2022 1
Mitbeteiligte; überraschende Rechtsanwendung; Gebäudebegriff bei Bau- körper mit mehreren Teilen; kommunale Baubegriffe – Art. 7 Abs. 1 BauG; Art. 13 Abs. 5 BauO Dörflingen. Im Kanton Schaffhausen werden Behörden, Organisationen oder Personen praxis- gemäss als sog. Mitbeteiligte am Verfahren beteiligt, wenn sie mit dem Streitge- genstand eng verbunden sind, ohne dass ihnen eigentliche Parteistellung zukäme (E. 2). Frage, ob die Begründung des Regierungsrats einen Fall überraschender Rechts- anwendung darstellt, offengelassen, da eine Gehörsverletzung jedenfalls geheilt worden wäre (E. 4 ff.). Bei der Beurteilung, ob es sich bei einer Baute um ein selbständiges Gebäude handelt, spielen primär konstruktive und funktionelle Aspekte eine Rolle. Ob ein Baukörper baurechtlich als ein einziges oder als mehrere Gebäude gilt, ist aber auch aufgrund der optischen Wirkung zu entscheiden (E. 8.1). Die Baubegriffe und Messweisen sind – mit Ausnahme der "Ausnützungsziffer" – seit der am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Revision des Baugesetzes ab- schliessend im kantonalen Recht geregelt. Kommunale Vorschriften über eine – nicht mit der Gebäudebreite im Sinne des Baugesetzes identische – Gebäudetiefe sind seit der entsprechenden Anpassung der Bauordnung der Gemeinde nicht mehr zulässig (E. 9.1). Der Begriff der Gebäudetiefe gemäss Art. 13 Abs. 5 BauO Dörflingen entspricht der Gebäudebreite im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Ziff. 3 BauG (E. 9.2). Betreffend die Anzahl Gebäude ist gegen innen und aussen grundsätzlich eine einheitliche Betrachtung vorzunehmen. Eine unterschiedliche Behandlung mit Be- zug auf die Gebäudemasse einerseits und die Abstandsvorschriften andererseits ist in der Regel abzulehnen (E. 10.1). OGE 60/2021/5 vom 1. Februar 2022 Keine Veröffentlichung im Amtsbericht Aus den Erwägungen 2. Der Beschwerdeführer rügt vorab, dass der Regierungsrat dem Planungs- und Naturschutzamt sowie Tiefbau Schaffhausen in den Rekursverfahren Partei- stellung eingeräumt und sie zur Stellungnahme aufgefordert habe. Damit habe der Regierungsrat sein Recht auf ein faires Verfahren und das Beschleunigungsgebot verletzt. Sodann liege eine Verletzung der Begründungspflicht vor, da der Regie- rungsrat sich nicht dazu geäussert habe, ob er die Stellungnahmen von Tiefbau
2022 2
Schaffhausen, deren Aus-dem-Recht-Weisen er – der Beschwerdeführer – im Re- kursverfahren beantragt gehabt habe, bei seinem Entscheid berücksichtigt habe. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat das Planungs- und Natur- schutzamt sowie Tiefbau Schaffhausen, zur Vernehmlassung in den Rekursver- fahren einlud und an diesen beteiligte. Praxisgemäss werden im Kanton Schaff- hausen Behörden, Organisationen oder Personen als sog. Mitbeteiligte am Verfah- ren beteiligt, wenn sie mit dem Streitgegenstand eng verbunden sind, ohne dass ihnen eigentliche Parteistellung zukäme (vgl. Daniel Sutter, in: Meyer/Herrmann/ Bilger [Hrsg.], Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege, 2021, Art. 42 VRG N. 2 Fn. 5, S. 352, mit Hinweisen). Dies trifft auf das Planungs- und Naturschutzamt sowie Tiefbau Schaffhausen ohne Weiteres zu. Dass der Regie- rungsrat die beiden Behörden gleichzeitig mit dem Beschwerdeführer und der Ge- meinde gestützt auf Art. 24 Abs. 2 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwal- tungssachen vom 20. September 1971 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200) zur Stellungnahme einladen liess und sie im angefochtenen Be- schluss unpräzis als "Rekursgegner" bezeichnete, ändert daran nichts. Entspre- chend hat der Regierungsrat weder das Recht des Beschwerdeführers auf ein fai- res Verfahren noch das Beschleunigungsverbot verletzt. Ebenso wenig liegt eine Gehörsverletzung vor, hat der Regierungsrat doch begründet, weshalb er den An- trag des Beschwerdeführers, die Stellungnahme von Tiefbau Schaffhausen aus dem Recht zu weisen, nicht behandelt hat. Nicht massgebend ist, ob die Begrün- dung rechtlich korrekt war (vgl. statt vieler BGer 5A_524/2020 vom 2. August 2021 E. 5.3.3 mit Hinweisen). 3. Der Regierungsrat erwog, entgegen der Darstellung in Baugesuch und Baubewilligung sei beim streitgegenständlichen Bauvorhaben von lediglich zwei Gebäuden auszugehen. So erfolge die Erschliessung der jeweils zwei Gebäude- teile bei beiden Gebäuden über ein gemeinsames Treppenhaus/Lift, ohne welches die Nutzung der Wohnungen ausgeschlossen wäre. Der sich in der zweiten Bau- tiefe befindliche Gebäudekomplex habe sodann im Erdgeschoss eine gemeinsame durchgehende Mauer. Die beiden geplanten Gebäude würden die gemäss Art. 13 Abs. 5 der Bauordnung der Gemeinde Dörflingen vom 14. Mai 2014 (BauO) bei Neubauten zulässige Gebäudetiefe von 18 Metern um 0.5 bzw. zwei Meter über- schreiten. Selbst wenn von vier einzelnen Gebäuden ausgegangen würde, würden die Bauvorschriften verletzt, da in diesem Fall der gemäss Art. 4 Abs. 1 BauO ge- forderte Gebäudeabstand von fünf Metern nicht eingehalten würde. Da zur Män- gelbehebung eine Redimensionierung der geplanten Überbauung und damit zwin- gend eine Projektänderung nötig sei, falle eine Baubewilligung mit Auflagen nicht in Betracht.
2022 3
2022 4
sowohl Sachverhalt wie auch Rechtslage frei überprüfen kann und eine Rückwei- sung zu einem formalistischen Leerlauf führen würde, der nicht im Interesse des Beschwerdeführers ist (vgl. statt vieler BGer 2C_106/2021 vom 25. Juni 2021 E. 2.3; OGE 60/2016/17 vom 21. Juni 2019 E. 3.1, Amtsbericht 2019, S. 111; je mit Hinweisen). Dieser verlangt denn auch gar keine Rückweisung der Sache an den Regierungsrat. [...] 8. Zwischen den Parteien ist strittig, ob das streitgegenständliche Bauprojekt aus baurechtlicher Sicht zwei oder vier Gebäude bzw. Mehrfamilienhäuser um- fasst. Es besteht überirdisch aus zwei Gebäudekomplexen, die sich aus je zwei durch einen gemeinsamen (tieferen) Zwischenbau mit Treppenhaus verbundenen Gebäudeteilen zusammensetzen. Zum Gebäudekomplex in der ersten Bautiefe gehören die Gebäudeteile A auf Parzelle Nr. [...] und B auf den Parzellen Nrn. [...]. Der Gebäudekomplex in der zweiten Bautiefe befindet sich vollständig auf Parzelle Nr. [...] und umfasst die Gebäudeteile C im Norden und D im Süden. 8.1. Gebäude sind ortsfeste Bauten, die zum Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen eine feste Überdachung und in der Regel weitere Abschlüsse aufwei- sen (Anhang 1 Ziff. 2.1 zum Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 [Baugesetz, BauG, SHR 700.100]). Dem Gesetz lässt sich indes nicht entnehmen, wann im Fall eines Baukörpers mit mehreren Teilen baurechtlich von einem einzelnen und wann von mehreren Gebäuden auszugehen ist. Gebäudelänge und -breite stellen baupolizeiliche Masse dar und begrenzen das Nutzungsmass. Bei der Beurteilung, ob es sich bei einer Baute um ein selbständi- ges Gebäude handelt, spielen entsprechend primär konstruktive und funktionelle Aspekte eine Rolle. Vorschriften über die Gebäudelänge und -breite dienen dar- über hinaus aber auch ästhetischen Zwecken. Ob ein Baukörper baurechtlich als ein einziges oder als mehrere Gebäude gilt, ist daher auch aufgrund der optischen Wirkung zu entscheiden (vgl. OGE 60/2004/5 vom 17. Dezember 2004 E. 4a, Amtsbericht 2004, S. 132 [im Zusammenhang mit Grenz- und Gebäudeabstän- den]; OGE 60/1998/6 vom 15. Mai 1998 E. 2c/cc; KGer BL 810 18 220 vom 3. April 2019 E. 7.5; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Band I, 5. A., Bern 2020, Art. 13 N. 5, S. 256, mit Hinweis auf VGer BE VGE 100.2014.257 vom 21. Juli 2015 E. 4.4 mit Hinweisen, publ. in: BVR 2016 S. 79 ff., 87). 8.2. In konstruktiv-funktionaler Hinsicht ist festzuhalten, dass die beiden Gebäu- dekomplexe je über ein einziges Treppenhaus verfügen, mit dem die Gebäude-
2022 5
teile A und B bzw. C und D erschlossen werden. Ebenso verfügen die beiden Ge- bäudekomplexe lediglich über je einen – sich jeweils im nördlichen Gebäudeteil befindlichen – Lift für (je) beide Gebäudeteile. Für beide Gebäudekomplexe bzw. alle vier Gebäudeteile ist eine gemeinsame Tiefgarage, ein (wohl) gemeinsamer Schutzraum sowie ein Hauswartraum vorgesehen. Je ein Velo- und Kinderwagen- raum sowie ein Technikraum und ein Containerraum befinden sich bei den beiden Treppenhäusern zu den Gebäudeteilen A und B bzw. C und D. Die Gebäudeteile A und B verfügen sodann über gemeinsame Kellerräume, die Kellerräume des Ge- bäudeteils C befinden sich teilweise im Gebäudeteil D. Ob die Gebäudeversicherung vorliegend von vier Gebäuden mit je eigener Versi- cherungsnummer ausgehen wird, wie der Beschwerdeführer vorbringt, kann offen- bleiben. Da der Gebäudebegriff gemäss Gebäudeversicherungsgesetz (GebVG, SHR 960.100) nicht mit demjenigen des Baugesetzes übereinstimmt, kommt der Beurteilung durch die Gebäudeversicherung kein ausschlaggebendes Gewicht zu. Dasselbe gilt mit Blick auf die Hausnummern, wobei auch eine von vornherein we- nig aussagekräftige Nummerierung mit Kleinbuchstaben (z.B. Xa und Xb sowie Ya und Yb) denkbar scheint. Das Brandschutzkonzept schliesslich spricht von vier Mehrfamilienhäusern, wird aber praxisgemäss gestützt auf die Angaben der Bauherrschaft erstellt, weshalb ihm ebenfalls keine massgebliche Bedeutung beizumessen ist. Immerhin verweist auch das Brandschutzkonzept auf die paarweise Anordnung der Häuser, von de- nen sich jeweils zwei ein Treppenhaus, die als vertikale Flucht- und Rettungswege dienten, teilten. Die konstruktiv-funktionale Betrachtungsweise führt insgesamt zum Ergebnis, dass von zwei Gebäuden auszugehen ist. 8.3. In optischer Hinsicht weist der Beschwerdeführer zu Recht darauf hin, dass die Gebäudeteile A, B, C und D je über ein eigenes Dach (bzw. im Fall von Gebäu- deteil D zwei Dächer) verfügen, was eine Absetzung der Gebäudeteile bewirkt. Diese wird bei den Gebäudeteilen C und D dadurch verstärkt, dass sie nicht exakt rechtwinklig angeordnet sind. Hinzu kommt, dass das Treppenhaus zwischen den Gebäudeteilen A und B gegenüber diesen zurückversetzt ist, gegenüber dem Ge- bäudeteil B um über drei bzw. vier Meter. Das Treppenhaus zwischen den Gebäu- deteilen C und D ist diesen gegenüber auf einer Seite markant (knapp fünf bzw. rund neun Meter) zurückversetzt. Beide Treppenhäuser sind zudem deutlich weni- ger hoch als die Gebäudeteile, die sie verbinden. Optisch wirkt sich ferner aus, dass die beiden Treppenhäuser auf der Stirnseite mehrheitlich offen mit durchge- henden senkrechten Metall-Staketen geplant sind. Überdies stehen die Satteldä- cher der beiden jeweils einen Baukörper bildenden Gebäudeteile A und B bzw. C
2022 6
und D (nahezu) in einem rechten Winkel zueinander. Diese Umstände führen ins- gesamt dazu, dass die Mehrfamilienhäuser optisch eher als vier Gebäude in Er- scheinung treten und wahrgenommen werden. Der Beschwerdeführer weist denn auch zu Recht darauf hin, dass – soweit ersichtlich – im Baubewilligungs- und im Rekursverfahren nie in Frage gestellt wurde, dass es sich um ein Bauvorhaben mit vier Mehrfamilienhäusern bzw. Gebäuden handelt. 8.4. Da bei der Frage der Anzahl Gebäude die konstruktiv-funktionale Betrach- tungsweise im Vordergrund steht (vgl. dazu auch BGer 1C_325/2016 vom 25. No- vember 2016 E. 2.1 a.E. mit Hinweis), ging der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss gleichwohl zu Recht von zwei Mehrfamilienhäusern aus. 9. Gemäss Art. 13 Abs. 5 BauO dürfen Neubauten in der Dorfkernzone DK eine Gebäudetiefe von 18.0 m nicht übersteigen. 9.1. Mit dem Beitritt des Kantons Schaffhausen zur Interkantonalen Vereinba- rung über die Harmonisierung der Baubegriffe vom 22. September 2005 (IVHB, SHR 700.110) wurden per 1. Januar 2011 die Baubegriffe und Messweisen ge- mäss IVHB ins kantonale Recht übernommen (vgl. insb. Art. 27 BauG und Anhang zum BauG). Absicht des kantonalen Gesetzgebers war es, dass die Baubegriffe und Messweisen künftig im kantonalen Recht definiert würden; einzig der in vielen kommunalen Bauordnungen verankerte Baubegriff der "Ausnützungsziffer" sollte weiterhin von den Gemeinden definiert und verwendet werden dürfen (vgl. Über- gangsbestimmung in Fn. 15 zum BauG, letzter Satz; Bericht und Antrag des Re- gierungsrats vom 8. Dezember 2009 betreffend Teilrevision des Baugesetzes [ADS 09-82], S. 4 und 12). Während das Baugesetz für die kürzere Gebäudeseite bis Ende 2010 den Begriff "Gebäudetiefe" verwendete und den Begriff "Gebäudebreite" nicht kannte, verhält es sich seither umgekehrt; der Begriff der Gebäudebreite trat im kantonalen Bau- gesetz mithin an die Stelle desjenigen der Gebäudetiefe (vgl. namentlich Art. 7 Abs. 1 Ziff. 3 BauG in der bis 31. Dezember 2010 sowie in der aktuell geltenden Fassung). Kommunale Vorschriften über eine – nicht mit der Gebäudebreite im Sinne des Baugesetzes identische – Gebäudetiefe sind seit der am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Revision des Baugesetzes und der entsprechenden Anpassung der Bauordnung der Gemeinde (vgl. Übergangsbestimmung in Fn. 15 zum BauG) nicht mehr zulässig. 9.2. Die vom Regierungsrat am 23. Juni 2015 genehmigte, 2014 revidierte Bau- ordnung der Gemeinde Dörflingen, enthält in Abb. 5 des Anhangs 2 die Definitio- nen von Gebäudelänge und -breite gemäss IVHB bzw. kantonalem Baurecht (vgl. Anhang 2 zur IVHB bzw. Anhang zur Verordnung zum Baugesetz vom 15. Dezem- ber 1998 [BauV, SHR 700.101], zu Ziffer 4). Der Begriff der "Gebäudetiefe" wird
2022 7
nur (noch) in Art. 13 Abs. 5 BauO verwendet. Namentlich Art. 6 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 3 BauO sprechen dagegen von "Gebäudebreite". Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass der Begriff der Gebäudetiefe in Art. 13 Abs. 5 BauO bei der Revision der Bauordnung versehentlich nicht in Gebäudebreite angepasst wurde. Die in Art. 13 Abs. 5 BauO verankerte Gebäudetiefe ist in gesetzeskonfor- mer Auslegung bzw. in Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht als Ge- bäudebreite im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Ziff. 3 BauG und Abb. 5 des Anhangs 2 zur BauO zu verstehen (vgl. BGE 147 II 25 E. 3.3 S. 28; BGer 2C_434/2019 vom 17. März 2021 E. 3.1). Davon geht im Übrigen auch der Beschwerdeführer aus, ohne dass dessen Auf- fassung vonseiten der Gemeinde oder der Beschwerdegegner widersprochen wor- den wäre. 9.3. Das aus zwei Gebäuden bestehende Bauprojekt überschreitet die gemäss Art. 13 Abs. 5 BauO maximal zulässige Gebäudetiefe bzw. -breite. Dies stellt auch der Beschwerdeführer nicht in Abrede. 10. Der Regierungsrat erwog im Sinne einer Eventualbegründung, das Bauvor- haben sei auch dann nicht bewilligungsfähig, wenn von vier Gebäuden ausgegan- gen werde. In diesem Fall werde der erforderliche Gebäudeabstand nicht einge- halten. 10.1. Für Bauten auf demselben Grundstück beträgt der minimale Gebäudeab- stand fünf Meter, sofern die Feuerpolizeivorschriften eingehalten sind und die Wohnhygiene gewährleistet ist (Art. 4 Abs. 1 BauO i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Ziff. 4 BauG). Nichts anderes gilt im Ergebnis für Gebäude auf benachbarten Grundstü- cken (vgl. Art. 3 Abs. 4 BauO und Satz 2 der entsprechenden Erläuterungen). Würde vorliegend davon ausgegangen, bei den Gebäudeteilen A und B sowie C und D handle es sich um je zwei separate Gebäude, wäre der Gebäudeabstand auch zwischen den einzelnen Gebäudeteilen einzuhalten. Denn gegen innen und aussen ist eine einheitliche Betrachtung vorzunehmen (vgl. OGE 60/2004/5 vom 17. Dezember 2004 E. 4, Amtsbericht 2004, S. 132 f., und entsprechende Rege- ste, S. 125; ferner Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 2, 6. A., Zürich 2019, Ziff. 15.9.1.2, S. 1104 f., wonach ein tieferer Zwischen- bzw. Verbindungsbau zwischen zwei Hauptgebäuden die Messung des Gebäude- abstands im oberen Bereich nicht eliminiert). Eine unterschiedliche Behandlung mit Bezug auf die Gebäudemasse einerseits und die Abstandsvorschriften anderer- seits ist vorliegend auch abzulehnen, da Art. 6 Abs. 2 BauO vorschreibt, dass Ge- bäude, die einen Gebäudeabstand von fünf Metern unterschreiten, bei der Berech- nung der Gebäudelänge als ein einziges Gebäude betrachtet werden.
2022 8
10.2. Ob im konkreten Fall der Brandschutz und die Wohnhygiene (nicht) beein- trächtigt sind, ist entgegen dem Beschwerdeführer nicht entscheidend. Ausrei- chende Grenz- und Gebäudeabstandsvorschriften dienen neben den öffentlichen Interessen der Gesundheits- und Feuerpolizei auch der guten Gestaltung des Orts- bilds bzw. der Ortsplanung sowie der Ästhetik und haben überdies eine nachbar- schützende Funktion, indem die mannigfachen Einflüsse von Bauten und ihrer Be- nutzung auf benachbarte Grundstücke und Gebäude gemildert werden sollen (BGE 129 III 161 E. 2.6 S. 165; BGer 1C_8/2019 vom 20. Mai 2019 E. 5.3). Dies ergibt sich im Übrigen ohne Weiteres auch aus Art. 4 Abs. 1 BauO, der gerade bzw. selbst bei Einhaltung der Brandschutzvorschriften und Gewährleistung der Wohnhygiene grundsätzlich und ausdrücklich einen Gebäudeabstand von mindes- tens fünf Metern verlangt. 10.3. Die Zulässigkeit einer Unterschreitung des Grenzabstands (recte: Gebäu- deabstands) von fünf Metern kann auch nicht aus Art. 37 Abs. 4 BauO abgeleitet werden. Vielmehr zeigt die entsprechende Vorschrift, dass die Grenz- und Gebäu- deabstände nur ausnahmsweise unterschritten werden dürfen, wenn besondere Voraussetzungen erfüllt sind, namentlich – anders als vorliegend – ein Quartierplan besteht (vgl. auch Art. 37 Abs. 5 BauO). Dass der Gebäudeabstand bei Neubauten (d.h. Bauten, die gemäss geltender Baurodung errichtet wurden bzw. werden) grundsätzlich einzuhalten ist, lässt sich auch aus Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 3 BauO ableiten, die für altrechtliche Bauten Spezialbestimmungen im Sinne von Er- leichterungen enthalten. 10.4. Schliesslich erweist sich die Rüge der Gleichbehandlung im Unrecht als unbegründet. Mit den als Beweisofferten eingereichten Urkunden, namentlich Aus- zügen aus dem Geoinformationssystem/Geoportal des Kantons Schaffhausen – die ohnehin teilweise nicht die Einwohnergemeinde Dörflingen betreffen und inso- weit mit Bezug auf deren Praxis von vornherein nicht beweisgeeignet sind (vgl. dazu BGer 1C_307/2020 vom 16. Juni 2021 E. 5 mit Hinweisen, nicht publ. in: BGE 147 I 407) –, vermag der Beschwerdeführer eine entsprechende Bewilligungspra- xis nicht substanziiert darzutun. Im Übrigen liess sich die Gemeinde im vorliegen- den Beschwerdeverfahren nicht vernehmen, weshalb jedenfalls nicht davon aus- zugehen ist, sie würde an einer (allfälligen) rechtswidrigen Praxis auch in Zukunft festhalten (vgl. BGer 1C_373/2020 vom 16. Februar 2021 E. 5.2 mit Hinweis). 11. Der angefochtene Regierungsratsbeschluss ist somit zu bestätigen. Da beim streitgegenständlichen Bauvorhaben mit Bezug auf die Gebäudemasse von zwei Gebäuden auszugehen ist, wird bei beiden Baukörpern die maximal zulässige Gebäudetiefe bzw. -breite überschritten. Selbst wenn aber die beiden Gebäude- komplexe baurechtlich als je zwei Gebäude betrachtet würden, würden die Vor- schriften betreffend Gebäudeabstand nicht eingehalten.
2022 9
Dass der Regierungsrat infolge des Grundsatzes der Einheit der Baubewilligung bzw. des Bauentscheids auch die kantonalen Bewilligungen von Planungs- und Naturschutzamt sowie von Tiefbau Schaffhausen aufhob, beanstandet der Be- schwerdeführer zu Recht nicht (vgl. OGE 60/2018/21 vom 21. August 2020 E. 6.1 mit Hinweis auf BGer 1C_266/2018 vom 12. April 2019 E. 3.3). Dasselbe gilt be- züglich der Verneinung einer Ergänzung der Baubewilligung der Gemeinde mit Auflagen im Sinne von Art. 71 Abs. 1 BauG, kann doch vorliegend nicht mehr von Mängeln untergeordneter Natur gesprochen werden, die mit massvollen Änderun- gen ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden können (vgl. OGE 60/2019/13 vom 6. April 2021 E. 6.1 mit Hinweis u.a. auf BGer 1C_398/2016 vom 2. Februar 2017 E. 2.7). Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet; sie ist abzuweisen.