Incarto n. 52.2016.601
Lugano 6 febbraio 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso 25 novembre 2016 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 26 ottobre 2016 (n. 4726) del Consiglio di Stato che respinge il ricorso presentato dall'insorgente avverso la decisione 4 dicembre 2015 con cui i municipi di Cadenazzo e di Sant'Antonino hanno rilasciato alla CO 1 la licenza edilizia per riorganizzare gli spazi esterni sui suoi fondi (part. __________, __________ e __________ di Cadenazzo, __________ di S. Antonino);
ritenuto, in fatto
A. La CO 1 (di seguito: __________), qui resistente, è proprietaria di alcuni fondi situati nel comparto commerciale-industriale dei comuni di Cadenazzo (part. __________, __________ e __________) e di Sant'Antonino (part. __________, ). Nell'area si trovano tra l'altro il __________ (, part. __________), il __________ (part. __________), altri magazzini e uffici e una stazione di servizio della stessa resistente (part. __________, __________ e __________), tutti accessibili da via __________ (nel comune di S. Antonino).
B. Dopo che la domanda di costruzione del giugno 2008 era rimasta sospesa a seguito di una zona di pianificazione relativa al comparto - sfociata nel piano regolatore intercomunale (PRI) approvato dal Consiglio di Stato (ris. gov. n. 2132 del 30 aprile 2014) - con decisione 24 aprile 2015 i municipi di Cadenazzo e S. Antonino hanno rilasciato alla resistente il permesso di costruire, a ovest del __________, un nuovo centro commerciale (part. __________ e __________) destinato alla vendita di generi non alimentari. La decisione, richiamante l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 81442) e il preavviso sul rapporto sull'impatto ambientale (RIA) della Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) del 12 giugno 2014, è stata subordinata, tra l'altro, all'impegno dell'istante di realizzare (mediante separata procedura) una nuova rotonda in corrispondenza dell'accesso di via __________, conformemente a una convenzione sottoscritta con l'esecutivo di S. Antonino. Così come richiesto, il progetto autorizzato permette inoltre di sfruttare i posteggi già approvati esistenti (1'094), facendo leva sulle sinergie tra i diversi empori presenti e la loro capacità residua.
C. a. Nel frattempo, il 25 ottobre 2013, la CO 1 ha domandato ai medesimi municipi il permesso di riorganizzare parzialmente gli spazi esterni (part. __________ e part. __________, __________ e __________) ai suoi centri commerciali, in coerenza con il suddetto progetto. In particolare, per agevolare il servizio di trasporto pubblico e la mobilità lenta, la sua domanda prevede di spostare e riunire 152 posteggi esistenti, ampliando il piazzale (già adibito a parcheggio) di fronte al __________ (part. __________), su cui verranno ricavate 6 linee di stalli perpendicolari, delimitate e intercalate da aree di circolazione e aiuole. Secondo i piani, il parcheggio così riorganizzato si estenderà anche su un angolo del mapp. __________ e su una fascia (in parte asfaltata) della part. __________, a nord-est di due capannoni da demolire. Nel complesso, il numero di posteggi (1'094) sui fondi CO 1 resterà invariato; in particolare, verranno eliminati altrettanti stalli (152), quali ad esempio quelli tra il __________ e il futuro centro commerciale (part. __________ e __________). In questa zona e più a nord, verso il __________, il progetto in questione prevede infatti di ricavare una nuova piazza, sulla quale si snoderanno percorsi pedonali e ciclabili, oltre a una corsia e fermata (capolinea) per il trasporto pubblico (bus) proveniente da S. Antonino. I piani annessi alla domanda non prevedono nuove strade rispettivamente modifiche agli accessi esistenti.
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione della RI 1 (in seguito: __________), qui ricorrente, che l'ha interposta in veste di proprietaria del fondo (part. __________) con uno stabile commerciale (sub A) situato a Cadenazzo, all'incrocio tra la strada cantonale e via __________.
c. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 86722), con decisione 4 dicembre 2015 i municipi di Cadenazzo e S. Antonino hanno rilasciato alla CO 1 la licenza edilizia richiesta, respingendo - nella misura della sua ricevibilità - la predetta opposizione. Negata la legittimazione attiva alla RI 1 (vista la distanza di oltre 150-200 m tra il suo fondo e i piazzali oggetto di sistemazione), l'autorità di prime cure ha in ogni caso ritenuto le sue obiezioni (riferite ad un asserito incremento di posteggi) infondate e il progetto conforme al PRI frattanto entrato in vigore.
D. Con giudizio 26 ottobre 2016, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa interposta dalla società opponente avverso la suddetta risoluzione, che ha confermato. Sovvertendo la tesi dell'autorità di prime cure, il Governo ha dapprima ammesso la legittimazione attiva della RI 1: vista la vicinanza della part. __________ con il mappale [part. __________] dedotto in edificazione (da cui sarebbe separato solo da una strada e un canale), e ancor più della part. __________ (frattanto divenuta di proprietà RI 1), la precedente istanza ha ritenuto che la formazione dei posteggi potrebbe avere delle ripercussioni sulla proprietà della ricorrente. In seguito, ha tuttavia rigettato nel merito le sue censure: in sintesi, premesso che la licenza edilizia 24 aprile 2015 relativa al nuovo centro commerciale è cresciuta in giudicato e che il PRI è formalmente in vigore, l'Esecutivo cantonale ha a sua volta rilevato come il progetto litigioso non modifichi il numero totale dei posteggi (e quindi neppure la situazione già esaminata nel contesto del citato preavviso sul RIA) e tenda invece, attraverso le diverse opere progettate, a migliorare la mobilità lenta e integrata all'interno del comparto, diminuendo il traffico, conformemente agli intenti del PRI.
E. Avverso il predetto giudizio, RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento, assieme alla controversa licenza edilizia. Con argomentazioni a tratti un po' sparse, l'insorgente contesta in sostanza la risistemazione dei posteggi a ridosso delle sue proprietà e il relativo traffico, che le procurerà gravi e sicure molestie. Si duole poi della creazione della nuova piazza su cui transiterà il trasporto pubblico, che passerà, appunto, attraversando il canale, sulla strada confinante con le [sue] proprietà. Privo di rilievo sarebbe il permesso relativo al nuovo centro commerciale (che non avrebbe potuto essere rilasciato e andrebbe semmai revocato), come pure il relativo rapporto sull'impatto ambientale. Al contrario, poiché CO 1 dispone di un numero di posteggi superiore a 500 s'imporrebbe un nuovo esame d'impatto ambientale (conforme all'ordinanza concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente del 19 ottobre 1988; OEIA; RS 814.011), che dovrebbe comprendere anche la creazione di rotonde e l'investimento di un nuovo centro per 40 milioni di franchi. Richiama poi la citata risoluzione d'approvazione del PRI del 30 aprile 2014, che ha impugnato davanti a questo Tribunale (inc. 90.2014.34), annotando tra l'altro che a seguito del mancato avallo, da parte del Governo, del raccordo previsto con la strada cantonale sul versante di Cadenazzo (nuova strada di servizio e rotonda), mancherebbe un piano del traffico confacente e non potrebbero pertanto essere autorizzati nuovi posteggi. Nel suo ricorso l'insorgente mette inoltre in dubbio l'effettiva soppressione degli stalli esistenti, così come indicato nel progetto, posto che nulla impedirebbe che tali superfici continuino ad essere utilizzate a scopo di posteggio.
F. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione riporta le osservazioni della Sezione della mobilità e della SPAAS, che si riconfermano essenzialmente nei propri preavvisi favorevoli. Il municipio di S. Antonino e quello di Cadenazzo postulano il rigetto del ricorso; ad identica conclusione perviene CO 1, contestando puntualmente l'impugnativa sia dal profilo della sua ricevibilità (per carenza di legittimazione attiva), sia nel merito. Delle loro osservazioni si dirà, per quanto occorre, in appresso.
G. Non vi è stato un ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia della ricorrente a presentare una replica.
Considerato, in diritto
1.2. Con questa premessa, il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati da quelli formanti l'incarto 90.2014.34 relativo all'impugnativa della RI 1 contro la citata risoluzione d'approvazione del PRI. La situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti ed è nota a questo Tribunale, anche a seguito del sopralluogo esperito nel citato procedimento parallelo (inc. 90.2014.34). La stessa prova offerta
dall'insorgente in questa sede non appare idonea a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
2.2. Nella prassi, la vicinanza spaziale dalla progettata costruzione (edificio o impianto) costituisce un criterio importante per determinare se un ricorrente è particolarmente toccato da una decisione (cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; cfr. René Widerkehr, Die materielle Beschwer von Nachbarinnen und Nachbarn sowie von lmmissionsbetroffenen, in ZBI 116/2015, pag. 351 segg.). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la legittimazione di un vicino è di regola ammessa quando il suo fondo si trova in un raggio di circa 100 m dall'opera contestata. Oltre questa distanza - ovvero quando non esiste uno stretto legame spaziale con l'oggetto del litigio - se un vicino vuole contestare una licenza edilizia deve rendere verosimile l'esistenza di un pregiudizio sulla base delle circostanze concrete (cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; STF 1C_247/2016 del 20 settembre 2016 consid. 3.1.1). In particolare, se la legittimazione viene ricondotta alle immissioni prodotte da un impianto o dal relativo traffico indotto, le stesse devono risultare chiaramente percettibili per l'insorgente (cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; 136 II 281 consid. 2.3.1). Per le immissioni foniche derivanti da un centro commerciale regionale, ad esempio, il Tribunale federale ha tutelato il riconoscimento dell'abilitazione di un vicino ad insorgere in caso di aumento del traffico pari al 10%, ancorché di regola sia percettibile solo un incremento del 25% (cfr. DTF 136 II 281 consid. 2.3.2 e rimandi; STF 1C_247/2016 citata, consid. 3.1.1). Per giurisprudenza, le circostanze del caso concreto vanno comunque sempre apprezzate globalmente e non secondo singoli criteri schematici (cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; STF 1C_247/2016 citata, consid. 3.1.1; 1C_623/2015 del 2 maggio 2016 consid. 2.3).
2.3. In concreto, dinnanzi all'autorità di prime cure, la ricorrente ha motivato la sua legittimazione ad opporsi al rilascio della licenza per il progetto della riorganizzazione degli spazi esterni illustrato in narrativa (consid. C), per il solo fatto di essere proprietaria della part. __________ (cfr. opposizione 21 novembre 2013). Posto, tuttavia, che il terreno in questione dista (in linea d'aria) almeno 150 m dall'opera progettata più vicina (parcheggio di fronte al __________, nella parte a nord del mapp. __________), a giusta ragione i municipi di Cadenazzo e S. Antonino hanno ritenuto che ciò non bastasse per ritenere RI 1 senz'altro toccata dall'oggetto della lite in misura superiore a quella degli altri membri della collettività. Contrariamente a quanto indicato dal Governo, decisiva ai fini della legittimazione non è la distanza "astratta" che intercorre tra i confini di due fondi (part. __________ e __________), bensì lo spazio che separa la proprietà RI 1 dalle opere concretamente progettate (zum Bauvorhaben, cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; 136 II 281 consid. 2.3.1). Tra il terreno della ricorrente e le opere in questione (in particolare, il parcheggio con 152 posti) non si frappongono solo un canale e via __________ (larghi insieme ca. 16 m), ma anche un'estesa porzione (ca. 10'000 mq, nella migliore delle ipotesi) della part. __________, per lo più asfaltata (con una tettoia lungo tutto il lato ovest e i due capannoni), oltre a un campeggio (part. __________), che ostacolano invero anche la vista verso l'area di intervento (cfr. inc. 90.2014.34, foto annesse al verbale di sopralluogo 12 settembre 2017 e planimetria catastale; cfr. a titolo indicativo anche www.maps.google.ch, con viste satellitari e street view lungo via __________, cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rimandi); veduta che peraltro risulterà ulteriormente inibita dall'edificazione del nuovo centro commerciale, approvato con il permesso edilizio 24 aprile 2015 (cfr. piani annessi al relativo incarto, integrato nell'inc. 90.2014.34). Tanto basta per negare l'esistenza di uno stretto legame spaziale con l'oggetto del litigio.
2.4. Non è invece dato di vedere perché l'autorità di prime cure - e di riflesso quella di ricorso - doveva considerare ai fini della legittimazione ad opporsi ex art. 8 cpv. 1 LE (anche) i rapporti di natura obbligatoria (locazione o diritto di prelazione) inerenti alla part. __________ (in seguito divenuta di sua proprietà); rapporti che l'insorgente - nonostante fosse assistita da un legale - ha per motivi suoi rinunciato a indicare, salvo poi addurli, per la prima volta, davanti al Governo (in sede di replica). Per principio, spetta infatti all'insorgente sostanziare la sua legittimazione (a meno che non sia manifesta; cfr. anche sull'onere della prova: RDAT I-2001 n. 27). Tale giustificazione deve avvenire di principio già in sede di opposizione, ritenuto che va comunque adottato un metro di giudizio più severo laddove un opponente - come in concreto - si è avvalso dell'assistenza di un avvocato (cfr. Martin Bertschi, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zurigo 2014, ad § 21 n. 38; sentenza Verwaltungsgericht Zürich VB.2009.654 del 25 febbraio 2010 consid. 2 e 4). L'esito del presente giudizio non muta comunque neppure se si considera tale mappale (part. __________), adibito a posteggio/deposito di veicoli: anch'esso, nella migliore delle ipotesi, dista infatti ben più di 100 m (almeno 120 m) dalle opere progettate, versando in una situazione analoga a quella della part. __________ di cui si è detto.
2.5. Ferme queste premesse, nulla permette altrimenti di ritenere che la situazione giuridica o fattuale di RI 1 possa essere influenzata dall'esito della procedura. Non è in particolare dato di vedere come la riorganizzazione dei posteggi e degli spazi esterni ai centri CO 1 possa recarle un pregiudizio, in particolare per un asserito ulteriore "congestionamento del traffico" (cfr. citata opposizione 21 novembre 2013). Considerato che il progetto prevede la formazione di 152 posteggi, ma abbinata alla soppressione di altrettanti stalli esistenti, non si comprende come possa derivare un aumento del traffico. Neppure la ricorrente lo ha spiegato. La domanda non apporta in effetti alcuna modifica al numero complessivo dei posteggi autorizzati già al servizio degli stabili CO 1, né agli accessi esistenti (da via __________, nel comune di S. Antonino). Come risulta dai piani, non è previsto alcun collegamento verso Cadenazzo; contrariamente a quanto afferma l'insorgente in questa sede, a seguito degli interventi previsti dal progetto, non vi sarà pertanto alcun mezzo pubblico che passerà (..) attraversando il canale, sulla strada confinante con le proprietà RI 1. Un tale collegamento riguarda semmai il disegno pianificatorio del PRI (raccordo con la strada cantonale, fase 2), che il Governo non ha approvato con la citata risoluzione n. 2132 (cfr. disp. n. 2, § 5.1 e punto 3.3.2) impugnata dall'insorgente (inc. 90.2014.34); è dunque ininfluente per il presente procedimento. Non permettono poi di trarre altre conclusioni i dubbi di RI 1 sull'effettiva intenzione di CO 1 di sopprimere i citati 152 stalli esistenti, così come indicato dal progetto, sfociando tale obiezione in un inammissibile processo alle intenzioni. È d'altra parte evidente che un'ulteriore conversione di questi spazi in aree di posteggio richiederebbe una nuova autorizzazione a costruire. Stessa sorte seguono infine le censure rivolte contro la nota licenza edilizia 24 aprile 2015, che ha autorizzato l'edificazione di un nuovo centro commerciale sulle part. __________ e __________, con il relativo traffico indotto (oggetto d'esame nel preavviso 12 giugno 2014 della SPAAS sul RIA, che ha peraltro pure tenuto conto del progetto qui controverso, cfr. punto 3.1.2): tale permesso, cresciuto in giudicato, esula dalla presente procedura e non può in ogni caso essere qui rimesso in discussione.
2.6. Ciò detto, dal profilo delle immissioni, considerato che con la riorganizzazione il volume di traffico (in entrata/uscita dal comparto) rimarrà essenzialmente invariato - senza toccare la soglia (+ 10-25%) sotto la quale la giurisprudenza permette di negare la legittimazione attiva (cfr. DTF 136 II 281 consid. 2.3.2 e rimandi; STF 1C_247/2016 citata, consid. 3.1.1) - da scartare è l'ipotesi che alla ricorrente possano derivare maggiori immissioni per il traffico indotto (in particolare, sulla strada cantonale, con cui confina). Ciò vale non solo con riferimento al traffico generato dai posteggi, ma anche dal trasporto pubblico (bus), che raggiunge il comparto commerciale di S. Antonino. Parimenti da escludere è che l'uso dei nuovi posteggi e le manovre di circolazione dei veicoli all'interno dei fondi CO 1 - ancorché un poco più vicini alla proprietà RI 1 rispetto alle aree di sosta esistenti (in particolare a seguito del parziale ampliamento del piazzale di fronte al __________; cfr. piani annessi alla domanda) - possa produrre nuove immissioni (rumore o immissioni atmosferiche), chiaramente percettibili per la ricorrente. Al riguardo va infatti ricordato che i suoi fondi sono distanti ben più di 100 m dalle opere in questione (oltre 200 m dalla nuova piazza); sono inoltre assegnati dal piano regolatore vigente ad una zona poco sensibile al rumore (con grado di sensibilità III, cfr. art. 7 norme d'attuazione del PRI; cfr. anche piano dei gradi di sensibilità del PR di Cadenazzo), in un comparto già oggi massicciamente esposto alle immissioni (foniche e atmosferiche) del traffico stradale (in particolare, da via __________, ove ogni giorno transitano più di 30'000 veicoli; cfr. anche rapporto di pianificazione ottobre 2012 del PRI, pag. 10 e seg. e pag. 17 e seg.). Senza contare, poi, che proprio in direzione delle proprietà di CO 1 (nord-est), l'unico edificio commerciale della ricorrente (part. __________ sub. A) è all'evidenza già esposto ad immissioni analoghe a quelle qui contestate, segnatamente a quelle generate dal parcheggio (con circa 70 posti) al servizio dello stesso stabile (con il centro __________; cfr. a titolo indicativo, allegato B al citato rapporto di pianificazione del PRI). A fronte di tutti questi motivi, non è pertanto ragionevolmente dato di vedere come dal progetto possano derivare alla ricorrente immissioni chiaramente percettibili. Al contrario, si deve concludere che l'insorgente non versa affatto in una situazione per cui risulta toccata dall'oggetto della lite in modo superiore a quello degli altri membri della collettività e che doveva pertanto esserle negata la legittimazione attiva - che peraltro neppure in questa sede si è particolarmente premurata di sostanziare.
Da ciò discende che, difettando la legittimazione attiva, a giusta ragione i municipi di Cadenazzo e S. Antonino hanno anzitutto dichiarato irricevibile la sua opposizione. Per questa stessa ragione, il Governo avrebbe a sua volta dovuto respingere l'impugnativa di RI 1. Alla medesima conclusione si deve pervenire in questa sede, senza che si renda necessario esaminare le contestazioni di merito sollevate dalla ricorrente.
3.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza. L'insorgente è inoltre tenuta a rifondere alla resistente CO 1 e ai comuni di Cadenazzo e di S. Antonino, che non dispongono di un servizio giuridico proprio, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 49 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di RI 1, la quale è inoltre tenuta a rifondere fr. 1'500.- sia alla CO 1, sia congiuntamente ai comuni di Cadenazzo e S. Antonino, a titolo di ripetibili per questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera