Incarto n. 52.2007.373
Lugano 7 dicembre 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 6 novembre 2007 di
RI 1 patrocinata da: PA 1 6901 Lugano,
contro
la decisione 16 ottobre 2007 (n. 5336) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il gravame dell'insorgente avverso la decisione 24 novembre 2005 del Dipartimento del territorio, Sezione forestale, in materia di accertamento generale del limite del bosco a contatto con la zona edificabile del comune di Vico Morcote;
viste le risposte:
13 novembre 2007 del municipio di Vico Morcote e della Sezione forestale del Dipartimento del territorio;
21 novembre 2007 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria del mapp. di Vico Morcote, di 4746 mq. Il fondo si situa tra due strade cantonali: la prima, a valle del fondo, costeggia il lago di Lugano, mentre la seconda, a monte, conduce al nucleo del comune. Sulla parte sud-ovest del mappale insiste una casa di abitazione, mentre l'area settentrionale del fondo si presenta per lo più come parco/giardino al servizio dell'edificio abitativo, con vialetti e manufatti vari, eccezion fatta per alcuni alberi presenti sulla parte più bassa del terreno e lungo il confine con i mapp..
B. Nell'ambito della revisione del piano regolatore di Vico Morcote, il 24 novembre 2005 la Sezione forestale del Dipartimento del territorio ha emanato una decisione di accertamento generale del limite del bosco a contatto con la zona edificabile. Per quanto concerne il mappale, la Sezione forestale ne ha stabilito il carattere boschivo della parte orientale, corrispondente in buona sostanza all'area ora adibita a parco/giardino, compresa tra le due strade che delimitano il fondo su due lati est e ovest. Il limite tra bosco e zona edificabile riprende un precedente accertamento puntuale della natura boschiva della particella, cresciuto in giudicato (cfr. risoluzione n. 3291 del 7 luglio 1998 del Consiglio di Stato).
C. Avverso questa decisione RI 1 ha inoltrato ricorso al Consiglio di Stato che, con giudizio 16 ottobre 2007, ha confermato il carattere parzialmente boschivo della particella di Vico Morcote, respingendo il gravame della proprietaria.
D. RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo avverso la decisione governativa, della quale postula l'annullamento. Chiede pure l'annullamento della decisione della Sezione forestale di accertamento del limite boschivo, nonché l'estromissione dall'area forestale del suo mappale e il suo inserimento nella zona edificabile. Ritiene, in sunto, che l'area in questione non può essere considerata come bosco in quanto già edificata, urbanizzata e compresa tra due zone edificabili, che costituirebbe un isolato e sparuto giardino che ben presto diverrebbe inselvatichito in piena zona fabbricabile. Inoltre, attualmente il fondo non presenta alcuna caratteristica boschiva, ritenuto come sia privo di vegetazione tipica che possa svolgere funzioni forestali. L'area in questione è oggi tenuta a giardino/parco, ad esclusione di una fascia a valle in prossimità della strada. La ricorrente contesta pure le riprese aeree sulla base delle quali la Sezione forestale prima e il Consiglio di Stato poi hanno confermato le caratteristiche forestali del mappale. A suo dire, queste non sarebbero sufficientemente dettagliate e precise per determinare la presenza o no di vegetazione silvestre. Lamenta infine anche una violazione del principio della buona fede.
La Sezione forestale e il Consiglio di Stato chiedono la reiezione del gravame. Il municipio di Vico Morcote, per contro, aderisce parzialmente al ricorso. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi. Il 29 aprile 2010 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
La competenza di questo tribunale è data (art. 42 cpv. 2 legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998; LCFo; RL 8.4.1.1). La legittimazione ricorsuale dell'insorgente è pacifica (art. 42 cpv. 3 LCFo in relazione con l'art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 42 cpv. 2 LCFo), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo e degli atti richiamati dalla Sezione forestale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
Al momento dell'emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) deve essere ordinato un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta (art. 10 cpv. 2 legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991; LFo; RS 921.0). I margini risultanti da quell'accertamento sono iscritti nelle zone edificabili secondo le disposizioni della legge federale sulla pianificazione del territorio (art. 13 cpv. 1 LFo), ritenuto che i nuovi popolamenti al di fuori di questi margini forestali non sono considerati foreste (art. 13 cpv. 2 LFo). Questo significa che i confini tra bosco e zona edificabile rimangono stabili. Il carattere dinamico del bosco, che informa in principio la LFo, è dunque soppresso nei confronti della confinante zona edificabile, a tutto vantaggio della sicurezza del diritto. Lo scopo di questa regolamentazione è palese: evitare che una zona di fondamentale importanza come la zona edificabile venga modificata da un elemento per sua natura in continua evoluzione qual è il bosco.
3.1. Si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali che possa svolgere funzioni forestali ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 lett. c e 2 LFo. L'origine, il genere di sfruttamento e la designazione nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo (art. 2 cpv. 1 LFo; DTF 124 II 85 consid. 2). Si considerano inoltre foreste i boschi pascolati, i pascoli alberati e le selve, le superfici non alberate o improduttive di un fondo forestale quali radure, strade forestali o simili, nonché i fondi gravati dall'obbligo di rimboschimento (art. 2 cpv. 2 LFo). Non si considerano foreste i gruppi isolati di alberi e di arbusti, le siepi, i viali, i giardini, i parchi e gli spazi verdi, le colture di alberi su terreno aperto e destinate allo sfruttamento a breve scadenza come pure alberi ed arbusti su impianti di sbarramento o su terreni immediatamente antistanti (art. 2 cpv. 3 LFo). Una ponderazione degli interessi privati con altri interessi pubblici contrapposti non deve per contro essere eseguita nell'ambito di questa procedura (sentenze del Tribunale federale 1C_24272007 dell'11 giugno 2008, consid. 2.1 e 1C_319/2007 dell'8 gennaio 2008 consid. 2.2; DTF 124 II 85 consid. 3e e 4d e riferimenti).
Il messaggio del Consiglio federale, la giurisprudenza del Tribunale federale e la dottrina hanno precisato cosa si deve intendere per “funzioni forestali” ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 lett. c LFo. In particolare, la foresta adempie una funzione protettiva se protegge da catastrofi naturali, come ad esempio valanghe, scoscendimenti, erosioni, cadute di pietre, vite umane o valori reali. Questa adempie per contro una funzione sociale se per posizione, genere di alberi, e forma, offre all'uomo uno spazio rigenerante o, con la sua configurazione, dà una nota caratteristica al paesaggio o, ancora, se preserva da agenti ambientali nocivi (rumore, immissioni), procura riserve idriche quantitativamente e qualitativamente pregevoli, e costituisce per la flora e per la selvaggina uno spazio vitale insostituibile. La foresta svolge inoltre una funzione economica in quanto produce legno che può essere sfruttato dall'uomo (cfr. Messaggio del Consiglio Federale sulla LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg.,151 seg.; Stefan Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zurigo 1994, pag. 4 segg., 68 segg.; anche DTF 124 II 85 consid. 3 d/bb, DTF 114 Ib 224 consid. 9 a/ac).
3.2. I Cantoni possono stabilire, entro i limiti fissati dal Consiglio federale, larghezza, superficie ed età che deve avere un'estensione boschiva spontanea come anche larghezza e superficie che devono avere altre aree boschive per essere considerate foreste. I criteri cantonali non sono tuttavia determinanti se un'area svolge funzioni sociali o protettive particolarmente importanti (art. 2 cpv. 4 LFo). L'art. 1 cpv. 1 dell'ordinanza sulle foreste del 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01) fissa tali limiti come segue: 200-800 mq per la superficie (incluso un margine idoneo), 10-12 m per la larghezza (pure incluso un margine idoneo), 10-20 anni per l'età del popolamento in caso di estensione boschiva spontanea. Giusta l'art. 1 cpv. 2 OFo, il popolamento che adempie funzioni sociali o protettive particolarmente importanti si considera foresta indipendentemente dalla sua superficie, dalla sua larghezza o dalla sua età.
3.3. In attuazione e completamento delle menzionate disposizioni federali, l'art. 3 cpv. 1 della LCFo stabilisce che una superficie coperta da alberi che possa svolgere funzioni forestali è da considerare bosco quando presenta un'estensione di almeno 800 mq, una larghezza di almeno 12 m ed un'età di almeno 20 anni. Come il Tribunale federale ha avuto modo di ripetutamente spiegare, da ultimo in merito ad un'analoga normativa adottata dal Canton Zurigo, tali quantitativi minimi costituiscono dei criteri di giudizio ausiliari, finalizzati alla concretizzazione del (preminente) concetto qualitativo di foresta, che sta alla base della LFo. Se, pertanto, è di principio lecito dedurre l'esistenza di un bosco quando questi quantitativi sono soddisfatti, non è altrettanto lecito dedurre senz'altro il contrario in loro difetto (DTF 125 II 440 consid. 2c, con rinvii alla giurisprudenza precedente; inoltre il messaggio del Consiglio federale, in FF cit., 153). In sintonia con questa giurisprudenza l'art. 3 LCFo soggiunge pertanto che qualora la superficie coperta da alberi con funzioni forestali sia situata lungo i corsi d'acqua, sulle rive dei laghi o nel caso di fitocenosi rari, i requisiti minimi suddetti non sono applicabili (cpv. 2) e che all'interno di un perimetro edificabile, di protezione o di pericolo è considerata bosco una superficie di almeno 500 mq (art. 3).
4.2. Nel caso concreto, la qualifica quale bosco della superficie alberata un tempo esistente sul mappale della ricorrente deve senz'altro essere confermata. La medesima era costituita da specie vegetali tipicamente forestali e adempiva le condizioni quantitative nonché qualitative imposte dalla legge per essere ritenuta tale. Il Governo nella decisione impugnata ha giustamente rilevato che fino a circa una quindicina di anni fa la superficie ritenuta nell'ambito della decisione d'accertamento litigiosa era completamente ricoperta da vegetazione di alto fusto di natura silvestre. La preesistenza di un aggregato arboreo risulta inconfutabilmente anche dalle fotografie aeree del 1971, 1977, 1983, 1989 e 1995, dove si intravede chiaramente la presenza continua di folte chiome di vegetazione silvestre (castagni, querce, ciliegi, carpini), che si estendevano addirittura al di là dell'area boschiva qui oggetto di giudizio, dove oggi vi è l'edificio abitativo della ricorrente (sul valore probatorio delle vedute aeree cfr. DTF 113 Ib 357 consid. 2 b e riferimenti). Come il sopralluogo ha potuto dimostrare, alcune di queste essenze sono ancora presenti oggigiorno sulla parte più a valle del fondo e sul confine nord della medesima. L'area boschiva accertata, che già da sola rispetta i limiti quantitativi ricordati sopra al consid. 3, è comunque parte integrante del più vasto comprensorio boschivo che si estende dal complesso residenziale Olivella fino all'altezza dell'abitazione della ricorrente, in modo uniforme e continuo, fino a lambire il lato a monte della strada in riva al lago e, a tratti, spingendosi anche fino al lago medesimo. Per quanto attiene poi agli aspetti qualitativi, si deve riconoscere che tale vasta area boschiva alla quale appartiene anche l'area forestale della proprietà dell'insorgente costituisce dal punto vista paesaggistico ed ambientale un'importante superficie verde situata a ridosso e all'interno della zona edificabile che si estende dal lago sulle pendici della collina soprastante. L'area in oggetto svolge pertanto una funzione sociale significativa oltre che protettiva in quanto previene l'erosione del terreno situato su di un pendio piuttosto ripido. Ne consegue che anche il requisito della funzione forestale del bosco risulta senz'altro adempiuto.
4.3. Inoltre, l'accertata natura forestale dell'area in contestazione non fa che riprendere alla lettera il contenuto della risoluzione del 1998 del Consiglio di Stato (n. 3291), cresciuta in giudicato senza che la ricorrente vi si opponesse, che confermava la delimitazione del bosco nello stesso identico modo nel quale è stato accertato ora dalla Sezione forestale. A questo proposito la ricorrente sostiene ora, invero in modo generico, che le condizioni sarebbero nel frattempo mutate, tuttavia senza fornire alcun elemento a conforto della sua tesi. Ritenuta la preesistenza del bosco e posto che il mappale della ricorrente non ha mai beneficiato di formali autorizzazioni di dissodamento, in concreto deve dunque essere ammessa, a dispetto della scarsa o inesistente vegetazione attualmente esistente sul fondo, la natura forestale dell'area in questione, così come confermato nella decisione impugnata. Nulla muta a questa conclusione, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il fatto che il fondo si trovi a confine con due zone edificabili e che lo stesso sia urbanizzato. Fondi di natura forestale che si trovano all'interno di una zona edificabile non perdono infatti tale qualifica (art. 18 cpv. 3 LPT; STF 1C_242/2007 dell'11 giugno 2006, consid. 2.1). Neppure la volontà della proprietaria di creare e utilizzare il fondo quale parco o giardino e non quale bosco può essere considerato in favore della tesi ricorsuale, siccome l'obbligo legale di conservazione della foresta sussiste indipendentemente dalla volontà del proprietario di negarne il carattere boschivo (STF 1C_291/2007 del 19 dicembre 2007, consid. 3.2; DTF 120 Ib 339 consid.4a e riferimenti).
Infine, anche la censura di violazione del principio della buona fede riferita al fatto che a mente della ricorrente la sua particella è già edificata e urbanizzata ed è priva di vegetazione silvestre, deve essere respinta. Secondo l'art. 9 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 dicembre 1998 (Cost.; RS 101), ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. Così, l'autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare le aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla legge (illegali), se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata persona, la stessa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua competenza, il privato non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre la legge non è stata modificata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr. Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii). In questo senso, la ricorrente non sostanzia affatto la violazione di tale principio da parte delle autorità, limitandosi ad addurre che il fondo in contestazione sarebbe edificato, urbanizzato e privo di vegetazione silvestre. Come si è visto sopra, tuttavia, tali fatti non sono atti ad intaccare la natura forestale dell'area litigiosa, accertata senza violare le prescrizioni del diritto federale e cantonale.
Stante tutto quanto precede, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata confermata. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
viste le norme sopra ricordate;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico della ricorrente.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario