Incarto n. 52.2021.23
Lugano 14 febbraio 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matea Pessina, giudice presidente, Sarah Socchi, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 14 gennaio 2021 di
RI 1 RI 2 RI 3 componenti la comunione ereditaria fu __________, patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 25 novembre 2020 (n. 6280) del Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa di CO 1, CO 2 e CO 3 avverso la risoluzione del 16 aprile 2019 con cui il Municipio di Lugano ha rilasciato loro la licenza edilizia per ristrutturare e ampliare il loro edificio (part. __________, sezione Sonvico);
ritenuto, in fatto
A. RI 1, RI 2 e RI 3 sono proprietari, in comunione ereditaria fu __________, di un fondo (part. __________) situato nel comune di Lugano, a Sonvico, in località __________. Sul terreno, assegnato alla zona agricola, vi è un edificio (sub A) articolato su tre piani, che era contiguo verso nord allo stabile (part. __________ sub A) appartenente ad CO 1CO 2 e CO 3.
ESTRATTO MAPPA N
I due edifici formavano un tempo un'unica casa colonica (eretta nel XIX secolo), che è stata fisicamente divisa negli anni '90, contestualmente a una successione ereditaria. L'edificio sulla part. __________ - già in cattivo stato di conservazione e d'abbandono - è stato demolito nel 2005 e non ha in seguito ottenuto il permesso per la sua ricostruzione in base all'art. 24c della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e art. 42 cpv. 4 della relativa ordinanza del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; cfr. STA 52.2009.338-52.2013.178 del 1° ottobre 2014). Lo stabile sulla part. __________ (che aveva già subito delle trasformazioni prima del 1972) è tuttora destinato al secondo piano a un appartamento (con ingresso separato a monte). I piani inferiori, collegati internamente da una scala, sono invece utilizzati come depositi o cantine, accessibili dal pian terreno.
B. a. Con domanda di costruzione del 30 novembre 2017, RI 1, RI 2 e RI 3 hanno chiesto al Municipio la licenza edilizia per ristrutturare e ampliare il loro stabile (part. __________ sub A), formando un nuovo appartamento di ca. 6 locali ai piani inferiori (PT e 1P). Il progetto prevede in particolare di ingrandire il primo livello (chiudendo un portico nell'angolo sud-est, ca. 7 m2) e trasformare gli spazi interni. Sarà inoltre posato un nuovo impianto di riscaldamento e di chiarificazione. Secondo la tabella di calcolo annessa alla domanda, l'aumento totale di superficie utile lorda (SUL) derivante dall'ampliamento sarà inferiore al 30% rispetto alla SUL esistente al 1° luglio 1972 (in cui andrebbe conteggiata anche la superficie di due locali al primo piano definiti come camera e corridoio).
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dei proprietari della confinante part. __________.
c. A richiesta dell'autorità dipartimentale, la domanda è stata successivamente completata (tra l'altro, con della documentazione fotografica degli spazi interni dello stabile). Raccolto l'avviso favorevole (n. 105216) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 16 aprile 2019 il Municipio ha quindi rilasciato il permesso richiesto, respingendo l'opposizione dei vicini.
C. Con giudizio del 25 novembre 2020, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1, CO 2 e CO 3, annullando la licenza edilizia. In sintesi, dopo aver ammesso la legittimazione attiva dei ricorrenti, il Governo ha anzitutto ricordato che il progetto non poteva essere autorizzato in base all'art. 24 LPT. A differenza dell'autorità dipartimentale, ha inoltre ritenuto che l'intervento travalicasse i limiti posti dall'art. 24c LPT (ampliamento di SUL pari al 57%, ben oltre il 30% ammesso). Premesso che l'edificio non sarebbe una casa bifamiliare, ma uno stabile con un unico appartamento (al 2° livello), ha in particolare escluso che nella SUL esistente potesse essere conteggiata la camera con il corridoio al primo piano (privo di servizi igienici e cucina). Per questo locale, non collegato al secondo livello e in pessimo stato, ha aggiunto, non potrebbe essere ammessa una funzione abitativa; così pure per il relativo corridoio d'accesso.
D. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e ripristinato il permesso. Ripercorsa la cronistoria dell'edificio, i ricorrenti contestano in particolare le conclusioni tratte dal Governo in merito ai due vani al primo piano. La camera e il relativo corridoio sarebbero stati parte integrante dell'unità abitativa che si sviluppava sull'edificio contiguo (part. __________), da cui sono stati separati attorno al 1990. Lo confermerebbero i mobili censiti in un inventario del 1986. Questi spazi, datati ma non in pessimo stato, dovrebbero essere conteggiati nella SUL. L'ampliamento non travalicherebbe pertanto il limite massimo ammesso dall'art. 42 cpv. 3 OPT. Un eventuale sorpasso non comporterebbe comunque un diniego del permesso, ma semmai solo una riduzione dell'ampliamento.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) e CO 1, CO 2 e CO 3. Il Municipio chiede invece di accogliere il ricorso. Delle loro diverse argomentazioni si dirà, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto.
F. Con la replica, seguita da una triplica, gli insorgenti si sono riconfermati nelle proprie conclusioni e domande di giudizio, ribadendo e sviluppando ulteriormente le loro tesi. Così pure l'UDC, il Municipio e i resistenti in sede di duplica e quadruplica. Anche di queste motivazioni si riferirà, ove occorresse, nel seguito.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Nell'ambito di una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3), il sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle diverse fotografie agli atti.
Oggetto della lite è il progetto che prevede di ristrutturare e ampliare lo stabile dei ricorrenti, formando un nuovo appartamento ai piani inferiori (PT e 1P), così come descritto in narrativa. Controverso è in particolare se l'intervento possa essere approvato in applicazione dell'art. 24c LPT. Nessuno pretende - a giusta ragione - che esso sia conforme alla zona agricola di situazione (art. 16a LPT) o possa altrimenti conseguire un'autorizzazione eccezionale in base ad una delle altre disposizioni che regolano gli interventi fuori della zona edificabile (art. 24, 24a-b, 24d LPT).
3.1. Secondo l'art. 24c LPT, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto (cpv. 1). Con l'autorizzazione dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente. Lo stesso vale per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Il Consiglio federale, prevede ancora il disposto (cpv. 3), emana disposizioni al fine di evitare ripercussioni negative per l'agricoltura. L'aspetto esterno di un edificio, conclude la norma (cpv. 4), può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).
3.2. L'art. 41 cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c LPT è applicabile a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). Al riguardo di regola fa stato l'entrata in vigore, il 1° luglio 1972, della legge federale dell'8 ottobre 1971 contro l'inquinamento delle acque, che ha esplicitamente introdotto il principio di separazione del territorio edificato da quello inedificato (cfr. DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).
3.3. L'art. 42 OPT dispone che una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali; sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno (cpv. 1). Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità è quello in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile (cpv. 2). Utilizzazioni abbandonate successivamente non vanno più considerate (cfr. ARE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Parte V, Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, 2001, pag. 8; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 20 ad art. 24c LPT). Secondo il Tribunale federale, l'abbandono di un determinato uso presuppone una chiara interruzione, o per rinuncia a un oggetto in quanto tale o perché appare escluso un suo ulteriore utilizzo per uno scopo analogo. Ciò può segnatamente risultare dal fatto che un'opera non venga più mantenuta e a causa del suo decadimento non si presti più a un tale uso (cfr. STF 1C_168/2015 dell'11 maggio 2016 consid. 3.5.1). La sola circostanza che un edificio resti temporaneamente vuoto o sia provvisoriamente attribuito ad altra destinazione non basta invece per ammettere l'abbandono del suo uso originario (cfr. STF 1C_168/2015 citata consid. 3.5.1 e 3.5.2). In particolare, una conversione parziale è irrilevante se il cambiamento è limitato nel tempo e se non impedisce una realistica ripresa del precedente utilizzo, in tempi ragionevoli e con un dispendio relativamente modesto (cfr. STF 1C_168/2015 citata consid. 3.5.2).
3.4. In base all'art. 42 cpv. 3 OPT, il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. In ogni caso valgono le seguenti regole:
a. all'interno del volume esistente dell'edificio la superficie utile lorda computabile non può essere ampliata oltre il 60 per cento, fermo restando che la posa di un'isolazione esterna è considerata quale ampliamento all'interno del volume esistente dell'edificio;
b. si può procedere ad un ampliamento esterno se sono rispettate le condizioni di cui all'articolo 24c capoverso 4 LPT; in questo caso, l'ampliamento totale, sia in relazione alla superficie utile lorda computabile, sia in relazione alla superficie totale (somma della superficie utile lorda computabile e della superficie accessoria lorda) non deve superare il 30 per cento o i 100 m2; gli ampliamenti all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati solo per metà;
c. i lavori di trasformazione non devono consentire una modifica rilevante dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo temporaneamente.
L'art. 42 cpv. 3 OPT non definisce il concetto di superficie utile lorda, che determina l'entità degli ampliamenti interni ed esterni ammissibili. Per dottrina e giurisprudenza, al riguardo fa stato la definizione data dall'ARE nella pubblicazione del 2001, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del territorio e raccomandazioni per l'attuazione (cfr. STF 1C_572/2020 del 30 novembre 2021 consid. 4.5 e rimandi; Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo 2017, n. 30 ad art. 24c). In base a questa definizione, la SUL risulta dalla somma di tutte le superfici dei piani incluse le superfici dei muri e delle pareti nella loro sezione orizzontale utilizzabili durevolmente per l'abitazione e il lavoro. Fanno altresì parte della SUL le superfici di transito necessarie per l'accesso ai vani d'abitazione e lavoro (ingressi, corridoi, atrii; scale e rampe; pozzi dell'ascensore). Non sono invece computate le superfici con un'altezza inferiore a 1 m e le superfici accessorie (SA), che comprendono le superfici funzionali e le superfici di utilizzazione accessoria, come le cantine, i solai e gli essiccatoi, le lavanderie, i ripostigli, le rimesse di veicoli, ecc. (cfr. ARE, Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, allegato 1).
3.5. Per gli ampliamenti all'esterno del volume esistente non basta che siano rispettati i limiti quantitativi di SUL fissati dall'art. 42 cpv. 3 lett. b OPT. Come ricorda la stessa norma, si può procedere a un siffatto ampliamento solo se è rispettato anche l'art. 24c cpv. 4 LPT, il quale ammette modifiche all'aspetto esterno di un edificio solo se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento energetico o per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio (cfr. supra consid. 3.1; STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 3.3, 1C_415/2014 del 1° ottobre 2015 consid. 3.6).
A differenza dell'autorità dipartimentale, il Governo non ha avallato questo calcolo: in particolare ha escluso che nella SUL esistente possano essere computati la predetta camera e il relativo corridoio (che non sono collegati all'appartamento al secondo piano e per i quali non è possibile ammettere una funzione abitativa). Ha quindi ritenuto l'ampliamento contrario all'art. 24c LPT, in quanto travalicante i limiti fissati dall'art. 42 cpv. 3 OPT. A giusta ragione.
4.2. Dagli atti non emerge invero chiaramente qual'era l'effettiva destinazione della cosiddetta camera e del relativo corridoio al 1° luglio 1972. Anche ammesso che fossero utilizzati a fini abitativi in quanto integrati nell'appartamento che si sviluppava sull'edificio contiguo, così come affermano i ricorrenti - e meglio che il corridoio al primo piano (..) portava alla parte più rurale dell'abitazione, sita sull'attuale mapp. __________, nella quale erano presenti (a pianterreno) sia un bagno sia una cucina di pertinenza della superficie abitativa - certo è comunque che, a partire dal 1990, questi vani sono stati fisicamente scorporati da tale unità (cfr. ricorso pag. 8, replica pag. 3, 5 seg. e 8). Stando a quanto affermato dagli stessi ricorrenti, il corridoio è stato murato in corrispondenza dell'attuale confine con la part. __________, escludendo quindi di fatto la camera dal resto dell'abitazione. Camera, isolata e sprovvista di ogni servizio, che non è all'evidenza più stata manutenuta in buono stato, ma trascurata per una trentina d'anni e tutt'al più utilizzata come deposito per suppellettili o altri oggetti (cfr. documentazione fotografica degli spazi interni agli atti). Tuttora collegata solo alle cantine e ai depositi-ripostigli allo stato grezzo dei piani inferiori dell'edificio, a cui si può accedere attraverso una vecchia scala (cfr. foto citate), forza è constatare che da quando è stata smembrata dall'abitazione dello stabile contiguo - poi demolito nel 2005 - la camera ha inesorabilmente perduto qualsiasi destinazione abitabile che poteva avere avuto in passato, e così pure il relativo corridoio. Ferme queste premesse, è certo che l'area di questi vani (34 m2) non può essere conteggiata come SUL ma, non diversamente da tutte le altre superfici dei depositi, ripostigli o cantine presenti al pian terreno o al primo piano, va trattata quale superficie accessoria. Ne discende che, l'ampliamento previsto dal progetto non può essere autorizzato, siccome di gran lunga superiore al limite massimo consentito dall'art. 42 cpv. 3 OPT (cfr. tabella per i calcoli secondo il modello dell'ARE, così adattata: T1 = 95; T3 = 192; T3-T1 = 97; 97:2 = 48.5; 48.5+7(T4) = 55.5; 55.5:95 ≈ 0.58 [58%]). Già solo per questo contrasto - non facilmente emendabile mediante una condizione di licenza, poiché implica una riprogettazione dei due piani dell'edificio (cfr. fra tante, STF 1C_207/2010 del 21 aprile 2011 consid. 4.4, pubbl. in: RtiD II-2011 n. 13; STA 52.2020.45 del 2 settembre 2021 consid. 3.2) - il progetto non può essere autorizzato, così come concluso dal Governo.
Dato l'esito non mette conto di esaminare se l'ampliamento esterno previsto al primo piano (chiusura del portico) non si ponga anche in contrasto con l'art. 24c cpv. 4 LPT, che come visto ammette modifiche all'aspetto esterno solo se il progetto risponde a uno dei criteri alternativi fissati da tale norma. Aspetto sul quale nemmeno le precedenti istanze si sono soffermate. Per la stessa ragione non occorre dilungarsi sulle contestazioni inerenti la cantina o intercapedine a est dell'edificio (conteggiata nella superficie accessoria già esistente al 1° luglio 1972).
6.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), i quali rifonderanno ai vicini resistenti, assistiti da un legale, adeguate ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta in solido a carico dei ricorrenti, i quali verseranno complessivamente un identico importo a CO 1, CO 2 e CO 3 a titolo di ripetibili di questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il giudice presidente La vicecancelliera