Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal
9C_360/2024
Urteil vom 21. Februar 2025
III. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung Bundesrichterin Moser-Szeless, Präsidentin, Bundesrichter Parrino, Bundesrichterin Bollinger, Gerichtsschreiber Businger.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Amt für Umwelt und Energie des Kantons Basel-Stadt, Spiegelgasse 15, 4001 Basel, vertreten durch das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt, Generalsekretariat, Rheinsprung 16-18, 4051 Basel, Beschwerdegegner.
Gegenstand Strompreis-Bonus 2020,
Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt vom 8. Mai 2024 (VD.2023.56).
Sachverhalt:
A.
Mit E-Mails vom 14. Juli 2021 und 22. September 2021 stellten die A.________ AG und die B.________ AG dem Amt für Umwelt und Energie des Kantons Basel-Stadt diverse Fragen zur Einreichung der Anträge für den Strompreis-Bonus für das Jahr 2020. Mit E-Mail vom 23. September 2021 wurden sie darüber informiert, dass die Frist zur Einreichung der Anträge am 30. Juni 2021 abgelaufen sei. Daran hielt das Amt fest, nachdem die entsprechenden Anträge am 24. September 2021 gestellt worden waren, und erliess am 28. April 2022 eine Verfügung über die Nichtausrichtung des Bonus für das Jahr 2020. Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel wiesen das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt am 6. Februar 2023 und das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt am 8. Mai 2024 ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 19. Juni 2024 beantragen die A.________ AG und die B.________ AG dem Bundesgericht, in Aufhebung des angefochtenen Urteils vom 8. Mai 2024 sei das Amt für Umwelt und Energie zu verpflichten, ihnen für das Jahr 2020 einen Strompreis-Bonus auszurichten, eventualiter sei die Sache zum Neuentscheid an die Vorinstanz bzw. die verfügende Behörde zurückzuweisen. Subeventualiter beantragen sie die Aufhebung der vorinstanzlichen Kostenfolgen. Das Appellationsgericht und das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerinnen replizieren und das Departement dupliziert.
Erwägungen:
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG) und wurde von den legitimierten Beschwerdeführerinnen (Art. 89 Abs. 1 BGG) form- und fristgerecht eingereicht (Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG).
Streitgegenstand ist der Strompreis-Bonus des Kantons Basel-Stadt. Dabei geht es um die Anwendung von kantonalem Recht, welches das Bundesgericht lediglich auf die Verletzung des Willkürverbots und anderer verfassungsmässiger Rechte hin überprüft (Art. 95 BGG), wobei eine qualifizierte Rügepflicht besteht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 149 I 305 E. 3.9). In der Beschwerde ist deshalb klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 146 I 62 E. 3). Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am vorinstanzlichen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 141 IV 369 E. 6.3).
3.1. Gemäss § 27 Abs. 1 des Energiegesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 16. November 2016 (EnG/BS; SG 772.100) erhebt der Kanton zum Zwecke der Verbrauchslenkung eine Lenkungsabgabe auf dem Stromverbrauch und verwendet die Erträge für die Ausrichtung eines verbrauchsunabhängigen Strompreis-Bonus. Der Strompreis-Bonus wird an sämtliche Verbraucherinnen und Verbraucher ausgerichtet, die der Lenkungsabgabe unterstehen (§ 31 Abs. 1 EnG/BS). Gemäss § 41 Abs. 1 EnG/BS erlässt der Regierungsrat die erforderlichen Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg.
Nach § 13 der Verordnung des Kantons Basel-Stadt vom 11. Mai 1999 zur Lenkungsabgabe und zum Strompreis-Bonus (nachfolgend VLS/BS; SG 772.140) muss der Antrag zur Auszahlung des Strompreis-Bonus von den Bonusberechtigten bis am 30. Juni des Jahres, welches auf das Auszahlungsjahr folgt, eingereicht werden. Wird der Antrag nicht fristgerecht eingereicht, verfällt der Anspruch auf den Bonus (Abs. 4). Liegen die benötigten Unterlagen (z.B. Veranlagungsverfügung der Steuerverwaltung) zu diesem Zeitpunkt noch nicht vor, können die Bonusberechtigten den Antrag bis spätestens ein Jahr nach Erhalt der Unterlagen einreichen (Abs. 5).
3.2. Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerinnen ihre Anträge auf Auszahlung des Strompreis-Bonus für das Jahr 2020 erst am 24. September 2021 und damit nicht innert Frist von § 13 Abs. 4 VLS/BS gestellt haben. Streitig ist, ob ihr Anspruch auf Ausrichtung des Bonus dadurch verwirkt ist.
3.2.1. Die Vorinstanz erwog, das Bundesgericht habe eine analoge Verwirkungsfrist in Bezug auf die Rückerstattung der CO2-Abgabe und Mineralölsteuer als verfassungskonform beurteilt. Es sei davon ausgegangen, dass die Verwirkungsfrist zwar einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfe, eine Delegation an den Verordnungsgeber indessen zulässig sei und die entsprechenden Voraussetzungen eingehalten worden seien. Sodann sei das Bundesverwaltungsgericht auch bei der Rückerstattung der Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen (VOC-Abgabe) und der Tabaksteuer davon ausgegangen, dass es sich bei der Statuierung einer Verwirkungsfrist um keine wichtige rechtsetzende Bestimmung i.S.v. Art. 164 Abs. 1 BV handle und eine Regelung auf Verordnungsstufe zulässig sei. Vor diesem Hintergrund stelle die Statuierung einer Verwirkungsfrist für den Anspruch auf den Strompreis-Bonus weder eine grundlegende bzw. wichtige Bestimmung dar und gehöre auch nicht zu den Grundzügen der Regelung. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die finanzielle Tragweite für die Betroffenen angesichts der relativ niedrigen Höhe des Bonus gering sei (E. 2.1 des angefochtenen Urteils).
3.2.2. Weiter erwog die Vorinstanz, es könne auch keine Rede davon sein, dass mit der Verwirkung des Strompreis-Bonus die Lenkungsabgabe zu einer definitiven Steuer werde und deshalb eine Regelung in einem formellen Gesetz notwendig sei (E. 2.2 des angefochtenen Urteils). Sodann stelle auch der unterschiedliche Adressatenkreis des Strompreis-Bonus und etwa der VOC-Abgabe keinen Grund dar, um die Statuierung einer Verwirkungsfrist beim Bonus als grundlegende Bestimmung zu qualifizieren (E. 2.3 des angefochtenen Urteils). Schliesslich könne an einer strikten Unterscheidung zwischen Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen im Hinblick auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage nicht festgehalten werden. Auch die Verwirkung stelle einen allgemeinen Rechtsgrundsatz dar, der - wie im vorliegenden Fall - in einer Vollziehungsverordnung geregelt werden könne (E. 2.4 und 2.5 des angefochtenen Urteils). Selbst wenn die Verwirkungsfrist als verfassungswidrig qualifiziert werden müsste, wäre nur von einer Teilunwirksamkeit auszugehen und die Verwirkung als Verjährung zu deuten, womit die Ansprüche der Beschwerdeführerinnen verjährt wären (E. 2.6.2 des angefochtenen Urteils).
3.2.3. Schliesslich führte die Vorinstanz aus, dass die Verwirkung selbst beim Vorliegen eines - von den Beschwerdeführerinnen behaupteten - Bagatellverstosses nicht unverhältnismässig wäre. Die in der Beschwerde zitierte Rechtsprechung sei nicht einschlägig; namentlich könnten mit dem Hinweis auf einen Bagatellverstoss die strengen Voraussetzungen einer Fristwiederherstellung nicht umgangen werden. Zudem hätten die Beschwerdeführerinnen in der E-Mail vom 14. Juli 2021 lediglich angefragt, ob sie die Antragsformulare auf elektronischem Weg erhalten könnten. Sie hätten kein implizites Fristerstreckungsgesuch gestellt und auch nicht davon ausgehen dürfen, dass ihnen die Frist bis Ende September 2021 erstreckt worden sei (E. 3.1 des angefochtenen Urteils). Sodann hätten die Beschwerdeführerinnen nach Fristablauf auch nicht gemahnt werden müssen; die Verwirkungsfolge trete unmittelbar nach Fristablauf ein (E. 3.2 des angefochtenen Urteils).
Die Beschwerdeführerinnen machen eine Verletzung des Legalitätsprinzips geltend.
4.1. Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) ist ein Verfassungsgrundsatz und kann - ausgenommen im Straf- und Abgaberecht - nicht selbständig, sondern nur im Zusammenhang mit einem verfassungsmässigen Recht als verletzt gerügt werden (Art. 36 Abs. 1 BV; BGE 140 I 381 E. 4.4; 134 I 322 E. 2.1). Die Beschwerdeführerinnen berufen sich diesbezüglich auf das Legalitätsprinzip im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), das Prinzip der Gewaltenteilung und das Willkürverbot.
4.2. Die Beschwerdeführerinnen begründen die behauptete Verletzung von Art. 127 Abs. 1 BV damit, dass die auf dem Strompreis erhobene Lenkungsabgabe vorläufiger Natur sei und erst durch die Nichtausrichtung des Bonus zu einer definitiven Abgabe werde, was eine ausreichende gesetzliche Grundlage voraussetze.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Gemäss Art. 127 Abs. 1 BV ist die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuern und deren Bemessung in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln. Dass die basel-städtische Regelung der Lenkungsabgabe auf dem Stromverbrauch diese Anforderungen erfüllt, stellen die Beschwerdeführerinnen nicht infrage (§ 28 ff. EnG/BS). Der Strompreis-Bonus dagegen beschlägt nicht die Erhebung der Lenkungsabgabe, sondern die Verwendung der Erträge (§ 27 Abs. 1 EnG/BS). Namentlich findet mit dem Strompreis-Bonus keine Steuerrückerstattung statt; der Bonus knüpft nicht an die individuell bezahlte Abgabe auf dem Stromverbrauch an, sondern an die im Haushalt lebenden Personen (Bezugskategorie Haushalte) und die im Kanton bezahlte Lohnsumme bzw. das Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit (Bezugskategorie Betriebe; § 33 f. EnG/BS). Vor diesem Hintergrund kann auch keine Rede davon sein, dass die Lenkungsabgabe lediglich vorläufig erhoben und erst bei Nichtauszahlung des Bonus definitiv werde. Art. 127 Abs. 1 BV findet deshalb auf den Strompreis-Bonus keine Anwendung.
4.3. Ebenso geht die Berufung auf die Eigentumsgarantie fehl. Nach Art. 26 BV ist das Eigentum gewährleistet (Abs. 1) und werden Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, voll entschädigt (Abs. 2). Die Beschwerdeführerinnen begründen die Verletzung der Eigentumsgarantie damit, dass sie einen obligatorischen Anspruch auf Ausrichtung des Strompreis-Bonus hätten und obligatorische Rechte durch die Eigentumsgarantie geschützt werde.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung schützt Art. 26 BV die einzelnen Eigentumsbefugnisse, nicht aber das Vermögen an sich (BGE 132 I 201 E. 7.1; Urteil 2C_94/2019 vom 1. Oktober 2019 E. 3.1.2 f.). So prüft das Bundesgericht bei der Erhebung von Abgaben nur, ob die Institutsgarantie infolge konfiskatorischer Besteuerung verletzt ist (BGE 127 I 60 E. 3b). Anders ausgedrückt tangiert nicht jede staatliche Handlung die Eigentumsgarantie, nur weil sie sich monetär für den Betroffenen auswirkt. Vor diesem Hintergrund können sich die Beschwerdeführerinnen nicht auf Art. 26 BV berufen, nur weil sich ihr Vermögen durch die Nichtauszahlung des Strompreis-Bonus nicht vermehrt hat.
4.4. Mit der Verletzung von § 83 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 (KV/BS; SG 111.110) rügen die Beschwerdeführerinnen implizit das Prinzip der Gewaltenteilung (vgl. auch § 69 KV/BS), das mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Verletzung eines kantonalen verfassungsmässigen Rechts gerügt werden kann (Art. 95 lit. c BGG). Dieses Prinzip schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung, wobei sich in erster Linie aus dem kantonalen Staatsrecht ergibt, welche Behörde wofür zuständig ist. Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des kantonalen Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; 130 I 1 E. 3.1; 127 I 60 E. 2a).
Vorliegend ist streitig, ob der Regierungsrat durch kantonales Gesetzesrecht ermächtigt war, die Verwirkung des Strompreis-Bonus auf Verordnungsstufe zu regeln. Damit geht es um die Einhaltung des Legalitätsprinzips bei der Anwendung von kantonalem Recht, was das Bundesgericht wie erwähnt nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots prüft (Urteil 2C_441/2017 vom 23. August 2017 E. 3.1 m.H.).
5.1. Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar als zutreffender erscheinen mag, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2; 140 III 167 E. 2.1).
5.2. Die Beschwerdeführerinnen untermauern ihre Willkürrüge mit zwei Urteilen des Bundesgerichts, von denen die Vorinstanz zu Unrecht abgewichen sei:
Im Urteil 2C_744/2014 vom 23. März 2016 betreffend die Rückerstattung der Mineralölsteuer erwog das Bundesgericht vorab, die Verwirkung stelle im Gegensatz zur Verjährung kein allgemeines Rechtsinstitut dar, das die staatlichen Organe ohne gesetzliche Grundlage aus der Rechtsordnung ableiten könnten, weshalb nur der Gesetzgeber im formellen Sinn eine Verwirkungsfrist einführen bzw. die entsprechenden Grundzüge in einem Gesetz regeln könne. Es warf allerdings die Frage auf, ob es gerechtfertigt sei, bei öffentlich-rechtlichen Forderungen im Hinblick auf das Legalitätsprinzip die strikte Differenzierung zwischen Verwirkungs- und Verjährungsfristen beizubehalten, äusserte sich aber nicht näher dazu, weil in casu die Verwirkung der Rückerstattung der Mineralölsteuer auf einer ausreichenden Delegationsnorm beruhte (E. 6-8). Gleich entschied es im Urteil 2C_923/2014 vom 22. April 2016 betreffend die Verwirkung der Rückerstattung der CO2-Abgabe. Auch in einem späteren Urteil hielt es fest, dass sich eine Verwirkung angesichts der erheblichen Auswirkungen für die Betroffenen nicht nur auf allgemeine Grundsätze des öffentlichen Rechts abstützen könne, sondern auf einer formell-gesetzlichen Grundlage beruhen müsse (Urteil 1C_41/2017 und 1C_42/2017 vom 1. September 2017 E. 4.3.1).
5.3. Ein Teil der Lehre geht davon aus, dass hinsichtlich des Untergangs einer öffentlich-rechtlichen Forderung kein Unterschied zwischen Verjährung und Verwirkung bestehe; eine verjährte öffentlich-rechtliche Forderung erlösche und lasse auch keine Naturalobligation übrig, die freiwillig erfüllt oder verrechnet werden könne (vgl. ATTILIO R. GADOLA, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995 S. 47 ff., 55 m.H.; MICHAEL BEUSCH, Der Untergang der Steuerforderung, 2012, S. 276). Der Unterschied zwischen Verjährung und Verwirkung besteht nach dieser Auffassung primär darin, dass Verjährungsfristen im Gegensatz zu Verwirkungsfristen gehemmt und unterbrochen werden können (vgl. BEUSCH, a.a.O., S. 272). Dagegen vertritt ein anderer Teil der Lehre die Ansicht, dass eine verjährte öffentlich-rechtliche Forderung wie im Privatrecht lediglich ihre Klag- bzw. Erzwingbarkeit verliere (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 764 m.H.).
Vor diesem Hintergrund werden Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht nicht immer klar auseinandergehalten (BGE 136 II 187 E. 6). Auch die hierzu ergangene bundesgerichtliche Rechtsprechung - namentlich hinsichtlich den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage - ist nicht einheitlich. Während das Bundesgericht in den in E. 5.2 zitierten Urteilen wie erwähnt erwog, die Verwirkung stelle kein allgemeines Rechtsinstitut dar und könne nur vom Gesetzgeber im formellen Sinn statuiert werden, führte es in BGE 125 V 396 aus, "dass das Institut der Verjährung oder Verwirkung einen allgemeinen Rechtsgrundsatz des schweizerischen Verwaltungsrechts darstellt: Öffentlichrechtliche Ansprüche unterliegen selbst beim Fehlen einer ausdrücklichen Gesetzesbestimmung der Verjährung oder Verwirkung" (E. 3a; bestätigt in BGE 140 II 384 E. 4.2 sowie in Urteil 2C_64/2023 vom 26. November 2024 E. 10.2 [zur Publikation vorgesehen]). Weiter setzte es in Füllung einer echten Gesetzeslücke die Verwirkungsfrist für Verzugszinsen für ausstehende AHV/IV/EO-Beiträge fest (BGE 129 V 345). Dies mag erklären, weshalb das Bundesgericht auch in den Urteilen 2C_923/2014 vom 22. April 2016 und 2C_744/2014 vom 23. März 2016 (jeweils E. 6.3) die Frage aufgeworfen hat, ob es gerechtfertigt sei, bei öffentlich-rechtlichen Forderungen im Hinblick auf das Legalitätsprinzip zwischen Verwirkungs- und Verjährungsfristen zu unterscheiden.
5.4. Nachdem es im vorliegenden Fall - im Gegensatz zu den Konstellationen, die den Urteilen 2C_923/2014 und 2C_744/2014 zugrunde lagen - nicht um die Anwendung von Bundesrecht geht, muss diese Frage nicht vertieft geprüft werden. Angesichts der dargestellten nicht einheitlichen Lehre und Rechtsprechung kann jedenfalls nicht gesagt werden, dass die strikte Unterscheidung zwischen Verjährung und Verwirkung im Hinblick auf die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz darstellt. Indem die Vorinstanz davon ausgegangen ist, auch die Verwirkung lasse sich aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen ableiten, und insofern keine strengeren Anforderungen an die gesetzliche Grundlage als bei der Verjährung gestellt hat, hat sie jedenfalls nicht willkürlich gehandelt. Somit ist es auch nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz in § 41 Abs. 1 EnG/BS, der den Regierungsrat ermächtigt, die erforderlichen Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg zu erlassen, eine hinreichende Grundlage erblickt, um mit einer Verordnung eine Verwirkungsfrist im Hinblick auf die Ausrichtung des Strompreis-Bonus zu statuieren. Daran ändert § 212 des Gesetzes des Kantons Basel-Stadt betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 27. April 1911 (SG 211.100) nichts, weil sich diese Bestimmung nur auf die Verjährung bezieht und bloss subsidiär zur Anwendung gelangt, wenn keine spezialgesetzliche Regelung besteht.
5.5. Schliesslich bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Länge der Frist:
Selbst wenn die Statuierung einer Verwirkungsfrist auf Verordnungsstufe im Grundsatz verfassungskonform ist, muss dies nicht zwingend für die Länge der Frist gelten. Ist die Frist extrem kurz ausgestaltet, so dass die Verwirkung im Einzelfall kaum verhindert werden könnte, würden gesetzliche Ansprüche auf dem Verordnungsweg faktisch beseitigt. Davon kann im vorliegenden Fall indessen keine Rede sein. Die Frist von sechs Monaten nach Abschluss des Auszahlungsjahres gemäss § 13 Abs. 4 VLS/BS hält sich im Rahmen von ähnlichen Verwirkungsfristen auf Bundesebene. So statuiert auch Art. 48 Abs. 2 der Mineralölsteuerverordnung vom 20. November 1996 (MinöStV; SR 641.611) für das Gesuch um Steuerrückerstattung eine Verwirkungsfrist von sechs Monaten nach Ablauf des Geschäftsjahres, und nach Art. 98 Abs. 2 der Verordnung vom 30. November 2012 über die Reduktion der CO2-Emissionen (SR 641.711) ist das Gesuch um Rückerstattung der CO2-Abgabe ebenfalls bis zum 30. Juni einzureichen. Wie erwähnt hat das Bundesgericht beide Verwirkungsfristen in den bereits zitierten Urteilen 2C_923/2014 und 2C_744/2014 als rechtskonform erachtet und hinsichtlich der Dauer erwogen, dass die Verwirkungsfrist darauf abziele, die Rechtssicherheit zu gewährleisten und das reibungslose Funktionieren der Verwaltung zu erleichtern. Im Hinblick auf eine sorgfältige und sachkundige Erledigung von Verwaltungsangelegenheiten rechtfertige sich auch eine relativ kurze Frist (Urteile 2C_923/2014 vom 22. April 2016 E. 7.3.4; 2C_744/2014 vom 23. März 2016 E. 7.2.4). Im vorliegenden Fall ist denn auch nicht ersichtlich, inwieweit die Frist in § 13 Abs. 4 VLS/BS nicht genügen soll, um ein entsprechendes Gesuch auf Ausrichtung des Strompreis-Bonus zu stellen, wobei zu berücksichtigen ist, dass § 13 Abs. 5 VLS/BS ausdrücklich eine längere Frist vorsieht, sollten die benötigten Unterlagen bis 30. Juni nicht vorliegen. Der Auffassung der Beschwerdeführerinnen, dass eine Verwirkungsfrist ohne explizite gesetzliche Grundlage bloss dann verfassungskonform sei, wenn sie eine Länge von mehreren Jahren aufweise, kann damit nicht gefolgt werden.
Erwachsen damit der Anwendung von § 13 Abs. 4 VLS/BS keine verfassungsrechtlichen Bedenken, bleibt die Rüge der Beschwerdeführerinnen zu prüfen, wonach die Verwirkung im vorliegenden Fall unverhältnismässig sei, weil ein Bagatellverstoss vorliege.
6.1. Wie das Legalitätsprinzip (vorne E. 4.1) stellt auch das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) kein eigenständiges verfassungsmässiges Recht dar und kann nur als verletzt gerügt werden, wenn damit eine Verletzung eines verfassungsmässigen Rechts einhergeht (Art. 36 Abs. 3 BV; BGE 141 I 1 E. 5.3.2; Urteil 2C_94/2019 vom 1. Oktober 2019 E. 3.1.4). Nachdem im vorliegenden Fall die Eigentumsgarantie nicht tangiert ist (vorne E. 4.3), beschränkt sich die Kognition des Bundesgerichts auch insoweit nur auf Willkür.
6.2. Es liegt in der Natur von Verwirkungsfristen, dass die Rechtsfolge unmittelbar mit Fristablauf eintritt. Inwieweit dies willkürlich sein soll, ist nicht ersichtlich. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, dient bei unverschuldeten Fristversäumnissen das Institut der Fristwiederherstellung als Korrektiv (BGE 136 II 187 E. 6), dessen Voraussetzungen im vorliegenden Fall aber nicht gegeben sind. Der Verweis der Beschwerdeführerinnen auf das Urteil 2C_678/2010 vom 5. Januar 2011 ist unbehelflich, weil es dort um eine Bewilligungssistierung als Sanktion für die nicht fristgerechte Einreichung von Unterlagen ging und das Bundesgericht die Verspätung als geringfügig bezeichnet hat, weil sie den ordnungsgemässen Ablauf des Verfahrens nicht beeinträchtigte bzw. die Verfahrensdauer massgeblich von einer behördlichen Vorprüfung abhing, mithin der entscheidenden Behörde auch bei fristgerechter Einreichung der Unterlagen noch nicht alle entscheidrelevanten Informationen zur Verfügung standen. Daraus kann keine allgemeine "Bagatellrechtsprechung" in dem Sinn abgeleitet werden, dass die Verwirkung eines Anspruchs trotz Fristablauf bei angeblichen Bagatellverstössen nicht eintritt. Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwieweit der vorliegende Fall eine Bagatelle darstellen soll, nachdem sich die Beschwerdeführerinnen erst rund zwei Wochen nach Fristablauf an die Behörden gewandt und ihren Antrag fast drei Monate nach Fristablauf gestellt haben. Daran ändern auch die Hinweise in der Beschwerde auf die Corona-Pandemie nichts. Damit hat die Vorinstanz die Verhältnismässigkeit der Verwirkung willkürfrei bejaht.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen das vorinstanzliche Urteil im Kostenpunkt und beantragen eine entsprechende Aufhebung auch für den Fall, dass ihre Beschwerde in der Sache abgewiesen wird. Nachdem sich das angefochtene Urteil in der Sache als nicht willkürlich erweist, ist es offenkundig auch nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen als unterliegende Partei die Kosten auferlegt hat. Dies führt zur vollumfänglichen Abweisung der Beschwerde.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.- werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 21. Februar 2025
Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Moser-Szeless
Der Gerichtsschreiber: Businger