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Baubusse; Verwaltungsstrafverfahren; Anklageprinzip; Strafzumessungs- faktoren – Art. 9 StPO; Art. 85 BauG; Art. 30 Abs. 3 Satz 2 EG StGB. Wegen blosser Unangemessenheit kann grundsätzlich keine Verwaltungsgerichts- beschwerde erhoben werden (vgl. Art. 36 Abs. 1 und 2 VRG). Im Bereich des ver- waltungsrechtlichen Übertretungsstrafrechts kann im verwaltungsgerichtlichen Be- schwerdeverfahren indes auch die Angemessenheit der Strafe überprüft werden (E. 2). Der Anklagegrundsatz gilt auch im Verwaltungsstrafverfahren (E. 4.3.1). Im Verwaltungsstrafverfahren ersetzt der erstinstanzliche Bussenentscheid die An- klageschrift (E. 4.3.1). Der Anklagegrundsatz gilt – wenn auch eingeschränkt – auch im Übertretungs- strafverfahren (E. 4.3.1). Für die Bemessung der Busse gemäss Art. 85 BauG ist auf die Strafzumessungs- faktoren gemäss Art. 106 Abs. 3 StGB abzustellen (E. 5.5). Die Strafbefugnis der Baubewilligungsbehörde gemäss Art. 85 Abs. 3 BauG reicht im Anwendungsbereich sowohl von Abs. 1 als auch von Abs. 2 jeweils bis zur Hälfte des Maximalbetrags von Fr. 50'000.– bzw. Fr. 100'000.– (E. 5.6). Im konkreten Fall hat die Gemeinde den ihr bei der Bemessung der Busse zu- stehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum überschritten (E. 5.6.3 und 5.6.4). OGE 60/2022/11 vom 10. Februar 2023 Veröffentlichung im Amtsbericht Sachverhalt Anlässlich einer Baukontrolle stellte die Baupolizei der Gemeinde A. (nachfolgend: Gemeinde) fest, dass bei einem Mehrfamilienhaus die folgenden bewilligungs- pflichtigen Projektänderungen ohne Baubewilligung ausgeführt worden waren:

• Vergrösserte Terrassengestaltung mit begehbarer Fläche (+ ca. 12 m 2 ) auf dem Dach des Zwischenbaus (Treppenhaus)/Anbringung eines Geländers am Dach- rand der Südfassade.
• Bei der Maisonettewohnung im 1. Dachgeschoss [...] wurde anstelle einer Dachgaube der Zwischenbau derart verlängert, dass die Trauflinie durchbro- chen und der Zwischenbau wesentlich vergrössert wurde. Dadurch vergrössert sich auch die nutzbare Wohnfläche (anrechenbare Bruttogeschossfläche) um

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ca. 3.5 m 2 . Diese Änderungen haben Auswirkungen auf die Beurteilung der Ge- bäudehöhe. Zudem bedarf es einer erneuten Beurteilung der ortsbaulichen Ein- passung.

• Es wurde ein zusätzliches Dachflächenfenster im 1. Dachgeschoss der Maiso- nette-Wohnung [...] eingebaut. Die Gemeinde bewilligte einen Teil der mit nachträglichem Baugesuch eingereich- ten Projektänderungen (zusätzliches Dachflächenfenster bei der Dachwohnung, Sichtschutz, Fassadenänderungen). Nicht genehmigt wurden die Erweiterung des Zwischenbaus anstelle der ursprünglich geplanten Dachlukarne und die Terrassen- erweiterung. Sodann wurde die Wiederherstellung der (ursprünglich) bewilligten Grösse der Terrasse angeordnet. Auf eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands des Zwischenbaus und der Dachgaube wurde verzichtet. Schliesslich auferlegte die Gemeinde dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 85 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom

1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100) eine Busse von Fr. 28'000.–. Eine vom Beschwerdeführer gegen den Bussenentscheid erhobene Beschwerde hiess das Obergericht teilweise gut. Aus den Erwägungen
2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung, Über- schreitung und Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Hingegen kann wegen blosser Unangemessenheit grundsätzlich keine Verwaltungsgerichtsbe- schwerde erhoben werden (Art. 36 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Rechts- schutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 [Verwaltungsrechtspflege- gesetz, VRG, SHR 172.200]). Im Bereich des verwaltungsrechtlichen Übertre- tungsstrafrechts kann im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren indes auch die Angemessenheit der Strafe überprüft werden (Art. 30 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes über die Einführung des Schweizerischen Strafgesetzbuches [StGB] vom 22. September 1941 [EG StGB, SHR 311.100]). [...]
3. Der Beschwerdeführer moniert weiter eine Verletzung des Anklagegrund- satzes bzw. seines Anspruchs auf rechtliches Gehör. [...] [...] 4.3.1. Beim Anklageprinzip handelt es sich um einen allgemeinen strafprozessu- alen und verfassungsrechtlichen Grundsatz, der aus Art. 29 Abs. 2 und Art. 32

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Abs. 2 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 und Ziff. 3 lit. a und b EMRK abgeleitet wird (BGer 6B_583/2021 vom 2. November 2022 E. 4.2.2; 6B_1099/2016 vom 1. September 2017 E. 2.2). Er gilt daher auch im Verwaltungsstrafverfahren, unabhängig davon, ob auf dieses die Bestimmungen der Strafprozessordnung (direkt oder infolge Ver- weises als kantonales Recht [vgl. BGE 140 I 353 E. 8.2 S. 368]) – namentlich Art. 9 StPO – anwendbar sind (zum Ganzen BGer 6B_928/2020 vom 6. September 2021 E. 3.3.3 mit Hinweisen). Nach dem Anklagegrundsatz bestimmt die Anklageschrift – bzw. im vorliegenden Verfahren der Bussenentscheid (vgl. BGer 6B_183/2017 vom 24. November 2017 E. 5.2 f.; 6B_199/2010 vom 19. August 2010 E. 2.3; Bosshard/Landshut, in: Do- natsch/Lieber/Summers/Wohlers [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Straf- prozessordnung [StPO], 3. A., Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 325 N. 1, S. 2817; Nig- gli/Heimgartner, in: Niggli/Heer/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar, Schwei- zerische Strafprozessordnung/Jugendstrafprozessordnung, 2. A., Basel 2014, Art. 9 N. 61, S. 160) – den Gegenstand des Gerichtsverfahrens (Umgrenzungs- funktion). Das Anklageprinzip bezweckt zugleich den Schutz der Verteidigungs- rechte der beschuldigten Person und dient dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Informationsfunktion). Die beschuldigte Person muss aus der Anklage ersehen können, wessen sie angeklagt und welcher konkreter Handlungen sie beschuldigt ist (BGer 6B_171/2022 vom 29. November 2022 E. 2.3, nicht publ. in: BGE 149 IV 42; BGer 6B_999/2021 vom 10. Oktober 2022 E. 1.1; je mit Hinweisen). Der Anklagegrundsatz verfolgt jedoch keinen Selbstzweck, sondern will lediglich – aber immerhin – gewährleisten, dass die angestrebten Funktionen erfüllt werden. Bei formellen und materiellen Unvollkommenheiten der Anklageschrift ist jeweils konkret zu prüfen, ob diesen Anforderungen Genüge getan wurde. Fehlende An- gaben und Ungenauigkeiten in der Sachverhaltsdarstellung haben nicht zwingend zur Folge, dass die Anklage zurückgewiesen werden muss oder eine Einstellung des Verfahrens zu erfolgen hat. Eine Verletzung des Anklagegrundsatzes liegt nur vor, wenn die beschuldigte Person nicht in genügender Weise über den ihr vorge- worfenen Sachverhalt informiert worden ist. Ergibt eine Gesamtbetrachtung der Anklageschrift, dass ein Sachverhalt Gegenstand der Anklage bildete und die be- schuldigte Person genau wusste, was ihr vorgeworfen wird, liegt jedenfalls keine Verletzung des Anklagegrundsatzes vor (statt vieler OGE 50/2021/5 vom 5. Okto- ber 2021 E. 4 mit Hinweisen). Schliesslich gilt das Anklageprinzip entgegen Art. 9 Abs. 2 StPO zwar auch im Übertretungsstrafverfahren (vgl. OGer ZH SU140051 vom 16. Februar 2015 E. II/4.4.2), indes nur eingeschränkt und es genügt, wenn die beschuldigte Person

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anhand der Bussenverfügung nicht im Unklaren sein kann, was Gegenstand des Verfahrens bildet (BGer 6B_183/2017 vom 24. November 2017 E. 5.3 mit Hinweis; Niggli/Heimgartner, Art. 9 N. 49, S. 157). 4.3.2. Der streitgegenständliche Bussenentscheid trägt den Titel "Abweichende Ausführung Baubewilligung", woraus erhellt, dass mit der Busse die von der Bau- bewilligung abweichende Ausführung von Bauarbeiten sanktioniert werden soll. Im "Sachverhalt" des Bussenentscheids werden das betroffene Bauprojekt und die Baubewilligung vom [...] ebenso genannt wie die anlässlich der Baukontrolle vom [...] festgestellten Projektänderungen. In den Erwägungen wird sodann einleitend zumindest die einschlägige allgemeine Strafbestimmung (Blankettstrafnorm; Art. 85 BauG) erwähnt, bevor teilweise noch einmal auf die rechtswidrigen Pro- jektänderungen eingegangen wird (Überschreitung der Gebäudehöhe [...] in einem Bereich von ca. 6 m 2 ; um rund 3 m 2 vergrösserte Bruttogeschossfläche). Sodann wird erwogen, dass der Bauherr vorsätzlich gehandelt habe, zumal er als [...] er- fahrener Bau- und Projektleiter das formelle und materielle Baurecht soweit habe kennen müssen um zu erkennen, dass die Änderungen am Bauvorhaben einer Baubewilligung bedürften. Im Titel des Bussenentscheids wird neben dem Be- schwerdeführer zwar auch die X. GmbH genannt. Aus den Erwägungen ergibt sich jedoch hinreichend klar, dass als Adressat des Bussenentscheids und "Bauherr" der dort namentlich genannte Beschwerdeführer gemeint ist und sich die Vorwürfe gegen diesen richten, zumal er zum damaligen Zeitpunkt einziger Geschäftsführer und zeichnungsberechtigter Gesellschafter der X. GmbH war (vgl. dazu auch Art. 29 lit. a und b StGB i.V.m. Art. 3 EG StGB). Dies erschliesst sich überdies ohne Weiteres aus Dispositiv-Ziff. 1 des Bussenentscheids. Schliesslich ist zu berück- sichtigen, dass die Gemeinde und der Beschwerdeführer bereits vor dem Erlass des Bussenentscheids in Kontakt standen und dem Beschwerdeführer vorab das rechtliche Gehör gewährt wurde. Schliesslich eröffnete die Gemeinde dem Be- schwerdeführer zusammen mit dem Bussenentscheid die nachträgliche (teilweise) Baubewilligung vom [...]. Unter diesen Umständen ist angesichts der herabgesetzten Anforderungen an das Anklageprinzip in Übertretungsstrafverfahren nicht zu beanstanden, wenn der Re- gierungsrat zum Schluss kam, aus dem Bussenentscheid ergebe sich, was dem Beschwerdeführer vorgeworfen werde und worin sein fehlbares Verhalten liege. Daran ändert nichts, dass sich der Bussenentscheid nicht zum (damaligen) Ver- hältnis des Beschwerdeführers und der X. GmbH äussert und Ersterem keine klar umgrenzten Tathandlungen vorgeworfen werden, auch wenn dies wünschenswert gewesen wäre. Aus dem Bussenentscheid geht hinreichend klar hervor, dass er

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als verantwortliche Person aufseiten der Bauherrschaft für die rechtswidrigen, ge- nau umschriebenen Projektanpassungen sanktioniert werden soll. Der Gegen- stand des mit der Busse bestraften Sachverhalts ist hinreichend bestimmt und die dem Beschwerdeführer zur Last gelegten Vorwürfe sind genügend konkretisiert. 4.4. Der Bussenentscheid verletzt den Anklagegrundsatz nach dem Gesagten nicht, die Beschwerde erweist sich insoweit als unbegründet. 5. Der Beschwerdeführer beanstandet schliesslich die Strafzumessung bzw. die Höhe der Busse. [...] 5.5. Weder Art. 85 BauG noch das Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch oder das Verwaltungsrechtspflegegesetz enthalten eine Vorschrift zur Bemessung der Busse, weshalb die entsprechenden Bestimmungen des Strafgesetzbuchs her- anzuziehen sind (vgl. Art. 3 EG StGB; ferner BGE 119 IV 10 E. 4b S. 13). Für Über- tretungen, das heisst mit Busse bedrohte Taten (vgl. Art. 103 StGB), sieht Art. 106 Abs. 3 StGB vor, dass die Busse je nach den Verhältnissen des Täters so bemes- sen wird, dass dieser die Strafe erleidet, die seinem Verschulden angemessen ist. Zu berücksichtigen sind das Vorleben und die persönlichen Verhältnisse sowie die Wirkung der Strafe auf das Leben des Täters (vgl. Art. 47 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 104 StGB; BGE 144 IV 136 E. 7.2.2 S. 147; BGer 6B_612/2020 vom 1. No- vember 2021 E. 7.2.1). Zu beachten ist auch dessen finanzielle Leistungsfähigkeit; die sanktionierende Behörde verfügt dabei aber über ein grösseres Ermessen als bei Vergehen im Tagessatzsystem (BGE 134 IV 60 E. 7.3.3 S. 76; BGer 6B_662/2021 vom 28. März 2022 E. 4.1.2). Die für die Zumessung der Strafe erheblichen Umstände und deren Gewichtung sind im Bussenentscheid festzuhalten (Art. 50 i.V.m. Art. 104 StGB und Art. 3 EG StGB). Die Überlegungen müssen in den Grundzügen wiedergegeben werden, so dass die Strafzumessung nachvollziehbar wird (BGE 144 IV 313 E. 1.2 S. 319; BGer 6B_260/2020 vom 2. Juli 2020 E. 2.3.6). 5.6. Der Höchstbetrag der Busse gemäss Art. 85 BauG beträgt Fr. 50'000.– (Abs. 1), in schweren Fällen – insbesondere bei Ausführung von Bauvorhaben trotz Verweigerung der Bewilligung, bei Verletzung von Vorschriften aus Gewinnstreben und bei Rückfall – Fr. 100'000.– (Abs. 2). Die Strafbefugnis der Gemeinde reicht in beiden Fällen bis zur Hälfte des Maximalbetrags (vgl. Abs. 3; Bericht der vorbera- tenden Kommission des Grossen Rates vom 18. Januar 1990 betr. das Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen

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[Amtsdruckschrift 3577a], S. 10). Da die Gemeinde von einem schweren Fall aus- ging, hat sie ihre Strafbefugnis demnach nicht überschritten, indem sie die Busse auf Fr. 28'000.– und damit im mittleren Bereich des ihr zustehenden Strafrahmens, aber noch im unteren Bereich des gesamten gesetzlichen Strafrahmens festsetzte. 5.6.1. Für die Bestimmung der Höhe der Busse berücksichtigte die Gemeinde ge- mäss Bussenentscheid namentlich, dass nicht nur gegen formelles, sondern auch materielles Baurecht verstossen worden sei, dass es sich dabei um eine gewich- tige Abänderung zu den bewilligten Plänen handle, dass das Mass der Beeinträch- tigung von öffentlichen und nachbarlichen Interessen gegenüber dem bewilligten Projekt nicht erheblich sei, dass der Verstoss gegen das Baugesetz schwer wiege, da er vorsätzlich erfolgt sei, dass das Motiv auf egoistische Beweggründe zurück- zuführen sei und dass wirtschaftliche Vorteile von etwa Fr. 20'000.– resultiert hät- ten. 5.6.2. Zu den persönlichen und insbesondere finanziellen Verhältnissen äussert sich der Bussenentscheid nicht ausdrücklich. Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, der Gemeinderat habe diese nicht berücksichtigt. Vielmehr ist daraus zu schliessen, dass der Gemeinderat den persönlichen Verhältnissen des Beschwer- deführers keine straferhöhende oder -mindernde Bedeutung zumass, diese mithin neutral wertete. Der Beschwerdeführer legt aber nicht substanziiert dar, welche persönlichen Umstände bei der Bemessung der Busse zu seinen Gunsten straf- mindernd hätten berücksichtigt werden müssen. Es ist deshalb nicht zu beanstan- den, dass die Gemeinde im Bussenentscheid nicht ausdrücklich auf die persönli- chen Verhältnisse des Beschwerdeführers Bezug nahm. 5.6.3. Der Beschwerdeführer verstiess gegen formelles und materielles Baurecht, weshalb diese Rechtsverletzungen nicht mehr leicht wiegen. Die Abweichungen von der (ursprünglichen) Baubewilligung sind zwar nicht unwesentlich, angesichts des gesamten Bauprojekts aber noch geringfügig. Der Beschwerdeführer hatte so- dann mit Bezug auf das Anhängen der Gaube an den Zwischenbau auf eine Aus- sage des damaligen Baureferenten der Gemeinde vertraut; etwas anderes lässt sich ihm jedenfalls nicht nachweisen. Auch wenn er deren Unzulässigkeit (jeden- falls die Abweichungen von der Baubewilligung) aufgrund seiner Fachkenntnisse hätte erkennen müssen und ihm hätte klar sein müssen, dass für die Erteilung der Baubewilligung der Gesamtgemeinderat zuständig ist, ist die fehlerhafte Auskunft – angesichts der Ausführung ohne Baubewilligung und weil die Auskunft nur einen Teil der rechtswidrigen Projektanpassungen betraf (nur) leicht – strafmindernd zu berücksichtigen (vgl. Art. 21 StGB i.V.m. Art. 3 EG StGB). Der Beschwerdeführer handelte überdies unstrittig aus Gewinnstreben. Die von der X. GmbH dank der

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Verstösse gegen das Baurecht zusätzlich erzielten Verkaufserlöse, die der Be- schwerdeführer in ihrer Höhe bestreitet, dürfen zwar für die Bemessung der Busse berücksichtigt werden. Angesichts der Dimensionen des Gesamtprojekts ist indes von einem relativ geringen Mehrerlös auszugehen, weshalb nicht abschliessend geklärt werden muss, wie hoch dieser letztlich ausfiel. Weiter ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer nach Feststellung der Gemeinde zum ersten Mal gegen das Baurecht verstiess (was allerdings nicht zu einer Strafminderung führt; vgl. statt vieler BGer 6B_139/2022 vom 24. November 2022 E. 5.3 mit Hinweisen) und im Nachhinein eine gewisse Reue bzw. Einsicht zeigte. 5.6.4. Unter diesen Umständen ist zwar nicht zu beanstanden, dass die Ge- meinde einen schweren Fall im Sinne von Art. 85 Abs. 2 BauG bejahte. Insgesamt sind die objektive Tatschwere und das subjektive Tatverschulden des Beschwer- deführers indes klar im unteren Bereich der schweren Fälle anzusiedeln. Die Ge- meinde hat den ihr zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum (vgl. BGer 1C_647/2021 vom 15. September 2022 E. 3.5 mit Hinweisen; OGE 60/2020/1 vom 29. Juni 2021 E. 3.1, Amtsbericht 2021, S. 116) bei der Festset- zung der Busse auf Fr. 28'000.– damit überschritten. Angesichts der konkreten Umstände und unter Berücksichtigung der im Bussenentscheid genannten Straf- zumessungsfaktoren erscheint eine Busse von Fr. 20'000.– als angemessen.