Incarto n. 90.2021.46
Lugano 10 dicembre 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 4 novembre 2021 del
RI 1 patrocinato da: PR 1 (evasione parziale)
contro
la risoluzione del 30 settembre 2021 (n. 4829) con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore del Comune di Minusio;
ritenuto, in fatto
A. a. Nelle sedute del 23 gennaio e del 13 marzo 2006 il Consiglio comunale di Minusio ha adottato la revisione del piano regolatore. Il piano delle zone ha attribuito alla zona residenziale estensiva R2 un'area di 3'900 m2 in corrispondenza dei mapp. 39, 41, 43, 46 parz. e 3858 in località C__________, a nord-est del territorio di Minusio (comparto C__________). I fondi si situano lungo via Co__________, strada a monte della quale vi è il nucleo di C__________ nel Comune di Tenero-Contra. Gli edifici che vi sorgono sono inclusi nell'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili di Minusio (IEFZE), approvato con risoluzione del 16 aprile 2003 (n. 1603) dal Consiglio di Stato. Con la revisione è stato pure definito l'impianto viario del territorio comunale, ritenuto che fino ad allora il Comune non disponeva ancora di un piano del traffico.
b. Con risoluzione del 9 luglio 2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso la revisione, incluso il piano del traffico (apportandovi alcune modifiche). Il Governo ha invece negato la sanzione a una parte degli ampliamenti della zona fabbricabile, tutti riferiti alla zona residenziale estensiva R2, tra cui quello concernente il comparto C__________, con la seguente motivazione (pag. 46 della risoluzione citata):
· località F__________ (C__________), fmn 39, 41, 43, 46 parz., 3858: tale comparto risulta essere scollegato dal resto della zona edificabile. Benché già edificata, la superficie edificata è numericamente poco consistente e non si giustifica la delimitazione di una zona secondo il principio "a macchia di leopardo" e microzone, contrarie al diritto. Inoltre, anche se dal Piano delle canalizzazioni si prevede che il collettore delle acque luride e miste arrivi fino al fmn 43, attualmente le condotte arrivano solamente fino al fmn 88.
Il Consiglio di Stato ha quindi disposto il rinvio degli atti al Comune al fine di proporre la destinazione d'uso più idonea per i comparti non approvati.
c. Adito dal Comune e da alcuni privati, con sentenze del 14 ottobre 2009 questo Tribunale ha confermato (salvo che per un settore denominato "__________") la decisione governativa di diniego di ampliamento della zona edificabile (cfr., in particolare: STA 90.2008.46 consid. 3, parz. pubbl. in RtiD II-2010 n. 31).
B. a. Nella seduta del 5 febbraio 2018 il Consiglio comunale di Minusio ha adottato le varianti concernenti l'adeguamento del piano regolatore ai contenuti della risoluzione governativa del 9 luglio 2008, fra cui quella del comparto C__________, che propone di attribuire alla zona R2 unicamente le porzioni dei mapp. 39, 41, 43, 46 e 3858 già costruite (per una superficie complessiva di 2'400 m2), assegnando alla zona agricola le due "ali" (1'500 m2)
in modo da garantire la continuità con quella limitrofa.
Variante comparto C__________ - estratto (rielaborazione) del piano delle zone e del traffico estrapolato dal rapporto di pianificazione del 5 febbraio 2018 (Rapporto 2018), pag. 39.
Il Legislativo comunale ha pure adottato il piano del traffico, e meglio il Concetto dei marciapiedi principali elaborato per il comprensorio del centro paese in corrispondenza di determinati tratti di strade principali e in prossimità dei centri scolastici. Il Rapporto 2018 spiega che l'intento del Municipio è quello di completare la rete dei marciapiedi principali in occasione di interventi edilizi privati, per cui il Concetto costituirebbe la base legale per concordare con i proprietari le modalità di realizzazione (pag. 58).
b. Con risoluzione del 30 settembre 2021 il Consiglio di Stato ha statuito su dette varianti, non approvando le due appena descritte.
In merito a quella concernente il comparto C__________, ha ritenuto che l'inclusione della superficie di 2'400 m2 in zona R2 comportava la formazione di una microzona scollegata dal resto del territorio insediativo, contraria al diritto federale. Inoltre, essa si configurava come un ampliamento della zona edificabile che andava esaminato alla luce della modifica della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) entrata in vigore il 1° maggio 2014. Il Governo ha quindi rinviato gli atti al Comune affinché, mediante una variante, determinasse la destinazione d'uso più idonea.
Quanto al Concetto dei marciapiedi principali, l'Esecutivo cantonale ha invitato l'autorità comunale a elaborare una modifica del piano del traffico che adegui il calibro stradale alla situazione di fatto e che risolva al contempo le problematiche evidenziate.
C. a. RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la mancata approvazione delle citate varianti e su un altro tema (oggetto del giudizio parallelo di data odierna), postulandone l'annullamento e la riforma nel senso che siano approvate così come adottate dal Consiglio comunale. Preliminarmente, esso ritiene il comparto C__________ idoneo all'edificazione alla luce delle costruzioni esistenti, della connessione funzionale con le zone edificabili limitrofe e dell'urbanizzazione. Nega poi che si tratterebbe di una microzona, tra l'altro prospicente al nucleo di C__________, sito sull'altro lato della strada, nel Comune di Tenero-Contra, con il quale andrebbe valutata e coordinata. Inoltre la variante risponde al principio dell'uso ordinato, razionale e parsimonioso del territorio sancito dalla LPT e va a formalizzare una situazione acquisita, consolidatasi da tempo (da ben prima dell'entrata in vigore della LPT, e anche della LIA), che non comporta un (apprezzabile) aumento delle riserve di zona edificabile e che risulta conforme ai principi fissati dalla scheda R6 del PD, la cui approvazione sarebbe imminente, ciò che farebbe decadere la moratoria relativa alle nuove zone edificabili previste dalla norma transitoria di cui all'art. 38a cpv. 3 LPT.
In merito al Concetto dei marciapiedi principali, ne ribadisce lo scopo e l'interesse pubblico, sottolineando che l'art. 19 cpv. 2 LPT non preclude al Comune la possibilità di affidare ai proprietari privati interessati la realizzazione di opere di urbanizzazione sulla base di accordi con l'ente pubblico e che tale soluzione è già stata puntualmente messa in atto sul suo territorio dando ottimi risultati, così come in altri comuni del Cantone, senza aver suscitato contestazioni.
b. Con la risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame, riconfermandosi nelle considerazioni espresse nella risoluzione avversata.
RI 1 non ha replicato.
Considerato, in diritto
1.2. Il ricorso è evaso sulla base degli atti, delle vedute aeree di Swisstopo (www.map.geo.admin.ch) e delle viste Google (www.google.ch/maps; cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5), senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene necessario procedere all'esperimento del sopralluogo sollecitato dal ricorrente, il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c). Per i medesimi motivi non si giustifica nemmeno di accedere alla sua richiesta di eseguire un'ispezione a registro fondiario.
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
Variante concernente il comparto C__________
3.2.
3.2.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326 consid. 6a; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003 del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.2. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
3.2.3. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel Cantone.
3.3.
3.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38a LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT, il cui cpv. 2 dispone che durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
3.4.
3.4.1. Il 19 ottobre 2022 il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del piano direttore (Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone edificabili), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38a cpv. 2 LPT. Ne consegue che i capoversi 2 e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino. La scheda R6 in vigore riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT, sancendo il disposto secondo il quale le zone edificabili esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un corrispettivo compenso (cfr. capitolo 1 Situazione, problemi, sfide, pag. 2). In particolare al capitolo 3. Misure, pag. 4, la scheda prevede infatti:
3.1 Sfruttare le zone edificabili in vigore
a. Le zone edificabili in vigore non possono essere di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale - pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.
b. Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura maggiore rispetto alle modifiche.
c. A titolo eccezionale, il Cantone, in collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo economico PSE) che:
non è possibile o opportuno inserire nelle zone edificabili esistenti;
richiedono soluzioni praticabili a corto termine.
Per questi casi il compenso deve avvenire immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.
d. Limitate rettifiche del limite delle zone edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di compenso.
Ai comuni viene quindi impartito il compito di verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1 LPT (ibidem, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica alla Sezione dello sviluppo territoriale al più tardi entro 2 anni dall'entrata in vigore della presente scheda (cap. 4. Compiti, 4.1., pag. 5).
3.4.2. I principi elencati nella scheda R6 del PD non necessitano di trasposizione nella legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15 LPT, comprese le condizioni elencate al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un terreno alla zona edificabile (cfr. supra, consid. 3.2.2) sono direttamente applicabili (cfr. DTF 142 II 509 consid. 2.5; Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/ Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, ad art. 15 n. 10).
4.1.1. Anzitutto, merita di essere pienamente condiviso quanto rilevato dal Governo nel giudizio avversato in proposito al fatto che al momento in cui esso ha reso la sua decisione (il 30 settembre 2021) la variante si poneva in contrasto con l'art. 38a LPT, secondo cui dal 1° maggio 2014 vigeva il divieto di delimitare nuove zone edificabili nel Cantone, a prescindere dalla loro estensione, anche se compensate con il dezonamento di territori fabbricabili di pari superficie. In effetti, non sussistono dubbi in merito al fatto che la variante, ancorché preveda di circoscrivere l'edificabilità alle parti già costruite dei mapp. 39, 41, 43, 46 e 3858 per consolidare la situazione edificatoria acquisita da decenni, senza aumento significativo delle risorse, comporta un ampliamento della zona fabbricabile (di 2'400 m2), dal momento che, come appena detto, dal 2008 i medesimi fondi erano privi di una destinazione pianificatoria (cfr. supra, consid. 4.1).
4.1.2. Inoltre, a ben vedere, il contrasto con le disposizioni transitorie di cui agli art. 38a LPT e 52a OPT sussisteva già al momento dell'adozione della variante. Infatti, sebbene essa sia stata adottata (il 5 febbraio 2018) dal Consiglio comunale nel periodo transitorio quinquennale di cui all'art. 38a cpv. 1 LPT, durante il quale potevano essere approvati ampliamenti della zona edificabile soltanto se le superfici azzonate erano compensate con il dezonamento di superfici di pari estensione (cfr. supra, consid. 3.3.), nel Rapporto 2018 non vi è alcun accenno al tema del compenso (che, come visto al precedente consid. 3.4.1, è stato ancorato nella nuova versione della scheda R6 del PD nel frattempo approvata), ciò malgrado l'ampliamento della zona edificabile che essa comporta (vedi considerando precedente).
4.1.3. La variante in esame non permette nemmeno di attuare quanto disposto dal piano direttore (cfr. art. 15 cpv. 4 lett. e LPT). Infatti la scheda R6 del PD entrata nel frattempo in vigore (il 19 ottobre 2022, ossia all'incirca un anno dopo l'emanazione del giudizio avversato) riprende il principio di cui alle disposizioni transitorie della LPT, secondo cui le zone edificabili esistenti non possono di base essere ampliate e che eccezioni a tale principio sono ammesse nei casi di cui alla misura 3.1. lett. b, c, d della scheda (cfr. supra, consid. 3.4.1), nessuno dei quali si avvera in concreto. In particolare, non si realizza l'eccezione di cui alla lett. b, ritenuto che, ancorché il Comune sembrerebbe sostenere che la variante sia finalizzata a rispondere a esigenze di un miglior uso del territorio laddove fa riferimento (invero in termini generali) al principio dell'uso ordinato, razionale e parsimonioso del suolo sancito dalla LPT, essa non prevede, come detto, alcun compenso degli ampliamenti della zona edificabile. Alla luce dell'estensione tutt'altro che trascurabile della superficie per cui il Comune propone l'inserimento in zona edificabile (come visto, circa 2'400 m2), è escluso che la variante in esame si configuri come una limitata rettifica del limite della zona fabbricabile che non necessita di compenso giusta la lett. d della misura 3.1 della scheda R6. Del resto, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236 seg.; STF 1A.160/2006 del 31 maggio 2007 consid. 4.4).
4.2. La decisione del Governo di non approvare la variante merita conferma anche per i seguenti motivi.
4.2.1. Anzitutto, come rettamente considerato nella decisione impugnata, l'assegnazione dei fondi in parola alla zona edificabile comporterebbe la creazione di una microzona fabbricabile, isolata dal resto del comprensorio insediativo, che disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii). Infatti, contrariamente a quanto asserisce RI 1, i mapp. 39, 41, 43, 46 e 3858 non costituiscono una propaggine verso est della zona edificabile del nucleo di C__________ nel Comune di Tenero-Contra. Dalle viste Google e Swisstopo emerge chiaramente che l'insieme degli edifici componenti il citato nucleo si conclude nella sua unitarietà a monte di via Co__________, strada che funge da elemento di separazione dalle cinque costruzioni che insistono sui fondi oggetto di variante, le quali presentano delle caratteristiche architettoniche differenti rispetto a quelle che caratterizzano gli edifici del nucleo.
4.2.2. Inoltre, a ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che le motivazioni addotte nel 2008 per negare la sanzione alla variante mantengono piena validità e vanno confermate anche per rapporto a quella in esame concernente il medesimo comparto. Intanto, quest'ultima differisce di poco da quella non approvata nel 2008, e meglio unicamente per il fatto che riduce l'area da includere in zona residenziale R2 alle sole porzioni già edificate dei mapp. 39, 41, 43, 46 e 3858, attribuendo alla zona agricola il resto dei fondi. A ciò aggiungasi che rispetto al 2008, nel citato comparto non è riscontrabile una modifica delle circostanze atta a ritenere che in concreto sussista un interesse pubblico preponderante alla sua inclusione in zona edificabile. Né, del resto, RI 1 lo sostiene, dal momento che i motivi che esso invoca a giustificazione della variante fanno riferimento a una situazione territoriale già riscontrabile nel 2006 e rimasta da allora pressoché immutata (cfr. raffronto delle viste Swisstopo relative al comparto C__________ risalenti al 2006/2008 con quelle odierne).
Variante concernente il concetto dei marciapiedi principali
5.2. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii).
6.2. Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione alla variante.
Il Governo, richiamando la legislazione sulle strade e le linee guida cantonali Piano dell'urbanizzazione/Programma di Urbanizzazione (dicembre 2014), ha innanzitutto evidenziato che non sarebbe necessario indicare all'interno del calibro stradale i marciapiedi e che di principio il piano del traffico (ora piano dell'urbanizzazione secondo la LST) definisce unicamente l'area stradale, che comprende la superficie della carreggiata per i veicoli e quella dei marciapiedi. Nel caso concreto, invece, il Comune avrebbe indicato con "marciapiede di progetto" gli ampliamenti / adeguamenti del sedime stradale senza tuttavia conseguentemente modificare il calibro stradale sul piano del traffico, ciò che consentirebbe di determinare un vincolo valido sul sedime privato suscettibile di permettere l'esproprio delle superfici necessarie alla realizzazione dell'opera. In ogni caso l'approccio di lasciare che la realizzazione di un'opera pubblica fosse legata per tempistica e modalità all'agire del privato sul proprio fondo non è stata ritenuta opportuna: RI 1 dovrebbe al contrario disporre di un progetto unitario e complessivo con una tempistica dichiarata per realizzarla. Il Consiglio di Stato ha infine suggerito di trasporre graficamente i marciapiedi in una tavola complementare, invitando RI 1 a compiere l'esercizio su tutto il territorio comunale e non solo in centro paese. Da ultimo, faceva difetto la previsione finanziaria del completamento della rete dei marciapiedi, il Rapporto 2018 essendo silente sui costi, non essendo nemmeno stato sviluppato un capitolo in relazione al Programma di realizzazione.
6.3. Con l'impugnativa, l'insorgente ribadisce l'intenzione di completare i marciapiedi in parola in collaborazione con i proprietari privati al momento di interventi edificatori sui fondi interessati, ritenuto che i relativi sedimi faranno di principio ancora parte della proprietà privata, pur essendo utilizzabili per il transito pedonale pubblico. Sostiene poi che l'art. 19 cpv. 2 LPT non precluderebbe ai comuni la possibilità di affidare ai proprietari privati la realizzazione di opere di urbanizzazione, sulla base di accordi convenzionali, regolando le modalità e condizioni su aspetti tecnici, proprietà dei sedimi, assunzione dei relativi costi e oneri di manutenzione ecc. È quanto RI 1 avrebbe inteso fare attraverso l'adozione del Concetto in esame. Sostiene poi che il sistema adottato sarebbe già oggi praticato in altri comparti del Cantone, per esempio nell'ambito del piano regolatore del Nuovo Quartiere Cornaredo (PR-NQC). Infine, il Concetto si limita alla parte centrale del Comune e alle strade di collegamento e raccolta, ovvero dove ciò è opportuno, ritenuto che nelle parti più marginali o sono stati eseguiti interventi di moderazione, rendendo superflui i marciapiedi, oppure la configurazione stradale rende improponibile la loro realizzazione.
7.1. Il piano del traffico costituisce la base legale vincolante, in base alla quale è valutato l'interesse pubblico e l'incidenza sulle proprietà private dei vincoli ivi previsti ed esaminata la loro proporzionalità (cfr. STA 90.2014.43 del 4 aprile 2016 consid. 6.3). Non sussistono dubbi circa all'interesse pubblico alla realizzazione e al completamento dei marciapiedi (in quanto opere di interesse collettivo) lungo le strade principali nel centro del paese, spesso molto sollecitate dal traffico motorizzato. Il Concetto consiste, tuttavia, unicamente nell'apposizione di linee rosse, per i marciapiedi esistenti, e blu per quelli di progetto, in modo peraltro impreciso. Non se ne può dedurre in modo univoco la superficie vincolata. Né le rappresentazioni grafiche né le NAPR forniscono ulteriori indicazioni circa il calibro degli stessi; anzi la realizzazione delle opere nell'intenzione del pianificatore verrebbe demandata ad accordi con i privati. La base legale si rivela dunque invero carente, non potendo essere valutata né l'adeguatezza del vincolo né la sua incidenza sulla proprietà privata.
7.2. Come rettamente evidenziato dal Governo nella decisione impugnata, la variante non contiene inoltre alcuna indicazione sulla previsione finanziaria dell'opera (cfr. art. 24 cpv. 1 lett. c LST, che recepisce lo strumento già previsto dall'art. 30 LALPT). Aspetto con il quale il ricorrente non si confronta, se non in relazione alle modalità esecutive che intende adottare, ovvero quelle di provvedervi tramite accordi con i privati ai quali, di principio, non verrebbe sottratta la proprietà dei loro sedimi. Il Rapporto 2018 non prevede infatti nulla in merito ai costi delle opere e le relative modalità di finanziamento, ciò che sembrerebbe essere ascrivibile alle modalità attuative appena descritte, modalità che non sono comunque state ancorate nelle NAPR. Sia comechessia, la garanzia della proprietà prevede che in caso d'espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità (art. 26 cpv. 2 Cost.). I vincoli che RI 1 ha introdotto, al di là dell'indeterminatezza di cui si è appena detto, interessano nel complesso un'importante superficie privata edificabile del territorio comunale, il cui utilizzo dipenderà dalla disponibilità del privato, suscettibile, in caso di mancato accordo, di generare costi espropriativi e di realizzazione a carico della collettività. Si tratta, in definitiva, di una variante che non può prescindere da una verifica della sostenibilità finanziaria. Inoltre, l'approccio scelto daRI 1 non merita comunque di essere tutelato anche perché fa dipendere la realizzazione di un'opera, di cui si è riconosciuto il sicuro interesse pubblico, dal profilo della tempistica e delle modalità esecutive, dalla volontà/disponibilità dei privati di darvi seguito, senza stabilire alcuna priorità di intervento né un orizzonte temporale per la realizzazione dei marciapiedi. Infine, ben diversa appare la loro realizzazione basata su una progettazione tecnica d'insieme nell'ambito di un progetto stradale rispetto a quella compiuta autonomamente (a singhiozzo) dai singoli proprietari secondo la (sola) indicazione che l'area va destinata alla creazione di un marciapiede al servizio della collettività. La circostanza che RI 1 abbia già messo in atto tale soluzione in occasioni puntuali non è determinante, così come non lo è quella che in altri comparti del Cantone si sarebbe fatto uso con successo di tale approccio. Da notare che, a differenza del caso in esame, il piano regolatore NQC prevede solo puntualmente dei vincoli di marciapiede privato, delimitati in modo preciso nella cartografia, ed esplicitamente disciplinati all'art. 29 NAPR (versione del 2017).
7.3. A titolo abbondanziale, il Tribunale considera che il ricorso non potrebbe trovare miglior sorte nemmeno laddove si volesse ritenere che il Concetto costituisca una completazione del piano del traffico, una sorta di "tavola complementare", ciò che di per sé sarebbe ammissibile (cfr. Linea guida cantonale citata, che propone quelle concernenti la rete pedonale e ciclabile [allegato E] e la rete dei trasporti pubblici [allegato F]) e non necessariamente da estendere a tutto il territorio comunale, così come preteso a torto dal Governo. In questo caso, infatti, mancherebbe il coordinamento tra i due strumenti, poiché l'istituzione di un valido vincolo presupporrebbe una modifica del piano del traffico, che risponda a sua volta alle esigenze appena evocate.
Per tutti i motivi che precedono la variante non poteva essere approvata. Anche su questo punto la decisione impugnata merita dunque conferma.
Tutto ciò considerato, il ricorso, limitatamente agli aspetti qui esaminati, è respinto. Non si preleva una tassa di giustizia, ritenuto che RI 1, soccombente, ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
Non si preleva una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera