Incarto n. 52.2022.217
Lugano 22 marzo 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 27 giugno 2022 di
RI 1
contro
la decisione del 18 maggio 2022 (n. 2488) del Consiglio di Stato che ha respinto il gravame inoltrato dall'insorgente avverso la decisione del 27 luglio 2021 con cui la Sezione dell'agricoltura le ha revocato il credito agricolo di investimento concessole;
ritenuto, in fatto
A. Il Patriziato di __________ è proprietario di un fondo ubicato nel Comune di __________ (mapp. __________) sul quale RI 1, titolare di un diritto di superficie intavolato come fondo numero __________, gestiva un'azienda agricola perlopiù dedita all'allevamento bovino. Dopo decisione del 10 agosto 2001 dell'Ufficio federale dell'agricoltura (UFGA), il 4 settembre 2001 la Sezione dell'agricoltura le ha concesso un credito agricolo di investimento di fr. 137'000.- per l'edificazione di una stalla e dei relativi impianti, da rimborsare in 20 quote annuali di fr. 6'850.- a partire dal 31 dicembre 2002. Per la realizzazione di questi manufatti sono inoltre stati stanziati dei contributi federali e cantonali giusta la legge federale sull'agricoltura del 29 aprile 1998 (LAgr; RS 910.1) e la legge sulla salvaguardia e il promovimento dell'agricoltura dell'11 novembre 1982 (BU 1983, 55) in vigore all'epoca. Nel corso degli anni, l'azienda agricola di RI 1 è stata oggetto di svariati procedure, controlli e decisioni da parte di numerose autorità, che non è necessario qui ripercorrere integralmente.
B. A causa del sopraggiungere di alcune spese straordinarie, RI 1 ha chiesto a due riprese una proroga del termine per il rimborso della rata annuale d'ammortamento del credito scadente il 31 dicembre 2016. Richieste che sono state accolte dalla Sezione dell'agricoltura, la quale le ha concesso, in ultima battuta con decisione del 4 ottobre 2017, un termine sino al 31 dicembre 2017 per saldare detta rata. Con lettera del 9 dicembre 2018 indirizzata a BancaStato, essa ha comunicato che non avrebbe versato la quota d'ammortamento annuale per il 2018, come già avvenuto per i due anni precedenti, in quanto, essendo pendente un suo ricorso contro la decisione della Sezione dell'agricoltura del 4 ottobre 2017, il suo obbligo di restituzione del credito beneficiava dell'effetto sospensivo esplicato per legge dal gravame.
C. Il 6 febbraio 2019 il Consiglio di Stato ha assegnato a RI 1 un termine di 5 mesi per ripristinare la destinazione conforme del fondo gestito dalla sua azienda agricola. Nel caso in cui ciò non fosse avvenuto, il Governo ha disposto, oltre che al rimborso delle rate annuali del credito agricolo di investimento, il pagamento di un interesse annuale al 5% sull'importo ancora scoperto del mutuo. La risoluzione è stata impugnata dalla mutuataria davanti al Tribunale cantonale amministrativo.
D. Il 30 settembre 2019 BancaStato ha fatto presente a RI 1 che non aveva ancora versato le rate di ammortamento del credito agricolo di investimento relative al 2016, 2017 e 2018, per un totale di fr. 20'550.-, e le ha chiesto di provvedere a saldare questo importo entro la fine dell'anno in corso. Il 14 ottobre 2019, per il tramite del suo legale, l'interessata ha risposto che, avendo inoltrato ricorso contro la decisione del 6 febbraio 2019 del Consiglio di Stato e considerato l'effetto sospensivo da questo esplicato, non riteneva dati gli estremi per dar seguito alla richiesta di rimborso. Su domanda dell'istituto di credito, con lettera del 29 ottobre 2019, tramessa in copia anche al legale di RI 1, la Sezione dell'agricoltura ha osservato che l'effetto sospensivo al ricorso contro la decisione governativa del 6 febbraio 2019 non aveva alcun influsso sul suo obbligo di pagamento degli ammortamenti annuali, visto che la vertenza riguardava unicamente la questione degli interessi che le erano stati richiesti, motivo per cui la banca è stata invitata a procedere con l'incasso delle rate già scadute.
E. Con sentenza del 13 aprile 2021 (inc. n. 52.2019.135), rimasta incontestata, questa Corte ha evaso il ricorso interposto da RI 1 contro la decisione 6 febbraio 2019 del Consiglio di Stato nel senso che ha confermato la legittimità dell'ordine di ripristino della destinazione conforme del fondo gestito dalla sua azienda agricola, ma ha annullato la risoluzione governativa laddove imponeva all'insorgente il pagamento di interessi annuali. Con separato giudizio del 14 aprile 2021 (inc. n. 52.2019.109), anch'esso passata in giudicato, il Tribunale cantonale amministrativo ha poi confermato la risoluzione con cui il Consiglio di Stato aveva dichiarato irricevibile l'impugnativa presentata da RI 1 avverso la decisione 4 ottobre 2017 della Sezione dell'agricoltura riguardante la domanda di proroga del termine di pagamento delle rate annuali di ammortamento del credito.
F. a. Ritenuto come l'ultima rata annuale corrisposta fosse quella relativa al 2015, l'11 giugno 2021 BancaStato, su richiesta della Sezione dell'agricoltura, ha notificato a RI 1 il saldo degli ammortamenti rimasti scoperti, per fr. 34'250.-, chiedendone il pagamento entro il 16 luglio 2021. L'ha inoltre resa attenta del fatto che il mancato versamento del dovuto sarebbe stato motivo di revoca del prestito concesso. Con scritto del 10 luglio 2021 RI 1 ha contestato, oltre che la competenza dell'istituto di credito ad avanzare la suddetta domanda, di dover corrispondere con un unico versamento tutte le rate arretrate.
b. Dopo avere preso atto che la mutuataria non aveva versato gli ammortamenti ancora scoperti entro il termine che le era stato assegnato dalla banca, con decisione del 27 luglio 2021 la Sezione dell'agricoltura le ha revocato il credito agricolo di investimento, ordinandole di restituire il saldo rimanente, pari a fr. 41'100.-, entro il 31 dicembre 2021.
G. Con risoluzione del 18 maggio 2022 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1 avverso la suddetta decisione. Accertata la competenza della Sezione dell'agricoltura a emettere la decisione di revoca del credito agricolo, l'Autorità di ricorso ha rilevato che gli ammortamenti dal 2016 al 2020 non erano stati corrisposti nonostante la valida diffida inviata dalla banca, ciò che giustificava il provvedimento adottato dalla Sezione dell'agricoltura.
H. Avverso quest'ultima pronuncia RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che la stessa sia annullata, unitamente alla decisione da essa tutelata. Contesta la diffida di pagamento trasmessale da BancaStato e la competenza della Sezione dell'agricoltura a pronunciare la revoca del credito agricolo. Nega di essersi rifiutata di versare le rate di ammortamento del credito: sostiene di essersi limitata a chiedere delle agevolazioni di pagamento, visto che il rimborso del mutuo era nel frattempo sospeso per via del ricorso da lei inoltrato contro la decisione governativa del 6 febbraio 2019.
Contesta infine la presa di posizione dell'Ufficio federale dell'agricoltura (UFAG), di cui chiede l'estromissione dall'incarto, e postula la concessione dell'effetto sospensivo al suo gravame.
I. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulari osservazioni. A identica conclusione perviene la Sezione dell'agricoltura con argomenti di cui si dirà, ove necessario, in seguito.
J. In sede di replica e di duplica le parti si sono riconfermate nelle proprie tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 166 cpv. 2 ultima frase della legge federale sull'agricoltura del 29 aprile 1998 (LAgr; RS 910.1), dall'art. 42a della legge cantonale sull'agricoltura del 3 dicembre 2002 (LA; RL 910.100) e dall'art. 84 lett. a della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione della ricorrente, destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 LPAmm), e la tempestività del ricorso (art. 68 cpv. 2 LPAmm), sono certe. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Da respingere è la pretesa avanzata dall'insorgente di estromettere dagli atti le prese di posizione dell'UFAG. Premesso che i fatti determinanti per il giudizio emergono comunque in modo chiaro dagli altri atti formanti l'incarto, l'UFAG è un'autorità specializzata nella materia al centro della presente vertenza, che esercita l'alta vigilanza anche sugli aiuti finanziari concessi in ambito agricolo con fondi federali (art. 73 dell'ordinanza sui miglioramenti strutturali nell'agricoltura del 2 novembre 2022; OMSt; RS 913.1).
2.1. La Confederazione e i Cantoni sostengono i miglioramenti strutturali nell'agricoltura mediante concessione di aiuti finanziari sotto forma di contributi e crediti di investimento (art. 2 e 87 LAgr, art. 2 OMSt, che riprende art. 1 della previgente ordinanza del 7 dicembre 1998 [RU 1998 3092] e art. 6, 7 e 8 LA). La Confederazione mette a disposizione dei Cantoni mezzi finanziari per i crediti di investimento, i quali vengono accordati dalle autorità cantonali, mediante decisione formale, sotto forma di mutui esenti da interesse (art. 105 cpv. 1 e 2 LAgr). I mutui devono essere rimborsati entro venti anni; il Consiglio federale disciplina i dettagli (art. 105 cpv. 3 LAgr). I proprietari che gestiscono la loro azienda o la gestiranno dopo l'investimento ricevono i crediti d'investimento per la costruzione, la trasformazione e le migliorie di edifici d'abitazione e edifici d'economia rurale (art. 106 cpv. 1 lett. b LAgr). I crediti d'investimento sono accordati forfettariamente (art. 106 cpv. 3 LAgr).
2.2. Il Consiglio federale può stabilire condizioni e oneri nonché prevedere deroghe alla gestione diretta e alla concessione forfettaria di crediti d'investimento (art. 106 cpv. 5 LAgr). Anche sulla base di questa norma di delegazione, il Consiglio federale ha emanato l'OMSt (testo del 7 dicembre 1998 [RU 1998 3092] ripreso dalla nuova OMSt del 2 novembre 2022, in vigore dal 1° gennaio 2023), la quale disciplina tra l'altro i crediti d'investimento per provvedimenti individuali (art. 11 e segg. OMSt, art. 43 e segg. vOMSt). L'art. 13 OMSt prevede che i crediti di investimento devono essere rimborsati al più tardi 20 anni, il credito di investimento per l'aiuto iniziale al più tardi 14 anni dopo il pagamento finale; il termine inizia a decorrere al più tardi due anni dopo il primo pagamento parziale (cpv. 1). Il Cantone fissa il termine per il rimborso entro i termini di cui al capoverso 1 (art. 13 cpv. 2; cfr. art. 48 vOMSt). In caso di difficoltà finanziarie, il beneficiario del credito può chiedere al Cantone un differimento del primo rimborso o una sospensione del rimborso; va rispettato il termine di rimborso massimo di cui al capoverso 1 (art. 13 cpv. 3 OMSt). I Cantoni, a cui le domande di credito devono essere inoltrate, esaminano le richieste, giudicano l'opportunità dei provvedimenti previsti, decidono in merito alla domanda e stabiliscono nel singolo caso oneri e condizioni (art. 53 OMSt, art. 53 vOMSt). Giusta l'art. 109 cpv. 1 LAgr, per gravi motivi il Cantone può revocare il credito d'investimento; nei casi di rigore, invece della revoca può essere chiesto il pagamento degli interessi (art. 109 cpv. 2 LAgr). L'art. 70 OMSt fornisce un elenco esaustivo dei motivi di revoca, tra i quali la lett. h contempla il mancato pagamento nonostante diffida di una quota d'ammortamento di un credito di investimento entro sei mesi dopo la scadenza (cfr. art. 59 cpv. 1 lett. h vOMSt).
3.2. Preliminarmente va rilevato che l'applicazione delle disposizioni della legislazione federale in materia di agricoltura delegate ai Cantoni e delle disposizioni cantonali compete al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1 LA). Attraverso il regolamento sull'agricoltura del 23 dicembre 2003 (RLA; RL 910.110) quest'ultimo ha quindi designato la Sezione dell'agricoltura quale autorità responsabile per l'applicazione della legislazione federale e cantonale in materia agricola, fatto salvo il caso in cui determinate competenze non siano espressamente riservate ad altri organi (art. 1 RLA), ciò che non è il caso per le decisioni di revoca dei crediti agricoli di investimenti, così come per eventuali concessioni di proroghe, dilazioni o sospensioni di pagamento. La Sezione dell'agricoltura era pertanto l'Autorità a cui competeva emettere il provvedimento all'origine della presente vertenza. Il riferimento alla sentenza del 13 aprile 2021 di questo Tribunale (inc. n. 52.2019.135) non giova alla ricorrente: il passaggio citato (segnatamente consid. 6) indicava in modo generale la competenza del Governo, il quale tuttavia può, come è stato fatto, delegare i compiti affidatigli dalla LA alle autorità a lui sottoposte. 3.3. Va poi considerato che, nel caso in esame, il credito agricolo di investimento è stato concesso alla ricorrente con decisione del 4 settembre 2001 della Sezione dell'agricoltura; la stessa prevedeva il suo rimborso in 20 rate annuali di fr. 6'850.- l'una a partire dal 31 dicembre 2002, l'ultima delle quali doveva pertanto essere versata il 31 dicembre 2021. In questo senso, la decisione del 27 luglio 2021 della Sezione dell'agricoltura, dal momento che impone alla ricorrente di corrispondere il saldo restante del prestito entro il 31 dicembre 2021, non si configura propriamente come una revoca del credito agricolo di investimento atteso che il mutuo qui in esame già doveva, secondo le condizioni pattuite, essere integralmente rimborsato entro tale data. Considerato che la debitrice aveva beneficiato per la rata del 2016 di una proroga del termine di pagamento fino alla fine del 2017 e tenuto conto che essa non aveva più rimborsato alcunché, la decisione dell'Autorità di prime cure era piuttosto tesa a ribadire l'obbligo della mutuataria di corrispondere, come già previsto, la ventesima rata entro il 31 dicembre 2021 e a fissarle entro il medesimo termine il pagamento di tutte le rate precedenti, da tempo scadute. Contrariamente a quanto la ricorrente continua a sostenere in modo in vero temerario, l'effetto sospensivo dato dai suoi ricorsi non le permetteva di prescindere dal corrispondere gli ammortamenti annuali del credito ricevuto. Con decisione del 4 ottobre 2017 la Sezione dell'agricoltura le aveva infatti concesso una proroga per il pagamento della rata del 2016, precisando che tale rimborso doveva essere corrisposto contemporaneamente a quello del 2017, previsto per la medesima scadenza. Nonostante l'insorgente avesse impugnato tale decisione attraverso un ricorso poi dichiarato irricevibile, la stessa concerneva unicamente gli ammortamenti per il 2016 e il 2017 per cui le scadenze previste per gli anni successivi non erano cambiate e i rimborsi dovevano essere eseguiti così come a suo tempo pattuito. Per quanto attiene poi alla decisione del Consiglio di Stato del 6 febbraio 2019, questa riguardava l'applicazione del tasso di interesse al credito agricolo (art. 109 cpv. 2 LAgr) che l'Autorità aveva deciso di imporre alla ricorrente per gravi motivi ai sensi dell'art. 59 vOMSt. Toccata dall'effetto sospensivo dato dal gravame era pertanto unicamente la possibilità di prelevare detti interessi, mentre le rate di ammortamento del credito dovevano continuare, con ogni evidenza, ad essere regolarmente pagate, come d'altronde esaurientemente spiegato all'insorgente dall'autorità di prime cure con scritto del 29 ottobre 2019. Va inoltre osservato che i suddetti ricorsi sono stati entrambi evasi - a sfavore dell'insorgente - nel mese di aprile del 2021 e le relative sentenze non sono state impugnate, per cui al momento in cui il 27 luglio 2021 la Sezione dell'agricoltura ha emanato la sua decisione, non vi era ad ogni modo più alcuna procedura ricorsuale pendente. La ricorrente sostiene di non essersi mai rifiutata di rimborsare il mutuo concessole, ma di aver chiesto delle dilazioni di pagamento, ciò che tuttavia non corrisponde esattamente a quanto emerge dagli atti. Dopo aver domandato (e ottenuto) una proroga per il versamento della rata 2016, essa non ha più chiesto dilazioni di pagamento, limitandosi a pretendere - ancorché a torto - che le condizioni per i rimborsi non fossero date a quel momento. Va poi considerato che il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere d'apprezzamento, e l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti (art. 69 cpv. 1 LPAmm); la censura di inadeguatezza è invece ammissibile davanti a questo Tribunale solo se prevista dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm), ciò che non è qui il caso. Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto (DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Ulrich Haefelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 1148; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61, n. 2d). Ora, l'art. 13 OMSt (rispettivamente l'art. 48 cpv. 1 vOMSt) non conferisce alcun diritto a ottenere un rinvio o una sospensione dei rimborsi annuali. In questo senso va pertanto rilevato che la decisione dell'autorità di prime cure di fissare al 31 dicembre 2021 il termine di pagamento per il saldo del prestito, in particolare quale ultima scadenza per tutti gli ammortamenti arretrati, sfugge a qualsiasi critica e comporta il respingimento del presente gravame. Si rileva inoltre che nella concessione di proroghe e sospensioni di pagamento, la Sezione dell'agricoltura deve comunque rispettare i limiti massimi posti dalla legislazione federale, e meglio la restituzione del mutuo entro venti anni al più tardi (art. 105 cpv. 3 LAgr, art. 13 cpv. 1 OMSt, art. 48 cpv. 1 lett. b vOMSt). Tenuto conto che la ricorrente ha ottenuto il credito con decisione del 4 settembre 2011 e che il primo rimborso era stato fissato al 31 dicembre 2002, sarebbe ancora da stabilire se e per quanto tempo essa possa beneficiare di ulteriori proroghe, questione tutt'altro che scontata ma sulla quale non è necessario qui chinarsi, per le ragioni già esposte sopra. Abbondanzialmente si considera infine che, a prescindere da quanto precede, le condizioni per la revoca del credito agricolo di investimento appaiono comunque ampiamente date in specie. A partire dal 2016 l'insorgente non ha più versato le rate di ammortamento del credito. Il 30 settembre 2019 BancaStato le aveva chiesto di corrispondere quanto fino a quel momento da lei dovuto (segnatamente fr. 20'550.- relativi agli ammortamenti dal 2016 al 2018). Di nuovo l'11 giugno 2021 l'istituto di credito le ha validamente notificato (cfr. convenzione tra la Repubblica e Cantone Ticino e la Banca dello Stato del 5 ottobre 2016) un'ulteriore diffida con quale veniva precisamente richiesto il versamento del saldo rimasto scoperto e meglio fr. 34'250.- corrispondenti agli ammortamenti dal 2016 al 2020. Nonostante quest'ultima notifica, l'insorgente ha omesso di pagare più quote di ammortamento ben oltre sei mesi dopo le scadenze previste, ciò che configura un motivo di revoca del credito. Atteso che giusta l'art. 70 cpv. 1 lett. h OMSt (art. 59 cpv. 1 lett. h vOMSt) è sufficiente il mancato pagamento di una sola quota d'ammortamento entro sei mesi dalla scadenza, considerato che la rata del 2020 doveva essere versata entro il 31 dicembre 2020 e che l'insorgente è stata diffidata a corrisponderla entro il 16 luglio 2021, al momento della decisione del 27 luglio 2021 il diritto alla restituzione dell'aiuto finanziario non risultava prescritto (art. 32 cpv. 2 della legge federale sugli aiuti finanziari e le indennità del 5 ottobre 1990; LSu; RS 616.1; cfr. STF 2A.553/2002 del 22 agosto 2003 consid. 4.3).
4.2. Con l'emanazione della presente decisione la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo all'impugnativa, invero dato per legge (cfr. art. 71 LPAmm), diviene priva d'oggetto.
4.3. Le spese processuali, commisurate tenendo conto della palese temerarietà di una parte delle censure sollevate, seguono la soccombenza della ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm); non si assegnano ripetibili all'Autorità resistente, non patrocinata da un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente nella misura di fr. 1'200.-, sono poste a carico di quest'ultima.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera