Incarto n. 52.95.00026 DP 16/95 cm
Lugano 27 aprile 1995
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 gennaio 1995 di
Municipio di __________ rappr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 6 dicembre 1994 (n. 10893) del Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso 29 luglio 1994 di __________ ed ha riformato la decisione 15 luglio 1994 con cui il municipio di __________ ha dichiarato non proponibile la domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria 6 luglio 1994 per la modifica delle norme di attuazione del piano regolatore comunale;
viste le risposte:
31 gennaio 1995 dell'arch. __________;
13 marzo 1995 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 6 luglio 1994 __________, in veste di primo firmatario, ha depositato presso il municipio di __________ il seguente atto:
"...
Domanda di convocazione di una assemblea straordinaria per la modifica delle norme di attuazione del piano regolatore del comune di __________ "
I sottoscritti cittadini attivi del Comune di __________, valendosi dei diritti concessi dall'art. 19 della Legge Organica Comunale:
al fine di evitare l'insediamento nella frazione di __________o (zona nucleo e zona estensione del nucleo) di progetti di natura commerciale,
in considerazione delle implicazioni poste con la costruzione della chiesa di __________,
nell'intento di preservare la bellezza e la tranquillità della chiesa e della frazione,
nonché di evitare che si sconvolgano negativamente gli equilibri di interesse turistico e commerciali di __________,
considerato che il nucleo di __________, abitato tutto l'anno, esige una priorità di conservazione e di sviluppo commerciale e residenziale,
propongono che le norme del Piano Regolatore siano modificate come segue:
art. 53 (zona nucleo del villaggio - NV), nuovo cpv. 2a:
"nella frazione di __________ sono escluse tutte le utilizzazioni a scopo commerciale e di esercizi pubblici".
art. 55 (zona di estensione del nucleo - EN), nuovo cpv. 2:
"nella frazione di __________ sono escluse tutte le utilizzazioni a scopo commerciale e di esercizi pubblici".
I sottoscritti conferiscono mandato al primo firmatario di procedere al ritiro parziale o totale di questa domanda popolare.
(seguono dodici firme)
..."
B. Con decisione 15 luglio 1994 il municipio di __________ ha dichiarato non proponibile la domanda suddetta, per il motivo che la sottoposizione delle proposte di modifica del PR nella stessa contenute direttamente all'assemblea comunale avrebbe costituito una disattenzione della procedura di approvazione del PR sancita agli art. 32 segg. LALPT. Il municipio ha tuttavia precisato che avrebbe esaminato quanto sollecitato nella domanda nell'ambito dell'elaborazione, già in corso, del nuovo PR, come all'art. 32 cpv. 3 LALPT.
C. Con risoluzione 6 dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso 29 luglio 1994 presentato dal __________ avverso la decisione municipale predetta. Il Governo ha rilevato una divergenza tra l'iter decisionale istituito all'art. 19 LOC per la trattazione di una domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria e quello
D. Il comune di __________ ha impugnato la citata risoluzione governativa innanzi a questo Tribunale con ricorso 12 gennaio 1995, al quale ha domandato di annullarla e di confermare la validità della decisione municipale 15 luglio 1994. Riferendosi al parere / il ricorrente contesta la possibilità di presentare una proposta di modifica di PR in forma elaborata, poiché questa vincolerebbe in modo eccessivo il municipio, sola autorità propositiva a livello comunale nel campo della pianificazione del territorio, violando non solo il diritto cantonale (art. 32 LALPT) ma anche quello (non precisato) federale. Il comune ritiene inoltre inopportuna, al presente, l'istituzione di un divieto assoluto di insediare nuove attività commerciali a __________ perseguito dalla domanda popolare in esame, poiché pregiudicherebbe gli studi pianificatori in atto relativi alla revisione del PR, nel cui ambito saranno senz'altro affrontati anche i problemi derivanti dalla costruzione di una nuova chiesa firmata dall'arch. __________a nella detta frazione.
Il Consiglio di Stato e __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il gravame è tempestivo (art. 46 cpv. 1 LOC) e la legittimazione del comune ricorrente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Esso può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.1. Giusta l'art. 19 LOC i cittadini possono chiedere la convocazione di un'assemblea straordinaria per deliberare su uno o più oggetti di sua competenza (cpv. 1). La domanda di convocazione, da presentare per iscritto al municipio, deve essere firmata da almeno 1/6 dei cittadini, motivata ed indicare gli oggetti su cui deliberare (cpv. 2). Il municipio esamina immediatamente se la domanda è regolare e proponibile e pubblica all'albo la sua decisione (cpv. 5): se il municipio riconosce la regolarità e proponibilità della domanda, esso convoca l'assemblea entro trenta giorni dalla pubblicazione all'albo (cpv. 6).
2.2. Gli art. da 32 a 41 LALPT regolamentano la procedura di approvazione e di modifica del PR. Il PR è allestito dal municipio (art. 32 cpv. 1 LALPT). Il municipio comunica tempestivamente al dipartimento ed ai comuni confinanti l'inizio dei lavori ed informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire (art. 32 cpv. 2 LALPT). Ogni cittadino residente nel comune ed ogni persona od ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio sottopone inoltre al dipartimento una proposta di indirizzo del PR per una verifica d'ordine generale. Il dipartimento si esprime sulla congruenza con gli obiettivi della pianificazione del territorio e sul coordinamento con il piano direttore e con le pianificazioni dei comuni vicini (art. 33 cpv. 1 LALPT, modif. 6 febbraio 1995, in vigore dal 17 marzo 1995). Il municipio informa in seguito la popolazione sulla proposta di piano e sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione (art. 33 cpv. 3 LALPT, modif. 6 febbraio 1995, in vigore dal 17 marzo 1995). Il PR è indi adottato dal Legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) ed approvato dal Consiglio di Stato, il quale decide inoltre i ricorsi presentati contro la decisione di adozione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro la decisione del Governo è infine dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (art. 38 LALPT). Giusta l'art. 41 cpv. 1 LALPT il PR è sottoposto a verifica, di regola, ogni dieci anni. Esso può inoltre essere modificato od integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige seguendo la procedura prevista per l'adozione (art. 41 cpv. 2 LALPT). L'art. 41 cpv. 3 LALPT incarica invece il Consiglio di Stato di fissare una procedura (semplificata) per le modifiche di poco conto: mandato cui il Governo ha atteso agli art. 14 seg. RLALPT.
3.2. Per affrontare debitamente i detti problemi è necessario premettere e tener presente che nel vigente ordinamento l'istituto della domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria altro non è che una iniziativa popolare, il cui campo di applicazione è tuttavia limitato a quei comuni dove non esiste il consiglio comunale ma l'assemblea (cfr. messaggio del Consiglio di Stato concernente il progetto di nuova LOC del 31 maggio 1946, pubbl. in RVGC, sess. ord. autunnale 1949, pag. 119 in fine). Da questo assunto discende subito un primo, importante chiarimento in merito alla portata dell'esame di regolarità e di proponibilità di una domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria giusta l'art. 19 cpv. 5 LOC. Analogamente a quanto previsto all'art. 76 cpv. 5 LOC (modif. 20 aprile 1994, in vigore dal 3 giugno 1994) per l'iniziativa popolare, una siffatta domanda popolare deve essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno 1/6 dei cittadini, la motivazione, l'indicazione degli oggetti su cui deliberare, la domanda al municipio di convocare un'assemblea straordinaria (cfr. RDAT II-1994 N. 2). Del pari essa deve essere considerata proponibile quando, oltre a concernere un oggetto di competenza dell'assemblea (art. 19 cpv. 1 LOC), ossia contemplato all'art. 13 LOC, essa è formulata con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e della forma, è compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a realizzazione (cfr. STA inedita 31 marzo 1995 in re N., consid. 2.2.; inoltre RDAT 1988 N. 1, consid. C-G; RDAT II-1993 N. 7). A questo riguardo è necessario precisare che l'esame della proponibilità di un'iniziativa popolare - e quindi di una domanda popolare - concernente la modifica di un piano regolatore deve parimenti estendersi, secondo prassi e dottrina, alla compatibilità della modifica con l'art. 21 cpv. 2 LPT (recepito all'art. 41 cpv. 2 LALPT): in altre parole questa deve apparire giustificata da un notevole cambiamento delle circostanze (Bianchi Manuel, La révision du plan d'affectation communal, 1990, pag. 124 e da 135 a 143; Zaugg Aldo, Die Gemeindeinitiative in Bau- und Planungssachen, pubbl. in BVR 1993, pag. 317 segg., 330) rispettivamente non deve pregiudicare la facoltà per le autorità di procedere in futuro, verificandosi le stesse condizioni, ad una (ulteriore) modifica del piano regolatore medesimo (DTF 21 ottobre 1993, pubbl. in ZBl 1994, pag. 321 segg.).
3.3. Nel concreto caso la domanda popolare depositata il 6 luglio 1994 da __________ deve essere senz'altro considerata regolare. Anche i requisiti circa la sua proponibilità appaiono inoltre soddisfatti. Questo con l'importante precisazione che l'esame, nella presente sede, della compatibilità con le norme di natura pianificatoria di rango superiore (federali e cantonali) è però volto a bloccare solo le illegalità più evidenti ("Die Prüfung durch den Gemeinderat soll allerdings nur als grobmaschiges Sieb wirken " Zaugg, op. cit., pag. 326; Bianchi, op. cit., pag. 125 e rinvii, tra l'altro al noto adagio "in dubio pro populo"). Rimangono pertanto riservate in merito le decisioni delle autorità di approvazione e di ricorso a seguito di esame ben più approfondito dell'oggetto. La circostanza inoltre secondo cui il municipio ritiene la modifica proposta inopportuna non può evidentemente mutare l'anzidetta conclusione quo alla proponibilità della domanda popolare. L'opportunità della modifica degli art. 53 e 55 NAPR costituisce proprio un importante aspetto di merito di quest'ultima. Si tratta dunque di un tema che dovrà essere affrontato e deciso in sede di assemblea, cioè politica: alle autorità preposte alla decisione in punto alla regolarità e proponibilità della domanda popolare non spetta alcuna voce in capitolo.
3.4. Ferme queste premesse, deve poi essere respinta senza esitazione la censura sollevata dal comune secondo cui una proposta di modifica di PR può essere formulata esclusivamente dal municipio in applicazione dell'art. 32 cpv. 1 LALPT. Nel campo pianificatorio il municipio non detiene invero più potere propositivo rispetto agli altri settori dell'amministrazione comunale. Una variante di PR, in quanto di competenza del Legislativo (art. 13 cpv. 1 lett. d LOC; 34 cpv. 1 LALPT), può pertanto essere proposta non solo dall'Esecutivo, come vuole la regola (art. 32 cpv. 1 LALPT), bensì anche attraverso la presentazione di una domanda popolare, di un'iniziativa popolare oppure di una mozione.
3.5. Rimane infine il problema posto dalla necessità di ossequiare la procedura di coordinamento, di informazione e partecipazione di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 2 LALPT così come quella dell'esame preliminare ai sensi l'art. 33 cpv. 1 LALPT. Il solo problema che il Consiglio di Stato ha affrontato nel giudizio impugnato e che esso ha pensato di risolvere suddividendo in due fasi la trattazione della domanda popolare. Questa verrebbe in primo luogo sottoposta al Legislativo secondo la sola procedura istituita all'art. 19 LOC, ritenuto che alla sua accettazione in quella sede verrebbe unicamente attribuito il valore di un'indicazione vincolante per il municipio di intraprendere la procedura di modifica del PR secondo l'iter previsto agli art. da 32 a 41 LALPT. Ora quel modo di procedere è senz'altro necessario nel caso in cui una domanda popolare è presentata in forma generica, non invece quando questa è presentata in forma elaborata, com'è il caso nella fattispecie. La presentazione di una domanda popolare di quel genere determina infatti ipso facto l'apertura della procedura di modifica del PR ed obbliga nel contempo l'Esecutivo a provvedere allo svolgimento di tutte le pratiche preliminari esatte dalla LALPT affinché il Legislativo possa deliberare, in una sola volta, sulle proposte contemplate nella domanda medesima (cfr. in senso analogo, per il caso di deposito di un'iniziativa popolare presentata in forma elaborata, Bianchi, op. cit., pag. 128; inoltre, implicitamente, STA 2.5.1994 in re comune di __________, consid. 2.2., pubbl. in RDAT II-1994 N. 2, ove vien messa in evidenza l'importanza della motivazione di una domanda popolare di modifica del PR in funzione, tra l'altro, della verifica della sua legittimità da parte delle autorità di ricorso e di approvazione). Basta pertanto integrare le differenti procedure. Concretamente quindi il municipio convocherà l'assemblea per deliberare sulla proposta di modifica degli art. 53 e 55 NAPR dopo aver esperito sollecitamente le procedure di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 1 e 3 LALPT. Lo svolgimento, necessario, delle dette procedure da parte del municipio deve infatti essere considerato prevalente rispetto all'obbligo per lo stesso di convocare l'assemblea entro 30 giorni dalla pubblicazione all'albo della decisione circa la regolarità e proponibilità della domanda popolare sancito all'art. 19 cpv. 6 LOC. Il municipio è inoltre tenuto a riferire sull'esito dell'esperimento delle anzidette procedure in occasione dell'assemblea straordinaria che sarà chiamata a deliberare sulla modifica del PR in discussione.
Sulla scorta di quanto precede la risoluzione governativa deve essere tutelata, seppur con motivazioni ed indicazioni affatto diverse. Il ricorso deve infine essere respinto, con la precisazione di cui al consid. 3.5. in fine.
Il comune, che non è intervenuto a tutela di interessi economici propri, può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm), ma non può sottrarsi alla rifusione delle ripetibili alla controparte, assistita da un avvocato iscritto all'albo (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LPT, 13, 19, 76, 208 LOC, 32, 33, 34, 37, 38, 41, 55 LALPT, 18, 28, 31, 43, 46 PAmm
dichiara e pronuncia:
§. Il municipio di __________ convocherà l'assemblea per deliberare sulla domanda popolare 6 luglio 1994 dopo aver esperito sollecitamente le procedure di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 1 e 3 LALPT.
Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di __________ è condannato a rifondere a __________ un importo di fr. 500.-- per ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo:
Il presidente: Il segretario: