger Ent- schädigungsansprüche gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG auf die Bestim- mungen des kantonalen Raumplanungsgesetzes, insbesondere Art. 98 KRG und es besteht diesbezüglich kein Vorbehalt zu Gunsten kommunaler Regelungen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 KGSchG. Zudem geht die Be- schwerdeführerin von der unzutreffenden Prämisse aus, dass sie im Rah- men einer Amtshandlung die Schutz-/Sanierungsmassnahmen gemäss SchZR B._____ (auch) zugunsten privater Grundeigentümer durchzu- führen habe und somit eine für den Nutzungsberechtigten der Quelle B._____ gestützt auf Art. 40a EGG gebührenpflichtige Amtshandlung vor- liege. Wie in der vorstehenden Erwägungen 4.3 und 4.3.3 ff. ebenfalls schon ausgeführt, hat die Beschwerdegegnerin die im SchZR B._____ ge- genüber den privaten Grundeigentümern bzw. Anlageninhabern festgeleg- ten Schutz- und Sanierungsmassnahmen (vorerst) lediglich im Sinne einer (unmittelbaren) Vollzugskontrolle zu überwachen und erst bei Untätigkeit der im SchZR B._____ als massnahmepflichtig erklärten Grundeigentümer bzw. Anlageninhaber weitergehende Vorkehrungen im Rahmen der unmit- telbaren Aufsichts- und Kontrollaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 2 KGSchG zu treffen. Insofern unterscheidet sich BGE 138 II 111 schon darin, dass dort im Gegensatz zum vorliegenden Fall die Konstellation der Erhebung von Kausalabgaben von Grundeigentümer für die Reinigung und Entsorgung von im öffentlichen Raum zurückgelassenen (Siedlungs-)Ab- fällen durch das zuständige Gemeinwesen strittig war, wobei die betroffe- nen Grundeigentümer den Aufenthaltsgrund gesetzt haben sollen für die- jenigen, unbekannten Personen, welche die Abfälle im öffentlichen Raum zurückliessen. Ferner besteht im Abfallrecht keine mit Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG vergleichbarer bundesrechtliche Regelung und in der Konstellation von BGE 138 II 111 konnten die eigentlichen polizeirechtlichen Störer nicht eruiert werden (vgl. BGE 138 II 111 E.5.2 ff.). Vorliegend lassen sich aber die Störer im polizeirechtlichen Sinne mit den Grundeigentümern bzw. An-
40 - lageninhaber im Perimeter des Schutzzonenplans sowie aufgrund der zu treffenden Massnahmen gemäss SchZR B._____ ohne weiteres bestim- men. Denn durch sie geht infolge ihrer Grundstücksnutzung bzw. der dort vorhandenen Bauten und Anlagen eine (potenzielle) Gefahr aus (vgl. HU- BER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 802 f.; HUNGER, a.a.O., S. 213 ff. und 221 ff.; vgl. auch BGE 139 II 106 E.3.1.1 ff. sowie BGE 131 II 743 E.3.1 f. m.H.a. 121 II 378 E.17a/bb betreffend des Verursacherbegriffes in Anlehnung an den polizeirechtlichen Störerbegriff bei der Sanierung von belasteten Standor- ten). 4.5.Soweit die Beschwerdegegnerin die Lehrmeinung von HUBER-WÄLCHLI (siehe HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 805 ff.) unter Hinweis auf das abgabe- rechtliche Legalitätsprinzip kritisiert, weil sie in gewissen Konstellationen für eine freiwillige Beteiligung der Nutzungsberechtigten einer Quelle oder einer Grundwasserfassung an (Mehr-)Kosten für die notwendigen Schutz- /Sanierungsmassnahmen auf umliegenden Grundstücken plädiert bzw. dies für angezeigt hält, erscheint dies vorliegend unberechtigt (vgl. für land- wirtschaftliche Nutzungseinschränkungen auch: Gemeinsame Empfehlung des Amtes für Umweltschutz, des Landwirtschaftsamtes, des St. Galli- schen Bauernverbandes und der Vereinigung St. Galler Gemeindepräsi- dentinnen und Gemeindepräsidenten für die gütliche Entschädigung land- wirtschaftlicher Nutzungsbeschränkungen in Grundwasserschutzzonen, August 2005, S. 13-15 und 17 f., abrufbar unter: https://www.sg.ch > Um- welt & Natur > Wasser > Grundwasser und Quellen > Grundwasserschutz
Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen und -arealen und den Voll- zug der Schutzzonenbestimmungen, zuletzt besucht am: 30. September 2019 oder Wegleitung für die Entschädigung landwirtschaftlicher Nut- zungsbeschränkungen in Quell- und Grundwasserschutzzonen des Ge- meindeammännerverbandes Kanton Luzern, Dienststelle Umwelt und Energie, Dienststelle Landwirtschaft und Wald, Landwirtschaftliche Bera- tung Kanton Luzern, Luzerner Bäuerinnen- und Bauernverband sowie dem
41 - Verband der Korporationsgemeinden des Kantons Luzern vom Oktober 2005, S. 12 ff., abrufbar unter: https://lawa.lu.ch/-/media/LAWA/Doku- mente/Landwirtschaft/Stofflicher Gewaesserschutz/wegleitung_entscha- edigung_landw_nutzungsbeschraenkungen.pdf?la=de-CH, zuletzt be- sucht am: 30. September 2019). Die beschwerdegegnerische Argumenta- tion könnte allenfalls etwas für sich haben, wenn die Annahme der Be- schwerdegegnerin zutreffen würde, dass sie solche Schutz-/Sanierungs- massnahmen zu Gunsten von (privaten) Grundeigentümern bzw. Anlagen- inhaber selbst zu planen, zu vergeben und durchzuführen habe. Dies ent- spricht aber wie gesehen nicht dem durch das eidgenössische und kanto- nale Recht vorgegebene System des planerischen (Grundwasser-)Schut- zes, welches seinen Niederschlag auch im (genehmigten) SchZR B.____ findet (vgl. vorstehende Erwägungen 4.3.1 ff.). In Übrigen weist HUBER- WÄLCHLI zu Recht auch auf den sich durch die Umsetzung der Schutz-/Sa- nierungsmassnahmen gemäss (Grundwasser-)Schutzreglementen erge- bende "Schutz" der betroffenen Grundeigentümer bzw. Anlageninhaber in Grundwasserschutzzonen bezüglich deren zivil- und strafrechtlichen Haf- tung hin (siehe HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 803 f.; vgl. auch Art. 706 ZGB, Art. 58 des Bundesgesetzes über die Ergänzung des Schweizerischen Zi- vilgesetzbuches [OR; SR 220], Art. 234 des Schweizerischen Strafgesetz- buches [StGB; SR 311.0] und Art. 70 f. i.V.m. Art. 3 und 6 GSchG; siehe zur strafrechtlichen Verantwortlichkeit nach Art. 70 f. GSchG: ANDEREGG, GSchG-Kommentar, Art. 70 Rz. 10 ff. und Art. 71 Rz. 13 ff.). 5.Im Ergebnis kann somit festgehalten werden, dass im Bereich des Gewäs- serschutzes die Gemeinden nur insoweit Aufgaben und (Gesetzgebungs- )Kompetenzen haben, soweit ihnen das KGSchG solche überträgt und im Licht des GSchG sowie dem KGSchG überhaupt noch ein relativ erhebli- cher (Regelungs-)Spielraum verbleibt. Bereits anlässlich des Erlasses des aGSchG im Jahre 1971 wurde im Rahmen der parlamentarischen Beratung klargestellt, dass sich die Frage nach allfälligen Entschädigungen, die sich
42 - aus Eigentumsbeschränkungen im Zusammenhang mit Grundwasser- schutzzonen ergäben, sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betreffend entschädigungspflichtiger (materieller) Enteignungen richten soll. Es sei nicht die Absicht, dass jegliche Eigentumsbeschränkungen die durch die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen entstünden – auch solche unterhalb der rechtsprechungsgemässen Schwelle einer (materiel- len) Enteignung (für polizeiliche begründete Beschränkungen) – zu ent- schädigen seien (siehe bereits ausführlich vorstehende Erwägung 3.1; vgl. auch HUBER-WÄCHLI, a.a.O., S. 799; BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 20 Rz. 25 und 29; WAGNER PFEIFFER, GSchG-Kommentar, Art. 3a Rz. 67 f.). Dieser Grundsatzentscheidung kann – auch mit Blick auf Art. 49 Abs. 1 BV – nicht durch kommunales Recht umgestossen werden. Das kantonale Recht bestimmt im Art. 26 Abs. 1 KGSchG, dass sich allfällige Entschädi- gungsansprüche bei der Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen um Quell- und Grundwasserfassungen sinngemäss nach den Bestimmungen des kantonalen Raumplanungsgesetzes beurteilen (siehe Art. 97 f. KRG, vorliegend insbesondere Art. 98 Abs. 1 KRG). Die Kompetenzsituation für Gemeinden stellt sich somit im planerischen (Grundwasser-)Schutz anders dar, als im Rahmen der kommunale (raumplanerischen und gewässer- schutzrechtlichen) Kompetenz betreffend Bereitstellung, Sicherstellung so- wie Regelung der Finanzierung einer hinreichenden abwassertechnischen Erschliessung von (Bau-)Grundstücken gemäss Art. 58 ff. KRG, insbeson- dere Art. 64 Abs. 2 KRG, sowie Art. 21 f. KGSchG. Daran ändern auch die unmittelbaren Aufsichts- und Kontrollaufgaben der Gemeinden gemäss Art. 2 Abs. 2 KGSchG nichts, denn dadurch haben sie (vorerst) die Umset- zung der Schutz- und Sanierungsmassnahmen gemäss Schutzzonenregle- ment durch die dazu verpflichteten Grundeigentümer bzw. Anlageninhaber zu kontrollieren und diese allenfalls unter Androhung der Ersatzvornahme zur Erfüllung dieser Verpflichtung anzuhalten. Erst bei fortgesetzter Weige- rung der Umsetzung von im Schutzzonenreglement rechtskräftig vorgese- henen Schutz-/Sanierungsmassnahmen durch die (Verfügungs-)Adressa-
43 - ten, hat die Gemeinde mit einer Ersatzvornahme diese Massnahmen gemäss Schutzzonenreglement zwangsweise durchzuführen bzw. in eige- ner Regie vorzunehmen. Aufgrund der Regelungen des eidgenössischen und des kantonalen Rechts betreffend den planerischen (Grundwasser- )Schutz konnte die Beschwerdegegnerin also Art. 40a EGG in der vorlie- genden Fassung nicht kompetenzgemäss und im Einklang mit dem über- geordneten Recht erlassen und anwenden. Denn sie umgeht zum einen die gesetzgeberische Absicht von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG und wider- spricht im vorliegenden Fall auch der Zuständigkeitsordnung gemäss Art. 26 Abs. 1 KGSchG betreffend der (strittigen) Beurteilung von allfälligen Entschädigungsansprüchen bzw. den finanziellen Konsequenzen im Zu- sammenhang mit dem planerischen (Grundwasser-)Schutz. Aus diesem Grund basiert die mit Verfügung vom 5. Oktober 2017 gegenüber der Be- schwerdeführerin festgelegte (grundsätzliche) Kostenpflicht sowie die ver- fügte Akontozahlung auf einer nicht mit dem übergeordneten Recht zu ver- einbarenden gesetzlichen Grundlage, weshalb der Einspracheentscheid vom 29. März, mitgeteilt am 10. April 2018, worin die Einsprache der Be- schwerdeführerin abgewiesen wurde, nicht zu schützen ist. Bei diesem Er- gebnis ist der Einspracheentscheid vom 29. März 2018 antragsgemäss aufzuheben, womit auch die Verpflichtungen der Beschwerdeführerin gemäss Verfügung vom 5. Oktober 2017 dahinfallen. 6.Bei diesem Ausgang des Verfahrens, gehen die Verfahrenskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der Beschwerdegegnerin. In Anbetracht des doppelten Schriftenwechsels sowie der Höhe der strittigen Akontozah- lung, rechtfertigt es sich die Staatsgebühr auf Fr. 3'000.-- festzusetzen und diese zuzüglich Kanzleiauslagen der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (vgl. für die Bemessung der Verfahrenskosten: Art. 75 Abs. 1 und 2 VRG). 7.Die unterliegende Partei wird gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG in der Regel ver- pflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten
44 - notwendigen Kosten zu ersetzen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdefüh- rerin reichte eine Honorarnote im Betrag von Fr. 12'523.-- (exkl. MWST) ein (48.97 h à Fr. 250.-- und Porto und Fotokopierspesen im Betrag von Fr. 280.50 für den Zeitraum vom 2. November 2017 bis zum 24. August 2018). Die Beschwerdegegnerin nahm am 28. August 2018 zur eingereich- ten Honorarnote Stellung und wies darauf hin, dass in der Kostennote Auf- wand für das kommunale Einspracheverfahren geltend gemacht werde, dort aber kein Anspruch auf eine Parteientschädigung bestanden habe und diese Aufwendung nun auch nicht einfach im verwaltungsgerichtlichen Ver- fahren geltend gemachten werden könnten. Der durch das Verfahren VGU A 17 56 bei der Beschwerdeführerin verursachte Mehraufwand infolge der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung sei im damaligen Verfahren bereits abgegolten worden. Die Honorarnote sei somit um die Aufwendungen vor dem Zeitpunkt der Eröffnung des Einspracheentscheids vom 29. März 2018, in casu diejenigen Aufwendungen die im Zeitraum vor dem 11. April 2018 geltend gemacht würden, zu kürzen. Tatsächlich finden sich in der beschwerdeführerischen Honorarnote Aufwendungen, welche nicht in di- rektem Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren stehen können, weil sie vor Eröffnung des Einspracheentscheides vom 29. März, mitgeteilt am 10. April 2018 entstanden sind. In der Beschwerde vom 11. Mai 2018 wird nicht explizit die Zusprache einer Entschädigung für das vorinstanzli- che Einspracheverfahren verlangt. Zudem trifft es auch zu, dass im Verfah- ren VGU A 17 56 der Beschwerdeführerin der durch das verwaltungsge- richtliche Verfahren verursachte Mehraufwand infolge der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung, in Abweichung von der damals eingereichten Ho- norarnote, mit pauschal Fr. 600.-- abgegolten wurde. Dieser Entscheid wurde von der Beschwerdeführerin nicht angefochten. Der im vorliegenden Verfahren entschädigungsberechtigte Aufwand kann somit in Übereinstim- mung mit der Ansicht der Beschwerdegegnerin erst ab dem 11. April 2018 anerkannt werden (vgl. dazu auch VGU R 18 19 vom 12. Februar 2019 E.8, U 17 8 und 16 5 vom 19. April 2018 E.11.3.2). Die Beschwerdeführerin
45 - macht infolge ihrer eigenen Mehrwertsteuerpflicht keine Entschädigung für die Mehrwertsteuer geltend. Dies stimmt auch mit den Daten ihres UID- Register-Eintrages überein. Der geltend gemachte Stundenansatz von Fr. 250.-- ergibt sich aus dem seitens der Beschwerdeführerin eingereich- ten Beleg "Auftrag und Vollmacht" vom 2. Oktober 2017. Somit beträgt der für das vorliegende Verfahren begründete zeitliche Aufwand im Zeitraum vom 11. April 2018 bis zum 24. August 2018 25.06 h à Fr. 250.--, ausma- chend Fr. 6'265.--. Darüber hinaus werden für diesen Zeitraum auch noch Porto- und Kopierspesen im Betrag von Fr. 213.20 geltend gemacht. Diese liegen aber über den praxisgemäss zu entschädigenden 3 % Pauschalspe- sen für solche Auslagen und darin ist eine grosse Anzahl von Kopien ent- halten. Dementsprechend sind die geltend gemachten, nicht weiter nach- prüfbaren Auslagen auf 3 % des Honorars von Fr. 6'265.--, ausmachend Fr. 187.95 zu beschränken (vgl. dazu VGU S 16 22 vom 13. Juni 2017 E.8b m.H.a. S 14 60 vom 6. Januar 2015 E.6c und VGU S 14 40 vom 4. Novem- ber 2014 E.6c). Damit hat die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführe- rin aussergerichtlich mit insgesamt Fr. 6'452.95 (exkl. MWST) zu entschä- digen. Demnach erkennt das Gericht: 1.Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Einspracheent- scheid vom 29. März, mitgeteilt am 10. April 2018 aufgehoben. 2.Die Gerichtskosten, bestehend
aus einer Staatsgebühr vonFr.3'000.--
und den Kanzleiauslagen vonFr.878.-- zusammenFr.3'878.--
46 - gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zu- stellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubün- den, Chur, zu bezahlen. 3.Die Gemeinde X._____ entschädigt die A._____ aussergerichtlich mit ins- gesamt Fr. 6'452.95 (exkl. MWST). 4.[Rechtsmittelbelehrung] 5.[Mitteilungen] Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 29. Septem- ber 2020 gutgeheissen (1C_573/2019).