Incarto n. 52.2010.300
Lugano 21 settembre 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina e Damiano Bozzini
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 agosto 2010 di
RI 1
contro
la risoluzione 8 giugno 2010 (n. 2941) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 10 febbraio 2010 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, in materia di rifiuto di rilascio di un permesso per confinanti CE/AELS;
viste le risposte:
1° settembre 2010 del Consiglio di Stato;
2 settembre 2010 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 3 luglio 2009, il cittadino italiano RI 1 (1962), residente a __________, ha chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione (ora: della popolazione) del Dipartimento delle istituzioni il rilascio di un permesso per confinanti CE/AELS per svolgere l'attività di lavoratore edile presso la __________ SA di __________. Egli ha prodotto il formulario di "autocertificazione precedenti penali per i cittadini UE-AELS e di Stati terzi dove non vige l'obbligo della presentazione del certificato penale", indicando di essere stato condannato in Italia, ma di non avere procedimenti penali pendenti.
Su richiesta del dipartimento, il ricorrente ha trasmesso il certificato 20 luglio 2009 dei carichi pendenti rilasciato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale civile e penale di __________, dal quale è risultato a suo carico un procedimento penale per lesione personale e ingiuria (fatti commessi il 24 aprile 2008 a __________), nonché il certificato generale del casellario giudiziale 17 luglio 2009 del Ministero della giustizia, da cui è emerso che egli è stato condannato il 12 gennaio 1995 a 22 anni e 10 mesi di reclusione - tra l'altro - per omicidio continuato. Il 24 agosto 2009, la __________ SA ha disdetto il contratto di lavoro con l'interessato.
B. Il 26 gennaio 2010, RI 1 ha chiesto nuovamente il rilascio di un permesso per confinanti CE/AELS, producendo un contratto di incarico con la __________ SA di __________, società attiva nel collocamento del personale, per lavorare come operaio edile presso un cliente della stessa. Egli ha allegato l'autocertificazione precedenti penali, indicando di non essere mai stato condannato e di non avere procedimenti pendenti.
Con decisione 10 febbraio 2010, la Sezione della popolazione ha respinto la domanda per motivi di ordine pubblico, ordinandogli nel contempo di cessare l'attività lucrativa entro l'8 marzo successivo. Il dipartimento ha tenuto conto che l'insorgente aveva interessato le autorità giudiziarie italiane, rimproverandogli inoltre di avere fornito informazioni inveritiere al momento della presentazione dell'autocertificazione dei suoi precedenti penali.
La decisione è stata resa sulla base degli art. 5 dell'Allegato I dell'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), 24 dell'ordinanza del 22 maggio 2002 sull’introduzione della libera circolazione delle persone (OLCP; RS 142.203) e 62 lett. a della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr; RS 142.20).
C. Con giudizio 8 giugno 2010, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1
Il Governo ha ritenuto che vi fossero gli estremi per non rilasciargli un permesso per confinanti CE/AELS in virtù dei motivi addotti dal dipartimento e ha considerato la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso per confinanti CE/AELS.
In sostanza, il ricorrente contesta di essere attualmente una minaccia per l'ordine pubblico e di avere fornito delle informazioni inveritiere ai fini della concessione del permesso richiesto. Ritiene inoltre che la decisione impugnata sia in ogni caso contraria al principio della proporzionalità.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento che il Consiglio di Stato, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà se necessario in seguito.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art. 10 lett. a della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 1.2.2.1). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 46 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.1. L'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone (ALC), entrato in vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare, accedere a delle attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.
In concreto, l'insorgente può prevalersi in linea di principio del menzionato accordo bilaterale, in quanto è cittadino italiano ed è titolare di un documento di legittimazione valido.
2.2. L'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC prevede, quale regola generale, che i diritti conferiti dalle disposizioni dell'Accordo in parola possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità. La direttiva 64/221/CEE, nonché la prassi elaborata in materia dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) antecedentemente alla data della firma dell'accordo contribuiscono poi a definire la portata di questa disposizione (cfr. art. 16 cpv. 2 ALC e art. 5 cpv. 2 Allegato I ALC). Secondo la giurisprudenza della CGCE, le deroghe alla libera circolazione devono essere comunque interpretate in modo restrittivo. In questo senso, il ricorso da parte di un'autorità nazionale alla nozione di ordine pubblico per restringere questa libertà presuppone una minaccia effettiva e abbastanza grave a uno degli interessi fondamentali della società (DTF 130 II 176 consid. 3.4.1; 129 II 215 consid. 7.3; sentenze CGCE del 27 ottobre 1977 nella causa 30-77, Bouchereau, Racc. 1977, 1999, n. 33-35, e del 19 gennaio 1999 nella causa C-348/96, Calfa, Racc. 1999, I-11, n. 23 e 25). La sola esistenza di condanne penali non può automaticamente legittimare l'adozione di provvedimenti che limitano la libera circolazione (art. 3 cpv. 2 della direttiva 64/221/CEE). Una tale condanna può essere presa in considerazione soltanto nella misura in cui, dalle circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (sentenze CGCE cit. in re Bouchereau, n. 27-29, e in re Calfa, n. 24). Va osservato che anche una condanna pronunciata all'estero può, di per sé, giustificare misure di ordine pubblico ai sensi dell'art. 5 Allegato I ALC (DTF 134 II 25, consid. 4.3.1, con rif.). Inoltre, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame dev'essere effettuato tenuto conto delle garanzie derivanti dalla convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU; RS 0.101) e del rispetto del principio di proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3; 130 II 493 consid. 3.3., 176 consid. 3.4.2; 129 II 215 consid. 6.2).
2.3. Giusta l'art. 35 cpv. 1 LStr, il permesso per frontalieri è rilasciato per un’attività lucrativa entro la zona di frontiera.
L'art. 62 LStr dispone che l'autorità competente può revocare i permessi, eccetto quelli di domicilio, se lo straniero o il suo rappresentante ha fornito, durante la procedura d’autorizzazione, indicazioni false o taciuto fatti essenziali (lett. a); è stato condannato a una pena detentiva di lunga durata o a una misura penale ai sensi dell’art. 64 o 61 del Codice penale (lett. b); ha violato in modo rilevante o ripetutamente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all’estero o costituisce una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera (lett. c).
Per giurisprudenza, una pena detentiva - sospesa o da espiare
L'art. 80 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza sull'ammissione il soggiorno e l'attività lucrativa del 24 ottobre 2007 (OASA; RS 142.201) precisa che vi è violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici - tra l'altro - in caso di mancato rispetto di prescrizioni di legge e di decisioni delle autorità. Vi è esposizione della sicurezza e dell'ordine pubblici a pericolo, soggiunge il capoverso 2 della medesima norma, se sussistono indizi concreti che il soggiorno in Svizzera dello straniero in questione porti con notevole probabilità a una violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici.
2.4. La legge federale sugli stranieri si applica ai cittadini comunitari soltanto se il menzionato accordo bilaterale non contiene disposizioni derogatorie o se non prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStr). Ritenuto che l'art. 5 cpv. 1 dell'Allegato I ALC non può legittimare misure più incisive di quelle previste dal diritto svizzero (cfr. art. 2 ALC), occorre di principio di verificare che il mancato rilascio del permesso per confinanti si giustifichi tanto dal profilo del diritto interno che nell'ottica del trattato bilaterale (DTF 130 II 176 consid. 3.2). In pratica, però, la riserva dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica di cui all'art. 5 cpv. 1 dell'Allegato I ALC soggiace a criteri meno restrittivi, ragione per cui la legislazione interna non prevede disposizioni più favorevoli di quelle del menzionato accordo.
Il 12 gennaio 1995, in parziale riforma della sentenza 21 febbraio 1994 della Corte di Assise di __________, la Corte di Assise di Appello di __________ lo ha condannato a 22 anni e 10 mesi di reclusione e a una multa di lire 1'100'000 (pari a euro 568.10), per omicidio continuato commesso il 18 febbraio 1992, detenzione illegale di armi e munizioni continuata, violazione delle norme sul controllo delle armi, delle munizioni e degli esplosivi continuata ed esplosioni pericolose continuate. Egli è stato inoltre condannato alla pena accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici e a una misura di sicurezza (casa di cura e di custodia per 3 anni).
3.2. Il reato di omicidio, volontario e plurimo, di cui si è reso colpevole il ricorrente in Italia, ha un peso determinante nell'ambito del presente giudizio in quanto tocca un bene giuridico, la vita umana, fondamentale per la nostra società.
Esaminando nel dettaglio i fatti del 18 febbraio 1992 che hanno portato alla sua condanna a 22 anni di reclusione, va rilevato che egli ha "con più atti esecutivi del medesimo disegno criminoso e con premeditazione, mediante colpi di arma da fuoco, cagionato la morte della moglie e di __________ attingendo ciascuna persona offesa al capo con un colpo di arma da fuoco, nonché per aver detenuto e portato in luogo pubblico una pistola semiautomatica Beretta calibro 7.50, con matricola abrasa, esplodendo i colpi di arma da fuoco all'interno dell'__________ __________ di __________ " (cfr. ordinanza 27 maggio 2008 dell'Ufficio del Magistrato di Sorveglianza di __________, pagg. 1 e 2). Con questi gravissimi reati, l'insorgente ha dimostrato di rappresentare una minaccia sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società.
3.3. Il 16 ottobre 2007, RI 1 è stato affidato in prova ai servizi sociali fino al 19 aprile 2008, data corrispondente all'ultimo giorno di pena detentiva (a seguito dell'applicazione di 1350 giorni di liberazione anticipata e dell'indulto, nella misura di 3 anni). Con ordinanza 27 maggio 2008, il Magistrato di sorveglianza di __________ ha revocato la misura di sicurezza della libertà vigilata nei confronti del ricorrente e il 21 maggio 2009 il Tribunale di sorveglianza di __________ ha dichiarato estinta la pena ed ogni altro effetto penale, a seguito dell'esito positivo del suo affidamento in prova.
Ora, il fatto che il Magistrato di Sorveglianza di __________ non lo consideri più socialmente pericoloso e che sia stato liberato anticipatamente, non osta al provvedimento impugnato, che è di natura amministrativa. Giova infatti ricordare che l'autorità competente in materia di polizia degli stranieri persegue uno scopo differente: il giudice penale tiene conto, anzitutto, del reinserimento sociale dell'interessato, mentre per l'autorità amministrativa è determinante il mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblici. Ne deriva che l'apprezzamento effettuato dall'autorità di polizia degli stranieri può avere, nei confronti dello straniero, ripercussioni più rigorose di quello dell'autorità penale (DTF 122 II 433 consid. 2b, 120 Ib 129 consid. 5, 114 Ib 1 consid. 3a). Queste considerazioni valgono anche per uno straniero condannato, le cui condizioni di soggiorno sono disciplinate dall'ALC (DTF 129 II 215, consid. 7.4.).
Del resto, non occorre stabilire con certezza che lo straniero commetterà altre infrazioni in futuro per poter adottare misure per ragioni di ordine pubblico. Non si deve infatti esigere che il rischio di recidiva sia nullo per rinunciare a simili misure. Questo dipende dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare importante, minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva (DTF 130 II 493 consid. 3.3, 176 consid. 4.3.1). Ciò che è il caso nella presente fattispecie. Tanto più che il ricorrente è stato affidato in prova ai servizi sociali sino al 19 aprile 2008 e che la pena è stata dichiarata estinta soltanto il 21 maggio 2009.
Non si può quindi rimproverare all'autorità cantonale di avere abusato del proprio potere d'apprezzamento. Vista la gravità dei reati commessi e che egli è a piede libero soltanto da poco tempo, si deve sostanzialmente convenire con il Consiglio di Stato che, attualmente, dal profilo amministrativo l'insorgente rappresenta ancora una minaccia effettiva e sufficientemente grave per la società, tale da legittimare il rifiuto di rilasciargli un permesso per confinanti per ragioni di ordine pubblico.
4.1. Anche tale circostanza potrebbe avere un certo peso nella decisione se rilasciare un permesso per confinanti all'interessato. In effetti, secondo l'art. 62 LStr, in relazione con l'art. 24 OLCP, l'autorità può allontanare o respingere uno straniero se sussiste un motivo di revoca – tra l'altro - se egli o il suo rappresentante ha fornito, durante la procedura d'autorizzazione, indicazioni false o taciuto fatti essenziali (lett. a).
Il motivo di revoca previsto dall'art. 62 lett. a LStr, corrisponde a quello dell'art. 9 cpv. 4 lett. a dell'abrogata legge federale sul domicilio e la dimora degli stranieri del 26 marzo 1931 (LDDS), la cui giurisprudenza resta applicabile (STF 2C_651/2009 del 1° marzo 2010 consid. 4.1 e 2C_793/2008 del 27 marzo 2009 consid. 2.1). In base a tale disposizione sono considerati essenziali, non soltanto i fatti riguardo ai quali l'interessato è espressamente interrogato, ma anche quelli di cui deve conoscere la rilevanza ai fini della decisione sulla concessione del permesso richiesto; egli non è inoltre liberato dal suo obbligo di informare nemmeno quando gli organi preposti, dando prova della necessaria diligenza, avrebbero potuto accertare essi stessi i fatti determinanti (STF 2C_744/2008 del 24 novembre 2008 consid. 5.1 e 2C_60/2008 del 9 giugno 2008 consid. 2.2.1 con rinvii). Occorre infine che il silenzio in merito a un fatto o l'informazione errata siano finalizzati all'ottenimento dell'autorizzazione di soggiorno o di domicilio richiesta (STF 2C_60/2008 del 9 giugno 2008 consid. 2.2.1 e 2A.33/2007 del 9 luglio 2007 consid. 4.1). Per ammettere una simile intenzione non è però necessario che lo straniero sia sicuro dell'importanza degli stessi; anche in questo caso, è sufficiente che egli ne dovesse riconoscere la rilevanza in base alle circostanze (STF 2C_633/2009 del 22 marzo 2010 consid. 3.1 e 2C_651/2009 del 1° marzo 2010 consid. 4.1.1 con rinvii). In questo senso, non occorre quindi che il richiedente agisca in malafede.
4.2. Dall'inserto di causa, risulta con tutta evidenza che in diverse occasioni l'insorgente non ha informato correttamente l'autorità dipartimentale circa la sua situazione dal profilo penale nel suo Paese d'origine.
Innanzituttto, nel formulario 3 luglio 2009 di "autocertificazione dei precedenti penali per i cittadini UE-AELS e di Stati terzi dove non vige l'obbligo della presentazione del certificato penale", prodotto nell'ambito di una sua precedente domanda volta a ottenere un permesso per frontalieri e poi decaduta a seguito della rescissione del contratto da parte del suo datore di lavoro, il ricorrente aveva indicato di essere stato condannato in Italia, ma di non avere procedimenti penali pendenti allorquando dal “Certificato dei carichi pendenti” presso il Tribunale civile e penale di __________ del 20 luglio 2009 è risultato che nei suoi confronti era aperto un procedimento per lesione personale e ingiuria, fatti accaduti il 24 aprile 2008 a __________. Nel formulario di autocertificazione del 22 gennaio 2010 prodotto invece nell'ambito della domanda di rilascio del permesso per confinanti che ha dato origine alla presente vertenza, egli ha dichiarato - tra le altre cose - di non essere mai stato condannato, ciò che non corrisponde evidentemente alla verità.
In siffatte circostanze, si può quindi ritenere che l'interessato ha sottaciuto un fatto essenziale per il rilascio del permesso da lui richiesto. Bisogna pertanto concludere che anche questo rimprovero è tale da giustificare il diniego del permesso per confinanti CE/AELS all'insorgente.
RI 1 risiede a __________. Il rifiuto di rilasciargli l'autorizzazione richiesta per esercitare un'attività lucrativa in Svizzera come frontaliere, lo colpisce quindi unicamente sul piano professionale. Da questo profilo, gli effetti del provvedimento querelato sulla sua persona appaiono tutto sommato contenuti. Certo, il provvedimento gli impedisce di lavorare in Ticino come operaio edile. Bisogna comunque considerare che l'insorgente ha già svolto tale attività durante l'intero 2008 in Italia (ricorso ad 1) e non dimostra l'impossibilità di ritrovare tale genere di lavoro nella sua regione.
Di conseguenza, un'attenta ponderazione di tutti gli interessi in gioco permette di ritenere proporzionato il provvedimento adottato dall'autorità inferiore. I motivi di interesse pubblico alla base del diniego di un permesso per confinanti nei suoi confronti va ancora considerato, quanto meno attualmente, prevalente rispetto a quello, privato, di poter lavorare in Svizzera.
La Sezione della popolazione non ha pertanto disatteso le disposizioni legali invocate, negando il rilascio di un permesso di lavoro per confinanti al ricorrente. La decisione censurata non procede in particolare da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento che la legge riserva all'autorità di polizia degli stranieri in ordine alla valutazione dell'adeguatezza della misura adottata, per cui la medesima dev'essere confermata.
Stante quanto precede, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti l'ALC e l'Allegato I, nonché gli art. 10 lett. a LALPS; 2, 25, 35, 62 LStr; 80 OASA; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa e le spese di giustizia, per complessivi di fr. 500.–, sono poste a carico del ricorrente.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario