Incarto n. 52.2010.143
Lugano 4 novembre 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina e Damiano Bozzini
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 aprile 2010 del
RI 1 rappr. dal RA 2 e dal presidente del consiglio comunale,;
contro
la risoluzione 24 marzo 2010 (n. 1411) del Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5 __________ avverso la risoluzione 14/15 dicembre 2009 del consiglio comunale di __________ in materia di concessione dell'attinenza comunale;
viste le risposte:
21 aprile 2010 del Consiglio di Stato,
10 maggio 2010 di CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5 __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 10 ottobre 2008, i cittadini macedoni CO 1 (1957), CO 2 (1958), CO 3 (1984), CO 4 (1988) e CO 5 (1989) __________, titolari di un permesso di domicilio e residenti ad __________, hanno chiesto la cittadinanza svizzera, quella cantonale e l'attinenza comunale per stranieri.
Preso atto di questa istanza ed esperite le formalità del caso, il 19 ottobre 2009, il municipio di RA 2 ha licenziato il messaggio n. 272/2009 contenente la proposta di concedere l'attinenza, oltre ad altri richiedenti, anche ai membri della famiglia __________. Il 30 novembre 2009, la commissione delle petizioni ha invitato il consiglio comunale ad approvare il messaggio municipale.
b. Riunitosi in seduta ordinaria il 14 e 15 dicembre 2008, alla presenza di 22 membri su 25, il consiglio comunale di __________ ha proceduto con scrutinio segreto a deliberare sulla proposta, con, per quanto qui interessa, il seguente esito:
CO 1favorevoli 8, contrari 1, bianche 1, nulle 2, astenuti 10
CO 2favorevoli 8, contrari 2, bianche 1, nulle 2, astenuti 9
CO 3favorevoli 7, contrari 1, bianche 1, nulle 2, astenuti 11
CO 4favorevoli 6, contrari 2, bianche 1, nulle 2, astenuti 11
CO 5favorevoli 7, contrari 1, bianche 1, nulle 3, astenuti 10
La risoluzione è stata pubblicata all'albo comunale il 17 dicembre 2009.
c. Trascorso il periodo di pubblicazione, il 19 gennaio 2010 il municipio di RA 2 ha informato CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5 __________ che il legislativo aveva accolto la loro richiesta.
Il 9 febbraio 2010, la medesima autorità ha rettificato tale informazione, comunicando a ciascun membro della famiglia __________ che, in realtà, il quorum di voti favorevoli - pari ad un terzo dei consiglieri (9) - per ottenere l'attinenza non era stato nell'occasione raggiunto, motivo per cui per la stessa non poteva essere loro concessa.
B. Con giudizio 24 marzo 2010, il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5 __________ ed ha annullato la decisione 14/15 dicembre 2009 del legislativo, rinviando gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione.
Innanzitutto l'Esecutivo cantonale ha accertato che effettivamente la deliberazione sulla concessione dell'attinenza agli interessati non aveva raccolto il voto affermativo di almeno un terzo dei membri del legislativo comunale previsto dalla legge. Il Governo ha tuttavia annullata la querelata risoluzione, in quanto lesiva del diritto in materia di cittadinanza. Secondo l'Esecutivo cantonale, il consiglio comunale non poteva negare l'attinenza agli interessati, ritenuto che il municipio aveva licenziato un messaggio a favore della sua concessione e che questa proposta era stata preavvisata favorevolmente dalla commissione delle petizioni.
C. Contro il predetto giudicato governativo, il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando, in via principale, il rinvio degli atti all'autorità inferiore per nuovo giudizio e, in via subordinata, la riforma della decisione del consiglio comunale.
L'insorgente evidenzia che la concessione dell'attinenza comunale agli stranieri è un atto amministrativo, la cui decisione spetta però a un organo politico, il consiglio comunale, i cui membri non dispongono di informazioni dettagliate sulla persona che richiede la cittadinanza e devono limitarsi ad avallare quanto proposto dal municipio e dalla commissione delle petizioni. Ritenuto che la decisione del Consiglio di Stato di rinviare gli atti al legislativo comunale è insoddisfacente in quanto non permette di risolvere la situazione venutasi a creare in seguito al voto espresso nell'occasione dal consiglio comunale, chiede al Tribunale di trovare una soluzione definitiva a tale problema.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5 __________, come pure il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni al riguardo.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2) e 41a della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 1.2.1.1).
La legittimazione del comune ricorrente è certa (art. 209 lett. b LOC), con la precisazione che soltanto il municipio può rappresentarlo davanti all'autorità giudiziaria (art. 106 LOC e 17 cpv. 3 della costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 [Cost. TI]; RL 1.1.1.1); il presidente del consiglio comunale non dispone infatti di questa facoltà.
Entro questi limiti il ricorso, tempestivo giusta gli art. 213 cpv. 2 LOC e 46 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine. Ritenuto che riguarda unicamente aspetti di natura giuridica, il gravame può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.2.1. In Svizzera, l'acquisto e la perdita della cittadinanza è disciplinata dalla relativa legge federale del 29 settembre 1952 (Legge sulla cittadinanza [LCit]; RS 141.0).
Nella procedura ordinaria, come nella presente fattispecie, la cittadinanza svizzera si acquista mediante la naturalizzazione in un Cantone e in un Comune (art. 12 cpv. 1 LCit). Il richiedente è considerato idoneo all'ottenimento della naturalizzazione, precisa l'art. 14 LCit, in particolare se si è integrato nella comunità svizzera (a), si è familiarizzato con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (b), si conforma al nostro ordine giuridico (c) e non compromette la sicurezza interna o esterna della Svizzera (d).
2.2. In Ticino, la cittadinanza cantonale può essere concessa allo straniero, se ha risieduto nel Cantone durante cinque anni e se adempie i requisiti per la concessione dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione (art. 12 cpv. 1 LCCit).
Lo straniero che intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza cantonale e l'attinenza comunale, e con ciò la cittadinanza svizzera, deve presentare la sua domanda al municipio del comune di residenza, utilizzando l'apposito modulo ufficiale e allegando i documenti previsti (art. 5 del regolamento della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale del 10 ottobre 1995; RLCCit; RL 1.2.1.1.1). Ricevuta la domanda, il municipio assume per mezzo dei suoi servizi, della polizia cantonale ed eventualmente di ogni altro ufficio pubblico, tutte le informazioni atte a dare un quadro completo della personalità del richiedente e dei membri della sua famiglia, in particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese, alla condotta, alle condizioni economiche e sociali, come pure alle relazioni con il paese d'origine (art. 6 cpv. 1 RLCCit).
L'autorità comunale verifica la ricevibilità della domanda e, allo scopo di accertare l'idoneità del richiedente, procede a un esame atto a dare un quadro completo della sua personalità e di quella dei membri minorenni della sua famiglia, secondo i principi previsti dall'art. 14 LCit (art. 16 cpv. 1 LCCit). L'autorità comunale deve pure accertare, tramite esame, le sue conoscenze della lingua italiana, di civica, di storia e di geografia svizzere e ticinesi, come pure delle principali norme penali che sarà chiamato a rispettare ed in particolare di quelle relative all'integrità della persona, compreso il divieto di sottoporre bambine, adolescenti e donne a mutilazioni di organi genitali (art. 16 cpv. 2 LCCit). Di tale accertamento è esonerato lo straniero che abbia frequentato la scuola media o superiore ticinese (art. 16 cpv. 3 LCCit).
2.3. A livello comunale, le decisioni in materia di attinenza sono prese dall'assemblea (art. 13 cpv. 1 lett. n LOC), rispettivamente, dal consiglio comunale, laddove è istituito (art. 42 cpv. 2 LOC), come ad __________.
In quest'ultimo caso, le risoluzioni sono prese a maggioranza dei votanti e devono raccogliere il voto affermativo di almeno un terzo dei membri del consiglio (art. 61 cpv. 1 LOC). Nel calcolo non si deve tenere conto degli astenuti e, per le votazioni segrete, delle schede in bianco (Eros Ratti, Il Comune, vol. 1, seconda ed., Losone 1987, pag. 386). Ad __________, le proposte di concessione dell'attinenza sono sottoposte al voto segreto (art. 10 cpv. 2 del regolamento comunale del 27 novembre 2000, in vigore dal 24 gennaio 2001).
2.4. L'art. 212 LOC dispone che le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili, tra l'altro, se la votazione non sia stata eseguita secondo le norme di legge (lett. c) o quando fossero violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).
Sennonché, come ha indicato il Consiglio di Stato, nel caso di specie non sono state rispettate le garanzie procedurali che devono essere osservate in materia di cittadinanza, per le ragioni che seguono.
4.2. Questi principi, in seguito ribaditi e ulteriormente precisati dall'Alta Corte federale (DTF 134 I 56; 132 I 196; 131 I 18), sono stati ancorati nella LCit, con la modifica del 21 dicembre 2007, agli art. 15a (procedura nel Cantone), 15b (obbligo di motivazione) e 15c (protezione della sfera privata), in vigore dal 1° gennaio 2009.
Nel dettaglio, l'art. 15a LCit indica che la procedura a livello cantonale e comunale è retta dal diritto cantonale (cpv. 1), il quale può prevedere che la domanda di naturalizzazione venga sottoposta per decisione agli aventi diritto di voto nell'ambito di un'assemblea comunale (cpv. 2). L'art. 15b LCit sancisce però il principio secondo cui il rifiuto di una domanda di naturalizzazione dev'essere motivato (cpv. 1). Gli aventi diritto di voto possono quindi respingere una domanda di naturalizzazione soltanto se una proposta di rifiuto è stata presentata e motivata (cpv. 2). L'art. 15c LCit dispone che i Cantoni provvedono affinché le procedure di naturalizzazione a livello cantonale e comunale tutelino la sfera privata (cpv. 1). Agli aventi diritto di voto, soggiunge il capoverso 2 della medesima norma, sono comunicati i dati seguenti: cittadinanza (a); durata di residenza (b); informazioni indispensabili per stabilire se il candidato adempie le condizioni di naturalizzazione, in particolare per quanto attiene alla sua integrazione nella società svizzera (c). Nella scelta dei dati secondo il capoverso 2, i Cantoni tengono conto della cerchia dei destinatari (cpv. 3).
4.3. Ritornando al caso in esame, bisogna considerare che, non essendo fondate su una proposta motivata, le decisioni del legislativo di __________ di non concedere l'attinenza comunale ai membri della famiglia Selmani non rispettano effettivamente i diritti procedurali degli interessati, segnatamente il loro diritto di essere sentiti. È quindi con ragione che il Consiglio di Stato le ha annullate.
4.4. Nel suo giudizio il Governo ha rinviato gli atti all'autorità comunale per nuova decisione precisando come, di fronte alla proposta positiva contenuta nel messaggio municipale e al preavviso favorevole espresso nel rapporto commissionale, il legislativo non poteva negare l'attinenza comunale agli interessati, ritenuto che i requisiti materiali per la concessione della stessa non sono stati oggetto di contestazione nell'ambito del dibattito plenario durante la seduta del legislativo.
Il comune insorgente ritiene insoddisfacente tale soluzione in quanto il consiglio comunale, oltre a non disporre di informazioni dettagliate sulle persone che richiedono la cittadinanza, si troverebbe in pratica costretto a semplicemente avallare quanto proposto dal municipio e dalla commissione delle petizioni, ciò che gli impedirebbe di esprimersi liberamente su questo genere di trattande. Al fine di risolvere definitivamente le questioni in materia di naturalizzazione, il comune chiede quindi al Tribunale di trovare una soluzione circa la procedura da adottare a livello comunale.
Ora, sapere se debba essere questa Corte a risolvere tale aspetto, è una questione che può qui rimanere aperta. Va in effetti rilevato che, pendente la presente procedura di ricorso, la Sezione degli enti locali, autorità competente ad impartire istruzioni ai comuni per l'applicazione delle leggi federali e cantonali che li concernono (art. 47 cpv. 1 lett. RALOC), ha indirizzato a tutti i municipi del Cantone una circolare nella quale indica, a seguito della modifica 21 dicembre 2007 della LCit, l'iter procedurale da intraprendere a seconda delle decisioni espresse dai diversi organi comunali di fronte ad una concreta domanda di rilascio dell'attinenza comunale da parte di un cittadino straniero.
Nell'ipotesi che si verifichi una situazione come quella che caratterizza la presente fattispecie, l'autorità dipartimentale suggerisce di rinviare l'incarto al municipio, il quale “raccoglierà le motivazioni negative presso i consiglieri comunali, eventualmente tramite schede che mantengano l'anonimato; accorderà il diritto di essere sentito agli interessati; riformulerà il messaggio municipale e lo trasmetterà al consiglio comunale, tenendo conto della volontà della maggioranza del plenum (inserendo le proprie osservazioni). La nuova proposta negativa dovrà essere accompagnata da una scheda separata che riporta la motivazione destinata alla commissione. In caso di nuova decisione negativa del plenum del consiglio comunale, occorrerà intimare agli interessati la decisione motivata, comprensiva dei mezzi e termini di ricorso”. (cfr. circolare SEL n. 20100625-4 del 25 giugno 2010).
La soluzione proposta in questi casi dalla Sezione degli enti locali appare a prima vista atta a salvaguardare, da un lato, tutte le garanzie procedurali del richiedente in materia di naturalizzazione ordinaria, così come la sua sfera privata, e, dall'altro, l'autonomia di giudizio che deve essere riconosciuta al consiglio comunale in materia di rilascio o meno dell'attinenza comunale, motivo per cui a questo stadio della procedura e in questa sede non vi sono ragioni per ritenere che nel caso concreto la stessa non debba essere posta in atto anche dal comune di RI 1.
5.2. Ritenuto che il comune di RI 1 è comparso in causa per motivi derivanti dalla sua funzione, non si prelevano né tasse, né spese.
Per questi motivi,
visti gli art. 29 e 35 cpv.1 Cost.; 12, 14, 15a, 15b, 15c LCit; 17 cpv. 3 Cost. TI; 12, 16, 41a LCCit; 5 e 6 RLCCit; 13 cpv. 1 lett. n, 42 cpv. 1, 61 cpv. 1, 106, 208, 209, 212, 213 LOC; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto ai sensi dei considerandi.
Non si prelevano né tasse né spese di giudizio.
Contro la presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario