Incarto n. 52.2021.102

Lugano 17 ottobre 2022

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Sabina Ghidossi

statuendo sul ricorso del 4 marzo 2021 della

RI 1 patrocinata da: PA 1

contro

la decisione del 3 febbraio 2021 (n. 475) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa inoltrata dalla CO 1 contro la risoluzione dell'8 giugno 2020 con cui il Municipio di Paradiso ha concesso alla ricorrente la licenza edilizia per realizzare un'area di carico-scarico con una piattaforma elevatrice (part. __________);

ritenuto, in fatto

A. a. Dopo vicissitudini che non occorre evocare, nel maggio 2011 l'RI 1 (RI 1) ha chiesto al Municipio di Paradiso la licenza per un piano di quartiere contemplante l'edificazione dei fondi (part. __________ [__________], __________, __________ e __________) situati nel comparto a est di via __________, in zona RI7, gravati da vincolo di piano di quartiere (PQ) obbligatorio.

Per quanto qui interessa, il progetto di PQ prevedeva in particolare di edificare sulla part. __________ un complesso per lo più residenziale, formato da 6 stabili contigui e un'autorimessa interrata comune di due piani, accessibile da via __________ (nell'angolo nord-ovest del fondo). L'edificio di testa (con uno scudo) - destinato anche a contenuti amministrativi e commerciali (piccoli negozi, senza alimentari e generi di prima necessità) - era separato da via __________ da una piazza pedonale. Verso sud, un braccio della piazza con una rampa e una scalinata collegava i percorsi pedonali che si snodavano a monte del complesso.

ESTRATTO PIANO DI SITUAZIONE PQ

Contestualmente all'inoltro del progetto di PQ, con separata domanda di costruzione l'istante ha chiesto al Municipio la licenza edilizia per realizzare il citato complesso sulla part. __________.

b. Raccolti gli avvisi cantonali favorevoli, con decisioni del 7 e 10 settembre 2012 il Municipio ha rilasciato alla RI 1 le licenze postulate. Queste decisioni sono state confermate dapprima dal Governo e poi da questo Tribunale (STA 52.2013.485/491/498 del 15 aprile 2015) e dall'Alta Corte federale (STF 1C_284/2015 del 2 novembre 2015 che, in quanto ammissibile, ha accolto parzialmente il ricorso di una vicina limitatamente a una questione di ripetibili).

B. a. Il 17 maggio 2019, la RI 1 ha presentato una prima notifica per formare nel braccio sud della piazza pedonale un'area di carico-scarico con una piattaforma elevatrice e un deposito per carrelli. Il progetto - volto a favorire l'inserimento di un'attività di vendita al dettaglio al pian terreno dell'edificio di testa - prevedeva in particolare di eliminare la scalinata e collocare a fianco della rampa una piattaforma mobile (m 2.80 x 2) per il trasbordo delle merci, che doveva essere coperta da una tettoia e delimitata da pannelli acustici laterali. La notifica illustrava anche le manovre dei camion a due assi (COOP 9.75m) sulla piazza pedonale, tra via __________ e la piattaforma.

b. Nel termine di pubblicazione, al rilascio del permesso si è opposta la CO 1, proprietaria del fondo contermine (part. __________), la quale ha tra l'altro eccepito l'incompletezza del progetto, che comporterebbe anche una modifica del piano di quartiere, oltre al mancato rispetto delle distanze da confine dei nuovi manufatti.

c. Dopo un infruttuoso esperimento di conciliazione, l'11 dicembre 2019 la RI 1 ha presentato una notifica di variante per gli stessi interventi. Diversamente dal primo progetto, la variante rinuncia però alla tettoia e ai pannelli laterali della piattaforma, la quale sarà invece coperta da una tenda applicata alla facciata ovest dello stabile di testa, che scorrerà su una struttura tubolare alta fino a m 4.10 (formata da una doppia serie di elementi verticali e orizzontali, ca. m 2.80 x 4.90), distante m 2.10 dal confine del fondo a ovest (part. __________). L'istante ha inoltre prodotto una perizia fonica sul rumore prodotto dalla piattaforma elevatrice e dalle operazioni di trasbordo delle merci.

d. Nel termine di pubblicazione, anche questa notifica ha suscitato l'opposizione della CO 1, che ha essenzialmente mantenuto le proprie contestazioni.

e. L'8 giugno 2020, l'Esecutivo comunale, raccolto l'avviso favorevole della Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS), ha rilasciato il permesso richiesto per la variante, respingendo nel contempo la predetta opposizione.

C. Con giudizio del 3 febbraio 2021, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto dalla CO 1 avverso la predetta risoluzione, che ha annullato. Il Governo ha anzitutto considerato completa la documentazione allegata al progetto, che riguarderebbe solo una piattaforma e non la destinazione d'uso del connesso spazio commerciale (che sarà semmai da notificare al Municipio), reputando irrilevante ogni relativa questione (quale il traffico indotto). Dopo aver ritenuto sanato il vizio di procedura (della notifica anziché ordinaria), il Governo ha nondimeno escluso che la piattaforma potesse essere assimilata a una costruzione accessoria, che può beneficiare delle minor distanze da confine prescritte dall'art. 6 cpv. 2.3 delle norme di attuazione del piano regolatore di Paradiso (NAPR). Ha in particolare ritenuto che la piattaforma non fosse una costruzione al servizio dell'edificio principale, da cui non sarebbe separata, e che non si ponesse in alcun rapporto di subordinazione con il medesimo (in quanto elemento essenziale per l'attività commerciale a cui è destinata). Ha quindi concluso che l'opera, in quanto costruzione principale, violava le relative distanze da confine. Ha infine lasciato indeciso il quesito se l'intervento imponesse una modifica del piano di quartiere, così come affermato dalla vicina (che aveva eccepito obiezioni relative alla viabilità, la sicurezza delle manovre sulla piazza pedonale e le immissioni).

D. Contro quest'ultima pronuncia, la RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo in via principale che sia annullata e che sia ripristinata la licenza così come rilasciata dal Municipio o, in via subordinata, con le modifiche riduttive di cui al doc. E. L'insorgente contesta che la piattaforma non sia una costruzione accessoria, in quanto opera priva di destinazione autonoma, che si porrebbe in un rapporto di subordinazione funzionale con l'edificio principale. Il manufatto, afferma, serve all'accesso dei mezzi pesanti e al loro carico/scarico: non avrebbe quindi una funzione svincolata da quella dello stabile commerciale, che è destinato a servire. Dal profilo degli ingombri, la piattaforma sarebbe invece da considerare una costruzione sotterranea, che sfugge al rispetto delle distanze da confine. Se supera l'altezza di 3 m a causa della tenda che la ricopre, chiede allora che possa essere approvato solo il basamento a livello del terreno, se del caso anche senza deposito (come da piani di cui al doc. E).

L'insorgente nega inoltre che il progetto determini una modifica del piano di quartiere, il quale non escluderebbe l'accesso veicolare allo stabile commerciale in oggetto attraverso la piazza pedonale rispettivamente la possibilità di raggiungere con gli automezzi gli spazi commerciali autorizzati con le licenze del 2012 (per le limitate operazioni di carico e scarico della merce).

E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) e il Municipio si rimettono al giudizio di questo Tribunale. La CO 1 postula invece il rigetto del gravame con argomenti che, in quanto necessario, saranno discussi nei considerandi seguenti.

F. Con la replica e le dupliche, le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive posizioni e domande di giudizio, ad eccezione del Consiglio di Stato che è rimasto silente.

G. Il Tribunale ha acquisito agli atti gli incarti relativi alle citate licenze del 7 e 10 settembre 2012, prodotti dal Municipio, dandone comunicazione alle parti che sono rimaste silenti.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccata dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, integrata dagli incarti acquisiti dal Tribunale di cui si è detto in narrativa (consid. G). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di ulteriori mezzi di prova.

2. Modifica del piano di quartiere

2.1. Il piano di quartiere è un progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi di qualità paesaggistica, architettonica ed urbanistica fissati dal piano regolatore (art. 54 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100). Esso si compone di una relazione tecnica, di piani di progetto e di un modello plastico (art. 54 cpv. 2 LST). In particolare, la relazione tecnica esprime gli obiettivi progettuali, i dati quantitativi ed i concetti paesaggistici, architettonici ed urbanistici del progetto per quanto attiene alle volumetrie degli edifici, alla sistemazione degli spazi esterni ed alle relazioni viarie e funzionali con il paesaggio circostante (art. 77 cpv. 1 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLST; RL 701.110). I piani di progetto mostrano invece in forma grafica i contenuti del piano di quartiere (in particolare le volumetrie e le quote altimetriche degli edifici previsti, le superfici ad uso collettivo e le loro destinazioni, quelle a verde, le piazze ed i parchi gioco con il loro arredo, l'organizzazione infrastrutturale, le strade interne con i parcheggi e le rampe d'accesso alle autorimesse sotterranee, i percorsi pedonali interni ed i raccordi con il sistema viario esterno al quartiere, art. 77 cpv. 2 RLST). Lo strumento del piano di quartiere mira a conferire ad un determinato comparto territoriale una particolare qualità urbanistica ed architettonica. Nel contempo favorisce lo spirito di collaborazione tra ente pubblico e iniziativa privata nella ricerca di soluzioni progettuali che conciliano l'interesse pubblico con quello privato, incentivando la creatività dei promotori, ai quali è lasciata l'iniziativa in merito all'edificazione futura (cfr. RDAT I-1999 n. 25 consid. 5.3; Matea Pessina, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del territorio ticinese, Aspetti e problematiche giuridiche in: RDAT II-1997, pag. 289 e 293; cfr. anche messaggio del 9 dicembre 2009 n. 6309 del Consiglio di Stato sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 78).

2.2. Il piano di quartiere segue la procedura della domanda di costruzione (art. 55 cpv. 1 LST). Esso si configura in sostanza come un'assicurazione di massima, mediante la quale viene definito in modo vincolante il quadro degli interventi ammissibili all'interno di un determinato comprensorio territoriale (cfr. RDAT II-2000 n. 31 consid. 3.1; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, n. 418 ad art. 56 LALPT). Di principio, il permesso di piano di quartiere non autorizza direttamente l'edificazione delle opere che contempla. Non diversamente da una licenza preliminare, esso si limita ad accertare che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone al rilascio di ulteriori licenze edilizie per l'attuazione degli interventi previsti dal piano a livello di semplice progetto planovolumetrico (cfr. RDAT II-2000 n. 31 consid. 3.1). La promozione di un piano quartiere richiede l'accordo dei proprietari che detengono almeno la maggioranza qualificata (⅔) della superficie soggetta al vincolo (cfr. art. 55 cpv. 1 LST che ha ripreso l'art. 56a cpv. 1 LALPT; cfr. al riguardo STF 1C_23/2010 del 16 agosto 2010 in RtiD I-2011 n. 14). L'attuazione delle singole componenti del piano di quartiere è invece lasciata all'iniziativa dei promotori, che a livello di elaborazione delle successive domande di costruzione sono liberi di definirne l'ulteriore contenuto nei limiti prestabiliti dal piano approvato. Elaborazioni delle singole componenti che travalicano questi limiti devono essere precedute da un adeguamento del piano di quartiere, a meno che non di tratti di modifiche minori (cfr. RDAT II-2000 n. 31 consid. 3.1). Sono tali quelle che non incidono in misura apprezzabile sull'impostazione generale del piano e non travalicano l'ambito della singola componente (cfr. art. 78 cpv. 2 RLST; RDAT II-2000 n. 31 consid. 3.2).

2.3. Secondo l'art. 13 cpv. 1 NAPR, il piano di quartiere deve essere un progetto formalmente unitario con lo scopo di promuovere insediamenti armoniosi e funzionalmente ben organizzati su superfici di adeguate dimensioni come specificato dalle norme di zona. Dal profilo qualitativo il piano di quartiere deve soddisfare i seguenti criteri:

• inserimento qualificante nel contesto urbano e territoriale, valorizzando le zone circostanti;

• disposizione razionale delle aree di svago, degli accessi veicolari e dei posteggi;

• formazione di posteggi per visitatori, piazze di carico e scarico per servizi, di un posto di raccolta dei rifiuti;

• minimizzare le immissioni foniche;

• ottimizzazione dei costi energetici e dei costi delle infrastrutture tecnologiche.

In base all'art. 13 cpv. 2 NAPR i progetti che ossequiano i predetti principi qualitativi beneficiano quindi di determinate facilitazioni edificatorie (cfr. pure art. 34 cpv. 2 NAPR). L'art. 13 cpv. 3 NAPR precisa inoltre che la licenza di piano di quartiere vincola la realizzazione degli edifici in blocco o a tappe secondo le premesse urbanistiche e tecniche del progetto approvato.

2.4. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede di formare nel braccio sud della piazza pedonale un'area di carico e scarico per i camion con una piattaforma elevatrice, oltre a un deposito di carrelli. Non quindi solo una piattaforma. Contrariamente a quanto sembra assumere il Governo, queste opere non hanno evidentemente una destinazione autonoma (fine a sé stessa), ma - come prospettato dalla domanda di costruzione

• si porranno al servizio di un commercio di vendita al dettaglio, da insediare al pian terreno dello stabile di testa (cfr. istanza del 17 maggio 2019; cfr. pure pianta PT, da cui si evince che tale attività avrà una superficie commerciale netta superiore a 600 m2; perizia fonica del 27 novembre 2019, che ha valutato il rumore indotto dalle operazioni di trasbordo merci, arrivo e partenza dei camion e azionamento della piattaforma elevatrice, orientandosi all'analoga area di carico-scarico presso la Coop di __________; controllo manovre camion fornitori del 16 maggio 2019, effettuato in base ai parametri degli autocarri a due assi indicati dal futuro utente [COOP 9.75 m]). Essendo subordinate, dal profilo spaziale e funzionale, alla nuova attività commerciale intensiva da inserire nell'edificio (cfr. pure ricorso pag. 5), la loro conformità con le norme applicabili non poteva essere valutata isolatamente, prescindendo dalle implicazioni derivanti da quest'ultima. Attività, che non è tuttavia ancora stata autorizzata e che - unitamente alle opere qui controverse
• richiede di tutta evidenza un adeguamento del piano di quartiere, come anche eccepisce la vicina. Il PQ approvato nel 2012, oltre a un'area di ristoro a carattere pubblico verso il lago, ha infatti previsto di limitare il commercio nello stabile di testa a negozi di piccola metratura destinati a vendita estensiva, senza alimentari e generi di prima necessità (cfr. incarto PQ: relazione tecnica gennaio 2011, sub "__________", pag. 4, e rapporto giugno 2010 "Fabbisogno posteggi, traffico indotto, impatto viario", pag. 3; cfr. pure incarto DC: relazione tecnica gennaio 2011 e perizia fonica giugno 2010 pag. 12). Di riflesso, il fabbisogno di posteggi è stato determinato in funzione di questi contenuti (partendo da un parametro di 4P ogni 100 m2 SUL, poi ridotto, cfr. incarto PQ: rapporto citato, pag. 5 segg.: cfr. art. 55 RLST, che per negozi e centri commerciali di generi alimentari con una SUL > a 500 m2 richiede invece 8 P ogni 100 m2 SUL). Anche l'impatto sulla viabilità è stato valutato tenendo conto del traffico indotto solo da piccoli commerci (cfr. incarto PQ: rapporto citato, pag. 11; cfr. pure pag. 18, in cui per le conseguenze sulla capacità stradale, era stata ritenuta adeguata la scelta di evitare l'insediamento di superfici di vendita di tipo intensivo/alimentare, che genera un traffico maggiore; cfr. pure STA 52.2013.485/491/498 citata consid. 11). Il piano approvato ha inoltre separato gli accessi pedonali e veicolari, concentrando questi ultimi nell'accesso all'autorimessa interrata, in cui è stata predisposta anche una zona di carico-scarico (cfr. incarto PQ: relazione tecnica citata, sub "Accessi, traffico ed autorimessa" e "Requisiti del piano di quartiere" pag. 5 seg.; sezioni trasversali e longitudinale, sezioni A-A e C-C; cfr. pure incarto DC: pianta autorimessa seminterrata). In queste circostanze, forza è constatare che le modifiche in questione incidono in misura apprezzabile sull'impostazione generale del piano di quartiere, che non si limitano ad attuare. Dal profilo dei contenuti e delle relative ripercussioni, il progetto rimette essenzialmente in discussione gli elementi precedentemente approvati, ciò che non è tuttavia possibile in sede di rilascio della licenza edilizia (cfr. pure Scolari, op. cit., n. 421 ad art. 56 LALPT). Le modifiche devono anzitutto essere precedute da una richiesta di adeguamento del piano di quartiere, che solo in seguito potrà semmai essere attuato mediante l'ulteriore concessione di una licenza edilizia. In che misura l'insediamento di un grande punto di vendita di prodotti di largo consumo con la relativa formazione di un'area di carico-scarico per mezzi pesanti sulla piazza pedonale possa rispondere ancora ai requisiti qualitativi imposti al piano di quartiere dall'art. 13 NAPR è invece questione di merito che può rimanere aperta, esulando dalla presente procedura. Già solo per questi motivi, trascurati dalle precedenti istanze, la controversa licenza edilizia - peraltro rilasciata solo su semplice notifica (cfr. sulla distinzione delle procedure: tra tante, STA 52.2017.358 del 9 febbraio 2018 consid. 3.1) - non poteva essere tutelata.

3. Costruzione accessoria

3.1. Secondo l'art. 5 cpv. 4 NAPR, si ritengono accessorie le costruzioni al servizio di un fabbricato principale ma separato dallo stesso che: (a) non siano destinate all'abitazione e al lavoro e (b) non superino m 3.00 di altezza nel punto più alto e non occupino più di 15 m2 di superficie. Le costruzioni accessorie possono sorgere a confine (senza aperture) o ad almeno m 1.50 (con aperture, cfr. art. 6 cpv. 2.3 NAPR). La norma riprende in sostanza la nozione generalmente attribuita alle costruzioni accessorie: l'opera deve versare in un rapporto di subordinazione funzionale con la costruzione principale, ovvero deve apparire asservita a quest'ultima e condividerne la funzione. Non deve inoltre essere utilizzabile per il soggiorno di persone a scopo residenziale rispettivamente per l'esercizio di attività lavorative (cfr. RDAT I-2003 n. 24; II-1994 n. 51 e 52; 1986 n. 39; 1985 n. 61; Scolari, op. cit., n. 849 seg. ad art. 11). Dal profilo costruttivo, queste opere non possono inoltre superare determinati ingombri, in particolare d'altezza (Hmax 3 m). A differenza di altri Comuni, l'art. 5 cpv. 4 NAPR non esige anche che i manufatti non abbiano una funzione industriale, artigianale o commerciale (cfr. ad es. STA 52.2007.181 del 6 agosto 2007 consid. 2, 52.2001.86 del 1° giugno 2001 consid. 2). Non esclude quindi espressamente la possibilità di realizzare costruzioni minori al servizio di edifici industriali, artigianali o commerciali, che ne condividono la funzione (cfr. STA 52.2001.86 citata consid. 2.2).

3.2. In concreto, il progetto di variante prevede di coprire la citata piattaforma con una tenda applicata alla facciata ovest dello stabile di testa, che scorrerà su una struttura tubolare alta fino a m 4.10, formata da una doppia serie di elementi verticali e orizzontali (ca. m 2.80 x 4.90), distante m 2.10 m dal confine del fondo a ovest (part. __________). A prescindere dall'apertura o meno della tenda, è chiaro che anche solo la struttura che la sorregge, fissa e ancorata al suolo, è una costruzione che, non diversamente da una pergola, deve rispettare i parametri edificatori concretamente applicabili nella zona di situazione, e in particolare le distanze e le altezze (cfr. STA 52.2020.258 del 16 maggio 2022 consid. 3.2, 52.2011.201 del 16 luglio 2012 consid. 2.1). Ne discende che, già per il suo sviluppo verticale (> a 3 m) - e non tanto per i motivi addotti dal Governo (che ha a torto negato la sussistenza di un rapporto di subordinazione funzionale con l'edificio commerciale) - questo manufatto non può essere assimilato a una costruzione accessoria (che può sorgere fino ad una distanza di m 1.50 dal confine). Di riflesso, non può nemmeno essere autorizzato poiché - come anche riconosce l'insorgente - non rispetta la distanza minima da confine (3 m) applicabile alle costruzioni principali (cfr. art. 6 cpv. 2.1 NAPR). Presa isolatamente, la singola piattaforma non disattenderebbe invece questo parametro: come afferma la ricorrente, la stessa potrebbe in effetti essere ricondotta a un'opera sotterranea ai sensi dell'art. 5 cpv. 5 NAPR, che non sporge più di m 0.50 dal terreno sistemato (se non quando è in funzione, cfr. in senso analogo STA 52.2020.45 del 2 settembre 2021 consid. 3.3) e non soggiace di conseguenza al rispetto delle distanze da confine (cfr. art. 42 cpv. 1 RLE). Considerato che il progetto non può essere approvato per le ragioni di cui si è detto in precedenza (consid. 2), non mette comunque conto di soffermarsi su tale quesito e sulla relativa modifica proposta dalla ricorrente (cfr. doc. E). Per le medesime ragioni, da questo profilo non occorre inoltre chinarsi sulla conformità del deposito per carrelli.

4. 4.1. In conclusione, nell'esito il giudizio che ha annullato la licenza edilizia rilasciata dal Municipio dev'essere confermato. Il ricorso è di conseguenza respinto.

4.2. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), la quale rifonderà alla resistente, assistita da un legale, adeguate ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente, la quale verserà un identico importo alla CO 1 a titolo di ripetibili di questa sede.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera