Incarto n. 52.2017.469
Lugano 12 ottobre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso del 14 settembre 2017 dell'
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione dell'11 luglio 2017 (n. 3354) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione dell'11 marzo 2016 con cui il Municipio di Stabio le ha ordinato di presentare una domanda di costruzione a posteriori per le opere eseguite al mapp. __________ di quel Comune oppure di rimuoverle;
ritenuto, in fatto
A. a. La CO 1 è proprietaria del mapp. __________ di Stabio, un terreno di 37'539 m2, censito a registro fondiario come superficie non edificata (humus, bosco), situato in località Fornace. Da decenni, il fondo, che il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 5 ottobre 1976 (ris. gov. n. 8583) attribuiva alla zona industriale e che dal 7 maggio 2002 è situato fuori della zona edificabile (zona agricola; cfr. ris. gov. n. 2120 con cui il Governo ha approvato la revisione 1996 del PR, pag. 128; cfr. pure STA 90.2002.90 del 27 agosto 2004), è utilizzato dall'RI 1 per lo svolgimento delle proprie attività sociali.
b. Il 30 settembre 1980 l'RI 1 ha inoltrato al Municipio una notifica di costruzione concernente la posa di una baracca prefabbricata (5.00 m x 6.00 m), priva di servizi igienici, destinata al ricovero di tavoli e sedie nonché, in caso di cattivo tempo, di persone. La notifica comprendeva pure la richiesta di poter posare una rete di protezione per gli spettatori.
Decorso il termine di 30 giorni fissato dall'art. 36 cpv. 4 del regolamento d'applicazione della legge edilizia del 22 gennaio 1974 (RLE 1974; BU 1974, 66) per eventuali opposizioni, i lavori sono stati eseguiti.
c. Il 5 maggio 1984, l'RI 1 ha inoltrato al Municipio un'ulteriore notifica di costruzione (parzialmente in sanatoria) per altre strutture definite provvisorie: una serra in plastica smontabile usata solo per le manifestazioni sportive, una tettoia in legno annessa alla baracca di cui sopra, una baracca in lamiera (non fissa e appoggiata unicamente sul terreno) contigua a quest'ultima, una baracca preesistente adibita a deposito e, sui due lati della stessa, due cabine WC, nonché un palo smontabile di 5.00 m di altezza per manica a vento e bandiera.
La richiesta del 9 maggio 1984 dell'Ufficio tecnico comunale di completare la documentazione prima di procedere alla pubblicazione non ha apparentemente avuto alcun seguito.
d. Il 30 giugno 1995, l'RI 1 ha presentato all'Esecutivo comunale una domanda di costruzione per la posa, nei pressi della baracca realizzata nel 1980, di un prefabbricato (composto da 4 elementi di complessivi 60 m2 circa) da adibire a sede sociale.
Preso atto dell'autorizzazione cantonale (n. 9532) rilasciata dal Dipartimento del territorio, il Municipio ha sospeso l'esame della domanda, ritenendo che l'intervento si ponesse in contrasto con uno studio pianificatorio in atto riguardante il prolungamento della superstrada Stabio Est-Gaggiolo (A394).
Adito dall'istante in licenza, il 6 febbraio 1996 il Consiglio di Stato (ris. gov. n. 497) ha annullato la decisione di sospensione, ritenendo che la posa del controverso manufatto non fosse suscettibile di compromettere la futura pianificazione e, in particolare, la realizzazione della predetta strada (e delle opere ad essa connesse) e rilevando come fosse opportuno esaminare la possibilità di concedere una licenza edilizia a titolo di precario, come prevedeva l'art. 25 delle - allora vigenti - norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) per le costruzioni provvisorie.
In data 25/29 marzo 1996, il Municipio ha pertanto rilasciato a titolo provvisorio la licenza richiesta, subordinandola altresì alla condizione che, prima dell'inizio dei lavori, venisse conclusa una convenzione precaria, che in effetti è stata sottoscritta con la proprietaria del fondo lo stesso giorno ed iscritta nel registro fondiario il successivo 28 maggio (cfr. estratto SIFTI).
e. Il 13 novembre 2015, rilevato come da un controllo effettuato dall'Ufficio tecnico fosse risultata la presenza al mapp. __________ di elementi fissi e mobili non autorizzati, il Municipio ne ha ordinato la rimozione entro 60 giorni, salvo che per il prefabbricato autorizzato il 25/29 marzo 1996.
In sede di ricorso, davanti al Consiglio di Stato il Comune di Stabio ha comunicato di ritirare (recte: revocare) l'ordine di rimozione. Di conseguenza, il ricorso presentato dalla RI 1 è stato stralciato dai ruoli.
f. Il 23 febbraio 2016 l'autorità comunale ha effettuato un sopralluogo alla presenza dei rappresentanti della proprietaria e della RI 1, nell'ambito del quale è stata constatata la presenza di alcune strutture prive di permesso: una baracca di metallo con WC annessi, una rete di protezione sorretta da pali metallici, alcuni prefabbricati con annesse tettoie, un deposito in lamiera e una struttura (capannone) di metallo scoperta (cfr. fotografie allegate al verbale di sopralluogo).
g. Con distinti scritti dell'11 marzo 2016, richiamate le risultanze del sopralluogo, il Municipio ha ordinato alla proprietaria ed alla RI 1 "la presentazione di una domanda di costruzione a posteriori per le opere realizzate abusivamente (…) entro il termine di 60 giorni oppure la rimozione delle stesse sempre entro 60 giorni dalla notificazione". L'ordine è stato impartito con la comminatoria dell'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0).
B. Con giudizio dell'11 luglio 2017 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame presentato dalla RI 1, confermando il provvedimento municipale.
Rilevato come fosse indiscusso che sul fondo in questione vi fossero opere (formalmente) non autorizzate, il Governo ha ritenuto che l'ordine, cui era allegato il verbale di sopralluogo (con la numerazione delle opere e le relative fotografie), fosse sufficientemente dettagliato.
C. Avverso il predetto giudizio governativo, la RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme al contestato ordine municipale.
In sostanza, la ricorrente considera quest'ultimo costitutivo di un abuso di diritto. A suo avviso, le opere in questione sarebbero parte integrante delle licenze rilasciate oppure, nella misura in cui non fossero da considerarsi autorizzate, non potrebbero comunque più essere demolite a causa del lungo tempo trascorso. Il cambio di destinazione del mapp. __________ non potrebbe pregiudicare i diritti acquisiti, che permetterebbero non solo di mantenere i controversi impianti, ma anche di rinnovarli, trasformarli ed ampliarli moderatamente. La presentazione della domanda in sanatoria sarebbe pertanto inutile. Altrettanto criticabile sarebbe l'ordine nella misura in cui chiede la rimozione delle opere.
D. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio con argomentazioni che, in quanto necessario, verranno riprese in appresso. La CO 1 si associa invece alle tesi ricorsuali, postulando che sia "dichiarata la conformità delle opere con le normative edilizie in vigore al momento dell'edificazione".
b. Con la replica, l'insorgente si riconferma essenzialmente nelle proprie tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge sufficientemente dalle tavole processuali. Il sopralluogo sollecitato dall'insorgente non appare atto a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
Anche se di natura incoercibile, l'ordine è considerato alla stregua di un provvedimento (finale) impugnabile in quanto presuppone e sottintende l'accertamento dell'inesistenza di un valido titolo che autorizzi l'opera in quanto tale, rispettivamente la sua utilizzazione (destinazione). Nei casi dubbi, l'autorità è tenuta a esigere l'avvio di una procedura volta al rilascio della licenza edilizia a posteriori. Spesso è in effetti solo nell'ambito di una valutazione più approfondita, come quella derivante dall'esame di una domanda di costruzione, che è possibile cogliere le implicazioni giuridiche di una determinata costruzione o utilizzazione (cfr. RtiD I-2006 n. 34 consid. 1.2.2; RDAT I-1994 n. 58 consid. 2c; STA 52.2001.370/371 del 4 dicembre 2001 consid. 2). In tal senso, l'avvio di una tale procedura non esclude a priori neppure che, a ragion veduta, si possa giungere a ritenere che l'intervento in questione non necessiti di alcun permesso.
2.2. L'obbligo di richiedere la licenza edilizia per qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni non è di principio soggetto a perenzione. L'interesse ad accertare se le costruzioni formalmente illegali possano essere autorizzate a posteriori sussiste in effetti anche a distanza di tempo, segnatamente per quanto concerne le costruzioni fuori della zona edificabile. L'esclusione del ripristino a causa del lungo tempo trascorso (perenzione dell'azione di ripristino) non significa difatti che le costruzioni (materialmente) abusive possano beneficiare della stessa tutela (allargata) delle situazioni acquisite che il diritto federale accorda a quelle che in origine sono state edificate in conformità con il diritto materiale all'epoca applicabile (cfr. art. 24a, 24c e 37a LPT; art. 41, 42 e 43 OPT). Comporta unicamente che esse sono tollerate. In questo senso, esse godono soltanto di una tutela delle situazioni acquisite ridotta, che consente al proprietario di mantenerle e di effettuare interventi di manutenzione esenti da permesso. Sono invece esclusi interventi, soggetti a licenza edilizia, volti a rinnovarle, trasformarle (anche solo parzialmente), ampliarle o ricostruirle (STF 1A.17/2004 del 19 maggio 2004 consid. 2.2.5-2.2.7, pubbl. in: ZBl 106/2005 pag. 384 segg. con commento redazionale; cfr. pure DTF 136 II 359 consid. 6; STF 1C_514/2011 del 6 giugno 2012 consid. 5.4).
Il proprietario gravato dall'ordine d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non può quindi pretendere che sia annullato per il solo fatto che reputa perenta qualsiasi azione di ripristino (demolizione) per effetto del lungo tempo trascorso. Semmai, non ha che da rimanere passivo. La disattenzione dell'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria non comporta infatti particolari conseguenze. Segnatamente, il proprietario che non ottempera all'ordine non è passibile di sanzioni; perde soltanto l'occasione di sottoporre all'autorità informazioni, di cui quest'ultima eventualmente non dispone (cfr. STA 52.2006.181 dell'11 luglio 2006, 52.2002.143 del 17 giugno 2002 consid. 2.2, pubbl. in: RDAT I-2003 n. 34).
2.3. Nel caso concreto, rilevata la presenza di altri manufatti rispetto a quelli autorizzati nell'ottobre 1980 e nel marzo 1996, il Municipio ha ordinato la presentazione di una domanda di costruzione a posteriori per tali opere, riprendendo la descrizione (cfr. pure fotografie) contenuta nel verbale di sopralluogo, che ha allegato all'ordine. Oggetto di quest'ultimo sono quindi tutti i manufatti che non sono stati espressamente autorizzati nell'ottobre 1980 (baracca prefabbricata di circa 30 m2) e nel marzo 1996 (prefabbricato composto da 4 elementi di complessivi 60 m2 circa). Ora, al riguardo neppure la ricorrente pretende che sussista un permesso formale. Essa fa piuttosto valere che tali manufatti sono stati implicitamente approvati assieme alle opere autorizzate nel 1980 e nel 1996, o che, malgrado fossero noti in quanto oggetto di notifica, sono stati tollerati (e non potrebbero quindi più fare oggetto di un ordine di rimozione), oppure che si tratterebbe di opere amovibili e temporanee. Situazioni, queste, che non consentono di prescindere dalla controversa richiesta, concernendo aspetti di cui, semmai, si potrà tenere conto nell'ambito della procedura di rilascio del permesso a posteriori, rispettivamente dell'eventuale (contestuale o susseguente) decisione in merito all'adozione di misure di ripristino. Ferme queste premesse, è dunque a ragione che per tali opere il municipio ha ritenuto sussistere l'esigenza di verificarne la legittimità nel quadro di una procedura edilizia a posteriori. Verifica che, sia detto per inciso, dovrà per principio avvenire in base al diritto vigente al momento in cui l'opera edilizia è stata concretamente realizzata (cfr. DTF 123 II 248 consid. 3a/bb; STF 1A.301/2000 del 28 maggio 2001 consid. 4a, 52.2002.214 del 7 febbraio 2006 consid. 2), salvo che il diritto entrato successivamente in vigore sia più favorevole all'istante (principio della lex mitior) o che sussistano motivi particolari, segnatamente di ordine pubblico, che ne impongano l'immediata applicazione (cfr. DTF 135 II 384 consid. 2.3).
2.4. Il controverso provvedimento è stato impartito con la comminatoria dell'art. 292 CP. A torto. Come detto, l'ordine d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria è incoercibile. La sua disattenzione da parte di chi ne è gravato non comporta particolari conseguenze. Chi non l'ottempera, non è passibile di sanzioni. D'altro canto, il fatto che non venga presentata la domanda di costruzione sollecitata, non impedisce all'autorità di statuire in merito alla legittimità materiale delle opere in questione in base alle informazioni in suo possesso. Da questo profilo, la decisione dell'11 marzo 2016 del Municipio di Stabio non può quindi essere confermata.
Nel caso concreto, il Municipio non ha ancora accertato l'esistenza di una violazione materiale del diritto concretamente applicabile. Non ha neppure indicato, spiegandone le ragioni, di ritenere chiara ed indiscutibile l'illegalità materiale delle opere in questione. Tant'è che ha chiesto di presentare una domanda in sanatoria. Non poteva quindi ordinarne contestualmente la rimozione, che, a questo stadio, va dunque considerata prematura. In sede di risposta, l'Esecutivo comunale ha spiegato che "solamente nel caso in cui la destinataria della decisione non volesse inoltrare la domanda richiesta dovrà provvedere alla rimozione degli stessi manufatti". Sennonché, come illustrato sopra, la disattenzione dell'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria non impedisce all'autorità di statuire in merito alla legittimità materiale delle opere formalmente abusive. Non permette neppure di prescindere da tale giudizio, che l'autorità dovrà comunque rendere sulla base delle informazioni in suo possesso. Anche da questo profilo, la decisione dell'11 marzo 2016 del Municipio di Stabio non può dunque essere confermata.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, in proporzione al suo grado preponderante di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il Comune di Stabio verserà all'insorgente, assistita da un legale, un'indennità ridotta per ripetibili di entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione dell'11 luglio 2017 (n. 3354) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la decisione dell'11 marzo 2016 del Municipio di Stabio è confermata limitatamente all'ordine di presentare una domanda di costruzione a posteriori, entro 60 giorni dalla crescita in giudicato del presente giudizio.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico della ricorrente. A quest'ultima va di conseguenza restituita la somma di fr. 300.-, versata in eccesso a titolo di anticipo spese. Il Comune di Stabio verserà all'insorgente fr. 400.- a titolo di ripetibili per entrambe le istanze.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere