ccomandata
Incarto n. 42.2016.1
rs/DC/sc
Lugano 27 giugno 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 23 febbraio 2016 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di assistenza sociale
ritenuto, in fatto
1.1. L’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI), con decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 (cfr. doc. A), da una parte, ha ritenuto irricevibile il reclamo interposto il 22 dicembre 2015 da RI 1, rappresentata dall’avv. RA 1, contro una comunicazione del 16 dicembre 2015 nella quale l’amministrazione aveva rilevato che la medesima conviveva con __________ e l’aveva invitata a chiedere il rinnovo delle prestazioni assistenziali unitamente al convivente con i relativi dati.
Dall’altra, ha respinto il reclamo del 18 gennaio 2016 con cui RI 1, sempre assistita dall’avv. RA 1, ha contestato la decisione del 22 dicembre 2015 con cui l’USSI non è entrato nel merito della richiesta di assistenza.
L’USSI, nella decisione su reclamo, ha in particolare rilevato che:
" (…)
Nel caso in esame, l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, alla luce degli accertamenti svolti, ha rilevato che la signora RI 1 convive. Gli accertamenti effettuati hanno rilevato la presenza costante dell'auto del signor __________ presso l'abitazione della signora RI 1 spesso al di fuori degli orari di lavoro e quindi non era dovuta all'uso del parcheggio da parte del signor __________ durante il lavoro.
Con scritto del 16 dicembre 2015 l'amministrazione ha avvertito l'assistita della necessità di completezza della domanda di rinnovo per gennaio 2016. L'assenza di tali informazioni non permette una valutazione completa e una decisione corretta (se del caso soggetta a contestazione) e comporterebbe il riconoscimento inesatto di prestazioni.
La comunicazione del 16 dicembre 2015 è un'informazione e non una decisione, quindi il reclamo del 22 dicembre 2015 è irricevibile.
L'assistita ha inoltrato deliberatamente domanda di rinnovo il 21 dicembre 2015 a titolo individuale e senza le informazioni necessarie.
La decisione del 22 dicembre 2015 che, considerata una convivenza e il rifiuto di una domanda di assistenza corrispondente a tale situazione con i dati necessari alla decisione, non entra nel merito, è corretta.
La decisione del 22 dicembre 2015 è confermata.” (Doc. A)
1.2. Contro la decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 RI 1, patrocinata dall’avv. RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha chiesto, oltre alla concessione dell’assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio, l’annullamento di tale provvedimento.
A sostegno della pretesa ricorsuale l’avv. RA 1, per conto dell’insorgente, ha segnatamente addotto che:
" (…)
La qui ricorrente è al beneficio delle prestazioni assistenziali da diversi anni. La stessa è in attesa della evasione della richiesta di invalidità.
Sino a dicembre 2015, alla ricorrente sono state riconosciute le prestazioni assistenziali. Nella determinazione dell'importo di pertinenza della Signora RI 1 era stato considerato il fabbisogno della stessa quale persona sola.
In sede di rinnovo delle prestazioni per il mese di gennaio, la richiesta dalla stessa presentata è stata respinta in quanto il competente Ufficio ha ritenuto che, al fine di terminare il diritto alle prestazioni dovevano essere prodotti anche i documenti relativi ad una terza persona, tale __________. Infatti, a mente dell'USSI, tra RI 1 e __________ convivono.
In questa sede si contesta l'esistenza di una stabile convivenza tra la ricorrente e __________. A sostegno della propria testi, ossia della convivenza tra i due, adduce la presenza dell'auto di __________ nel parcheggio attiguo all'abitazione della ricorrente.
In primo luogo, il fatto che l'auto sia parcheggiata frequentemente presso l'abitazione della ricorrente, come già avuto modo di significare direttamente all'USSI, è giustificato dal fatto che __________ per il lavoro utilizza non la propria auto privata, bensì l'auto aziendale (doc. B).
Inoltre, il fatto che l'auto sia parcheggiata non dimostra ancora l'esistenza di una stabile convivenza, considerato che la presenza dell'auto non comporta automaticamente la presenza fisica di __________ presso l'abitazione della ricorrente.
Che tra i due non vi sia convivenza lo si evince inequivocabilmente dal fatto che __________ ha una propria abitazione in quel di __________ (doc. C). Dai documenti agli atti, si evince che lo stesso paga regolarmente il canone di locazione (doc. D). Il fatto che viva nell'appartamento di __________, inoltre, appare chiaro anche alla luce delle fatture inerenti il consumo energetico (doc. E) oltre che dalle dichiarazioni rilasciate dai rispettivi proprietari di casa (doc. F e G).
Alla luce di quanto sopra, si chiede, pertanto che la decisione impugnata sia annullata e che il conteggio delle prestazioni assistenziali sia effettuata considerando i redditi ed il fabbisogno della ricorrente quale persona sola.
La Signora RI 1 auspica che il presente ricorso sia evaso in tempi brevi, considerato che, ad oggi, nessuna prestazione assistenziale le è stata riconosciuta. Anche volendo ammettere l'esistenza di una convivenza, circostanza contestata, considerato il reddito percepito da __________ nei mesi di dicembre e gennaio, la ricorrente avrebbe in ogni caso diritto a delle prestazioni assistenziali. Purtroppo, l'USSI ritiene di non poter entrare nel merito di un nuovo conteggio prima che sia evaso il presente ricorso. (…)” (Doc. I)
1.3. In risposta la Cassa ha proposto di respingere il ricorso, rilevando segnatamente che:
" (…)
Si rileva che dalla documentazione prodotta emerge che la ricorrente è la fidanzata del signor __________. Il fatto che egli, recentemente, abbia preso un appartamento a __________ non esclude la convivenza che non richiede necessariamente una coabitazione. L'asserito uso del parcheggio a scopo lavorativo non è poi aderente agli orari lavorativi prodotti agli atti. Disponendo dell'auto professionale, come indica il datore di lavoro, anche per recarsi al domicilio, non vi è quindi necessità di parcheggiare per motivi professionali proprio presso la signora RI 1.
Si deve ritenere, con la verosimiglianza richiesta nelle assicurazioni sociali, che vi è una convivenza seppure una parte disponga di una seconda abitazione.” (Doc. III)
1.4. Il 21 marzo 2016 l’avv. RA 1 ha trasmesso il Certificato municipale per l’ammissione all’assistenza giudiziaria con allegata della documentazione (cfr. doc. V).
1.5. Pendente causa il TCA ha invitato l’USSI a produrre una serie di documenti e meglio:
" - richiesta rinnovo prestazioni assistenziali del 16.12.2015;
scritto USSI del 16.12.2015 riguardante la necessità di completezza della domanda di rinnovo;
richiesta rinnovo prestazioni assistenziali del 21.12.2015;
decisione USSI del 22.12.2015;
reclamo del 18.01.2016;
documenti concernenti gli accertamenti (e il relativo esito) volti a verificare la presenza dell’automobile del sig. __________ presso l’abitazione della ricorrente.” (Doc. VII)
L’amministrazione ha dato seguito a tale richiesta il 28 aprile 2016 (cfr. doc. VIII; 225-231).
1.6. La parte ricorrente ha preso posizione in merito con scritto del 13 maggio 2016 (cfr. doc. X).
1.7. Il 20 giugno 2016 alla presenza delle parti, e meglio di RI 1, dell’avv. RA 1, di __________ Capoufficio dell’USSI e di __________ dell’USSI, si è svolta la discussione di causa davanti al Presidente del TCA.
In quell'occasione è stato steso un verbale (cfr. doc. XIII), a cui sarà fatto riferimento nei considerandi di diritto.
in diritto
2.1. Il TCA rileva innanzitutto che il 16 dicembre 2015 l’USSI ha inviato a RI 1 uno scritto del seguente tenore:
" (…)
A seguito della modifica della Laps (art 4 lett. c -Unità di riferimento) il Consiglio di Stato in data 26 settembre 2006 ha introdotto nel regolamento il nuovo Art. 2a del seguente tenore:
"la convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
c) la convivenza è durata almeno 6 mesi."
Da accertamenti effettuati, risulta che lei convive con il signor __________ e quindi la sua unità di riferimento dovrà essere completata con i dati anagrafici e finanziari del suo partner.
La informiamo che la decisione della prestazione assistenziale del 16.12.2015 rimane in vigore sino al 31.12.2015.
Nel corso del mese di gennaio 2016 dovrà essere inoltrata la nuova richiesta di prestazioni assistenziali per il tramite dello sportello Laps di riferimento. La invitiamo pertanto a contattare per tempo il suo Comune di domicilio per l'avvio della procedura.” (Doc. 227)
Il 21 dicembre 2015 la ricorrente ha richiesto il rinnovo delle prestazioni assistenziali a far tempo dal gennaio 2016, indicando che la sua situazione familiare non era cambiata (cfr. doc. 228).
Il 22 dicembre 2015 l’avv. RA 1, a nome e per conto dell’insorgente, ha formulato reclamo contro l’atto del 16 dicembre 2015, contestando una stabile convivenza con il signor __________ e chiedendo che ai fini del rinnovo delle prestazioni assistenziali non sia considerato __________ quale componente dell’unità di riferimento di RI 1 (cfr. doc. 230).
Sempre il 22 dicembre 2015 l’USSI, a seguito della richiesta di rinnovo della ricorrente, ha informato quest’ultima circa il fatto che:
" (…) che il rinnovo non verrà preso in considerazione, come potrà notare dal nostro scritto del 16.12.2015, per poter entrare nel merito della valutazione della sua pratica, dovrà inoltrare una nuova domanda con il suo convivente signor __________.
Le rammentiamo che il richiedente deve fornire ogni documento e informazione necessari all'accertamento dell'unità di riferimento, del reddito disponibile residuale e del diritto alla prestazione richiesta. La informiamo che in mancanza di quanto richiesto l'Ufficio potrà decidere di non entrare in materia per il rinnovo della prestazione.” (Doc. 229)
Il 18 gennaio 2016 RI 1, tramite il proprio legale, ha formulato reclamo contro lo scritto del 22 dicembre 2015, facendo valere che non sussiste una stabile convivenza con __________, il quale ha un proprio domicilio in Italia (cfr. doc. 231).
Come visto nei fatti, con decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 l’USSI, da una parte, ha ritenuto irricevibile il reclamo interposto il 22 dicembre 2015 contro la comunicazione del 16 dicembre 2015. Dall’altra, ha respinto il reclamo del 18 gennaio 2016 con cui RI 1 ha contestato la decisione del 22 dicembre 2015 (cfr. doc. A).
2.2. La Laps, che ha lo scopo di armonizzare e coordinare i principi e le disposizioni che disciplinano la concessione delle prestazioni sociali erogate dal Cantone Ticino, fra le quali le prestazioni assistenziali (cfr. art. 1 e 2 Laps), non contempla espressamente la definizione di decisione, analogamente del resto alla LPGA, applicabile al regime Laps a titolo sussidiario (cfr. art. 33 cpv. 3 Laps), e alle singole leggi federali in ambito di assicurazioni sociali precedentemente alla LPGA.
La giurisprudenza antecedente alla LPGA ha però stabilito che per il diritto delle assicurazioni sociali il concetto di decisione andava determinato in corrispondenza con quello enunciato all’art. 5 PA. La LPGA non prevede deroghe a questo principio. Pertanto, in applicazione pure dell’art. 55 cpv. 2 LPGA il quale rinvia a titolo suppletivo alla legge federale sulla procedura amministrativa, un atto amministrativo va ritenuto una decisione o meno in riferimento alla nozione di cui all’art. 5 PA (cfr. DTF 130 V 388; DTF 120 V 349; DTF 122 V 368).
La Legge sulla procedura amministrativa federale all'art. 5 cpv. 1 precisa che
" Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
a. la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
b. l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
c. il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi."
Una decisione amministrativa non va intesa nel senso letterale, ma in quello corrispondente al suo vero significato giuridico (cfr. DTF 132 V 74 consid. 2; DTF 120 V 497).
Una decisione per essere tale non necessita né dell'indicazione che si tratti di una decisione né dell'indicazione dei mezzi di diritto, nella misura in cui, tuttavia, la persona toccata si rende conto della misura presa.
La giurisprudenza e la dottrina hanno poi precisato che costituisce una decisione l'atto unilaterale di un'autorità amministrativa che regola una situazione giuridica concreta e individuale in maniera imperativa (cfr. DTF 122 V 189 consid. 1, 118 V 17 consid. 1, DTF 116 V 319 consid. 1a, DTF 98 Ib 463; KNAPP, Précis de droit administratif. Ed. Helbing & Lichtenhahn. Quarta edizione. Basilea 1991, n. 936-955, pag. 214-217; GOSSWEILER, Die Verfügung im Schweizerischen Sozialversicherungsrecht, pag. 13ss; BOIS, "La décision dans le domaine de l'assurance sociale" in Etudes de droit social. Collezione Le droit de travail en pratique. Vol. 3. Ed. Schulthess Polygraphischer Verlag. Zurigo 1991, pag. 199; GYGI, Verwaltungsrechtpflege und Verwaltungsverfahren im Bund, seconda edizione, pag. 27).
Conseguentemente quelle situazioni giuridiche che permettono, in un determinato caso, più soluzioni possibili o che non regolano i diritti o doveri dell'assicurato non vanno considerate come decisioni (RCC 1977 pag. 162).
2.3. Nell’evenienza concreta l’amministrazione stessa, respingendo il reclamo del 18 gennaio 2016 contro il suo scritto del 22 dicembre 2015 – con cui è stato comunicato alla ricorrente che il rinnovo delle prestazioni assistenziali non sarebbe stato preso in considerazione, poiché, per entrare nel merito della domanda, avrebbe dovuto inoltrare una nuova richiesta con il convivente __________, fornendo i documenti e le informazioni necessarie (cfr. doc. 229) –, ha considerato quest’ultimo quale decisione.
In effetti l’USSI nella decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 ha indicato:
" (…)
La decisione del 22 dicembre 2015 che, considerata una convivenza e il rifiuto di una domanda di assistenza corrispondete a tale situazione con i dati necessari alla decisioni, non entra nel merito, è corretta.
La decisione del 22 dicembre 2015 è confermata.” (Doc. A p.to R)
Lo scritto del 16 dicembre 2015 – con cui l’USSI, dopo aver segnalato che per l’amministrazione nel caso della ricorrente era data una convivenza con __________ e che quindi la sua unità di riferimento avrebbe dovuto essere completata con i dati anagrafici e finanziari di quest’ultimo, ha indicato che nel gennaio 2016 avrebbe dovuto essere inoltrata una nuova domanda di assistenza sociale (cfr. doc. 227) –, per contro, non è stato ritenuto quale decisione, bensì unicamente una comunicazione (cfr. doc. A p.to R).
L’avv. RA 1, per conto dell’insorgente, il 22 dicembre 2015, ha interposto reclamo contro tale atto, contestando l’esistenza di una convivenza stabile (cfr. doc. 230)
Già con tale atto del 16 dicembre 2015 l’USSI ha decretato che RI 1 vive in convivenza stabile, ciò che esclude per l’amministrazione la possibilità di calcolare la prestazione assistenziale fondandosi su un’unità di riferimento di una persona.
In casu, tuttavia, la questione di sapere se l’atto del 16 dicembre 2015 costituisce o meno una decisione non merita di ulteriori approfondimenti.
In effetti, considerando quale decisione lo scritto del 22 dicembre 2015 e respingendo dunque il relativo reclamo ribadendo che nel caso dell’insorgente si è confrontati con una convivenza e che non è possibile, senza le informazioni necessarie, entrare nel merito della domanda di rinnovo a far tempo dal gennaio 2016 formulata dalla ricorrente con l’indicazione che l’unità di riferimento è costituita solo da lei, l’amministrazione ha in ogni caso consentito all’insorgente di contestare, tramite ricorso al TCA, l’esistenza di una convivenza e di postulare che il conteggio delle prestazioni assistenziali sia effettuato considerando soltanto i suoi redditi e il suo fabbisogno (cfr. doc. A; I).
Questa Corte ritiene in ogni caso utile, con particolare riferimento allo scritto del 22 dicembre 2015 dell’USSI, invitare quest’ultimo, per chiarezza nei confronti dei richiedenti l’assistenza sociale, a emettere delle decisioni formali nel caso di non entrata in materia di una domanda (cfr. STCA 39.2005.1 del 12 maggio 2005).
2.4. Oggetto della vertenza è la questione di sapere se a ragione oppure no l’USSI, ritenendo che RI 1 conviva con __________, non è entrato nel merito della domanda di rinnovo delle prestazioni assistenziali a far tempo dal gennaio 2016 inoltrata dalla ricorrente il 21 dicembre 2015, in assenza di informazioni specifiche sul reddito disponibile residuale riguardante anche __________, considerato suo convivente.
Per verificare se un beneficiario di prestazioni assistenziali ha diritto o meno al rinnovo delle stesse, e meglio per potere effettuare il calcolo volto alla determinazione dell’importo dell’eventuale prestazione assistenziale, è essenziale conoscere la situazione connessa alla sua unità di riferimento ed economica.
Al fine di ottenere le informazioni necessarie per la determinazione del diritto alle prestazioni sociali, gli organi amministrativi devono poter accedere a tutti i dati inerenti l’assicurato in questione (cfr. Messaggio n. 4773 relativo all’introduzione di una nuova Laps del 1° luglio 1998, pag. 27).
L’art. 28 Laps a tale proposito enuncia:
" Gli organi amministrativi competenti per l’applicazione della legge e delle leggi speciali possono accedere a tutte le informazioni loro necessarie. (cpv. 1)
Allo scopo di garantire un’elaborazione razionale dei dati conservati presso gli organi amministrativi cantonali e quelli delle cancellerie comunali, necessari all’applicazione della legge e delle leggi speciali, è autorizzato il flusso automatizzato delle informazioni (cpv. 2)."
Inoltre l’assicurato stesso è obbligato a fornire le informazioni utili per determinare il suo diritto, in particolare, alle prestazioni assistenziali. Giusta l’art. 67 Las:
" 1Il richiedente, rispettivamente l’assistito, è tenuto a dare agli organi dell’assistenza sociale ogni informazione utile sulle sue condizioni personali e finanziarie; esso deve produrre, a richiesta, ogni documento e permettere ai rappresentanti degli organi dell’assistenza l’accesso alla sua abitazione.
2A richiesta, l’interessato deve svincolare ogni Autorità, ente privato o pubblico e ogni terzo in genere dal segreto d’ufficio, rispettivamente dal segreto professionale.”
L’art. 29 Laps prevede:
" Le persone che compongono l’unità di riferimento, gli organi amministrativi cantonali e comunali, le Autorità giudiziarie, le Assicurazioni sociali e private, sono tenuti a fornire gratuitamente tutte le informazioni utili all’accertamento del diritto."
L’art. 29 Laps impone, dunque, la trasmissione gratuita su richiesta degli organi amministrativi competenti per l’applicazione della Laps e delle leggi speciali di tutte le informazioni utili all’accertamento del diritto alle prestazioni sociali (cfr. Messaggio n. 4773 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 1° luglio 1998 pag. 28).
L’art. 43 cpv. 3 LPGA, applicabile per analogia in ambito di assistenza sociale, prevede due sanzioni in caso di violazione del dovere di collaborazione avvenuta in modo ingiustificato: l'autorità amministrativa può decidere in base agli atti o decidere di non entrare nel merito. La norma non indica come scegliere fra le due possibilità. Comunque, secondo la prassi, la facoltà di non entrare nel merito va utilizzata con un certo riserbo. Se, infatti, sulla base degli atti è possibile emettere una decisione di merito, non va emesso un provvedimento di irricevibilità (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, 3° ed., Zurigo, Basilea, Ginevra 2015, ad art. 43 n. 99-100).
L’assicuratore, tuttavia, non può pronunciarsi sulla base degli atti né rifiutarsi di entrare in materia se gli è possibile delucidare i fatti senza difficoltà, né complicazioni speciali, malgrado la mancanza di collaborazione dell’assicurato (cfr. STF 9C_266/2012 del 19 agosto 2012 consid. 1.1.; STFA I 700/02 del 24 giugno 2003 consid. 2.2. e riferimenti ivi citati).
2.5. Nel caso di specie per valutare se l’USSI rettamente non è entrato nel merito della richiesta di rinnovo delle prestazioni assistenziali a decorrere dal mese di gennaio 2016 in mancanza delle informazioni necessarie riguardanti, in particolare, la situazione economica di __________ occorre dapprima stabilire se a ragione o meno l’amministrazione ha considerato che la ricorrente convive con il medesimo in tale lasso di tempo, e meglio per i mesi di gennaio e febbraio 2016.
Nel mese di gennaio 2016, in effetti, le prestazioni sono state negate in quanto non sono stati forniti i dati concernenti __________ (cfr. doc. 229; 228; XIII).
Nel mese di febbraio 2016 alla ricorrente è stata riconosciuta una prestazione assistenziale di fr. 1'902.50, oltre al premio della cassa di malati di fr. 124.--, tenendo conto, però, di un’unità di riferimento composta della medesima e di __________, su richiesta dell’avv. RA 1 che aveva precisato che, se del caso, avrebbe in seguito richiesto la revisione (cfr. doc.128; L; XIII).
Dal mese di marzo 2016, per contro, a RI 1 l’USSI assegna prestazioni assistenziali considerando un’unità di riferimento di una sola persona (cfr. doc. XIII).
Ai sensi dell’art. 4 Laps, applicabile anche nell’ambito dell’assistenza sociale (cfr. art. 2 Laps; 21 Las):
" 1L’unità di riferimento è costituita:
a) dal titolare del diritto;
b) dal coniuge o dal partner registrato;
c) dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;
d) dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;
e) dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.
2-7…"
L’art. 2a Reg.Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia poi che:
" La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
c) la convivenza è durata almeno 6 mesi.”
L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
Come appena visto, per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è costituita dal partner convivente se la convivenza è considerata stabile, ossia se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi oppure procura gli stessi vantaggi di un matrimonio, a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.
Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett. c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:
" 2.2 Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1 Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.
Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no."
Inoltre dal Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze emerge che:
" (…)
Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni."
Dal Commento alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20 settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006 (cfr. STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 consid. 2.3.), in relazione all’art. 2a Reg.Laps risulta:
" Articolo 2a; partner conviventi
Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del 25 ottobre 2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è considerata stabile se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in cui non vi siano figli in comune.
Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (vedi DTF 5C 90/2001, 5C 155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003 e DTF 129 I 1).
Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi costituisce una presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di contrapporsi, dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un matrimonio: si pensa, in particolare, al caso degli studenti che condividono un appartamento, "senza avere una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e economica" (vedi STCA citata in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi anche STCA 25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei 6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale federale, che richiede una convivenza di "molti mesi" e alla necessità di rigore finanziario nel settore delle prestazioni sociali.
Va infine sottolineato che questa nuova normativa si applica sia in caso di partners eterosessuali che omosessuali.” (Doc. X1)
2.6. Secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
La giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo sesso, l'Alta Corte ha stabilito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Inoltre in una sentenza 8C_790/2007 del 23 luglio 2008, pubblicata in DTF 134 I 313 e relativa al rifiuto di accordare al ricorrente un sussidio per la riduzione dei premi dell’assicurazione malattia, il Tribunale federale ha rilevato che:
" (…)
5.5 Il n'existe entre les concubins aucun devoir légal d'entretien et d'assistance (ATF 129 I 1 consid. 3.2.4 p. 6; voir aussi ATF 106 II 1 consid. 2 p. 4). En matière civile, la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit du divorce a considéré, sous certaines conditions, que le concubinage constituait une communauté assimilable au mariage pouvant entraîner la perte du droit à la rente du conjoint divorcé. Le Tribunal fédéral a toutefois posé la pr.omption (réfragable) qu'un concubinage était stable lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de l'action en modification du jugement de divorce ("concubinage qualifié"; ATF 118 II 235 consid. 3a p. 237; ATF 114 II 295 consid. 1a p. 297; voir également URS FASEL/DANIELA WEISS, Auswirkungen des Konkubinats auf (nach-)eheliche Unterhaltsansprüche, in PJA 2007 p. 13 ss). En matière d'aide sociale, il existe dans les cantons une tendance de plus en plus marquée d'assimiler à des couples mariés des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence admet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (arrêts du Tribunal fédéral 2P.242/2003 du 12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch 2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004, consid. 3.2; 2P.386/1997 du 24 août 1998; THOMAS GÄCHTER/MYRIAM SCHWENDENER, Nichteheliche Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum Verhältnis von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857 s.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd., Berne 1999, p. 162; PETER STADLER, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss). A ce propos, les directives de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) prévoient que si les partenaires vivent en concubinage stable et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière appropriée. Elles précisent qu'un concubinage est considéré comme stable, notamment, s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce même ordre d'idées, le Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accordée seulement si le revenu total des deux concubins ne dépasse pas la limite fixée, n'était pas arbitraire (ATF 129 I 1).
(…).”
Con giudizio 8C_232/2015 del 17 settembre 2015, pubblicato in DTF 141 I 153, l’Alta Corte ha poi confermato quanto deciso dall’amministrazione, ossia che ad una beneficiaria dell’assistenza sociale andava computato nei redditi un ipotetico importo a carico del convivente (“Konkubinatsbeitrag”), ritenendo la loro convivenza - che durava da sette anni e dalla quale era nato un figlio - stabile.
L’asserzione della ricorrente secondo cui il concubinato dal profilo economico non sarebbe stato così stabile non ha permesso un esito differente, mancando qualsiasi indicazione in proposito.
Inoltre, non è sapere se il convivente si è espressamente dichiarato disposto a corrispondere realmente un importo a sostegno dell’economia domestica. In caso contrario vi sarebbe il rischio che per approfittare dell’assistenza sociale un convivente contribuisca in misura minore rispetto a quanto corrisponderebbe senza il possibile intervento dell’assistenza sociale e ciò contravvenendo al principio di sussidiarietà.
Infine il TF ha evidenziato che il conteggio di tale importo nemmeno risultava arbitrario in considerazione del fatto che i concubini avevano fondato un’economia domestica comprensiva anche dei loro rispettivi figli nati da precedenti relazioni.
In una sentenza 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II – 2013 N. 13 pag. 66 seg., questo Tribunale ha stabilito che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione di prestazioni assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in quanto per un certo periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata costituita anche da sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale intratteneva una relazione sentimentale da molti anni.
In quel caso, malgrado nell'arco di tempo in discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da periodi precedenti e dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto 2012), non abitassero (sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha continuato a recarsi presso l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto spesso (due-tre volte alla settimana, passandovi, per stessa ammissione della signora, a volte anche la notte), occupandosi anche delle faccende domestiche del suddetto.
Inoltre la Polizia Comunale ha effettuato controlli in modo assiduo e durante differenti orari sia di giorno che di notte, attestando che l'autovettura della signora si trovava in modo predominante posteggiata nell'autorimessa privata dello stabile dove risiedeva quest'ultimo.
Con giudizio 36.2014.78-79+36.2014.84-85+36.2014.102-103 del 2 febbraio 2015 il TCA ha stabilito che rettamente la Cassa cantonale di compensazione Ufficio delle prestazioni, ai fini della determinazione del diritto alla riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie (RIPAM), ha considerato una coppia quale unica unità di riferimento, siccome la convivenza, che durava, in modo indubbio, da oltre sei mesi, andava ritenuta stabile ai sensi dell’art. 10a RLCAmal, in vigore dal 1° gennaio 2015 (cfr. BU 3/2015 del 23 gennaio 2015 pag. 14-15) e il cui tenore è identico a quello dell’art. 2a Reg.Laps.
Con sentenza 42.2014.13 del 21 maggio 2015, pubblicata nella Rtid I-2016 N. 5 pag. 39 segg., questa Corte ha accolto il ricorso di un insorgente, già beneficiario di prestazioni assistenziali, la cui nuova domanda del maggio 2014 era stata respinta, in quanto il reddito della sua unità di riferimento, nella quale era stata computata anche la compagna con cui abitava dall’aprile 2014, superava il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità.
Il TCA, contrariamente a quanto deciso dall’USSI, ha stabilito che, indipendentemente dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps sia conforme o meno all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale, non risultavano date le condizioni per considerare che la convivenza del ricorrente procurasse gli stessi vantaggi di un matrimonio ai sensi dell’art. 2a lett. b Reg.Laps e fosse quindi stabile giusta l’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps anche nel periodo precedente la fine del lasso di tempo di almeno sei mesi.
In effetti quando l’USSI ha negato il diritto a una prestazione assistenziale la convivenza tra l’insorgente e la compagna, conosciutisi nemmeno un anno prima, non comportava l’elemento della durata, essendo iniziata solo nell’aprile 2014.
Inoltre gli indizi indicati dall’amministrazione (dichiarazione di convivenza e comune sottoscrizione del contratto di locazione), da un lato, non erano sufficienti per concludere che si era confrontati con una convivenza stabile già nei primi mesi della loro coabitazione. Dall’altro, non erano sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio.
Questo Tribunale ha, pertanto, concluso che nei primi sei mesi a far tempo dall’aprile 2014 l’unità di riferimento del ricorrente era costituita unicamente dal medesimo e da sua figlia.
Al riguardo cfr. pure STCA 39.2015.3 del 12 novembre 2015.
2.7. Le direttive COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre 2014 e menzionate nelle sentenze DTF 134 I 313 consid. 5.5. e DTF 141 I 153 consid. 4.3. citate sopra (cfr. consid. 2.3.), al punto F.5.1 ("Comunità di abitazione e vita di tipo familiare") sottolineano che:
" F.5 Comunità di abitazione e vita di tipo familiare
F.5.1 Principi
Le persone che vivono in comunità di abitazione e vita di tipo familiare non possono, per principio, essere considerate come una sola unità di riferimento per il sostegno sociale.
Per ogni beneficiario dev’essere allestito e gestito un incarto individuale.
Le persone che non beneficiano di prestazioni di assistenza devono assumere personalmente le spese da esse stesse determinate. Ciò riguarda in particolare le spese per il sostentamento, le spese per l’alloggio e le spese varie. Per principio, all’interno della comunità queste spese sono ripartite in modo pro-capite (v. capitoli B.2 e B.3).
Sul piano del diritto, le persone che vivono in comunità di abitazione e vita di tipo familiare non sono tenute a provvedere al mantenimento reciproco degli altri membri della comunità.
Di conseguenza, i beni e i redditi degli uni e degli altri non devono essere sommati.
Il contributo che una persona non assistita apporta al budget di un beneficiario di prestazioni di assistenza può essere conteggiato quale contributo all’economia domestica o partecipazione ai costi di concubinato solo se soddisfano specifici presupposti. In particolare, dev’essere verificato che il contributo al concubinato sia erogato solamente nell’ambito di una relazione stabile.
Un concubinato (anche una relazione tra partner dello stesso sesso) è considerato stabile solo se dura da almeno due anni o i partner vivono congiuntamente a un figlio avuto in comune.” (La sottolineatura è del redattore)
Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, cfr. C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011, pag. 171-172 e pag. 114-115 relativamente al principio di sussidiarietà.
2.8. Nella presente fattispecie dalle carte processuali emerge che RI 1, che ha lavorato in passato quale assistente di marketing, attività che non ha più potuto svolgere a causa di problemi di salute (è pendente una domanda di prestazioni dell’assicurazione invalidità; cfr. doc. XIII), e che dal 1° aprile 2014 abita a __________ in via __________ in un appartamento di 4 locali (pigione di fr. 950.-- al mese + spese di fr. 150 al mese; cfr. doc. N), è al beneficio di prestazioni assistenziali ordinarie da diversi anni (cfr. doc. I).
In particolare con decisione del 17 marzo 2015 le è stata concessa una prestazione assistenziale ordinaria per il mese di marzo 2015 di fr. 1'773.--, tenendo conto nella sua unità di riferimento anche di __________ e computando nel relativo calcolo un reddito da attività dipendente conseguito da quest’ultimo di fr. 15'242.-- annui (cfr. doc. 217-220).
Il 17 marzo 2015 l’USSI, inoltre, ha inviato alla ricorrente il seguente scritto:
" (…) in occasione della sua prossima richiesta di rinnovo (da presentare tramite il suo comune di domicilio), la invitiamo a farci pervenire i seguenti documenti:
· Eventuali novità in merito alla domanda d’invalidità
· Ricevute che attestino l’avvenuto pagamento dell’affitto per il mese di marzo 2015
· Conteggio salario signor __________ inerente il mese di marzo 2015
· Novità in merito al permesso di dimora del signor __________.
Le rammentiamo che il richiedente deve fornire ogni documento e informazione necessari all’accertamento dell’unità di riferimento, del reddito disponibile residuale e del diritto alla prestazione richiesta. La informiamo che in mancanza di quanto richiesto l’Ufficio potrà decidere di non entrare in materia per il rinnovo della prestazione.” (Doc. 216)
Con decisione del 14 aprile 2015 all’insorgente è stata assegnata una prestazione assistenziale ordinaria di fr. 2'384.-- per aprile 2015, considerando nella sua unità di riferimento anche __________ (cfr. doc. 198).
Il 14 aprile 2015 l’amministrazione ha inviato alla ricorrente una lettera di tenore analogo allo scritto del 17 marzo 2015 chiedendo, però, il conteggio di salario di aprile 2015 di __________ (cfr. doc. 197).
RI 1, il 6 maggio 2015, ha chiesto il rinnovo delle prestazioni assistenziali, specificando che la sua situazione familiare era cambiata, poiché __________ si era trasferito in Italia (cfr. doc. 187).
Il 7 maggio 2015 alla ricorrente è stata riconosciuta una prestazione assistenziale ordinaria di fr. 2'285.-- per il periodo da maggio a ottobre 2015 tenendo conto di un’unità di riferimento composta unicamente della medesima (cfr. doc. 183).
L’USSI il 26 ottobre 2015 le ha poi concesso nuovamente una prestazione assistenziale di fr. 2'285.-- per il mese di novembre 2015 considerando un’unità di riferimento di una persona (cfr. doc. 169), così come il 16 dicembre 2015 per il mese di dicembre 2015 (cfr. doc. 158; XIII).
Il 16 dicembre 2015 l’USSI ha inviato all’insorgente uno scritto in cui è stato precisato che da accertamenti effettuati è risultato che la stessa convive con __________ e che quindi la sua unità di riferimento avrebbe dovuto essere completata con i dati anagrafici e finanziari del partner. E’ stata informata che la prestazione assistenziale sarebbe rimasta in vigore fino al 31 dicembre 2015, ma che nel mese di gennaio 2016 avrebbe dovuto inoltrare una nuova richiesta (cfr. doc. 227).
RI 1, il 21 dicembre 2015, ha formulato richiesta di rinnovo delle prestazioni assistenziali con effetto dal 1° gennaio 2016, precisando che la sua situazione familiare non era cambiata (cfr. doc. 228).
Il 22 dicembre 2015 l’USSI ha comunicato che il rinnovo non sarebbe stato preso in considerazione, poiché, come indicato nello scritto del 16 dicembre 2015, la domanda avrebbe dovuto essere presentata con il convivente __________ (cfr. doc. 229).
L’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI), con decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 (cfr. doc. A), ha respinto il reclamo del 18 gennaio 2016 con cui RI 1 ha contestato la decisione del 22 dicembre 2015 (cfr. doc. 231).
Nel mese di gennaio 2016, quindi, le prestazioni assistenziali non sono state versate, in quanto non sono stati forniti i dati concernenti __________ (cfr. doc. 229; 228; XIII).
Come già visto al consid. 2.5., nel mese di febbraio 2016 alla ricorrente è stata, invece, riconosciuta una prestazione assistenziale di fr. 1'902.50, oltre al premio della cassa di malati di fr. 124.--, tenendo conto di un’unità di riferimento composta della medesima e di __________, su richiesta dell’avv. RA 1 che aveva precisato che, se del caso, avrebbe richiesto la revisione (cfr. doc.128; L; XIII).
Dal mese di marzo 2016 l’USSI assegna a RI 1 prestazioni assistenziali considerando un’unità di riferimento di una sola persona (cfr. doc. XIII).
2.9. Per quanto concerne, più specificatamente, , il TCA rileva che in una segnalazione del 24 marzo 2015 dell’USSI alla Sezione della popolazione è stato indicato che __________ ha presentato - il 10 marzo 2015 (cfr. doc. XIII) - domanda di assistenza unitamente a RI 1, che lo stesso si è trasferito in Svizzera il 2 febbraio 2015 proveniente da __________ (- Italia), che aveva pendente una domanda di permesso B UE/AELS e che da inizio febbraio 2015 lavorava presso la __________ di __________ come agente ausiliario di sicurezza (cfr. doc. 3).
Dal verbale relativo alla discussione di causa davanti al Presidente del TCA del 20 giugno 2016 emerge che la ricorrente ha conosciuto __________ nel 2012 quando “egli era venuto dalla __________ per trovare degli amici” (cfr. doc. XIII pag. 2). L’insorgente ha precisato che nel periodo 2012-2015 egli andava e veniva dalla __________ e che a metà gennaio 2015, grazie a un suo ex compagno di classe RI 1 che ha un’agenzia __________ a __________, la __________, __________ ha reperito un lavoro (cfr. doc. XIII pag. 2).
Il 30 aprile 2015 __________ ha concluso un ulteriore contratto di lavoro con la __________ di durata indeterminata in qualità di agente ausiliario di sicurezza a ore con effetto dal 4 maggio 2015. Quale suo indirizzo è stato specificato Via __________, __________ (cfr. doc. 147).
Sempre il 30 aprile 2015 __________ ha presentato al Comune di __________ una notifica di partenza per __________ (__________), Via __________, con effetto da quella data (cfr. doc. 190) e ha inoltrato domanda per un permesso G come frontaliere. Quale indirizzo all’estero egli ha indicato __________, __________, __________ – __________ (cfr. doc. 146).
A proposito della richiesta del permesso G, in occasione della discussione di causa del 20 giugno 2016 la ricorrente ha puntualizzato, che , allorché a metà gennaio 2015 aveva trovato un’occupazione ed era andato a vivere con lei che era in assistenza, aveva fatto domanda di un permesso B. Tale permesso è stato tuttavia negato in quanto guadagnava troppo poco per il proprio sostentamento. A quel punto il datore di lavoro gli avrebbe consigliato di richiedere un permesso da frontaliere. __________ si è così trasferito a __________ () presso un cugino dell’insorgente, ma restava alcuni giorni a casa di quest’ultima a __________, benché non fosse fisso (cfr. doc. XIII pag. 2).
Il 12 settembre 2015 __________, proprietario dello stabile in via __________ a __________ in cui abita la ricorrente, ha dichiarato, da una parte, di recarsi spesso nella palazzina di __________ in quanto lì vive pure sua mamma. Dall’altra, di incontrare regolarmente RI 1 e di conoscere personalmente il suo fidanzato, __________. Egli ha affermato di poter ritenere che lo stesso non viva stabilmente con RI 1. Al riguardo ha spiegato che dal maggio 2015, quando la ricorrente gli ha comunicato che __________ aveva portato il suo domicilio a __________, l’ha incontrato con meno frequenza (cfr. doc. 138)
__________ dall’ottobre 2015 ha concluso un contratto di locazione concernente un appartamento di 4 locali a __________ (__________) per la durata di quattro anni. La pigione mensile ammonta a 400 Euro e la cauzione a 1'000 Euro (cfr. doc. C).
In effetti la ricorrente, in sede di audizione davanti al Presidente del TCA, ha affermato che suo cugino nel settembre 2015 avrebbe detto a __________ “di cercarsi un’altra casa in quanto lui ha comprato casa a __________” (VA; cfr. doc. XIII pag. 2).
La bolletta dell’elettricità relativa all’abitazione di __________ da pagare entro il 24 ottobre 2015 corrispondeva a 87.25 Euro, mentre quella da pagare entro il 24 dicembre 2015 a 24.31 Euro (cfr. doc. E).
La Polizia Comunale di __________, dal 29 ottobre al 20 novembre 2015, ha eseguito dei controlli in via __________ su richiesta dell’USSI per verificare la frequenza della presenza di __________ a __________ presso l’appartamento di RI 1.
Dal Rapporto di segnalazione allestito il 24 novembre 2015 si evince che:
" (…)
I -28- controlli hanno avuto luogo in diversi orari del giorno, della sera nonché durante dei giorni festivi e solo in -7- occasioni, la sua auto non era presente.
Sulla base di informazioni fornite da una persona degna di fiducia, la vettura del __________ è sempre presente da parecchi mesi nei due punti dove è stata fotografata.
A seguito di ciò, possiamo dedurre che, malgrado in data 30.04.2015 si è annunciato partente all’ufficio controllo abitanti, di fatto non ha mai lasciato il comune di __________.” (Doc. 225)
Dalla lista dei controlli risulta, poi, più specificatamente:
Nr.
Data
Ora
Esito del controllo
Nomi agenti
1
29.10.2015
1725
Presente la vettura __________ – grigia – __________
2
29.10.2015
1945
Presente la vettura __________ – grigia – __________
3
30.10.2015
0815
Presente la vettura __________ – grigia – __________
4
30.102.105
15.55
Auto non presente
5
01.11.2015
0955
Presente la vettura __________ – grigia – __________
6
02.11.2015
0810
Veicolo non presente
7
02.11.2015
1430
Presente la vettura __________ – grigia – __________
8
04.11.2015
0815
Veicolo non presente
9
04.11.2015
1730
Presente la vettura __________ – grigia – __________
10
04.11.2015
2110
Presente la vettura __________ grigia – __________
11
05.11.2015
2005
Presente la vettura __________ – grigia – __________
12
06.11.2015
1435
Veicolo non presente
13
07.11.2015
0820
Veicolo non presente
14
10.11.2015
0822
Veicolo presente
15
10.11.2015
1946
Presente la vettura __________ grigia – __________
16
11.11.2015
0820
Veicolo presente
17
11.11.2015
2130
Presente la vettura __________ – grigia – __________
18
12.11.2015
0820
Presente la vettura __________ – grigia – __________
19
12.11.2015
1950
Presente la vettura __________ – grigia – __________
20
13.11.2015
0925
Presente la vettura __________ – grigia – __________
21
15.11.2015
1300
Presente la vettura __________ – grigia – __________
22
16.11.2015
1025
Presente la vettura __________ – grigia – __________
23
17.11.2015
1110
__________ – grigia – __________ non presente
24
18.11.2015
0815
__________ – grigia – __________ presente
25
18.11.2015
2200
Veicolo non presente
26
19.11.2015
2005
Veicolo presente
27
20.11.2015
0915
Veicolo presente
28
20.11.2015
1915
__________ – grigia – __________ presente
(Doc. 215)
Il datore di lavoro di __________, il 17 dicembre 2015, ha attestato che il medesimo per i servizi di sicurezza forniti dalla società utilizza il veicolo aziendale quotidianamente, sia per le prestazioni diurne che notturne, dal suo domicilio al posto di lavoro/servizio (cfr. doc. B).
__________, proprietaria dell’appartamento di __________ dato in locazione a __________, il 28 gennaio 2016, ha dichiarato di vedere e sentire regolarmente __________, precisando, da un lato, che quest’ultimo ha stipulato con lei un regolare contratto di locazione e di parcheggio, dall’altro, che sia l’appartamento che il parcheggio vengono regolarmente usati da lui (cfr. doc. G).
Il 30 gennaio 2016 __________ ha nuovamente dichiarato:
" (...) dichiaro di essermi recato più volte (come consuetudine) in questi ultimi mesi nello stabile in via __________ per questioni di vario tipo, in quanto proprietario, e per far visita a mia mamma.
Posso affermare di aver incontrato il Signor __________, da ottobre ad oggi, solo in un paio di occasioni e inoltre di aver visto la sua auto parcheggiata molto raramente.
Parlando a suo tempo con la Signora RI 1, sua fidanzata, sono infatti venuto a sapere che il suddetto si era trasferito per praticità da __________ a __________.
Posso quindi riconfermare che a mio parere non ritengo che il Signor __________ abiti in via __________ con la Signora.” (Doc. F)
Durante la discussione di causa del 20 giugno 2016 è, infine, emerso che:
" (…)
Dall’8 aprile al 9 maggio 2016 sono stati eseguiti 43 controlli, tutti con esito negativo: l’auto del sig. __________ non era mai presente presso l’abitazione della ricorrente. Nel mese di aprile 2016, presso l’abitazione della sig.ra RI 1 è intervenuta la polizia comunale su sua chiamata, in quanto il sig. __________ insisteva per entrare presso il suo domicilio in modo violento. In seguito la ricorrente ha effettuato ulteriori due segnalazioni in polizia, in particolare parlando con l’agente __________ della polizia di __________. Quest’ultimo ha contatto il sig. __________ dicendogli di non più importunare la sig.ra RI 1. La risposta è stata che sarebbe stata la ricorrente a contattarlo, ciò che non corrisponde alla realtà.
(…)” (Doc. XIII pag. 3)
2.10. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte deve valutare se nel caso di RI 1 si sia confrontati, per quanto riguarda i mesi di gennaio e febbraio 2016 (cfr. consid. 2.5.), con una convivenza e, se sì, se la stessa sia stabile (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. b Laps; consid. 2.5.).
Non avendo figli in comune con __________, la convivenza è stabile ai sensi dell’art. 2a Reg.Laps (cfr. consid. 2.5.) se è durata almeno sei mesi oppure se la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio.
Al riguardo giova ricordare che la giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci (cfr. consid. 2.6.).
In concreto, non essendo oggetto della lite, può restare insoluta la questione di sapere se nel periodo maggio - dicembre 2015, __________ - che intratteneva una relazione con la ricorrente (la quale provvedeva in parte a lavargli gli abiti e a preparargli i pasti perlomeno fino all’ottobre 2015) e la cui auto privata (__________con targhe italiane) in occasione di 28 controlli effettuati tra ottobre e novembre 2015 dalla Polizia comunale di __________ è risultata 21 volte parcheggiata presso l’abitazione dell’insorgente, mentre in 7 la stessa non era presente (4 alla mattina, 2 di primo pomeriggio e solo una volta in serata; cfr. doc. 225)
Questo Tribunale rileva, tuttavia, che la risposta fornita dall’insorgente al Presidente del TCA secondo cui la vettura di __________ era posteggiata sotto casa sua in 21 occasioni - senza però che il medesimo fosse presente nella sua abitazione (cfr. doc. 230) -, poiché non aveva l’assicurazione e __________ dunque si recava con l’auto di un collega fino a __________ (dove erano parcheggiate le automobili della ditta, datrice di lavoro; cfr. doc. XIII pag. 2) o lo portava lei personalmente (cfr. doc. XIII pag. 3) non risulta credibile.
Infatti, qualora l’assicurazione non fosse effettivamente stata rinnovata, non si comprende come sia possibile che alcune volte, tra ottobre e novembre 2015 l’auto sia stata comunque utilizzata.
In proposito va evidenziato che nel reclamo del 22 dicembre 2015 la parte ricorrente ha d’altronde indicato che “la presenza del veicolo parcheggiato è dovuta al fatto che il Signor __________ utilizza il posto auto intestato alla fidanzata, dove lascia la propria vettura per poi recarsi al lavoro.” (cfr. doc. 230).
Inoltre, se, come asserito dall’insorgente, il veicolo privato di __________ non veniva usato in assenza della necessaria assicurazione, egli, nelle volte in cui era lei ad accompagnarlo al lavoro, doveva trovarsi presso la sua abitazione.
2.11. Per quanto attiene al lasso di tempo da gennaio 2016, RI 1 durante l’udienza del 20 giugno 2016 ha affermato di avere interrotto ogni relazione con __________ a partire dal mese di marzo 2016 e che a gennaio 2016 si vedevano ancora ogni tanto, ma che __________ stava molto più tempo a __________ (Italia) - dove aveva preso in locazione da ottobre 2015 un appartamento di quattro locali (cfr. doc. C) - non venendo quasi più a casa sua (cfr. doc. XIII pag. 1-2).
La ricorrente ha, inoltre, indicato, da una parte, di avere sì lavato alcuni indumenti di __________ e di avergli preparato dei pasti - ma non tutti i giorni, visti gli orari lavorativi irregolari del medesimo-, ma che a ottobre 2015 svolgeva tali compiti saltuariamente e che in seguito non l’ha più fatto, poiché restando sempre a __________ gli ha detto di “arrangiarsi”.
Dall’altra, che __________, da quando si era trasferito a __________, non contribuiva più in alcun modo e pensava solo a se stesso (cfr. doc. XIII pag. 3).
Giova, altresì, osservare che il 30 gennaio 2016 __________, proprietario dello stabile in via __________ a __________ in cui abita la ricorrente e dove si reca regolarmente per far visita a sua mamma, ha dichiarato di aver incontrato negli ultimi mesi __________ solo in un paio di occasioni (cfr. doc. F).
__________, proprietaria dell’appartamento di __________ dato in locazione a __________, il 28 gennaio 2016, ha del resto asserito di vedere e sentire regolarmente __________, precisando che sia l’appartamento che il parcheggio vengono regolarmente usati da lui (cfr. doc. G).
In occasione della discussione di causa del 20 giugno 2015 __________ dell’USSI ha, altresì, indicato che dall’8 aprile al 9 maggio 2016 sono stati eseguiti 43 ulteriori controlli e che tutti hanno avuto esito negativo, ossia l’auto di __________ non era mai presente presso l’abitazione della ricorrente.
L’insorgente ha aggiunto, in primo luogo, che nel mese di aprile 2016 presso la sua abitazione è intervenuta la polizia comunale su sua chiamata, in quanto __________ insisteva in modo violento al fine di entrare in casa sua. In secondo luogo, che a seguito di due sue ulteriori segnalazioni in polizia l’agente __________ della polizia di __________ ha contatto __________ dicendogli di non più importunarla. La risposta di quest’ultimo è stata che sarebbe stata la ricorrente a contattarlo, ciò che secondo quest’ultima non corrisponde alla realtà (cfr. doc. XIII pag. 3).
Da quanto esposto risulta che la relazione tra RI 1 e __________, da quando quest’ultimo ha concluso il contratto di locazione a __________, e meglio dall’ottobre/novembre 2015, è andata via via deteriorandosi (da novembre 2015 circa __________ restava sempre di più a __________, non contribuendo più in alcun modo alle spese dell’economia domestica della ricorrente. Quest’ultima da novembre 2015, d’altronde, non si è più occupata di lui, ad esempio lavandogli degli abiti o preparandogli i pasti; cfr. doc. XIII) fino a interrompersi definitivamente nel marzo 2016 e ad avere degli strascichi che hanno addirittura richiesto l’intervento della Polizia comunale.
In simili condizioni, in applicazione dell’abituale criterio della probabilità preponderante valido nel settore delle assicurazioni sociali e dell’assistenza sociale (cfr. STF 9C_316/2013 del 25 febbraio 2014 consid. 5.1.; STF 8C_999/2010 del 15 marzo 2011; STF 8C_911/2010 del 10 marzo 2011 consid. 3.2; STF 8C_909/2010 del 1° marzo 2011; DTF 129 V 177 consid. 3 pag. 181; DTF 126 V 353 consid. 5b pag. 360; DTF 125 V 193 consid. 2 pag. 195), questa Corte ritiene che nei mesi di gennaio e febbraio 2016 RI 1 e __________ non possono (più) essere considerati conviventi.
In particolare nei mesi di gennaio e febbraio 2016 __________ non si recava quasi più nell’abitazione della ricorrente e soprattutto i medesimi non erano più disposti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci.
Al riguardo è utile rilevare che in un giudizio 5C.155/2004 del 9 settembre 2004, in cui la nostra Massima Istanza ha respinto il ricorso di un ex marito che aveva chiesto la soppressione della pensione alimentare dovuta all’ex moglie a seguito del divorzio, è stato poi evidenziato che in quel caso l’ex moglie riceveva un aiuto economico (pagamento saltuario di qualche pasto e di qualche uscita) da un amico con il quale aveva sì convissuto per due anni, ma con cui non abitava più. L’ex marito non aveva del resto preteso il contrario, né che tale unione sarebbe stata così stabile da procurare dei vantaggi economici analoghi al matrimonio.
A torto, pertanto, l’USSI non è entrato nel merito della domanda di rinnovo delle prestazioni assistenziali a far tempo dal gennaio 2016 interposta dalla ricorrente quale componente unica della propria unità di riferimento.
Si giustifica, di conseguenza, l’annullamento della decisione su reclamo impugnata e il rinvio degli atti all’amministrazione perché proceda a calcolare la prestazione assistenziale spettante a RI 1 per i mesi di gennaio e febbraio 2016 considerando nell’unità di riferimento unicamente la medesima (cfr. STCA 39.2005.1 del 12 maggio 2005).
Al riguardo l’USSI terrà conto del fatto che per il mese di febbraio 2016 ha già anticipato all’insorgente una prestazione assistenziale ordinaria di fr. 1'902.50, oltre al premio della cassa malati di fr. 124.--, computando anche __________ nel conteggio (cfr. doc. L; XIII pag. 2).
2.12. Vincente in causa la ricorrente, rappresentata da un avvocato, ha diritto all’importo di fr. 1’000.-- a titolo di ripetibili da mettere a carico dell’USSI (cfr. 30 Lptca).
Visto l'esito della vertenza e il diritto a ripetibili, la richiesta di ammissione al gratuito patrocinio (cfr. doc. I) è divenuta priva di oggetto (DTF 124 V 309, consid. 6 e, tra le tante, STF 9C_335/2011 del 14 marzo 2012 consid. 5, STF 9C_206/2011 del 16 agosto 2011 consid. 5, STF 9C_352/2010 del 30 agosto 2010 consid. 3).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ La decisione su reclamo del 25 gennaio 2016 è annullata.
§§ L’unità di riferimento di per i mesi di gennaio e febbraio 2016 è costituita esclusivamente dalla medesima.
§§§ Gli atti sono rinviati all’USSI perché calcoli la prestazione assistenziale ordinaria spettante alla ricorrente per i mesi di gennaio e febbraio 2016.
L’USSI verserà alla ricorrente l’importo di fr. 1'000 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per ripetibili, ciò che rende priva di oggetto la domanda di gratuito patrocinio.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti