Incarto n. 90.1996.27 90.1996.28 90.2002.102 90.2002.106 90.2005.21
Lugano 14 aprile 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi di
a)
b)
c)
d)
RI 1 patr. da__________ del 2 aprile 1996
comunione ereditaria S__________ J__________, F__________ M__________, D__________ J__________, T__________ J__________, patr. da: Mi__________ M__________, del 19 giugno 2002
E__________ S__________, patr. da: L__________ T__________ S__________, del 2 aprile 1996 e 14 giugno 2002
c__________ __________ G__________, rappr. dal __________ del 13 giugno 2002
contro
le risoluzioni 27 febbraio 1996 (n. 817) e 14 maggio 2002 (n. 2285) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, rispettivamente alcune varianti del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
27 giugno 1996 del municipio di __________;
8 ottobre 1996 della divisione della pianificazione territoriale;
al ricorso sub a)
31 luglio 2002 del comune di __________;
24 ottobre 2002 della divisione della pianificazione territoriale;
4 marzo 2003 di E__________ S__________;
al ricorso sub b)
27 giugno 1996 del municipio di __________;
8 ottobre 1996 della divisione della pianificazione territoriale;
30 luglio 2002 di S__________ C__________;
31 luglio 2002 del comune di __________;
29 agosto 2002 di E__________ S__________;
24 ottobre 2002 della divisione della pianificazione territoriale;
al ricorso sub. c)
24 ottobre 2002 della divisione della pianificazione territoriale;
20 marzo 2003 della R__________ P__________ I__________ SA;
al ricorso sub. d)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. E__________ S__________ è amministratore unico della __________, con sede a __________, in via __________. Egli è inoltre proprietario, in quel comune, di alcuni fondi ubicati, secondo le risultanze del registro fondiario, in località __________ e __________. Gli atti pianificatori del comune indicano invece i luoghi con il toponimo . Anzitutto egli è comproprietario, insieme con la menzionata impresa, del mapp. 583, dove sono ubicati gli uffici di quest'ultima, un'officina ed un appartamento. Sul lato opposto di via , ovvero ad est della stessa, E S possiede in primo luogo il mapp. 507, di complessivi mq 4788. Sul fondo sorgono due costruzioni, impiegate per l'attività dell'impresa di costruzioni quale deposito e magazzino. Di fronte ad un edificio eretto una quarantina di anni fa, lungo il lato orientale della particella insiste segnatamente un capannone di ampie dimensioni (39,60 m x 14,76 m x 10,50 m), autorizzato in tempi recenti (licenza edilizia municipale del 22 maggio 1987; autorizzazione cantonale a costruire del 7 maggio 1987), in sostituzione di diversi volumi sparsi sulla proprietà; a quel momento il fondo era ubicato genericamente fuori del territorio edificabile, per cui il permesso di costruzione è stato fondato sull'art. 24 LPT. Il mapp. 507 confina, ad est, con il mapp. 503, di complessivi mq 2513. Questa particella, pure utilizzata a favore dell'impresa, è occupata lungo tre lati da fabbricati di varia taglia con funzioni altrettanto varie (officina, rimessa, deposito, magazzino ecc.). Accanto al mapp. 503 vi sono altri tre fondi, i mapp. 504, di mq 4488, 601, di mq 1118 e 619, di mq 1125, inedificati ed utilizzati, quantomeno in parte, per l'attività dell'impresa come accessi, deposito ecc. Questi ultimi tre terreni sono stati acquistati dall'or defunto RI 1, già in __________, con istromento 18 dicembre 1998, iscritto a registro fondiario il giorno stesso, al prezzo di fr. 20.-- il mq.. Con quell'atto, l'acquirente si impegnava a versare al venditore un'ulteriore importo di fr. 130.-- il mq qualora, entro 10 anni dalla data della firma dello stesso, i beni ceduti fossero stati inclusi nella zona edificabile. In caso di inadempienza il venditore avrebbe potuto esercitare un diritto di ricupera sui fondi, al prezzo di vendita; tale diritto è stato annotato a registro fondiario l'8 gennaio 1999.
B. Nelle sedute del 21, 22, 28, 29 novembre e 5 dicembre 1994 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Tutti i suddetti fondi - escluso il solo mapp. 583, ubicato sul lato ovest di via __________ - sono stati assegnati alla zona agricola.
RI 1, allora ancora proprietario dei mapp. 504, 601 e 619, è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e la retrocessione degli atti al comune per l'assegnazione delle sue particelle alla zona artigianale o industriale. Egli ha fatto notare che da oltre 30 anni i terreni gli servivano quale deposito di materiale inerte, cartaceo e ferroso, e che, oltretutto, il mapp 504 era stato riempito con materiale alluvionale. Il ricorrente ha anche contestato l'art. 45 NAPR, che imponeva al municipio di fare eliminare, entro tre anni dall'approvazione del piano regolatore, “le utilizzazioni abusive, non conformi alla destinazione agricola, dei fondi in località __________”.
Anche E__________ S__________, a quel momento proprietario dei soli mapp. 503 e 507, si è aggravato davanti al Governo, formulando analoghe domande. L'insorgente ha rilevato, da parte sua, che parimenti i fondi di sua proprietà erano utilizzati da oltre un trentennio per l'esercizio dell'impresa di costruzioni.
C. Con risoluzione del 27 febbraio 1996 (n. 817) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi. Esso ha ritenuto che la decisione del comune coincidesse con quanto disponeva la scheda 3.1. del piano direttore, la quale assegnava alle superfici per l'avvicendamento delle colture il settore in discussione (cfr. ris. cit., cifra 7.3, pag. 37 seg.). Nella stessa risoluzione il Consiglio di Stato ha anche rilevato che il piano del paesaggio non evidenziava tali superfici; esso ha quindi fissato un termine di un anno al comune per approntare una variante che specificasse, all'interno della zona agricola, le superfici per l'avvicendamento delle colture (cfr. ris. cit., cifra 4.3.1, pag. 13).
D. Con ricorsi separati di data 2 aprile 1996 RI 1 e E__________ S__________ sono insorti innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulando il suo annullamento e l'inserimento dei fondi di loro proprietà nella zona artigianale. I ricorrenti hanno ribadito gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore; hanno inoltre addotto che gli studi concernenti il concetto per lo sviluppo del piano di __________ escludevano i loro terreni dalle superfici per l'avvicendamento delle colture.
Tanto la divisione della pianificazione territoriale che il municipio di __________ hanno postulato la reiezione dei gravami.
E. In data 28 novembre 1996 hanno avuto luogo le udienze. In quell'occasione i rappresentanti del municipio si sono impegnati a riformulare l'art. 45 NAPR in modo da evitare possibili equivoci. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
Con lettera 17 aprile 1997 il municipio di __________ ha domandato al tribunale di sospendere l'evasione del procedimento ricorsuale introdotto da E__________ S__________, allo scopo di esaminare una proposta formulata da quest'ultimo, tendente ad assegnare quantomeno il mapp. 507 alla zona artigianale; in contropartita l'imprenditore si impegnava a ripristinare a scopo agricolo il mapp. 503. La richiesta di sospensione è stata confermata, con lettera del 26 maggio successivo, anche per quanto concerneva il gravame di RI 1 ed altre contestazioni pendenti dinnanzi al tribunale relative al piano regolatore, che qui non interessano, in vista della presentazione di varianti del piano medesimo.
F. Nelle sedute del 3 e 4 aprile 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune varianti del piano regolatore. Tra di esse quella del piano del paesaggio ha precisato, all'interno delle zone agricole, le superfici per l'avvicendamento delle colture, cui sono stati attributi anche i mapp. 503, 504, 601 e 619, a quella data tutti di proprietà di E__________ S__________. Il mapp. 507, ove insiste il deposito principale dell'impresa e confinante con via , è invece stato inserito nelle zona edificabile artigianale-industriale. Il nuovo art. 27 cpv. 4 NAPR, che regolamenta questa zona, è stato modificato per l'occasione, prescrivendo l'obbligo di rispettare, per il mapp 507, le prescrizioni particolari fissate nel documento “accordo di pianificazione”, sottoscritto dal municipio, in rappresentanza del comune, e dal proprietario il 18 gennaio 1999. Questo prevedeva, segnatamente, che E S__________ si impegnava a ripristinare l'utilizzazione agricola del mapp. 503 entro il termine di due anni dall'approvazione della variante da parte del Consiglio di Stato (patto 1) e a smantellare, entro la stessa data, le attività moleste esercitate all'esterno sul mapp. 507 (patto 2). All'art. 45 NAPR veniva altresì aggiunto un capoverso 2, secondo cui gli edifici e i manufatti esistenti sul mapp. 503 avrebbero dovuto essere demoliti ed il terreno adeguatamente bonificato per l'utilizzazione agricola entro il termine di due anni dall'entrata in vigore della variante.
G. Gli eredi del fu RI 1 indicati in ingresso sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla nella misura in cui confermava il mantenimento in zona agricola dei mapp. 504, 601 e 619, già di proprietà del loro dante causa, sui quali vantavano il diritto di ricupera di cui già si è detto, e l'art. 45 NAPR. Oltre all'inidoneità agricola dei fondi essi hanno anche eccepito una disparità di trattamento, giacché il mapp. 507, di proprietà di E__________ S__________ era stato inserito nella zona fabbricabile.
Con ricorso 30 maggio 2001 è insorta dinanzi al Consiglio di Stato anche S__________ C__________, cittadina attiva di __________ e proprietaria del mapp. 236, posto nelle vicinanze dei depositi della __________, per contestare l'inserimento nella zona artigianale-industriale del mapp. 507, in quanto contrario - segnatamente
H. Con decisione del 14 maggio 2002 (n. 2285), il Consiglio di Stato ha approvato la precisazione delle superfici per l'avvicendamento delle colture all'interno delle zone agricole (cfr ris. cit., cifra 4, pag. 9), mentre che ha rifiutato la ratifica della proposta di assegnare il mapp. 507 alla zona artigianale-industriale, in quanto lesiva dei principi dei principi fondamentali della pianificazione del territorio; la proposta tendeva difatti ad istituire una mini-zona artigianale-industriale in un vasto comprensorio agricolo, chiaramente delimitato dalla zona fabbricabile da via __________ (cfr. ris. cit., cifra 4, pag. 4 segg.). Il Governo ha quindi disposto d'ufficio l'assegnazione del mapp. 507 alla zona delle superfici per l'avvicendamento delle colture (cfr. ris. cit., cifra 4, pag. 8 e allegato 1 alla risoluzione). Il ricorso degli eredi del fu RI 1 è pertanto stato respinto, mentre che quello di S__________ C__________ è stato accolto (cfr. ris. cit, pag. 11 seg.).
I. Con ricorso 19 giugno 2002 gli eredi del fu RI 1 si sono aggravati contro quest'ultima risoluzione innanzi a questo tribunale, riproponendo motivi e domande sottoposte al giudizio del Governo. Essi hanno anche prodotto copia della decisione 9 ottobre 1998 della sezione dell'agricoltura, attraverso la quale è stato accertato che i mapp. 504, 601 e 619 non sono assoggettati alla legge federale sul diritto fondiario rurale, tra l'altro perché non risultano idonei allo sfruttamento agricolo.
Con impugnativa 14 giugno 2002 anche E__________ S__________ ha impugnato il giudicato governativo, postulando il suo annullamento e la conferma della variante disposta dal consiglio comunale di __________. L'insorgente mette in evidenza i vantaggi di quest'ultima soluzione per l'agricoltura e sostiene che la piccola zona edificabile che verrebbe creata non è contraria al diritto federale; lamenta inoltre una lesione dell'autonomia del comune e un comportamento contraddittorio dell'autorità cantonale, che si era dichiarata favorevole alla variante in sede di esame preliminare.
Anche il comune di __________ è insorto dinanzi al tribunale con gravame 13 giugno 2002, adducendo in sostanza gli stessi argomenti sollevati nel ricorso di E__________ S__________ e formulando analoga domanda. Aggiunge che fu addirittura l'allora presidente del tribunale a suggerire al comune, durante il sopralluogo del 18 novembre 1996, di dar prova di realismo e trovare una soluzione praticabile.
La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la reiezione di tutti i ricorsi. Il municipio ha postulato l'accoglimento di quello di E__________ S__________, mentre che S__________ C__________ ne ha sollecitato la reiezione. Il municipio ha, di converso, postulato la reiezione del gravame degli eredi del fu RI 1, mentre che E__________ S__________ ha dichiarato di non opporsi al suo accoglimento.
J. Il 14 ottobre 2003 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante i quali sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. In quest'occasione, i procedimenti sono rimasti sospesi per studiare la possibilità di risolvere i problemi di edificabilità delle proprietà di E__________ S__________ mediante la procedura di rilascio del permesso di costruzione per edifici ubicati fuori delle zone edificabili. Con scritto 8 marzo 2005 il municipio di __________ ha tuttavia sollecitato l'evasione dei gravami.
Considerato, in diritto
La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a, b e c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili, ad eccezione del gravame 19 giugno 2002 della comunione ereditaria S__________ J__________, F__________ M__________, D__________ J__________ e T__________ J__________, per i motivi che verranno spiegati in seguito.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.4. Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale (art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano attribuite alle zone agricole e devono inoltre garantire che la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
3.5. Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, tale presupposto non è - di tutta evidenza - adempiuto. Il complesso di fondi in esame si situa difatti al centro di un ampio settore inedificato, a vocazione agricola, delimitato, a nord da via __________, ad est da via __________, a sud dal centro di formazione professionale __________ e ad ovest da via __________.
L'attribuzione dei fondi in esame alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dai ricorrenti. In effetti, le zone edificabili (artigianali-industriali) del comune sono già state previste al momento dell'adozione del piano regolatore e sono state ubicate circa 300 m a sud dei fondi in oggetto, in località __________. Bisogna poi tenere particolarmente in considerazione l'ampia offerta di terreni di questa natura su scala regionale.
Siccome la porzione dei territorio in esame non può essere attribuita alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione di assegnarla - al pari del circostante territorio - alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Già per questo motivo l'affermazione dei ricorrenti, secondo cui la porzione di terreno in discussione sarebbe inadatta alla lavorazione agricola, perde di rilievo e non merita particolare approfondimento. Poco importa quindi se le aree interessate siano inidonee in quanto tali alla coltivazione agricola. Come si può dedurre dalla comune esperienza e come risulta inoltre dagli estratti del catasto delle idoneità agricole versato agli atti dalla sezione dell'agricoltura, le superfici in oggetto, costituite dal sedime degli edifici, dagli accessi, dai posteggi, dai piazzali ecc., non si prestano effettivamente per lo sfruttamento agricolo, contrariamente a quelle ancora prative. Questo elemento di valutazione era però ben noto all'autorità. Per decidere la pianificazione delle aree in questione bisogna in effetti fare astrazione della loro specifica situazione. Di principio l'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non può in effetti essere condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. Queste regole trovano un esplicito riscontro nell'ambito della determinazione della zona agricola attraverso l'art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per questa funzione ampie superfici contigue. L'inclusione delle aree in oggetto nella zona agricola rappresenta pertanto un'ineludibile conseguenza dell'applicazione di tali principi. La soluzione impugnata è avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione delle superfici interessate ad un'altra zona di utilizzazione. Del pari la circostanza, asserita dagli insorgenti, secondo cui i fondi siano urbanizzati, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g).
Ferme queste premesse, non si può accedere nemmeno alla domanda, formulata dal comune e da E__________ S__________, di inserire quantomeno in zona artigianale-industriale il mapp. 507, dove sorgono due stabili, ed in particolare il deposito principale dell'impresa __________, eretto alla fine degli anni '80, creando quella che è stata ripetutamente definita dagli stessi atti della variante come una mini-zona edificabile. Com'è noto tali zone disattendono i principi della pianificazione territoriale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (cfr. RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvio). La circostanza che il mapp. 507 sia già edificato non permette di mutare questa conclusione, ma anzi la corrobora; essa attesta semmai una volta di più che, in concreto, la sostanza edilizia presente in loco condiziona completamente la pianificazione, mentre che - di principio - deve valere esattamente il contrario. Gli edifici, in quanto utilizzati per l'attività lavorativa - e pertanto in modo non conforme alla funzione agricola della zona - sono comunque sia protetti nella situazione di fatto, nella misura in cui sono stati eretti lecitamente, e possono inoltre essere oggetto di interventi edilizi conformemente alla disciplina prevista per i fondi ubicati fuori dalle zone edificabili (cfr. segnatamente art. 24 LPT). Va peraltro rilevato che, nell'ottica pianificatoria, determinante, la creazione della mini-zona fabbricabile in esame non può essere vista semplicemente come un'opportunità di risolvere dei problemi contingenti del ricorrente __________, come la necessità di riorganizzare ed migliorare le costruzioni esistenti al servizio dell'impresa di costruzioni al mapp. 507; essa ha invece come effetto ultimo di legittimare in via definitiva l'insediamento sul fondo in parola di (qualsiasi) attività di tipo produttivo in un contesto prettamente agricolo e oltretutto, immediatamente dirimpetto alla zona residenziale semi-estensiva, ubicata sull'altro lato di via __________, rispetto alla quale non solo non presenta alcuna relazione ma può solo costituire motivo di conflitto.
L'assegnazione dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 alla zona agricola appare pertanto corretta e dev'essere confermata così come disposta nella revisione del piano regolatore comunale approvata dal Consiglio di Stato il 27 febbraio 1996. Illegittima è invece la variante attraverso la quale si è voluto scorporare dal territorio agricolo il mapp. 507 per assegnarlo alla zona fabbricabile; il rifiuto della sua ratifica da parte del Consiglio di Stato, consegnato nella risoluzione 14 maggio 2002, merita quindi tutela. Invano i ricorrenti rimproverano un comportamento contraddittorio all'autorità cantonale, per quanto concerne la non approvazione della variante: in sede di esame preliminare 22 febbraio 2000 il dipartimento del territorio aveva difatti condiviso quella proposta tendente ad inserire per lo meno il mapp. 507 nella zona artigianale-industriale, successivamente bocciata da parte del Consiglio di Stato. In effetti, l'opinione del dipartimento non vincola il Governo, che è l'autorità competente ad approvare i piani regolatori (art. 37 LALPT), tantomeno questa opinione dipartimentale era opponibile alla ricorrente S__________ C__________. Pure ininfluente è il fatto, non sostanziato, evocato nel ricorso del comune e nei documenti pianificatori, secondo cui fu addirittura l'allora presidente del tribunale a suggerire al comune, durante il sopralluogo del 28 novembre 1996, di dar prova di realismo e trovare una soluzione praticabile. Va semmai rilevato che, al termine di quell'udienza, relativa alla contestazione dell'inserimenti di tutti i fondi nella zona agricola, ai ricorrenti venne fissato un termine per comunicare al tribunale se mantenevano l'impugnativa.
5.2. In concreto, attraverso la variante adottata alle date 3 e 4 aprile 2000, il consiglio comunale di __________ ha assegnato alle SAC i mapp. 503, 504, 601 e 619. A quel momento tutte quelle proprietà appartenevano a E__________ S__________. Egli non ha tuttavia contestato tale specifica attribuzione dei suoi fondi né dinanzi al Governo (dove non ha presentato alcun ricorso), né in questa sede. Contro la variante in parola sono invece insorti gli eredi del fu RI 1, per sollecitare ancora una volta - analogamente a quanto aveva chiesto quest'ultimo nel gravame inoltrato contro la revisione del paino regolatore - l'inserimento dei mapp. 504, 601 e 619, già di proprietà del loro appena menzionato dante causa, alla zona fabbricabile. Ora, a prescindere dalla ricevibilità di una tale domanda (la variante non si pronunciava in merito all'attribuzione dei menzionati fondi alla zona edificabile oppure a quella agricola, che era già stata decisa in sede di revisione del piano regolatore), essi non erano legittimati a sollevare questa censura, non essendo proprietari dei fondi al momento della pubblicazione della variante; tantomeno qualcuno di essi risultava domiciliato a __________ a quella data (art. 35 cpv. 2 LALPT; 38 cpv. 4 lett. b LALPT). E' bensì vero che sui mappali in oggetto questi ricorrenti vantavano dei diritti. Al momento dell'acquisto E__________ S__________ si era difatti impegnato a versare un'ulteriore indennità di fr. 130.-- il mq qualora, entro 10 anni dalla data della conclusione del contratto, i mapp. 504, 601 e 619 fossero stati inclusi nella zona edificabile; in caso contrario il venditore avrebbe potuto esercitare un diritto di ricupera sui fondi medesimi, al prezzo di vendita. Ora, tuttavia, di tutta evidenza tanto il diritto al versamento di un conguaglio sul prezzo di vendita quanto quello di ricupera erano strettamente legati all'inclusione dei fondi interessati nella zona edificabile, mentre che quest'inclusione è stata negata a tutti i livelli.
5.3. Rimane pertanto da esaminare solo se è giustifica l'attribuzione alle SAC del mapp. 507, ovvero del fondo ove sono ubicati i depositi principali per l'attività dell'impresa di costruzioni, i piazzali, i posteggi per gli autocarri ecc., disposta d'ufficio da parte del Governo nella risoluzione 14 maggio 2002. Al riguardo la risposta può solo essere negativa. Com'era ampiamente prevedibile, il catasto delle idoneità agricole versato agli atti dalla sezione dell'agricoltura dichiara difatti l'intera particella, di 4788 mq, siccome priva di idoneità agricole. Su questo oggetto il gravame di E__________ S__________ dev'essere accolto. Il mapp. 507 rimane pertanto genericamente assegnato alla zona agricola, come disposto nella revisione generale del piano regolatore.
“Entro tre anni dall'entrata in vigore del piano regolatore il municipio provvede a far eliminare le utilizzazioni abusive, non conformi alla destinazione agricola, dei fondi in località __________”.
Essi hanno invocato la tutela della situazione di fatto (Besitz-
standsgarantie), talora chiamata tutela delle situazioni acquisite. All'udienza 28 novembre 1996 il municipio si era impegnato a riformulare la disposizione onde evitare equivoci interpretativi. Questa promessa non è tuttavia stata mantenuta. Frattanto, attraverso la variante adottata dal consiglio comunale alle date 3 e 4 aprile 2000, a questo disposto normativo è stato aggiunto un capoverso 2 dal seguente tenore:
“Gli edifici e i manufatti esistenti sul fondo part. n. 503 devono in particolare essere demoliti e tutto il terreno adeguatamente bonificato per l'utilizzazione agricola, entro il termine di due anni dall'entrata in vigore delle presenti norme.”
Questo capoverso è stato proposto nell'ambito della variante scaturita dall'accordo di pianificazione 18 gennaio 1999, secondo cui, in contropartita dell'inserimento del mapp. 507 nella zona artigianale-industriale, E__________ S__________ si impegnava a ripristinare l'utilizzazione agricola del mapp. 503, occupato da diversi edifici di varia natura. Cadendo la variante, bisogna ritenere che questo capoverso, determinante per l'economia dell'accordo di pianificazione, non sia stato approvato da parte del Governo.
Quanto alle censure mosse al primo capoverso, il tribunale considera quanto segue.
6.2. In principio, il nuovo diritto non si applica alle costruzioni ed agli impianti esistenti. Le opere costruite in modo legittimo e, in genere, i valori così creati possono essere mantenuti e utilizzati anche sotto l'impero del nuovo diritto, riservato il caso della sussistenza di motivi di polizia particolarmente pressanti e imprescindibili, quali le misure di pubblica sicurezza (pericolo di alluvioni, frane, incendi ecc.) o di prevenzione da immissioni gravemente nocive per l'uomo e l'ambiente in genere (inquinamento atmosferico, fonico o idrico ecc.). La giurisprudenza ha infatti dedotto dalla garanzia della proprietà e dal principio dell'irretroattività delle leggi una protezione della situazione di fatto, la quale esige che le nuove disposizioni restrittive possano essere applicate alle costruzioni esistenti solo se un interesse pubblico importante lo esige e se il principio della proporzionalità è rispettato (cfr. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 70 LE n. 507, con rinvii).
6.3. In concreto, la norma prescrive al municipio di allontanare dei fondi in discussione “le utilizzazioni abusive, non conformi alla destinazione agricola” degli stessi. Com'è appena stato spiegato, non basta tuttavia che l'utilizzazione di un fondo non risulti conforme alla funzione della zona cui viene assegnato da un piano regolatore per potere pretendere la cessazione dell'attività esercitata sullo stesso. Per conseguire questo scopo è invece necessario che sussistano dei particolari, pressanti motivi di interesse generale ed inoltre che sia rispettato il principio della proporzionalità. La disposizione precisa quindi che deve trattarsi, in più, cioè cumulativamente, di utilizzazioni abusive. Con questa specificazione la disposizione diventa però pleonastica. Il municipio ha difatti già il compito di esigere il rispetto della disciplina pianificatoria ed edilizia sul territorio comunale (art. 48 cpv. 1 LE; Scolari , op.cit., ad art. 48 LE n. 1376) e, pertanto, di ripristinare la legalità, quando questa è violata, tramite l'adozione di opportuni provvedimenti (ordini di demolizioni, di divieti d'uso ecc.; cfr. art. da 42 a 47 LE). Per utilizzare i termini medesimi dell'esecutivo di __________, l'art. 45 NAPR costituisce, di conseguenza, “evidentemente ... una dichiarazione di volontà politica” (cfr messaggio 3 febbraio 2000 di aggiornamento del piano regolatore, pag. 15), sprovvista di una portata normativa vera e propria. Con queste premesse, la disposizione rappresenta alla fin fine solo un'illegittima ingerenza (art. 9 cpv. 2 LOC) nella sfera delle specifiche competenze del municipio, e dev'essere annullata.
Per i motivi esposti ai considerandi precedenti, i ricorsi 2 aprile 1996 e 14 giugno 2002 di E__________ S__________ e 2 aprile 1996 del fu RI 1, ora eredi, devono essere parzialmente accolti. Il gravame 13 giugno 2002 del comune di __________ dev'essere respinto. Quello, infine, del 19 giugno 2002 degli eredi del fu RI 1 dichiarato irricevibile.
La tassa di giudizio viene posta a carico dei ricorrenti proporzionalmente al loro grado di soccombenza, ritenuto che il comune, che non è intervenuto nella lite per tutelare interessi propri, bensì in veste di ente pianificante, può essere sollevato dal suo pagamento (art. 28 PAmm). Nella misura in cui è soccombente il comune è però tenuto al versamento di un'indennità a titolo di ripetibili ai ricorrenti, patrocinati da avvocati (art. 31 PAmm). Le ripetibili conseguenti all'annullamento dell'inserimento d'ufficio nelle superfici per l'avvicendamento delle colture del mapp. 507 sono dovute dallo Stato.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
§. La risoluzione 27 febbraio 1996 (n. 817) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________ è annullata nella misura in cui approva l'art. 45 NAPR.
§. La risoluzione 14 maggio 2002 (n. 2285) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di __________ è annullata nella misura in cui assegna d'ufficio il mapp. 507 alle superfici per l'avvicendamento delle colture.
Il ricorso 13 giugno 2002 del comune di __________ è respinto.
Il ricorso 19 giugno 2002 della comunione ereditaria S__________ J__________, F__________ M__________, D__________ J__________ e T__________ J__________ è irricevibile.
La tassa di giudizio, di fr. 4'000.--, è posta a carico di E__________ S__________ e della comunione ereditaria S__________ J__________, F__________ M__________, D__________ J__________ e T__________ J__________ in ragione di metà ciascuno. Il comune di __________ è tenuto a versare a __________ e
alla comunione ereditaria S__________ J__________, F__________ M__________, D__________ J__________ e T__________ J__________ fr. 1'000.-- di ripetibili, in ragione di metà ciascuno. Lo Stato è tenuto a versare a E__________ S__________ fr. 500.-- per ripetibili.
terzi implicati
CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario