Incarto n. 52.2022.184
Lugano 17 luglio 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso del 7 giugno 2022 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 4 maggio 2022 (n. 2189) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la risoluzione del 14 aprile 2021 con la quale l'allora Municipio di Sessa le ha negato la licenza edilizia per la sostituzione dell'impianto per la telefonia mobile al mapp. __________8 del Comune di Tresa, sezione di Sessa;
ritenuto, in fatto
A. a. La __________ è proprietaria di un fondo nel Comune di Tresa, sezione di Sessa (mapp. 78). Il sedime, assegnato dal vigente piano regolatore alla zona per costruzioni di interesse pubblico (CP - Altri Enti), è situato a sud del nucleo storico ed è separato dal complesso monumentale della Chiesa di San M (bene culturale d'interesse cantonale) da una strada (via S__________). A piano regolatore (PR) figura un unico perimetro di rispetto della Chiesa di San M__________, della Chiesa di S. O__________ (mapp. 30) e della Casa dei L (mapp. __________01, __________02, __________05, __________06), che si estende dal cimitero (mapp. __________56) sino al margine nord del nucleo, ricomprendendo il mapp. __________78. Quest'ultimo ospita un edificio (costruzione di interesse pubblico CP-10 centrale telefonica) e un impianto per le telecomunicazioni mobili costituito di un palo di 13.00 m e di alcune antenne, installati in corrispondenza della facciata est dello stabile.
Estratto piano del paesaggio
b. Il 6 febbraio 2020 la RI 1 (di seguito __________) ha chiesto all'allora Municipio di Sessa la licenza edilizia per la nuova costruzione di un impianto radio base per la ricetrasmissione dei segnali di telefonia mobile (…) con struttura portante, attrezzatura tecnica e antenne / SEST. Il progetto prevede di sostituire il palo di sostegno con un supporto più alto (17.50 m) e dal diametro maggiore, sul quale installare antenne a pannello di nuova generazione. L'installazione sarà posizionata leggermente più a sud e più staccata dall'edificio.
c. Nel termine di pubblicazione, al rilascio della licenza si sono opposti CO 2e CO 3, proprietari del mapp. __________77, CO 4, prima firmataria di un'opposizione sottoscritta da un gruppo di cittadini, contestando a vario titolo l'impiego della tecnologia 5G. CO 5e CO 6, proprietari della part. __________79, non si sono detti contrari all'impianto, ma hanno chiesto l'adozione di una colorazione mimetica.
d. Con avviso del 21 settembre 2020 (n. 114063), i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno approvato il progetto. La Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) ha attestato il rispetto della legislazione sulle radiazioni non ionizzanti. L'Ufficio beni culturali (UBC) ha ritenuto che l'impatto sulla Chiesa __________ non fosse tale da giustificare un preavviso negativo in base all'art. 22 della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100). L'Ufficio natura e paesaggio (UNP) ha invitato il Comune a esaminare gli aspetti paesaggistici e a chiedere i necessari correttivi, affinché gli impianti si inseriscano adeguatamente nel paesaggio. Riconosciuta la collocazione della struttura all'interno dell'area fabbricabile, l'Ufficio della pianificazione locale (UPL) ha osservato che il fatto che il Comune non si fosse ancora dotato di una legislazione sull'ubicazione degli impianti telefonici in zona edificabile non giustificasse il diniego del permesso.
e. Il 14 aprile 2021 il Municipio ha negato la licenza edilizia. L'autorità comunale ha ritenuto che, soprattutto a causa delle sue dimensioni, il nuovo impianto rappresentasse un elemento estraneo alle caratteristiche del paesaggio, precisando che:
Da valle, l'antenna esistente è già ora molto visibile ma i 4 m in più di altezza e lo spessore del sostegno necessario, aumenteranno la percezione della sua presenza, non solo a scala ravvicinata, ma anche a scala più ampia segnatamente per lo sguardo che dall'accesso nord del paese si allarga verso il promontorio che ospita la Chiesa, verso l'insediamento storico che si apre a monte e verso quello più recente di stampo residenziale. Essendo situata in un quartiere prettamente residenziale di due soli piani e su un leggero pendio che digrada verso le zone aperte di fondo valle, l'antenna è infatti molto visibile e lo sarà ancora di più con la sostituzione ed innalzamento, entrando inoltre maggiormente in concorrenza visiva con l'elemento monumentale del campanile.
Ha inoltre segnalato che l'istante non avrebbe accolto la richiesta di esaminare le ubicazioni alternative proposte, come pure l'invito a valutare il potenziamento della rete a banda larga e della fibra ottica.
B. Con giudizio del 4 maggio 2022 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame inoltrato da RI 1 contro la risoluzione municipale. Benché il Comune di Tresa non si fosse ancora dotato di un quadro normativo volto a disciplinare la collocazione delle antenne telefoniche in zona edificabile, il Governo ha escluso l'applicazione del regime transitorio cantonale, abrogato dal Tribunale federale (cfr. DTF 142 I 26). Ha aggiunto che, se anche le autorità comunali avessero adottato nel frattempo delle disposizioni in materia, le stesse non sarebbero state applicabili, giacché il caso di specie riguarderebbe l'aggiornamento di un impianto esistente. Di seguito, ha confermato la conformità di zona dell'installazione. Ha chiarito che la collocazione di quest'ultima non potesse essere rimessa in discussione, poiché al beneficio di un titolo autorizzativo passato in giudicato. Gli interventi oggetto della domanda avrebbero comunque lo scopo di migliorare la qualità del servizio nella regione, circostanza che l'istante non era peraltro tenuta a comprovare. Non travalicherebbero poi quanto usualmente ammesso in zona edificabile. L'Esecutivo cantonale ha quindi verificato se il diniego del permesso fosse giustificato dal profilo paesaggistico. In merito, ha rimarcato come il nuovo supporto superasse di ca. 5.00 m il palo esistente e presentasse un diametro doppio. Le antenne sporgerebbero inoltre orizzontalmente in maniera importante. Si avrebbe di conseguenza un ingombro rilevante che, contrariamente all'impianto esistente e autorizzato, renderebbe la nuova struttura molto dissimile da uno dei pali della luce presenti nelle adiacenze (…) risultando senz'altro più appariscente. Soprattutto la notevole estensione orizzontale delle antenne (…) poste alla sommità del palo e lo spessore di quest'ultimo differenzierebbero la struttura dagli impianti tecnici vicini (antenne televisive, canne fumarie ecc.). Tutti questi elementi la farebbero apparire come un elemento estraneo. Pur ritenendo che la zona di situazione non fosse soggetta a particolari tutele e che il metro di giudizio da applicare alle antenne telefoniche non potesse essere troppo severo, avuto riguardo alle caratteristiche del comparto (edificazione uniforme contraddistinta da stabili di due piani circondati da spazi verdi; vicinanza a un bene culturale di interesse cantonale) e considerato l'impatto visivo dell'opera, l'Esecutivo cantonale ha condiviso la valutazione del Municipio. A suo avviso, l'ingombro attuale sarebbe proporzionato alle caratteristiche del comparto, mentre superare tale limite avrebbe (…) delle ripercussioni a larga scala sul paesaggio pregiato del nucleo, creerebbe problemi di concorrenza visiva con il campanile e intralcerebbe il mantenimento di una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi, non inserendosi in modo ordinato ed armonioso nel contesto paesaggistico (…).
C. Contro il predetto giudizio, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla risoluzione municipale e che le sia concessa la licenza edilizia. Alla luce dei principi dottrinali e giurisprudenziali richiamati nello stesso giudizio impugnato, la ricorrente ritiene che le deduzioni del Consiglio di Stato non possano essere tutelate. L'ordinamento comunale non vieterebbe l'installazione di un palo di 17.50 m, né porrebbe dei limiti all'estensione orizzontale delle antenne o al diametro del supporto. L'opera non inciderebbe nemmeno in misura rilevante sul paesaggio. Sul fondo vi sarebbe già una struttura simile con dimensioni comparabili. Quella controversa andrebbe semplicemente a sostituirla. Le argomentazioni delle istanze inferiori non permetterebbero quindi di concludere che una corretta applicazione delle clausole estetiche invocate porterebbe forzatamente al diniego del permesso. La valutazione del Municipio sarebbe incentrata sull'altezza del palo, quella del Governo sullo sviluppo orizzontale delle installazioni. Tali caratteristiche dipenderebbero però da esigenze tecniche. Il metro di giudizio adottato sarebbe di conseguenza eccessivamente rigido e non sostanzierebbe un contrasto con interessi pubblici preponderanti. L'insorgente esclude in particolare che l'installazione possa pregiudicare il vicino nucleo o il complesso monumentale della Chiesa. Lo confermerebbe il preavviso positivo dell'UBC. I fotomontaggi prodotti comproverebbero che, sebbene un poco più “appariscente”, il nuovo impianto non sovvertirebbe l'immagine dei luoghi. La ricorrente aggiunge che l'impatto visivo non potrebbe costituire l'unico criterio per determinarsi sul rilascio della licenza, senza operare una ponderazione globale degli interessi in gioco. Le autorità non avrebbero in effetti tenuto in debita considerazione gli obblighi di copertura imposti dalla legislazione sulle telecomunicazioni. Il loro adempimento non potrebbe essere vanificato o eccessivamente aggravato da norme comunali o cantonali di portata estetica. Le dimensioni del supporto e delle antenne sarebbero peraltro indispensabili per rispettare i limiti dell'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710).
D. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Il Municipio del Comune di Tresa, nato dall'aggregazione di Sessa, Croglio, Monteggio e Ponte Tresa, e gli opponenti sono rimasti silenti.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) conferma le proprie precedenti prese di posizione.
b. La ricorrente ha rinunciato a inoltrare un allegato di replica.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. I mezzi di prova genericamente sollecitati dalla ricorrente (informazioni delle parti, sopralluogo) non appaiono suscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per l'esito della controversia.
Il principio è applicato dall'UNP (art. 109 cpv. 1 lett. b RLST), nell'esame delle domande di costruzione che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25 LPT), i nuclei, le rive dei laghi e i paesaggi d'importanza federale e cantonale e le zone edificabili, se il progetto comporta un impatto paesaggistico significativo (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. a-c LST e 107 cpv. 2 RLST). Per il resto, all'interno della zona fabbricabile, tale principio è applicato dai Comuni, che possono richiedere il parere del Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST).
2.2. In base all'art. 7 cpv. 2 NAPR, costruzioni, impianti e attrezzature in genere devono essere realizzati in modo che l'immagine del singolo oggetto e della sua collocazione nel sito di contorno risulti conforme a obiettivi di disegno qualificato dello spazio. La norma precisa (cpv. 3) che il linguaggio architettonico, i materiali e i colori sono elementi di progetto per il raggiungimento dell'obiettivo e che devono essere descritti e motivati nella relazione tecnica allegata alla domanda di costruzione.
2.3. Per le antenne di telefonia mobile occorre considerare che la loro ubicazione e il loro aspetto sono spesso dettati da esigenze tecniche (cfr. STF 1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid. 6.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Zurigo 2011, pag. 674). Non può dunque essere applicato un metro di giudizio troppo severo, ma occorre tener conto anche dell'interesse pubblico a un'efficiente copertura di rete della telefonia mobile (cfr. STF 1C_403/2010 del 31 gennaio 2011 consid. 3.2, 1C_118/2010 del 20 ottobre 2010 consid. 6.4 con rinvii). Nei territori urbani vi è una grande richiesta dei servizi di telefonia mobile, ciò che richiede la costruzione di antenne che devono sopravanzare i tetti, affinché possano svolgere la loro funzione (cfr. STF 1C_403/ 2010 citata consid. 3.2, 1C_118/2010 citata consid. 6.4. con rinvii; Fritzsche/Bösch/Wipf, op. cit., pag. 674; STA 52.2011.323 del 22 luglio 2013 consid. 3.4). Confrontata a domande di costruzione relative ad antenne di telefonia mobile, questa Corte ha avuto modo di stabilire che nell'ambito della valutazione dell'impatto sul paesaggio sono determinanti le caratteristiche del comparto (residenziale) di situazione (laddove l'inserimento all'interno di un paesaggio protetto o di un insediamento di rimarchevole qualità estetica richiama esigenze d'integrazione maggiori rispetto al caso in cui le adiacenze siano caratterizzate da edifici di dimensioni, colori, fogge e coperture diverse, nonché da infrastrutture di vario tipo), dell'impianto progettato (foggia, dimensioni, sviluppo), come pure dell'edificio sul quale l'antenna eventualmente insiste (cfr. STA 52.2016.332 del 22 novembre 2017 consid. 3.2).
2.4. Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle istanze inferiori a nozioni giuridiche indeterminate, il Tribunale giudica con pieno potere cognitivo, che esercita tuttavia con riserbo sia per la natura delle norme, sia per il rispetto dovuto all'autonomia comunale (nel caso delle NAPR). Nella misura in cui esse riservano alle autorità di prime cure anche un certo margine discrezionale, il sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato a esprimere è invece circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Censurabili sono le interpretazioni sprovviste di ragioni oggettive, fondate su considerazioni estranee o procedenti da valutazioni lesive del diritto. Ove la valutazione estetica appaia plausibile, l'autorità di ricorso non può censurarla sostituendo il suo apprezzamento a quello dell'istanza decidente (cfr. STF 1C_136/2010 del 17 maggio 2010 consid. 3.3.2, 1C_134/2007 del 24 gennaio 2008 consid. 4.2; STA 52.2018.548 del 29 maggio 2020 consid. 6.3).
2.5. Il Municipio e il Governo hanno ritenuto che l'intervento non fosse autorizzabile, in quanto il nuovo supporto e le nuove antenne risulterebbero lesivi dell'art. 104 cpv. 2 LST (e dell'art. 7 NAPR). L'Esecutivo comunale ha considerato che, soprattutto a causa del maggiore ingombro, l'impianto rappresenterebbe un elemento estraneo alle caratteristiche del paesaggio. Il Consiglio di Stato ha condiviso tale valutazione. A suo avviso, l'ingombro attuale sarebbe proporzionato alle caratteristiche del comparto, mentre superare tale limite avrebbe (…) delle ripercussioni a larga scala sul paesaggio pregiato del nucleo, creerebbe problemi di concorrenza visiva con il campanile e intralcerebbe il mantenimento di una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi (…). Entrambe le autorità hanno posto l'accento sul fatto che il nuovo impianto produrrebbe un peggioramento della situazione dal profilo dell'inserimento paesaggistico.
2.5.1. Occorre innanzitutto chiarire che la struttura avversata non può essere considerata il mero aggiornamento di quella preesistente. Si tratta in realtà di un nuovo impianto. Il palo e le antenne esistenti verranno infatti smantellate per lasciare spazio a un supporto ben più alto e dal diametro maggiore, leggermente spostato verso sud, sul quale verranno installate antenne di foggia diversa che operano secondo gli ultimi standard tecnologici. Contrariamente a quanto indicato dal Consiglio di Stato, la licenza edilizia che ha autorizzato la stazione telefonica esistente non vincola(va) di conseguenza le autorità, segnatamente dal profilo dell'ubicazione dell'impianto.
2.5.2. Ferma questa premessa, le argomentazioni addotte dal Municipio e dal Consiglio di Stato con riferimento al problematico inserimento paesaggistico del supporto e delle antenne risultano fondate su un esame attento e oggettivo della fattispecie, soprattutto delle ripercussioni sul nucleo e sul vicino complesso monumentale, e non da un sentimento soggettivo o da una spiccata sensibilità. Ancorché l'aumento dell'altezza del supporto (ca. + 5.00 m), così come il suo spessore e il dimensionamento delle antenne, sarebbero dettati da ragioni di natura tecnica, resta il fatto che nelle vicinanze non vi sono impianti paragonabili per foggia e dimensioni. Essendo prevista lungo un pendio che digrada dolcemente verso le aree aperte del fondovalle, l'installazione sarà percepibile, in misura sicuramente superiore rispetto alla struttura esistente, anche a grandi distanze. Benché l'impianto attuale e il permesso che l'ha autorizzato non possano essere rimessi in discussione, la collocazione delle antenne nelle immediate vicinanze di un bene culturale di interesse cantonale e dell'imbocco di un pregevole nucleo, a ridosso di una zona residenziale (fronte est) caratterizzata da stabili di dimensioni contenute e da un'edificazione estensiva, è oggettivamente criticabile. Altrettanto discutibile è la scelta di sostituire quell'impianto con una nuova e più impattante stazione telefonica, da collocare sostanzialmente nella stessa posizione, esattamente tra l'insediamento tradizionale a nord e il complesso monumentale a sud. Le elevate qualità di quel comparto sono riconosciute e tutelate dall'ordinamento comunale (cfr. art. 43 NAPR sui beni culturali e 50 NAPR sugli interventi ammessi in zona nucleo; cfr. pure risoluzione governativa del 24 giugno 2009 n. 3112, che ha approvato il piano particolareggiato dei nuclei storici). Sessa figura inoltre nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS; cfr. allegato 1 all'ordinanza riguardante l'ISOS del 13 novembre 2019 [OISOS; RS 451.12] nonché Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2 Luganese, Berna 2006, pag. 415 segg.). Sebbene non vincolante per i privati, l'ISOS rappresenta un valido strumento scientifico per la valutazione dell'insediamento (cfr. DTF 135 II 209 consid. 2.1; STA 52.2015.540 del 12 ottobre 2016 consid. 3.5 con rif.). Nel dettaglio, l'inventario inserisce il mapp. __________70 nell'intorno circoscritto (I-Ci) II, al quale sono attribuiti la categoria di rilievo ab e l'obiettivo di salvaguardia a. Il fondo si trova inoltre immediatamente a ridosso di zone particolarmente pregevoli, ossia il perimetro edificato (P) 1 (nucleo abitativo principale compatto, ordinato su stretto percorso asfaltato e rami divaricanti), connotato da ottime qualità spaziali, storico-architettoniche e situazionali e da categoria di rilievo e obiettivo di salvaguardia A, e dell'I-Ci I (promontorio vignato, primo piano per la chiesa parrocchiale sulla sommità e cornice al cimitero), con categoria di rilievo e obiettivo di salvaguardia a (cfr. ISOS, pag. 421). L'ISOS ha identificato nella valutazione complessiva ottime qualità spaziali all'interno del nucleo principale per l'eccezionale coerenza del tracciato stradale principale strettamente definito da un'edificazione omogenea e pressoché integra e per la sua relazione con la chiesa parrocchiale e, ancora, per la posizione di questa su un promontorio e in genere per la stretta relazione tra topografia, tracciati stradali e edificazione (cfr. ISOS, pag. 426). Di contro, lo stabile al mapp. __________70 figura tra gli elementi perturbanti, in quanto compromettente la leggibilità dei contorni storici (cfr. ISOS, pag. 422). L'aggiunta dell'attuale impianto telefonico ha oggettivamente peggiorato il grado di compromissione rilevato ai tempi dell'allestimento dell'ISOS; la nuova installazione non farebbe che aggravarlo ulteriormente. Tutt'altro che destituita di fondamento è in merito l'analisi del Municipio e dell'Esecutivo cantonale, che hanno rinvenuto problemi di concorrenza visiva tra il nuovo impianto telefonico e (il campanile del-) la Chiesa (cfr. fotomontaggi prodotti dall'istante). I gravi pregiudizi per le qualità paesaggistiche della zona, che hanno condotto le autorità al diniego del permesso, risultano così tutt'altro che insostenibili. Viste le rimarchevoli qualità estetico-architettoniche del comparto, che pongono esigenze d'integrazione accresciute, si giustificava, come evocato dall'Esecutivo comunale, la valutazione di potenziali ubicazioni alternative meno conflittuali (cfr. DTF 141 II 245 consid. 7.7). Alla stessa conclusione si giunge analizzando le raccomandazioni Impianti per la telefonia mobile e monumenti storici, edite dalla Commissione federale dei monumenti storici CFMS (secondo la versione del 12 marzo 2018), secondo le quali la collocazione di antenne telefoniche su monumenti o nel loro contesto sarebbe di principio da evitare e occorrerebbe in ogni caso valutare possibili ubicazioni alternative. Non risulta che la ricorrente si sia resa disponibile a una simile operazione. Le ragioni tecniche invocate non pretendono segnatamente l'assenza di collocazioni comunque idonee dal profilo della copertura di rete, ma più confacenti da quello paesaggistico. A maggior ragione il sito prescelto per il nuovo impianto non appare quindi il frutto di un compromesso tra l'esigenza di tutela del paesaggio e gli obblighi degli operatori telefonici prescritti dalla legislazione federale sulle telecomunicazioni, quanto piuttosto dipendere dal fatto che il mapp. __________78 è di proprietà del gruppo __________. Neppure l'invocata ponderazione dei contrapposti interessi permette così di ritenere che il contestato diniego del permesso sia lesivo del diritto. Esso non configura infatti un generico veto all'installazione delle antenne telefoniche sul territorio di Sessa, insensibile agli obblighi degli operatori telefonici prescritti dalla legislazione federale sulle telecomunicazioni, ma il frutto di un apprezzamento delle varie esigenze in gioco che ha fatto giustamente prevalere nel caso specifico la tutela del territorio e del paesaggio.
3.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza della ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, resta a carico della ricorrente.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere