Incarto n. 52.2024.146
Lugano 14 agosto 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 17 aprile 2024 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 28 febbraio 2024 (n. 966) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 2 ottobre 2023 con cui la Sezione della circolazione, Ufficio giuridico, le ha revocato la licenza di condurre veicoli a motore a tempo indeterminato con effetto immediato;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è nata il __________ 1991 e il __________ 2013 ha conseguito la licenza di condurre veicoli a motore (cat. B).
Letturista di contatori di professione, in passato è stata oggetto dei seguenti provvedimenti iscritti nel sistema d'informazione sull'ammissione alla circolazione (SIAC):
28 marzo 2017 revoca della licenza di condurre a titolo preventivo e cautelativo a tempo indeterminato con effetto immediato con contestuale ordine di sottoporsi a perizia specialistica di medicina del traffico a cura del Centro medico del traffico, per sospetta inidoneità alla guida (guida sotto l'influsso di canapa commessa il 15 febbraio 2017);
19 settembre 2017 annullamento con effetto immediato della decisione del 28 marzo 2017 (a seguito dell'accertamento della sua idoneità alla guida da parte del medico del traffico) e riammissione alla guida; parimenti revoca della patente per la durata di tre mesi a seguito di un'infrazione grave (guida in stato d'inattitudine per influsso di sostanze psicoattive), già eseguita dal 15 febbraio al 14 maggio 2017 (nell'ambito del provvedimento cautelativo);
2 giugno 2021 revoca della licenza di condurre a titolo preventivo e cautelativo a tempo indeterminato con effetto immediato e ordine di sottoporsi a perizia specialistica presso un medico del traffico per sospetta inidoneità alla guida (tossicomania);
26 novembre 2021 revoca a tempo indeterminato della patente per un'infrazione grave (guida nonostante revoca) commessa il 18 settembre 2021, ritenuto che nessun riesame sarebbe stato concesso prima del mese di settembre 2022; la riammissione alla guida è stata inoltre subordinata alla presentazione di un rapporto peritale di medicina del traffico (livello 4).
B. a. Visto il rapporto del medico del traffico del 26 luglio 2023 (che l'ha ritenuta idonea alla guida), il 4 agosto 2023 la Sezione della circolazione ha annullato con effetto immediato la predetta revoca e riammesso l'interessata alla guida.
b. Nel frattempo, il 3 agosto 2023, verso le ore 13.15, RI 1 ha circolato in territorio di __________ alla guida del veicolo immatricolato __________, intestato al padre.
Interrogata dalla polizia cantonale nell'immediatezza dei fatti, ha spiegato di avere creduto di essere autorizzata alla guida, essendosi sottoposta all'accertamento peritale e avendo provveduto al pagamento delle relative spese. Ha comunque dato atto di non disporre di alcuna comunicazione dell'autorità dipartimentale circa la restituzione della sua licenza a seguito della visita dal medico del traffico. Ha poi sostenuto di avere guidato soltanto quel giorno, precisando di avere, durante il periodo di revoca, fatto capo per i suoi spostamenti a un amico, di cui si è tuttavia rifiutata di fornire le generalità.
c. Preso atto del relativo rapporto di polizia, con scritto del 29 agosto 2023 la Sezione della circolazione ha notificato all'interessata l'apertura di un procedimento amministrativo di revoca della licenza di condurre. Raccolte le sue osservazioni, il 2 ottobre successivo l'autorità dipartimentale le ha revocato la licenza di condurre veicoli a motore a tempo indeterminato con effetto immediato, stabilendo che nessun riesame sarebbe stato concesso prima del 2 ottobre 2025 e subordinando la riammissione alla guida al superamento di un esame psico-tecnico. La decisione è stata resa sulla base degli art. 16c cpv. 1 lett. a (recte: f), 16c cpv. 2 lett. d, 16d cpv. 1 e 2 della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), nonché 33 cpv. 4 dell'ordinanza sull'ammissione alla circolazione del 27 ottobre 1976 (OAC; RS 741.51).
d. A seguito dei predetti accadimenti, con decreto d'accusa del 12 ottobre 2023, il competente procuratore pubblico ha ritenuto RI 1 colpevole del reato di guida senza autorizzazione giusta l'art. 95 cpv. 1 lett. b LCStr. Statuendo sull'opposizione tempestivamente interposta dall'interessata, il 25 ottobre successivo il magistrato penale ha abbandonato il procedimento in applicazione dell'art. 52 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0), ritenendo che sia la sua colpa che le conseguenze del fatto fossero di lieve entità. Ha infatti considerato che la conducente si fosse posta alla guida nonostante la revoca in un'unica occasione, ben sapendo che il medico del traffico l'aveva giudicata idonea alla guida. La predetta decisione è passata in giudicato incontestata.
C. a. Contro il provvedimento amministrativo, la conducente è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone, previa restituzione dell'effetto sospensivo al gravame, l'annullamento.
b. Con risoluzione del 15 novembre 2023 il Presidente del Governo ha accolto l'istanza di restituzione dell'effetto sospensivo all'impugnativa, cui nemmeno la Sezione della circolazione si era opposta.
c. Con giudizio del 28 febbraio 2024, il Consiglio di Stato ha confermato tale provvedimento, respingendo l'impugnativa presentata da RI 1. Ricordato che l'autorità amministrativa è di principio vincolata all'accertamento dei fatti operato in sede penale, il Governo ha anzitutto rilevato come, malgrado l'abbandono del relativo procedimento, il magistrato penale abbia accertato che l'interessata aveva effettivamente condotto un veicolo a motore nonostante la revoca. Ha poi respinto l'argomentazione della conducente secondo cui sarebbe stata legittimata a ritenersi di nuovo ammessa alla guida. Ha pertanto constatato la sussistenza di un'infrazione grave alle norme della circolazione ai sensi dell'art. 16c cpv. 1 lett. f LCStr, per la quale la Sezione della circolazione, a fronte dei precedenti del 2017 e 2021, non poteva fare a meno di imporre ex lege una revoca della patente a tempo indeterminato (ma almeno per due anni). Ha infine respinto la domanda di assistenza giudiziaria formulata dalla conducente.
D. Avverso quest'ultimo giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. La ricorrente critica anzitutto il Governo per essersi scostato dalla qualificazione dei fatti operata dalle autorità penali. Riproponendo essenzialmente le tesi rimaste inascoltate davanti alla precedente istanza, si prevale di un errore di diritto (sostenendo di avere pensato di essere già autorizzata alla guida) e del principio della buona fede (pretendendo di avere ricevuto rassicurazioni dal capo dell'Ufficio giuridico dell'autorità dipartimentale circa il fatto che quest'ultima si sarebbe adeguata al giudizio penale). Evidenzia inoltre la sua necessità di disporre della licenza di condurre. A fronte della sua precaria situazione economica, torna infine a chiedere la concessione dell'assistenza giudiziaria.
E. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione perviene la Sezione della circolazione, riconfermandosi nel proprio provvedimento e contestando in particolare di avere fornito informazioni che andassero oltre quelle consuete, relative alla procedura da seguire in caso di contestazioni sui fatti.
F. In sede di replica, l'insorgente ha ulteriormente ribadito che le era stato garantito che l'autorità amministrativa non si sarebbe opposta alla qualificazione penale del caso. Il Governo e la Sezione della circolazione sono invece rimasti silenti.
Considerato, in diritto
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (cfr. art. 25 cpv. 1 LPAmm). Come si vedrà meglio in seguito, a una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rimandi), le prove (audizione testimoniale del suo legale e della propria assistente sociale) sollecitate dall'insorgente non appaiono infatti idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per l'esito della controversia.
Per giurisprudenza, nell'interesse dell'unità e della sicurezza del diritto (oltre che per ragioni riconducibili alle peculiarità della procedura penale, cfr. DTF 119 Ib 158 consid. 2c/bb), l'autorità amministrativa è di riflesso tenuta, in linea di principio, a soprassedere alla propria decisione sino a che sia intervenuta una pronuncia penale passata in giudicato; e ciò, nella misura in cui l'accertamento dei fatti o la qualifica giuridica del comportamento litigioso sia rilevante nel quadro del procedimento amministrativo (cfr. DTF 121 II 214 consid. 3a, 119 Ib 158 consid. 2c/bb; STF 1C_482/2015 del 15 marzo 2016 consid. 3.3; Philippe Weissen-berger, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, Mit Änderungen nach Via Sicura, Zurigo/San Gallo 2015, Vorbemerkungen zu Art. 16 ff., n. 13; cfr. anche Cédric Mizel, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, Berna 2015, pag 689). Ne va diversamente nei casi in cui non vi sono dubbi sulla sussistenza dell'infrazione, ad esempio perché la violazione delle norme della circolazione emerge da risultanze probatorie ammesse (cfr. DTF 119 Ib 158 consid. 2c/bb; STA 52.2019.13 del 12 giugno 2019 consid. 3.1 e rif., in: RtiD I-2020 n. 32 consid. 3.1 e rimandi; cfr. pure STA 52.2022.242 del 24 ottobre 2022 consid. 3.1).
2.2. In concreto dagli atti emerge che il 3 agosto 2023 RI 1, pur non essendo ancora stata formalmente riammessa alla guida dopo una precedente revoca della licenza di condurre, si è posta al volante di un veicolo a motore, così come descritto in narrativa (consid. A, Ba-b). Preso atto del relativo rapporto di polizia, senza attendere l'esito del procedimento penale, il 2 ottobre 2023 la Sezione della circolazione ha pronunciato la qui controversa misura. Ora, considerato che l'autorità amministrativa è tenuta in linea di principio a soprassedere alla propria decisione sino a che sia intervenuta una pronuncia penale passata in giudicato, la Sezione della circolazione avrebbe invero dovuto attendere la conclusione del procedimento penale prima di emanare la propria decisione: l'accertamento dei fatti rispettivamente la qualifica giuridica del comportamento litigioso erano infatti rilevanti anche per il procedimento amministrativo, nell'ambito del quale l'interessata pretendeva di aver creduto di essere nuovamente legittimata a guidare dopo aver portato a termine con successo l'iter cui aveva dovuto sottoporsi a seguito della precedente revoca di cui era stata oggetto. Nel momento in cui l'insorgente si è aggravata davanti al Governo la questione era in ogni caso da considerare superata a fronte del decreto del 25 ottobre 2023, cresciuto in giudicato, emanato dal procuratore pubblico. Come visto, con tale atto il magistrato penale, confrontato con l'opposizione di RI 1 all'iniziale proposta di condanna per titolo di guida senza autorizzazione ai sensi dell'art. 95 cpv. 1 lett. b LCStr, ha deciso l'abbandono del procedimento penale. Tuttavia, non perché il fatto (cioè la guida nonostante la revoca della licenza di condurre) non sussistesse, bensì ritenendo che sia le conseguenze dello stesso che la colpa della conducente fossero di lieve entità e rendessero dunque la punizione priva di senso conformemente all'art. 52 CP (cfr. decreto citato, pag. 2). In concreto, va dunque tenuto conto degli accertamenti fattuali contenuti in tale decisione penale (cfr. pure infra, consid. 3.2). Quali conseguenze abbia sul piano amministrativo il motivo d'impunità ritenuto dal magistrato penale è invece questione che verrà esaminata più avanti (cfr. infra, consid. 3.3).
3.2. In concreto, come visto, dagli atti risulta che il 18 settembre 2021 la ricorrente ha condotto un veicolo a motore nonostante il 2 giugno 2021 la licenza di condurre le fosse stata revocata a titolo preventivo e cautelativo a tempo indeterminato per sospetta inidoneità alla guida. A seguito di tale grave infrazione, con decisione del 26 novembre 2021, la patente le è stata revocata a tempo indeterminato in forza degli art. 16c cpv. 1 lett. f e cpv. 2 lett. c nonché 16d cpv. 1 lett. a e cpv. 2 LCStr, con la precisazione che nessun riesame sarebbe stato concesso prima del mese di settembre 2022 e che la riammissione alla guida sarebbe stata subordinata alla presentazione di un rapporto peritale di medicina del traffico. Tale decisione è passata in giudicato incontestata. Il 26 giugno 2023 si è sottoposta alla valutazione del medico del traffico che, con rapporto del 26 luglio successivo, l'ha ritenuta idonea alla guida. Pur non essendo ancora stata formalmente riammessa alla guida, il 3 agosto 2023, verso le ore 13.15, si è messa al volante di un veicolo a motore.
Ora, così facendo, non v'è dubbio che l'insorgente abbia realizzato i presupposti oggettivi e soggettivi del reato di guida senza autorizzazione ai sensi dell'art. 95 cpv. 1 lett. b LCStr (cfr. Yvan Jeanneret, Les dispositions pénales de la loi sur la circulation routière, Berna 2007, pag. 319 segg.) e, di conseguenza, della grave infrazione alle norme della circolazione prevista dall'art. 16c cpv. 1 lett. f LCStr (cfr. Mizel, op. cit, pag. 504). E ciò, quand'anche si volesse considerare a suo carico soltanto una negligenza lieve (cfr. STF 1C_102/2016 del 20 dicembre 2016 consid. 2.5), come essenzialmente ritenuto dal magistrato penale che, pur dando atto che si era posta al volante nonostante la revoca in un'unica occasione e ben sapendo di essere stata giudicata idonea da parte del medico del traffico, sul piano fattuale ha comunque inequivocabilmente rilevato ch'ella avrebbe chiaramente dovuto attendere di ricevere la decisione ufficiale da parte della competente autorità amministrativa prima di mettersi alla guida.
Invano la ricorrente ribadisce di aver creduto di essere autorizzata a guidare perché sapeva che il medico del traffico l'aveva ritenuta idonea alla guida ed era convinta che, con il pagamento al Centro medico del traffico a cui aveva proceduto proprio quel giorno, la procedura amministrativa si fosse conclusa. Per prevalersi con successo di un errore sull'illiceità ai sensi dell'art. 21 CP non basta infatti ignorare il carattere illecito di un determinato comportamento, ma è anche indispensabile che l'interessato abbia avuto delle ragioni sufficienti per credere di agire nella legalità (cfr. STF 1C_539/2015 del 5 febbraio 2016 consid. 5.2.2 e rif.; cfr. pure STA 52.2022.248 del 7 novembre 2022 consid. 3.3 e rif.). Ciò che appunto non è il caso nella presente fattispecie, in cui la ricorrente, in base all'insieme delle concrete circostanze, avrebbe dovuto nutrire dei dubbi sulla legalità del suo comportamento (cfr. STF 1C_333/2014 del 23 settembre 2014 consid. 4.2; STA 52.2021.82 citata consid. 3.3). Come correttamente rilevato dalle precedenti istanze, un conducente oggetto di una formale decisione di revoca della licenza di condurre, redatta in forma scritta e notificata nelle dovute e corrette forme, può infatti essere riammesso alla guida, sulla base di una domanda di riesame, solo nelle identiche forme. Sono in effetti le decisioni in quanto tali che attestano il diritto o meno di circolare e di conseguenza è la loro violazione che comporta poi l'adozione di sanzioni penali e amministrative, indipendentemente dal possesso materiale della licenza di condurre (cfr. Jeanneret, op. cit., pag. 320; cfr. anche Mizel, op. cit., pag. 506; STF 1B_66/2017 del 31 marzo 2017 consid. 2.3 e rif.; cfr. pure STA 52.2021.82 citata consid. 3.3 e rif.). La ricorrente - che aveva peraltro già vissuto un'esperienza simile nel 2017 (cfr. supra, consid. A) - doveva pertanto sapere che la sua riammissione alla guida avrebbe dovuto essere sancita da una formale decisione scritta, che le sarebbe stata notificata e che avrebbe peraltro potuto fissare anche delle condizioni (cfr. art. 17 cpv. 3 LCStr). Per sua stessa ammissione (cfr. verbale d'interrogatorio del 3 agosto 2023, pag. 3), non disponeva invece di alcuna formale decisione in questo senso. Ciononostante, si è comunque rimessa al volante, dando prova perlomeno di negligenza (cfr., per analogia, STF 1C_588/2020 del 25 novembre 2021 consid. 4.2, 1C_539/2015 citata consid. 5.2.3, 1C_333/2014 citata consid. 4.3; STA 52.2022.248 citata e rif.). Del resto, nemmeno l'autorità penale ha ritenuto che abbia agito sotto l'effetto di un errore sull'illiceità (cfr. decreto d'abbandono del 25 ottobre 2023).
3.3. Nulla può invece dedurre a suo favore la ricorrente dal fatto che il procedimento penale sia stato abbandonato in applicazione dell'art. 52 CP. Tale norma si apparenta infatti all'art. 100 cpv. 1 seconda frase LCStr (cfr. sentenza della Cour de justice del Canton Ginevra AARP/302/2020 del 30 agosto 2020 consid. 4.2; André Bussy e altri, Code suisse de la circulation routière commenté, IV ed., Basilea 2015, n. 2.2 ad art. 100 LCStr), secondo cui, nei casi particolarmente lievi, il prevenuto è esentato da qualsiasi pena. Ora, il Tribunale federale ha già avuto modo di stabilire che, con l'introduzione a far tempo dal 1° gennaio 2005 dell'art. 16 cpv. 3 seconda frase LCStr che rende incompressibile la durata minima delle revoche amministrative, non è più possibile, nei casi di guida nonostante la revoca, derogare - per analogia con l'art. 100 cpv. 1 seconda frase LCStr - alla durata minima della revoca in caso di colpa lieve del conducente ("casi di lieve entità" o "casi particolarmente lievi"), contrariamente a quanto ammesso dalla vecchia giurisprudenza (cfr. STF 1C_102/2016 citata consid. 2.5 e rif.). Ne discende che il fatto che il magistrato penale abbia ritenuto dato un motivo d'impunità in base all'art. 52 CP (conseguenze e colpa di lieve entità), non permette in concreto di prescindere da una misura amministrativa di revoca.
3.4. Neppure è infine ben dato di vedere cosa l'insorgente possa dedurre dal principio della buona fede, in particolare dall'asserita rassicurazione che sarebbe stata data (a lei rispettivamente al suo legale e alla sua assistente sociale) dal capo dell'Ufficio giuridico, secondo cui la Sezione della circolazione avrebbe seguito la qualificazione delle autorità penali (cfr. ricorso, pag. 3, e replica al Governo, pag. 2). E questo già solo perché tale rassicurazione (peraltro contestata dall'interessato, cfr. duplica al Governo), al di là del suo significato, per stessa ammissione dell'insorgente, è stata data dopo l'emanazione della decisione di revoca (cfr. citata replica, pag. 2): non poteva pertanto esplicare alcun effetto vincolante per il Consiglio di Stato, davanti al quale la ricorrente ha comunque potuto contestare compiutamente la misura adottata nei suoi confronti. Nemmeno risulta poi che l'insorgente, fondandosi sull'asserita rassicurazione, abbia preso particolari disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio (cfr. DTF 137 II 182 consid. 3.6.2 e rif.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, pag. 153 segg.). A fronte di quanto precede, ecco pure perché non appare necessario procedere alle audizioni richieste (cfr. supra, consid. 1.2).
3.5. La ricorrente, dopo aver subito nel 2017 una revoca della licenza di condurre di tre mesi per un'infrazione grave (guida in stato d'inattitudine), nel 2021 è stata oggetto di un ulteriore ritiro di patente a tempo indeterminato, contestualmente a un'ulteriore infrazione grave (guida nonostante la revoca a titolo preventivo). Il 3 agosto 2023 l'insorgente, come appena visto, si è nuovamente resa autrice di un'infrazione grave. Ne consegue che, per quanto possa apparire severo, il provvedimento di revoca a tempo indeterminato di almeno due anni tutelato dal Governo non può che essere ulteriormente confermato da questo Tribunale, in quanto corrispondente al minimo previsto dalla legge per la recidiva e il genere di violazione di cui la ricorrente si è macchiata. Nemmeno l'invocata necessità professionale di disporre della patente di guida permetterebbe di ridurre la durata del periodo di attesa di due anni, ritenuto come lo stesso corrisponda al minimo stabilito dalla legge (cfr. art. 16 cpv. 3 in fine e art. 16c cpv. 2 lett. d LCStr; STF 1C_520/2016 del 16 febbraio 2017 consid. 4.4 e riferimenti). Va da sé che, per stabilire la nuova scadenza di tale termine biennale, l'autorità dovrà tener conto dell'effetto sospensivo già concesso al gravame dal Presidente del Governo.
4.1. Stante quanto precede, il ricorso deve essere respinto.
4.2. La domanda di assistenza giudiziaria va anch'essa respinta, ritenuto che l'impugnativa appariva sin dall'inizio sprovvista della possibilità di esito favorevole (cfr. art. 3 cpv. 3 della legge sull'assistenza giudiziaria e sul patrocinio d'ufficio del 15 marzo 2011; LAG; RL 178.300). Lo stesso vale per la procedura davanti al Consiglio di Stato, ragion per cui non si giustifica la richiesta contenuta nel gravame di concedere l'assistenza giudiziaria per quella sede.
4.3. La tassa di giustizia, comunque ridotta in considerazione della sua situazione finanziaria (cfr. doc. allegati al ricorso al Governo), è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La cancelliera