Incarto n. 52.2023.293
Lugano 22 dicembre 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 5 settembre 2023 del
RI 1 patrocinato da PA 1
contro
la decisione del 28 giugno 2023 (n. 3282) del Consiglio di Stato che respinge l'istanza dell'insorgente tesa a ottenere l'esonero dall'obbligo di prelievo dei contributi di miglioria per la realizzazione dei lavori per la sistemazione di Via __________;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione del 30 maggio 2022 il Consiglio comunale di __________, aderendo al messaggio municipale del 7 dicembre 2021 (n. __________), ha approvato il progetto definitivo per la parziale sistemazione di Via __________ nella zona del sottopassaggio autostradale (anticipo quale prima fase di un progetto più ampio di riassetto generale dell'intero tronco stradale), stanziando un credito di fr. 330'000.- Contro tale decisione è stato interposto un ricorso da parte di un cittadino attivo del Comune con il quale veniva censurata la totale assenza di ogni riferimento al prelievo di contributi di miglioria. Appurato che il progetto prevedeva la realizzazione di opere di urbanizzazione generale (segnatamente l'esecuzione di almeno due nuovi marciapiedi), con giudizio del 12 ottobre 2022 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto tale gravame: dopo avere confermato la decisione comunale laddove approvava il progetto di sistemazione stradale e il relativo credito, esso ha retrocesso gli atti al Legislativo comunale affinché si determinasse sul prelievo dei suddetti tributi pubblici. Investito nuovamente della questione, il 19 dicembre 2022 il Consiglio comunale ha quindi accolto la proposta del proprio Municipio (messaggio n. __________ del 14 novembre 2022) di domandare al Consiglio di Stato l'esonero dal prelievo di contributi di miglioria per l'esecuzione dell'opera pubblica in esame.
B. Con istanza del 23 marzo 2023 l'Esecutivo comunale ha pertanto inoltrato al Governo cantonale la predetta richiesta di esenzione. Esso ha giustificato la propria domanda sostenendo che l'onere economico per l'allestimento della procedura di prelievo avrebbe comportato un contributo non redditizio. Con giudizio del 28 giugno 2023 il Consiglio di Stato ha respinto la suddetta istanza ritenendo, in sintesi, che il finanziamento delle opere in esame non era garantito mediante altri tributi e che non risultava sufficientemente dimostrata la non redditività del prelievo.
C. Avverso quest'ultima pronuncia il RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento, con contestuale concessione dell'esonero richiesto. L'Autorità comunale ribadisce che in specie il prelievo di contributi di miglioria non risulterebbe assolutamente redditizio.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, ove necessario, in seguito.
E. In sede di replica e di duplica, le parti si sono riconfermate nelle loro contrapposte tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 84 lett. a della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione del Comune ricorrente (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 lett. b e 68 cpv. 1 LPAmm) sono certe. Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Secondo l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100), il Cantone, i Comuni ed i consorzi di Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari, segnatamente le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (art. 3 cpv. 1 lett. a LCM). Il principio dell'imposizione come pure il piano di finanziamento di un'opera pubblica e la quota imponibile del relativo intervento sono decisi dal legislativo comunale (ovvero dall'assemblea o dal consiglio comunale; cfr. art. 13 lett. g e 42 cpv. 1 e 2 LOC), a cui spetta il compito di pronunciarsi unicamente sul principio e sulla percentuale di prelievo dei contributi. Tutti gli altri aspetti inerenti al calcolo dei contributi da prelevare, compresi gli interventi che devono essere presi in considerazione ai fini dell'imposizione (STA 52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 2.2 e rinvii ivi citati), devono invece essere risolti dal Municipio attraverso l'elaborazione del relativo prospetto. Giova inoltre ricordare che il Comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCM, che gli è affidata dal Legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta. Questa prerogativa non solleva però il Comune dall'obbligo di interpretare e applicare correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. In sostanza, il Comune non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base; solo una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione (STA 52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 2.3 e rinvii ivi citati). Tuttavia, giusta l'art. 1 cpv. 2 LCM con il consenso del Consiglio di Stato si può prescindere dall'imposizione qualora il finanziamento dell'opera risulti adeguatamente garantito da altri tributi.
3.1. Il Comune insorgente fa valere l'assenza di redditività di una eventuale procedura impositiva nel caso concreto. Esso afferma che, dei vari interventi previsti, solo l'esecuzione di un nuovo marciapiede e la sistemazione della moderazione del traffico sul ciglio della carreggiata configurano opere soggette a contributi di miglioria, il cui costo preventivato ammonterebbe a fr. 86'369.-; dal momento che il Comune avrebbe sempre applicato in passato per simili manufatti una percentuale di imposizione del 30%, l'ammontare totale dei contributi esigibili sarebbe inferiore a fr. 26'000.-. In considerazione dei costi derivanti dalla procedura di prelievo e di incasso dei tributi (allestimento del prospetto e del perimetro di imposizione, costi amministrativi di cancelleria e di invii postali, costi del personale, trattazione delle eventuali procedure di reclamo e di ricorso, procedure di esecuzione), le entrate nette per il Comune ricorrente risulterebbero, se non del tutto nulle, inferiori a fr. 1'000.-, ciò che giustificherebbe pertanto l'esonero richiesto. L'insorgente sostiene altresì che il perimetro impositivo dovrà per forza comprendere un grande numero di fondi, per cui vi saranno singoli contributi di importo estremamente esiguo, per alcuni finanche pari al costo dell'invio raccomandato. Ritiene che in questo senso sarebbe difficile per i contribuenti comprendere le ragioni di mettere in moto tutta l'amministrazione comunale per incassare degli importi di poco conto.
3.2. Dagli atti emerge che il RI 1 intende procedere alla sistemazione di tutto il tronco stradale costituito da Via __________; a fronte dell'entità finanziaria e di intervento per l'esecuzione dell'intera opera, il Municipio ha proposto al suo Legislativo di anticipare una prima fase dei lavori al fine di mettere in sicurezza la tratta in corrispondenza del sottopassaggio autostradale, la quale presenta delle criticità soprattutto in relazione al transito dei pedoni (attualmente è stata approntata una soluzione provvisoria mediante posizionamento di alcune stagge di cantiere bianco/rosse). Il progetto approvato dal Consiglio Comunale contempla l'esecuzione di un nuovo marciapiede rialzato per tutto il tratto del sottopassaggio, munito di paletti catarifrangenti flessibili a protezioni dei pedoni, con contestuale rifacimento di tutta la pavimentazione stradale, della canalizzazione per le acque reflue e della condotta di distribuzione dell'acqua potabile. È poi previsto un ulteriore marciapiede sul ciglio sud della carreggiata all'altezza dei mappali n. __________ e (parzialmente) n. __________ (fino all'incrocio con Via __________) con allargamento del sedime stradale e realizzazione di un muretto di sostegno della scarpata (cfr. messaggi municipali n. __________ del 7 dicembre 2021 e n. __________ del 14 novembre 2022).
3.3. Come era stato rilevato dal Consiglio di Stato nell'ambito della sua decisione del 12 ottobre 2022 (n. 4905) con cui aveva parzialmente accolto il gravame inoltrato da un cittadino contro lo stanziamento del credito, non v'è dubbio, né il Comune lo contesta, che l'intervento in oggetto mira a migliorare l'urbanizzazione esistente, soprattutto in termini di sicurezza per i pedoni. Dal momento che tali opere viarie generano di tutta evidenza un vantaggio particolare, le stesse sono sicuramente soggette a contributi di miglioria (art. 1 cpv. 1 LCM; cfr. Adelio Scolari, Tasse e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 193). In tale contesto è anzitutto necessario considerare che la possibilità di prescindere dal prelievo di contributi di miglioria di cui all'art. 1 cpv. 2 LCM presuppone che il finanziamento dell'opera pubblica prevista sia adeguatamente garantito da altri tributi, ciò che qui non è manifestamente il caso, tant'è che nemmeno il ricorrente lo sostiene. A differenza della previgente legge sui contributi di miglioria dell'8 marzo 1971 (cfr. messaggio del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente il disegno di legge sui contributi di miglioria del 9 luglio 1969, pag. 1654), la legislazione attualmente in vigore non prevede altri motivi di esonero (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 2826 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria del 13 giugno 1984 in: RVGC anno parlamentare 1990, vol. 1, pag.125 e segg.), ritenuto come l'obbligo di prelievo di contributi di miglioria in caso di opere di urbanizzazione sia imposto al diritto cantonale da disposizioni federali imperative (art. 19 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 [LPT; RS 700], art. 6 della legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974 in vigore dal 1° gennaio 1975 [LCAP; RS 843] e art. 1 della relativa ordinanza del 30 novembre 1984 [OLCAP; RS 843.1]; cfr. STA 52.2013.103 del 23 luglio 2013 consid. 3.1, 52.2012.289 del 17 maggio 2013 consid. 2.1; Lorenza Ponti Broggini, Tributi pubblici e contributi di miglioria, Lugano 2021, pag. 29; Adelio Scolari, op. cit., n. 165). Dai materiali legislativi emerge tuttavia che già al momento dell'adozione dell'attuale LCM, l'Esecutivo cantonale aveva previsto la possibilità di prescindere dal prelievo di tali tributi, per questioni di ragionevole applicazione della legge, in caso di contributo non redditizio, segnatamente laddove l'ammontare degli stessi non si poneva in ragionevole proporzione con gli oneri d'imposizione (messaggio del Consiglio di Stato n. 2826 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria del 13 giugno 1984 in: RVGC anno parlamentare 1990, vol. 1, pag.125 e segg.). Come ammesso anche dal Consiglio di Stato in effetti (cfr. decisione del 28 giugno 2023 consid. 1.2), per consolidata prassi, esso riconosce la non reddittività del prelievo, e permette pertanto di prescindervi, nei casi in cui le spese di investimento non superino in totale circa fr. 30'000.- (cfr. al riguardo Ponti Broggini, op. cit., pag. 34 e segg., in particolare pag. 35 n. 14). Benché tale motivo di esenzione non sia previsto dalla legge e risulti - in caso di opere di urbanizzazione - contrario al diritto federale (art. 19 cpv. 2 LPT; cfr. STA 52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 4), le ragioni alla base di questa pratica appaiono manifeste e finanche condivisibili: se l'ammontare dei contributi è in evidente sproporzione con i costi generati dalle procedure di accertamento e di incasso degli stessi, il prelievo condurrebbe a un'inutile messa in moto dell'apparato amministrativo e a un irrazionale aggravio per i contribuenti (cfr. Scolari, op. cit., n. 173). In questi termini, il RI 1 potrebbe chiedere che tale prassi venga applicata anche al caso in esame, invocando (ciò che invero esso non fa espressamente) il suo diritto alla parità di trattamento nell'illegalità, pretesa che - a determinate nonché restrittive condizioni - è riconosciuta dalla giurisprudenza e che permette eccezionalmente di prescindere dal principio di legalità (cfr. pro multis STF 6B_921/2019 del 19 settembre 2019 consid. 1.1; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, pag. 213 e segg.; Aurélie Gavillet, La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse, Berna 2018, pag. 195 e segg.). In concreto tuttavia le condizioni richieste per poter ottenere l'esenzione dal prelievo di contributi non appaiono date già solo per il fatto che, come indicato dal Governo cantonale, questa prassi concerne i casi in cui ad essere inferiori alla soglia di fr. 30'000.- sono le spese di investimento (cfr. decisione del 28 giugno 2023 consid. 1.2; al riguardo pure Ponti Broggini, op. cit., pag. 35, in particolare n. 14) e non i contributi esigibili, come invece sembra ritenere il Comune ricorrente. In base alle indicazioni di quest'ultimo, nel caso concreto, la spesa determinante per l'esecuzione dei marciapiedi è di circa fr. 86'000.-, importo ben superiore alla soglia di fr. 30'000.- a cui fa riferimento la prassi del Consiglio di Stato. L'ammontare totale dei contributi esigibili dipende d'altra parte dalla percentuale di imposizione decisa dal Legislativo comunale, il quale - nel fissarla - dovrà tenere in considerazione anche gli oneri da affrontare per imporre e riscuotere i tributi in parola. Il progetto di sistemazione stradale prevede inoltre l'allargamento del sedime stradale e la realizzazione di un muro di sostegno (cfr. messaggio municipale n. __________ del 14 novembre 2022 pag. 5), interventi di cui non è dato sapere se siano stati compresi i relativi costi. La spesa determinante pertanto potrebbe risultare finanche maggiore rispetto a quanto indicato dal Comune.
Neppure può essere seguito l'Ente insorgente laddove sostiene che la determinazione del perimetro impositivo comporterà particolari difficoltà atteso che lo stesso rischia di estendersi a quasi tutto il territorio comunale. Premesso che in linea di principio il costo e le difficoltà di allestimento del perimetro non sono un motivo valido per prescindere dall'imposizione dei contributi di miglioria (Ponti Broggini, op. cit., pag. 35), l'esecuzione di opere pubbliche comporta sempre (anche solo in minima parte) un interesse generale che concerne tutta la collettività (pubblica utilità); ciò non toglie che i contributi di miglioria debbano essere imposti solo a persone o gruppi di persone cui le opere o gli impianti procurano vantaggi economici particolari e che pertanto si distinguono dal resto del comprensorio comunale (Ponti Broggini, op. cit. pag. 16). Nel caso in esame si tratta, come detto, di opere di urbanizzazione generale, visto che Via __________ è inserita nel piano del traffico quale strada di raccolta che permette il collegamento della parte bassa del paese () con la parte alta (; cfr. doc. Q consid. 8); il perimetro impositivo, che verrà fissato dal Municipio solo al momento dell'elaborazione del prospetto, non potrà verosimilmente tuttavia estendersi a tutti i mappali indicati (cfr. doc. J). Infatti, per le opere viarie, di cui i marciapiedi fanno evidentemente parte, il comprensorio di imposizione comprende di solito tutti i fondi che hanno un accesso diretto o indiretto sull'opera (Scolari, op. cit., n. 254 e segg; in particolare 263); non è escluso che si possano imporre anche altri fondi, a condizione che questi traggano dall'opera vantaggi maggiori rispetto all'insieme della collettività. In questo senso va poi considerato che i costi per la procedura di accertamento e incasso dei contributi indicati dal RI 1 non sono interamente condivisibili. Al di là del costo preventivato dallo studio di ingegneria per l'allestimento del prospetto dei contributi (fr. 14'000.- più IVA e spese, a queste ultime non si applica l'IVA), le altre poste di spesa devono essere ridimensionate tenendo conto di un numero nettamente inferiore di fondi assoggettati, di cui - a ben guardare - quelli principalmente attigui all'opera sono di proprietà comunale (in particolare mappali n. __________ e n. __________). Non si può di conseguenza ritenere che l'ammontare totale dei contributi esigibili, verosimilmente più alto di quanto preventivato dal Comune ricorrente nonostante l'aliquota di imposizione minima, si trovi in evidente sproporzione rispetto agli oneri necessari procedere al loro calcolo e prelievo.
In definitiva dunque, tenuto anche conto della precitata prassi seguita in questo ambito dal Governo cantonale, la procedura di prelievo che l'Ente impositore dovrà espletare risulta tutto sommato ancora redditizia; il RI 1 non può pertanto pretendere di esserne esentato per l'intervento previsto su Via __________.
4.2. Non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili all'Autorità resistente, non avendone fatto richiesta e non essendo patrocinata (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
Non si preleva la tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera