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Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe; zulässige Neigung von Ausfahrts- rampen; Ausnahmebewilligung; massgebende Vollgeschossfläche für Atti- kageschoss – Art. 36 Abs. 1 und 2 VRG; Art. 40 Abs. 2 und Art. 51 BauG; Art. 23 Abs. 4 Satz 1 BauO Neuhausen am Rheinfall. Beurteilungsspielraum der erstinstanzlichen Verwaltungsbehörde bei der Ausle- gung von unbestimmten Rechtsbegriffen (E. 2 ). Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung. Überprüfungsbe- fugnis des Obergerichts (E. 3.6.2). Mit der Nichtberücksichtigung redimensionierter Geschosse als Vollgeschosse für die Berechnung der zulässigen Bruttogeschossfläche eines Attikageschosses überschritt die Gemeinde den ihr zustehenden Spielraum bei der Auslegung kom- munalen Rechts nicht (E. 4.6). OGE 60/2023/25 vom 24. November 2023 Keine Veröffentlichung im Amtsbericht Aus den Erwägungen 2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung, Über- schreitung und Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Hingegen kann wegen blosser Unangemessenheit grundsätzlich keine Verwaltungsgerichtsbe- schwerde erhoben werden (Art. 36 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Rechts- schutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 [Verwaltungsrechtspflege- gesetz, VRG, SHR 172.200]). Die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist grundsätzlich eine Rechts-, nicht eine Ermessensfrage; sie ist daher im verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Prin- zip frei zu prüfen. Der zuständigen erstinstanzlichen Behörde, die den Begriff an- zuwenden hat, steht indes ein nach pflichtgemässem Ermessen auszuübender Spielraum zu, soweit die Gesetzesauslegung ergibt, dass ihr der Gesetzgeber mit einer offenen Normierung eine gerichtlich zu respektierende Entscheidungsbefug- nis einräumen wollte (OGE 60/2018/39 vom 13. Oktober 2020 E. 5.3; vgl. auch BGer 1C_33/2021 vom 16. April 2021 E. 2.2 mit Hinweisen). Soweit ein Beurtei- lungsspielraum besteht, auferlegt sich das Obergericht als gerichtliche Instanz ohne besondere Fachkenntnisse Zurückhaltung. Auslegung und Praxis der fach- kundigen bzw. mit den örtlichen Verhältnissen und Planungszielen vertrauten Ver- waltungsbehörden haben daher zum Vorneherein ein massgebliches Gewicht. Ist
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der Entscheid der Behörde nachvollziehbar und liess sich diese nicht von unsach- lichen, dem Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten, sind die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit nicht verletzt und wird das überge- ordnete Gesetzesrecht beachtet (vgl. statt vieler BGer 1C_113/2021 vom 1. Sep- tember 2022 E. 4.2.1 mit Hinweis), so haben die Rechtsmittelinstanzen den Ent- scheid zu respektieren und dürfen das Ermessen der kommunalen Behörde nicht durch ihr eigenes ersetzen (vgl. zum Ganzen OGE 60/2020/37 vom 31. August 2021 E. 3.1, Amtsbericht 2021, S. 124 f.; 60/2015/27 vom 2. Dezember 2016 E. 1.3; je mit Hinweisen; Konrad Waldvogel, in: Meyer/Herrmann/Bilger [Hrsg.], Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege, 2021, Art. 36 VRG N. 9). 3. Zwischen den Parteien ist einerseits strittig, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die Tiefgaragen-Ein- bzw. Ausfahrts- rampe (nachfolgend: Rampe) gegeben sind. [...] 3.6.1. Ausfahrtsrampen namentlich von Tiefgaragen auf öffentliche Verkehrsan- lagen dürfen in einem Abstand von mindestens zwei Metern von der bestehenden oder künftigen Verkehrsanlage an keine Neigung über 3% und hernach höchstens eine solche von 12% aufweisen (Art. 40 Abs. 2 des Gesetzes über die Raumpla- nung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 [Baugesetz, BauG, SHR 700.100]). 3.6.2. Nach Art. 51 BauG können aus wichtigen Gründen Ausnahmen von einzel- nen Bauvorschriften gewährt werden, wenn dadurch keine überwiegenden öffent- lichen oder privaten Interessen verletzt werden. Mit der Möglichkeit, Ausnahmebe- willigungen zu erteilen, wird dem verfassungsrechtlichen Verhältnismässigkeitsge- bot (Art. 5 Abs. 2 BV) Rechnung getragen. Zuständig für die Erteilung einer Aus- nahmebewilligung ist das kantonale Baudepartement bzw. dessen Planungs- und Naturschutzamt (vgl. § 22 Abs. 1 der Verordnung zum Baugesetz vom 15. Dezem- ber 1998 [BauV, SHR 700.101] i.V.m. Art. 57 Abs. 1 Ingress BauG). Nach der Rechtsprechung des Obergerichts darf eine Ausnahme von kantonalen und kommunalen Bauvorschriften als Einschränkung des Gesetzmässigkeitsprin- zips nur in wirklichen Sonderfällen bewilligt werden. Mit der Ausnahmebewilligung sollen Härten, Unbilligkeiten und Unzulänglichkeiten vermieden werden, die sich wegen der Besonderheit des Sachverhalts aus der strikten Anwendung von Bau- vorschriften ergäben. Verlangt wird eine Ausnahmesituation, bei der die Handha- bung der gesetzlichen Vorschriften hart und unbillig wäre und sich eine abwei- chende Lösung mit dem Gesetzeszweck vereinbaren lässt, insbesondere weil der
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Gesetzgeber diese besondere Situation bei der generell-abstrakten Regelung nicht vor Augen haben bzw. hierfür keine ausdrückliche Regelung treffen konnte. Eine solche Ausnahmesituation verlangt also, dass die öffentlichen oder privaten Inte- ressen, die normalerweise die Einschränkung verlangen, im konkreten Fall nicht vorliegen. Überdies dürfen der Abweichung von der betreffenden Bauvorschrift nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (OGE 60/2012/8 vom 28. Dezember 2012 E. 4aa; 60/2011/2 vom 13. April 2012 E. 4a, nicht publ. in Amtsbericht 2012, S. 78 ff.). Die Anforderungen an das Vorliegen ei- nes wirklichen Sonderfalls sind abhängig von der Bedeutung der Vorschrift, von der die Bauherrschaft abweichen will (OGE 3/1987 vom 12. November 1987 i.S. A E. 7.4.3 [S. 69], Amtsbericht 1987, S. 136 f.). Die vorzunehmende Auslegung und Abwägung hat sich mithin in erster Linie am Zweck der Norm, von der abgewichen werden soll, zu orientieren (Markus Lanter, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz. 3.501). Ob die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung erfüllt sind, ist eine Rechtsfrage und daher vom Obergericht im Rahmen einer Verwaltungsgerichtsbe- schwerde grundsätzlich frei überprüfbar. Der Gemeinde steht indes ein nach pflichtgemässem Ermessen auszuübender Beurteilungsspielraum zu, zumal man- gels eines anderen Hinweises in den Materialien davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber der erstinstanzlichen Behörde einen gewissen Anwendungsspiel- raum belassen wollte (vgl. vorangehende E. 2; OGE 60/2021/3 vom 29. Oktober 2021 E. 4.1 mit Hinweis). Die Frage, inwieweit von den Vorschriften abgewichen werden kann, stellt grundsätzlich eine Ermessensfrage dar, die im verwaltungsge- richtlichen Verfahren aufgrund von Art. 36 Abs. 1 und 2 VRG nur beschränkt über- prüft werden kann (zum Ganzen OGE 60/2012/8 vom 28. Dezember 2012 E. 4aa; 60/2011/2 vom 13. April 2012 E. 4a, nicht publ. in Amtsbericht 2012, S. 78 ff.; vgl. ferner BGE 140 II 437 E. 5). 3.7. Art. 40 Abs. 2 BauG dient der Verkehrssicherheit (Regierungsvorlage vom 4. Juli 1995 zum Baugesetz, Amtsdruckschrift 4154, S. 12). Die höchstens zuläs- sige Neigung von 12% gilt für jede Art von Ausfahrtsrampen, namentlich auch für ungedeckte Ausfahrten, die ungeschützt den Witterungsverhältnissen ausgesetzt sind. Hinweise, dass die Vorschrift für gedeckte Rampen nicht gelten sollte, gibt es nicht. Demgegenüber sieht die einschlägige Norm des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute VSS, die seit 31. Dezember 2021 geltende VSS-Norm 40 291, in Ziff. 20.5 vor, dass die maximale Längsneigung bei gedeck- ten Rampen 18% beträgt (Gleiches galt gemäss der teilweise von den Parteien zitierten früheren VSS-Norm 640 291a, Ziff. 18.4, Komfortstufe A [bzw. 15% für die
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Komfortstufen B und C]; vgl. zur Anwendung der allgemein anerkannten VSS-Nor- men im Zusammenhang mit der Grundstückserschliessung durch eine hinrei- chende Zufahrt BGer 1C_158/2022 vom 20. Dezember 2022 E. 3.1 und 1C_88/2019 vom 23. September 2019 E. 3.2, je mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall sind daher keine sicherheitstechnischen Gründe ersichtlich, die gegen die er- teilte Ausnahmebewilligung sprechen, und solche werden vom Beschwerdeführer denn auch nicht vorgebracht (vgl. dazu auch Stellungnahme von Tiefbau Schaff- hausen vom 28. September 2021, Ziff. 2.2 S. 3 f.; Rekursakten). Der Normzweck von Art. 40 Abs. 2 BauG – der Bestimmung, von welcher abgewichen werden soll – wird somit auch bei Erteilung einer Ausnahmebewilligung gewahrt. Beim Bau von Mehrfamilienhäusern sind auf privatem Grund und abseits vom Ver- kehr besonnte Kinderspielplätze anzulegen und dauernd ihrem Zweck zu erhalten. Die Spielflächen haben mindestens 15% der gesamten Bruttowohnfläche zu betra- gen (Art. 25 der Bauordnung der Einwohnergemeinde Neuhausen am Rheinfall vom 1. September 1988 [BauO, NRB 700.100] i.V.m. Art. 37 BauG). Vorliegend wird die erforderliche Spielplatzfläche mit rund [...] m 2 (entsprechend 15.5%) bei einer Bruttowohnfläche von insgesamt rund [...] m 2 knapp eingehalten. Die steilere Rampe führt unstrittig dazu, dass innerhalb des Gebäudeperimeters auf das Un- tergeschossniveau gelangt werden kann und somit ausserhalb der oberirdischen Gebäudehülle eine ausreichende ebenerdige Fläche zur Verfügung steht, die ei- nen stufenlosen und barrierefreien Spielplatz mit der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestfläche ermöglicht. Wenn die Vorinstanzen in diesem Umstand einen wich- tigen Grund im Sinne von Art. 51 BauG erblickten und eine hinreichende Ausnah- mesituation im Sinne der Rechtsprechung zu Ausnahmebewilligungen bejahten, haben sie ihren Ermessensspielraum nicht überschritten. Da keine entgegenste- henden relevanten öffentlichen oder privaten Interessen geltend gemacht wurden und solche auch nicht ersichtlich sind, ist nicht zu beanstanden, dass der Regie- rungsrat die Ausnahmebewilligung des Planungs- und Naturschutzamts bestätigt hat. Die Beschwerde erweist sich insoweit als unbegründet. 4. Andererseits ist zwischen den Parteien umstritten, ob das streitgegenständ- liche Bauprojekt die zulässige Geschosszahl bzw. Bruttogeschossfläche einhält. [...] 4.5. Gemäss Art. 32 Abs. 1 BauO sind in den Kernzonen II und III – das streit- gegenständliche Bauvorhaben befindet sich in der Kernzone II – höchstens vier Vollgeschosse zugelassen. Vollgeschosse sind alle Geschosse von Gebäuden ausser Unter-, Dach- und Attikageschosse (Ziff. 6.1 Abs. 1 Anhang i.V.m. Art. 27
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BauG). Attikageschosse sind auf Flachdächern aufgesetzte, zusätzliche Ge- schosse. Das Attikageschoss muss bei mindestens einer ganzen Fassade gegen- über dem darunter liegenden Geschoss um mindestens drei Meter zurückversetzt sein (Ziff. 6.4 Anhang i.V.m. Art. 27 BauG). Eingeschossige Aufbauten auf Flach- dächern (Attika) zählen als Vollgeschosse, wenn ihre Bruttogeschossfläche mehr als 50% derjenigen der Vollgeschossfläche beträgt (Art. 23 Abs. 4 Satz 1 BauO). 4.6. Strittig ist die Auslegung von Art. 23 Abs. 4 Satz 1 BauO, dessen Wortlaut mit Bezug auf den Begriff "Vollgeschossfläche" unklar ist, wenn – wie vorliegend – nicht alle als Vollgeschosse geltenden Geschosse eines Gebäudes dieselbe Flä- che aufweisen. Da es sich um kommunales Recht handelt, kommt der Gemeinde bei der Auslegung der fraglichen Bestimmung ein gewisser Spielraum zu. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV und Art. 105 KV) dürfen die kantonalen Behörden nicht von einer vertretbaren Auslegung durch die Gemeindebehörden abweichen. Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen dürfen sich nicht auf eine reine Willkürkognition beschränken, haben aber eine unter meh- reren verfügbaren und angemessenen Auslegungsmöglichkeiten sinnvolle, zweck- mässige Interpretation der kommunalen Norm durch die Gemeinde zu respektieren (OGE 60/2020/37 vom 31. August 2021 E. 3.1 mit Hinweis, Amtsbericht 2021, S. 124 f.; 60/2022/21 vom 30. Mai 2023 E. 8.1; vgl. auch BGer 1C_470/2021 vom 24. April 2023 E. 4.2; 1C_572/2016 vom 11. Juli 2017 E. 2.1). Die Gemeinde stellte für die massgebende Vollgeschossfläche auf die beiden Ge- schosse mit der grössten Bruttogeschossfläche von je [...] m 2 ab (erstes und zwei- tes Obergeschoss) und liess das Erdgeschoss und das dritte Obergeschoss mit je einer Bruttogeschossfläche von [...] m 2 unberücksichtigt. Dies mit der Begründung, dass das dritte Obergeschoss zufolge einer Staffelung eine kleinere Bruttoge- schossfläche aufweise, um den heterogenen Nachbarschaftsgebäuden Rechnung zu tragen. Im Rekursverfahren ergänzte die Gemeinde, die Bruttogeschossfläche des ersten und zweiten Obergeschosses wäre auch über drei Vollgeschosse mög- lich gewesen. Vor Obergericht schliesslich wies sie darauf hin, dass redimensio- nierte Geschosse bei der Berechnung der Bruttogeschossfläche eines Attikage- schosses nicht als Vollgeschosse zu zählen seien. Auch wenn eine andere Auslegung denkbar erscheint (vgl. etwa OGE 60/2002/12 vom 27. September 2002 E. 3a, Amtsbericht 2002, S. 127, zu Art. 27 Abs. 4 [Satz 1] der Bauordnung für die Stadt Schaffhausen vom 29. Oktober 1996 [der Art. 23 Abs. 4 Satz 1 BauO entsprach]; Christian Häuptli, in: Kommentar zum Bau- gesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 49 N. 27), ist diese Betrachtungsweise der Gemeinde – als Vollgeschossfläche nur die Fläche der Geschosse mit der
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grössten Bruttogeschossfläche(n) zu berücksichtigen – im oben dargelegten Sinn vertretbar. Die Vorschriften betreffend Attikageschosse wurden primär aus gestal- terischen Gründen aufgestellt, ein Attikageschoss soll nicht als Vollgeschoss in Er- scheinung treten (vgl. Erläuterungen vom 3. September 2013 zur Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe [IVHB] vom 22. September 2005, Ziff. 6.4 Rz. 2, S. 14). Auf die zulässige Bruttogeschossfläche wirken sie sich nicht aus. Diese wird für das ganze Gebäude bzw. Grundstück bestimmt (vgl. Art. 22 BauO), weshalb irrelevant ist, dass die Bruttogeschossflächenreserve nur [...] m 2 beträgt. Das kantonale Recht schreibt betreffend Attikageschosse lediglich vor, dass diese bei mindestens einer ganzen Fassade gegenüber dem darunter liegenden Geschoss um mindestens drei Meter zurückversetzt sind (Ziff. 6.4 An- hang i.V.m. Art. 27 BauG). Es steht den Gemeinden frei, weitergehende (ein- schränkendere) Vorschriften zu erlassen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Ziff. 3 BauG), und muss entsprechend in ihrem (pflichtgemässen) Ermessen liegen, wie sie diese in der Praxis handhaben. Die Auslegung des Begriffs "Vollgeschossfläche" durch die Ge- meinde ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich auch insofern als unbegründet.