Incarto n. 52.99.00091
Lugano 8 luglio 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 aprile 1999 del
contro
la risoluzione 10 marzo 1999 (n. 1060) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la decisione 14 marzo 1999 con cui il dipartimento delle istituzioni ha respinto il suo reclamo contro la decisione 10 dicembre 1998 di approvazione del conto consuntivo 1997 del comune ricorrente e di contestuale accoglimento dell'istanza, formulata dallo stesso, di conseguimento dell'intervento finanziario del fondo compensazione;
viste le risposte:
4 maggio 1999 del Consiglio di Stato, Bellinzona;
26 maggio 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Bellinzona;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. In data 26 agosto 1998 il municipio di __________ ha inoltrato al dipartimento delle istituzioni i conti consuntivi del comune e dell'azienda dell'acqua potabile relativi al 1997, approvati dal consiglio comunale nella seduta del 18 giugno precedente, formulando nel contempo istanza di conseguimento dell'intervento finanziario del fondo di compensazione per la copertura del disavanzo del conto di gestione corrente, di fr. 364'521,96. Con decisione 10 dicembre 1998 il dipartimento delle istituzioni ha accolto parzialmente l'istanza e fissato l'intervento del fondo di compensazione in fr. 347'578,86, operando due deduzioni rispetto ai conti presentati, per complessivi fr. 16'943,10: l'uno, di fr. 2'943,10, concernente lo stipendio della segretaria comunale ed il premio di assicurazione per gli infortuni non professionali che la concerneva e l'altro riguardante una maggior uscita (rispetto ai preventivi) di fr. 14'000.-- relativa alla posizione "manutenzione strade, piazze e posteggi". La stessa autorità ha indi respinto, con decisione 14 gennaio 1999, il reclamo presentato dal comune di __________ il 30 dicembre 1998, il quale contestava, limitatamente a fr. 12'000.--, la riduzione dell'intervento del fondo alla voce manutenzione strade, piazze e posteggi.
B. Con ricorso 29 gennaio 1999 il comune di __________ è insorto contro la decisione dipartimentale davanti al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di riconoscere almeno l'importo di fr. 8'000.-- speso per la ricarica del manto bituminoso presso il parcheggio della protezione civile, in modo da ridurre la maggior uscita non approvata ai fini dell'intervento del fondo di compensazione (da fr. 14'000.--) a fr. 6'000.--. Il ricorrente ha spiegato di aver procrastinato per motivi tecnici (assestamento del terreno) questo intervento, previsto nell'ambito dei lavori di realizzazione del centro di protezione civile (1993/1994), e di aver a suo tempo accantonato l'importo di fr. 24'400.--, stabilito sulla base di un preventivo dei costi allestito da una ditta del ramo, prelevandolo dal credito di costruzione del centro e versandolo sul conto corrente postale. Detta somma, impiegata quale liquidità, non è più stata ripresa nei conti con l'introduzione del nuovo modello contabile al 31 dicembre 1995. Per questo motivo il comune ha sollecitato anche il riconoscimento dell'importo di fr. 16'400.--, pari alla differenza tra l'importo accantonato e quanto effettivamente speso.
C. Con risoluzione 10 marzo 1999 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Il Governo ha - né più né meno - condiviso integralmente la risposta del dipartimento, secondo cui l'importo di fr. 24'400.-- non è mai stato registrato come entrata nella gestione corrente e che, inoltre, l'operazione alla base dell'accantonamento costituiva un investimento e non un'uscita di gestione corrente.
D. Con impugnativa 9 aprile 1999 il comune di __________ é insorto davanti a questo Tribunale contro il giudizio del Consiglio di Stato, riproponendo gli stessi motivi e domande già sottoposti a quest'ultima autorità.
Il Consiglio di Stato ed il dipartimento delle istituzioni hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale é data (art. 12 LCint), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.1. Con il termine compensazione orizzontale - stabilisce l'art. 6 LCint - si intende l'intervento finanziario versato ai comuni, tramite il fondo di compensazione, nelle forme descritte agli art. 7 e 8 LCint. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LCint i comuni nei quali per la copertura del fabbisogno comunale derivante da investimenti e servizi essenziali occorre un importo globale superiore al 100% dell'imposta cantonale base possono chiedere l'intervento del fondo di compensazione per la copertura dell'eccedenza. L'aiuto sarà accordato solo ai comuni nei quali il gettito delle risorse fiscali per abitante, senza il contributo di livellamento di cui all'art. 9a, é inferiore ai 2/3 della media cantonale (art. 7 cpv. 2 LCint). Secondo invece l'art. 8 cpv. 1 LCint il Consiglio di Stato può versare aiuti particolari per il finanziamento di spese di investimento o per la copertura degli oneri che ne derivano che causerebbero un carico finanziario eccessivo tale, in particolare, da provocare un aumento del moltiplicatore di imposta oltre il limite del 100%. Pari criterio può essere adottato per casi particolari non contemplati dagli art. 7, 9a e 10 cpv. 2 (art. 8 cpv. 2 LCint). L'art. 9 LCint (marginale "poteri del Consiglio di Stato") dispone che nei comuni che richiedono l'aiuto finanziario di cui all'art. 7 il Consiglio di Stato ha il diritto di approvare i preventivi ed i consuntivi nonché le risoluzioni assembleari concernenti le spese straordinarie. Ove i conti del comune rispettivamente le risoluzioni concernenti uscite di investimento eccedessero i bisogni del comune - precisa l'art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint - la loro approvazione può essere negata. I conti e le risoluzioni possono essere rinviati al comune per la loro modificazione oppure essere modificati d'ufficio, secondo l'apprezzamento del Consiglio di Stato (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint). Valendosi delle facoltà concessegli dall'art. 4 cpv. 1 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928 il Governo ha delegato al dipartimento delle istituzioni la competenza di approvare i conti contemplati all'art. 9 LCint: delega che si deduce parimenti dal testo dell'art. 9 cpv. 1 1.a frase RLCint. La relativa decisione é, al riguardo, preliminarmente suscettibile di reclamo al dipartimento medesimo (cfr. l'allegato al Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 e successive modifiche, messo in relazione con gli art. da 4 a 7 del regolamento medesimo). Contro la decisione su reclamo é successivamente dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 4 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928; 55 cpv. 1 PAmm).
2.2. L'art. 9 LCint, che sancisce il diritto del Consiglio di Stato di approvare i preventivi, i consuntivi e le deliberazioni concernenti le spese straordinarie dei comuni che richiedono l'intervento del fondo di compensazione per la copertura del fabbisogno ai sensi dell'art. 7 LCint, limita - legittimamente (cfr. l'art. 1 LOC) - l'autonomia del comune richiedente quell'intervento. Questa limitazione, nella misura in cui affianca al Legislativo comunale un organo decisionale superiore, assume anche un chiaro significato politico (cfr. il messaggio 13 febbraio 1979, in RVGC, sess. ordinaria autunnale 1979, vol. 1, pag. 282). A tal punto che il messaggio governativo nemmeno prevedeva la possibilità di ricorrere al Tribunale amministrativo contro le decisioni rese dal Consiglio di Stato in questa materia. La competenza istituita all'art. 13 LCint, proposta dalla commissione speciale per la compensazione intercomunale, é nondimeno stata introdotta dal Gran Consiglio, dopo aver accantonato una proposta tendente all'attribuzione della competenza a conoscere le contestazioni in questa materia al Parlamento stesso (che, secondo il direttore del dipartimento delle finanze, presentava "l'enorme svantaggio di una inevitabile inerzia": cfr. RVGC cit., pag. 205), con 27 voti contro 23 andati alla proposta di stralcio del progetto licenziato dalla commissione, contrari i gruppi liberale e socialista proprio a causa del carattere politico delle decisioni rese in questa materia (cfr. per il complesso della discussione relativa all'introduzione dell'art. 12 LCint: RVGC cit., pagg. da 203 a 207).
2.3. Il quadro legale istituito attraverso l'art. 9 LCint, che non definisce nel dettaglio e tantomeno limita l'estensione della competenza di verifica e di approvazione del Consiglio di Stato relativamente ai conti ed alle deliberazioni del Legislativo comunale concernenti spese straordinarie, conduce a riconoscere a favore del Governo un esteso potere d'apprezzamento a tal fine: prerogativa che, di riflesso, limita il potere cognitivo di questo Tribunale alle sole ipotesi di abuso od eccesso nel suo esercizio (art. 61 PAmm). Corrobora questa conclusione la circostanza, secondo cui il diniego di approvazione dei conti rientra nelle facoltà dell'autorità cantonale ("può"), una volta accertato che essi eccedono i bisogni del comune (art. 9 cpv. 1 2.a frase LCint); questa "può" in seguito decidere secondo il suo apprezzamento se rinviarli al comune per nuova approvazione oppure rettificarli d'ufficio (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint). Come dire che una decisione in merito poggia sull'esercizio del potere d'apprezzamento da svolgere a più riprese da parte dell'autorità decidente. Presupposto preliminare e fondamentale, da determinare attraverso detto esercizio, risulta comunque essere l'avverarsi di un eccesso nei bisogni del comune (cfr. art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint).
Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha incautamente premesso di limitare il suo potere cognitivo all'arbitrio; è invece noto che il Governo dispone di pieno potere cognitivo quando deve sindacare una decisione dipartimentale (art. 56 PAmm; RDAT I-1997 N. 21 consid. 3.3., concernente un caso analogo in materia di compensazione intercomunale). In realtà, tuttavia, questa errata premessa non ha impedito al Governo di esaminare liberamente la decisione dell'autorità inferiore. Tanto più che il giudizio in merito non dipende, nel concreto caso, dall'esercizio del potere d'apprezzamento; trattasi piuttosto di un problema di legalità dei conti. Il Tribunale prescinde pertanto dall'annullamento del giudizio governativo per diniego di giustizia formale e dalla retrocessione degli atti al Consiglio di Stato per nuovo giudizio.
4.1. Il ricorrente riprende, nel proprio gravame, le identiche censure che aveva già sottoposto all'esame del Consiglio di Stato. Il Tribunale ritiene pertanto di poter rinviare, a sua volta, alle pertinenti considerazioni svolte dall'istanza inferiore per respingere il gravame, la quale si è associata alle giustificazioni addotte dal dipartimento in sede di risposta. L'importo di fr. 24'400.-- accantonato nel 1994 sul conto corrente postale non è stato registrato come entrata della gestione corrente (di quell'anno): già per questo motivo non può essere riconosciuto ai fini della determinazione dell'intervento del fondo di compensazione. Inoltre l'operazione alla base dell'accantonamento costituisce un investimento e non un'uscita di gestione corrente. Il ricorrente non può pertanto legittimamente conseguire il riconoscimento dell'importo di fr. 8'000.-- speso per la ricarica del manto bituminoso presso il parcheggio della protezione civile: ne discende che la maggior uscita non approvata ai fini dell'intervento del fondo di compensazione non può essere ridotta, come dallo stesso chiesto, (da fr. 14'000.--) a fr. 6'000.--.
4.2. Il Consiglio di Stato non si è invece pronunciato sull'ulteriore domanda sottopostagli dal comune, invero solo a livello di motivazione e non di conclusioni, circa il riconoscimento di fr. 16'400.--, risultante dalla differenza tra l'importo accantonato e quello effettivamente speso di fr. 8'000.--. Non era invero tenuto a farlo, dal momento che trattavasi comunque sia di una nuova domanda, non sottoposta al previo giudizio del dipartimento, e pertanto inammissibile (art. 57 cpv. 2; 63 cpv. 2 PAmm). Questa richiesta potrà se del caso essere sottoposta al dipartimento in sede di approvazione dei conti riferiti ai successivi esercizi, non ostandovi - formalmente - la presente procedura.
Per questi motivi,
visti gli art. da 7 a 9, 12 LCint, 9 RLCint, 4, 18, 28, 31, 56, 57, 61, 62, 63 PAmm
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giudizio, di fr. 300.--, é posta a carico del comune di __________.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario