Raccomandata
Incarto n. 42.2012.13
RS/DC/sc
Lugano 19 novembre 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 17 settembre 2012 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 4 settembre 2012 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di assistenza sociale
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 4 settembre 2012 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) ha confermato la propria decisione del 18 giugno 2012 con la quale a RI 1 è stata negata una prestazione assistenziale postulata con domanda del 14 aprile 2012, in quanto il reddito disponibile residuale della sua unità di riferimento, composta della stessa e dei due figli in affidamento presso i nonni materni, rispettivamente la zia, supera, computando i redditi e la sostanza dei due figli, il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità (cfr. doc. A1; A2).
1.2. Contro la decisione su reclamo RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, chiedendo il riconoscimento di una prestazione assistenziale.
A sostegno della propria richiesta l’insorgente ha addotto che:
" (…)
In data 14 aprile ’12 a seguito del mio rimpatrio dall’__________ ho inoltrato una richiesta di prestazioni assistenziali all’ufficio competente e con decisione del 18 giugno ’12 la prestazione mi è stata negata. Nel frattempo mi è stata concessa un prestazione extra LAPS e di seguito un aiuto d’assistenza urgente nell’attesa di una presa di posizione a seguito del mio reclamo.
Vi informo che prima della mia partenza per l’estero beneficiavo di una rendita straordinaria AI, di seguito sospesa, e a maggio ’12 ho provveduto a inoltrare una nuova domanda di AI.
La prestazione assistenziale mi è sta rifiutata poiché nel calcolo dell’unità di riferimento sono stati considerati anche i miei due figli __________ e __________ entrambi posti sotto tutela con relativa tolta dell’autorità parentale ad entrambi i genitori.
Tengo a precisare che mio figlio __________ è affidato fin da piccolo ai miei genitori mentre __________ a mia sorella dalla nascita.
Le entrate di entrambi sono gestite e amministrate dai tutori: sig. __________ c/o SAS – __________ per il figlio __________ e la signora __________ c/o Ufficio del Tutore Ufficiale – __________ per il figlio __________.
Essendo entrambi beneficiari di rendite l’ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento considera le loro entrate nel calcolo del mio fabbisogno e di conseguenza non rientro nei limiti di legge per ottenere una prestazione assistenziale. Questo significa che i miei figli devono provvedere economicamente al mio integrale sostentamento (copertura dei costi di alloggio, spese mediche e fabbisogno).
A seguito della mia prima decisione di rifiuto dell’ufficio del sostegno ho interpellato i rispettivi tutori per ottenere l’aiuto previsto ma gli stessi non hanno ricevuto dalle Commissioni tutorie l’autorizzazione a utilizzare le entrate e/o sostanza dei miei figli a mio favore.
Con la successiva decisione dell’ufficio del sostegno sociale a seguito del mio reclamo, un tutore mi ha già comunicato che la Commissione tutoria ha riconfermato la decisione precedente nel non accogliere la mia richiesta di aiuto, mentre che per il figlio __________ non abbiamo ancora avuto riscontro ma so che il preavviso del tutore sottoposto alla competente autorità è negativo.
Da una parte mi è stata respinta la possibilità di beneficiare di prestazioni assistenziali e dall’altra l’autorità tutoria, salvaguardando la situazione patrimoniale dei miei figli, non autorizza i tutori ad aiutarmi da un profilo economico.
Nella sostanza sono in disperate condizioni poiché non ho alcuna garanzia per l’alloggio e non ho entrate. Fra pochi giorni, se non vi sarà un ente che dà delle garanzie di pagamento alla pensione, non avrò la possibilità di avere un alloggio.
A mio avviso essendo nell’urgenza, non ritenendo comunque corretto gravare sui miei figli di cui non mi occupo, e che sono in attesa di una rendita AI con possibilità di recupero da parte dell’ufficio del sostegno sociale, credo sia competenza dell’ufficio del sostegno sociale darmi un aiuto economico.
(…)” (Doc. I)
1.3. L’USSI, con la risposta del 5 ottobre 2012, ha chiesto la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.4. Il 5 novembre 2012 __________, responsabile del settore tutele e curatele del Servizio di Accompagnamento Sociale della Città di __________ ha comunicato di essere stato nominato tutore di RI 1.
Al riguardo egli ha inviato la relativa credenziale del 18 ottobre 2012 della Commissione tutoria regionale 3 (cfr. doc. Vbis).
Il tutore della ricorrente ha, peraltro, indicato di non avere osservazioni da formulare in merito alla risposta di causa e ha richiesto una celere evasione del ricorso, in quanto RI 1 beneficia unicamente del pagamento di una camera presso una pensione, ma non riceve alcunché per il suo sostentamento (cfr. doc. V).
1.5. I doc. V e Vbis sono stati trasmessi per conoscenza all’USSI (cfr. doc. VI).
in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se a ragione oppure no l’USSI ha negato a RI 1 una prestazione assistenziale.
Più specificatamente andrà verificato se rettamente o meno l’amministrazione ha computato nel calcolo volto a determinare il diritto della ricorrente a una prestazione assistenziale i redditi e la sostanza dei suoi due figli minorenni in affidamento presso terzi.
2.2. L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.3. L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, afferente all’ordine delle prestazioni, enuncia peraltro che
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato."
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971."
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è obbligatoria per tutti i residenti. In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.4. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Il Dipartimento della sanità e della socialità - DSS (ai sensi degli art. 48 Las e 1 Reg.Las esso è, infatti, competente per l’esecuzione e l’applicazione della Las e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento), il 21 dicembre 2010, sentito il parere dell’USSI e della Divisione dell’azione sociale e delle famiglie, ha deciso, considerato che la COSAS, il 21 ottobre 2010, ha adottato una nuova versione delle «direttive per il calcolo del sostegno sociale» (al riguardo, cfr. "Inciter et intégrer: le système des nouvelles normes de la CSIAS" in Repère social n° 72 dicembre 2005 - gennaio 2006 pag. 2 seg.), in vigore dal 1° gennaio 2011 - che la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali invita ad applicare -, come pure che tale modifica prevede l’adeguamento al rincaro sulla base dell’indice dei salari e dei prezzi del forfait di mantenimento in ambito di assistenza sociale, in analogia a quanto avviene nell’ambito delle rendite AVS AI e delle prestazioni complementari, e che per il 2011 è stato deciso un adattamento al rincaro pari al 1.75% del forfait di mantenimento, che a far tempo dal 1° gennaio 2011 la soglia di intervento corrisponde:
" A. Forfait globale e Supplemento d'integrazione
Persona dell'unità di riferimento (economia domestica ai sensi del sostegno sociale
Forfait globale per il mantenimento (raccomandato dalla COSAS) (fr./mese)
Supplemento d'integrazione (adattamento delle raccomandazioni minime della COSAS) (fr./mese)
Totale
(fr./mese)
1 persona
977.--
100.--
1077.--
2 persone
1495.--
100.--
1595.--
3 persone
1818.--
100.--
1918.--
4 persone
2090.--
100.--
2190.--
5 persone
2364.--
100.--
2464.--
6 persone
2638.--
100.--
2738.--
7 persone
2912.--
100.--
3012.--
Per ogni persona supplementare
272.--
+272.--
B. Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più (ripreso dalle precedenti raccomandazioni della COSAS).
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento mensile assegnato per la terza persona di 16 o più anni di età e per le successive:
l'importo di tale supplemento è di 210.-- fr./mese per ognuna di queste persone."
(cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2011 in BU 1/2011 del 14 gennaio 2011 pag. 35-36)
Tali importi sono stati mantenuti anche per il 2012 (cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2012 del 16 dicembre 2011).
2.5. L’art. 22 Las, concernente il reddito disponibile residuale, enuncia:
" Il reddito disponibile residuale è quello definito dagli art. da 5 a 9 Laps, tenuto conto delle deroghe seguenti:
a) Reddito computabile:
vengono computate le prestazioni ricevute in adempimento di un obbligo fondato sul diritto di famiglia se vengono corrisposte da una persona non facente parte dell’ unità di riferimento e dichiarate dal richiedente;
la sostanza netta viene computata interamente nella misura in cui supera 100’000 fr. per l’abitazione primaria e, per le altre forme di sostanza, 10’000 fr. per una persona sola, 20’000 per una coppia (coniugi o conviventi con figli in comune) e 2’000 fr. per ogni figlio minorenne o maggiorenne non economicamente indipendente; eccezioni transitorie a questo computo possono essere concesse in casi di rigore, segnatamente se la sostanza computabile nel reddito fosse difficilmente liquidabile;
vengono interamente computati i redditi dei minorenni facenti parte dell’unità di riferimento.
Non vengono computate le entrate e le parti di sostanza, mobiliare e immobiliare, alle quali il richiedente ha rinunciato.
b) Spesa vincolata:
non vengono computati rendite e oneri permanenti (art. 8 cpv. 1 lett. c) Laps);
non vengono computati gli alimenti di cui all’ art. 8 cpv. 1 lett. d) Laps;
non vengono computate le imposte di cui all’ art. 8 cpv. 1 lett. j) Laps;
le spese e gli interessi passivi sui debiti privati vengono riconosciuti solo fino all’ importo complessivo dei redditi della sostanza contemplati dagli art. 19 e 20 della LT (deroga all’ art. 8, cpv. 2, lett. a) Laps).
c) Spesa per l’alloggio
Per il calcolo della spesa per l’alloggio viene considerato l’affitto maggiorato delle spese accessorie effettive fino al massimale previsto dall’art. 9 Laps"
Il reddito disponibile residuale, fatta eccezione per le deroghe di cui all’art. 22 Las appena menzionato, corrisponde quindi a quello definito agli art. 5-9 Laps. Esso è conseguentemente pari alla differenza tra la somma dei redditi computabili e la somma delle spese computabili delle persone componenti l’unità di riferimento (art. 5 Laps).
L'art. 6 Laps regolamenta così il reddito computabile:
" Il reddito computabile è costituito dai seguenti redditi:
a) i redditi ai sensi degli art. 15-22 della Legge tributaria del 21 giugno 1994 (LT), ad esclusione dei redditi imposti separatamente in virtù degli art. 36 cpv. 1, 38 cpv. 1 e 57 cpv. 1 LT;
b) ...
c) ...
d) i proventi ricevuti in virtù della legislazione federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità;
e) tutte le rendite riconosciute ai sensi della Legge federale
sull’assicurazione militare federale del 19 giugno 1992;
f) 1/15 della sostanza mobiliare e immobiliare, imponibile; la deduzione sociale per coniugi giusta la legge tributaria si applica anche alle famiglie monoparentali ed alle coppie conviventi. (cpv. 1)
Fanno parte dei redditi computabili le entrate e le parti di sostanza, mobiliare e immobiliare, alle quali il richiedente ha rinunciato. (cpv. 2)
Non sono considerati redditi le prestazioni sociali ai sensi della presente legge. (cpv. 3)
Il Consiglio di Stato determina in quale misura vanno computati i redditi dei minorenni. (cpv. 4)"
La spesa computabile è, invece, costituita dalla somma delle spese vincolate e dalla spesa per l’alloggio (art. 7 Laps).
Ai sensi dell'art. 8 Laps:
" La spesa vincolata è costituita dalle seguenti spese:
a) le spese ai sensi degli art. 25-31 LT. Il Consiglio di Stato determina in quale misura vengono computate le spese per il conseguimento del reddito delle persone con attività lucrativa salariata;
b) gli interessi maturati su debiti ammessi in deduzione di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. a) LT;
c) le rendite e gli oneri permanenti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. b) LT;
e) i versamenti, premi e contributi legali, statutari o regolamentari per acquisire diritti di cui all’art. 32 cpv. 1 lett. d) e f) LT;
f) i versamenti, premi e contributi per acquisire diritti contrattuali in forme riconosciute della previdenza individuale vincolata di cui
all’art. 32 cpv. 1 lett. e) LT versati da persone che esercitano
un’attività lucrativa indipendente o dipendente, se queste ultime non sono affiliate obbligatoriamente al secondo pilastro;
g) i premi ordinari per l’assicurazione obbligatoria contro le malattie vigenti al momento della richiesta, ma al massimo fino al raggiungimento dell’importo della quota cantonale media ponderata;
h) i premi per l’assicurazione della perdita di guadagno in caso di malattia o in caso di infortunio delle persone non obbligatoriamente assicurate;
i) ...
j) … . (cpv. 1)
Le spese di cui all’art. 31 LT e gli interessi maturati sui debiti di cui al cpv. 1 lett. b) vengono riconosciuti sino ai seguenti importi:
a) per le spese e gli interessi passivi sui debiti privati fino all’importo complessivo dei redditi della sostanza contemplati dagli art. 19 e 20 LT, maggiorato di 3000 fr.;
b) per i debiti derivanti dall’esercizio dell’attività professionale, l’importo effettivo degli interessi. (cpv. 2)"
L'art. 9 Laps riguarda la spesa per l'alloggio:
" La spesa per l’alloggio è computata fino ad un massimo di:
a) per le unità importo riconosciuto dalla legislazione
di riferimento composte sulle prestazioni complementari
da una persona: all'AVS/AI per la persona sola
b) per le unità di importo riconosciuto dalla legislazione
riferimento composte sulle prestazioni complementari
da due persone: all'AVS/AI per i coniugi
c) per le unità di importo riconosciuto dalla legislazione
riferimento composte da sulle prestazioni complementari
più di due persone: all'AVS/AI per i coniugi maggiorato
del 20%
(cpv. 1)
Se una persona che non fa parte dell’unità di riferimento convive con uno dei suoi membri, dalla spesa per l’alloggio viene dedotta la quota-parte imputabile al convivente. (cpv. 2)"
L'art. 5 cpv. 1 lett. b cifra 2 LPC, prevede che, i cantoni stabiliscono l'importo delle spese per pigione fino a concorrenza di un importo annuo, che a decorrere 1° gennaio 2001 corrisponde a fr. 13'200.-- per le persone sole e di fr. 15'000.-- per coniugi e le persone con figli (cfr. Ordinanza 01 sull'adeguamento delle prestazioni complementari all'AVS/AI del 18 settembre 2000 e Decreto esecutivo concernente la legge federale sulle prestazioni complementari all'AVS e all'AI del 20 dicembre 2005).
Secondo l'art. 2 della legge cantonale di applicazione a titolo di pigione si applica l'importo massimo.
Le deroghe ad alcune delle diverse componenti del reddito computabile e della spesa vincolata di cui agli art. 6 e 8 Laps, contemplate dall’art. 22 Las e autorizzate dall’art. 2 cpv. 2 Laps, hanno carattere restrittivo e sono volte a determinare un reddito disponibile che misuri ancora meglio la reale situazione di bisogno del richiedente.
Alcune entrate non considerate dalla Laps (che fa riferimento essenzialmente ai redditi contemplati dalla Legge tributaria) sono, poi, incluse fra i redditi della Las (per esempio i redditi dei minorenni e le prestazioni ricevute in adempimento di un obbligo fondato sul diritto di famiglia).
La sostanza nel regime Las viene considerata per un importo più elevato rispetto al conteggio nell’ambito Laps.
Dal calcolo delle spese ai sensi della Las sono, invece, escluse alcune voci, quali le rendite e gli oneri permanenti, gli alimenti: le risorse delle prestazioni assistenziali non possono essere destinate a pagare questi oneri. La persona priva del minimo vitale cessa i pagamenti e il creditore ha eventualmente a disposizione altri mezzi (per esempio, il ricorso all’anticipo degli alimenti).
Infine il limite per il riconoscimento delle spese e degli interessi sui debiti è inferiore a quello della Laps (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. c, d e 8 cpv. 2 lett. a Laps; Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 5).
2.6. L’USSI, con decisione del 18 giugno 2012, confermata dalla decisione su reclamo del 4 settembre 2012, ha negato alla ricorrente il diritto a una prestazione assistenziale postulata il 14 aprile 2012, in quanto nel relativo calcolo, considerando nella sua unità di riferimento i due figli minorenni in affidamento presso i nonni materni, rispettivamente la zia, ha computato i loro redditi e la loro sostanza (cfr. doc. A1; A2).
L’amministrazione a sostegno del proprio provvedimento ha citato la sentenza 42.2008.15 del 18 marzo 2009, rilevando che con tale giudizio il TCA ha confermato che il figlio minorenne in affidamento, dal profilo del calcolo delle prestazioni regolamentate dalla Laps e dalla Las, rientrava secondo la legge, e meglio sulla base dell’art. 4 lett. d Laps (l’unità di riferimento è costituita dai figli minorenni di cui il titolare del diritto ha l’autorità parentale), nell’unità di riferimento della madre.
L’USSI ha evidenziato che questo Tribunale ha ritenuto tale soluzione si giustificava tanto più che l’obbligo di mantenimento dei figli dati in affido incombe in ogni caso ai genitori in virtù delle norme del diritto civile e che ciò risulta pure dalle Raccomandazioni relative al compenso dei genitori affilianti, con le quali il DSS ha stabilito gli importi da versare ai terzi affidatari dai genitori del minorenne anche quando questi sono al beneficio di prestazioni assistenziali (cfr. doc. A1).
L’insorgente ha contestato il modo di procedere dell’amministrazione, rilevando in buona sostanza che non le sembra corretto gravare sui suoi figli, __________ e __________, per il suo integrale sostentamento, quando è stata privata, come il padre, dell’autorità parentale – in effetti i due figli sono sotto tutela e i due tutori, __________ e __________, gestiscono e amministrano le entrate di entrambi – e non si occupa dei medesimi che vivono in affidamento, __________ dai nonni materni e __________ dalla zia materna.
La ricorrente ha puntualizzato, in primo luogo, di avere interpellato, a seguito della decisione negativa dell’USSI del 18 giugno 2012, i tutori dei figli per ricevere un aiuto, i quali non sono però stati autorizzati dalle rispettive Commissioni tutorie a utilizzare le entrate e/o la sostanza dei figli a suo favore.
In secondo luogo, che anche successivamente alla decisione su reclamo del 4 settembre 2012 la Commissione tutoria relativa a __________ ha riconfermato la decisione di non accogliere la sua richiesta di aiuto, mentre la CTR riguardante __________ non si è ancora espressa, benché il preavviso del tutore sia negativo (cfr. doc. I).
2.7. Chiamata a pronunciarsi in merito al caso di specie, questa Corte sottolinea innanzitutto che l’amministrazione ha applicato la sentenza 42.2008.15 emessa dal TCA il 18 marzo 2009 e pubblicata in RtiD II-2009 N. 15 pag. 56 segg. alla presente evenienza in maniera superficiale, omettendo di esaminare e, soprattutto, di tener conto delle differenze sostanziali che intercorrono fra le due fattispecie.
Questo Tribunale, nel giudizio 42.3008.15 del 18 marzo 2009 - relativo a un caso in cui una madre privata della custodia dei suoi due figli dati in affidamento a terzi ma detentrice dell’autorità parentale sui medesimi alla quale era stata riconosciuta una prestazione assistenziale di fr. 2'038.-- al mese di cui fr. 440.-- quale compenso per l’affidamento dei figli aveva contestato l’operato dell’amministrazione che aveva considerato nella sua unità di riferimento il figlio apprendista diventato maggiorenne - ha stabilito, in applicazione all’art. 4 cpv. 1 lett. d Laps (l’unità di riferimento è costituita dai figli minorenni di cui il titolare del diritto ha l’autorità parentale), al quale la Las, per quanto concerne i figli minorenni, non ha derogato, che dal profilo del calcolo delle prestazioni regolamentate dalla Laps e dalla Las i figli minorenni che sono oggetto di un affidamento familiare continuano a fare parte dell’unità di riferimento del genitore che ha l’autorità parentale.
Questo Tribunale, al riguardo, ha precisato che:
" (…) Tale soluzione si giustifica tanto più se si considera che l’obbligo di mantenimento dei figli dati in affido incombe in ogni caso ai genitori (cfr. art, 276 CC; 293; 294 CC; consid. 2.7.;Basler Kommentar, ad art. 276, n. 13, 26; Hausheer/Spycher, Handbuch des Unterhaltsrechts, Berna 1997, n. 06.42; Messaggio del 13 marzo 2002 relativo alla modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali il Consiglio di Stato, pag. 9, citato al consid. 2.6.).
In effetti ciò risulta anche dalle Raccomandazioni relative al compenso dei genitori affilianti (cfr. consid. 2.7.), con le quali il DSS ha stabilito degli importi da versare ai terzi affidatari dai genitori del minorenne anche quando questi sono al beneficio di prestazioni assistenziali.
L’intervento dello Stato ha come scopo quello di anticipare il compenso alle famiglie affidatarie allorché i genitori non hanno i mezzi sufficienti per fare fronte al proprio obbligo di mantenimento (cfr. consid. 2.7.).” (STCA 42.3008.15 del 18 marzo 2009 consid. 2.9.; le sottolineature dono del redattore)
Nella presente fattispecie RI 1, contrariamente alla ricorrente di cui alla STCA 42.2008.15, è stata privata, come del resto il padre, dell’autorità parentale sui due figli entrambi ancora minorenni, i quali, quindi, non solo sono in affidamento (come nel caso della STCA 42.2008.15 in cui la custodia dei due figli - il primogenito nel frattempo era diventato maggiorenne - era stata affidata a terzi), ma sono pure sotto tutela (cfr. doc. I; 40; 43; 46; 60;
Inoltre RI 1, alla quale con risoluzione del 5 settembre/18 ottobre 2012 la Commissione tutoria regionale 3 ha, peraltro, nominato un tutore ai sensi dell’art. 372 CC (tutela volontaria; cfr. doc. Vbis), non provvede in alcun modo al mantenimento dei figli, come peraltro già evidenziato nella sentenza di divorzio del 30 marzo 2009 emessa dalla Pretura di __________ (cfr. doc. 40). A differenza dell’insorgente di cui alla STCA 42.2008.15, la ricorrente nemmeno corrisponde un contributo minimo al compenso spettante ai genitori affilianti, visto che, come verrà meglio esposto in seguito, i suoi figli, __________ e __________, sono al beneficio di rendite di entità tale da consentire la copertura del contributo a favore delle famiglie affilianti (cfr. doc. 15; 43, 69; 69; 72; 73; 74; 79; 80; 129).
Ne discende che in concreto il caso non può essere risolto facendo semplicemente riferimento alla sentenza 42.2008.15 del 18 marzo 2009, bensì deve essere esaminato in base alle sue specificità appena menzionate e tenendo conto, quindi, del regime legale in ambito civile applicabile a questa fattispecie.
2.8. L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
L’art. 4 Laps, afferente all’unità di riferimento e al quale la Las rinvia (cfr. art. 21 Las), enuncia che:
" 1L’unità di riferimento è costituita:
a) dal titolare del diritto;
b) dal coniuge o dal partner registrato;
c) dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;
d) dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;
e) dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.
2-7…”
Giusta l’art. 4b Laps:
" Se entrambi i genitori sono privati dell’autorità parentale, il minorenne fa parte dell’unità di riferimento della madre.”
L’art. 1a Reg.Laps, relativo all’autorità parentale, prevede che:
" Se l’autorità parentale sui figli minorenni viene condivisa con una persona diversa da quelle menzionate all’art. 4 cpv. 1 lett. a - c della legge, il minorenne fa parte dell’unità di riferimento in cui vive il genitore con il quale condivide il domicilio.”
Nel Messaggio del 13 marzo 2002 relativo alla modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali il Consiglio di Stato, in merito alla prima proposta di cui al Messaggio del 1° luglio 1998 afferente all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali secondo la quale l’unità di riferimento era costituita, tra l’altro, dai figli minorenni dei quali il titolare del diritto aveva la custodia, ha indicato che:
" D’altra parte, perché l’art. 4 cpv.1 lett. d indica che fanno parte dell’unità di riferimento dei genitori i figli minorenni di cui essi hanno la custodia: un minorenne affidato a un Istituto o a una famiglia terza non farebbe parte dell’unità di riferimento dei genitori con conseguente riduzione della soglia di intervento per quest’ultima, benché i genitori siano tenuti a provvedere al mantenimento del figlio, anche se privati della custodia” (Messaggio del 13 marzo 2002 pag. 9).
Il concetto di custodia è stato, quindi, sostituito con quello di autorità parentale ed è stato specificato che se i genitori fossero privati dell’autorità parentale, il minorenne farebbe parte dell’unità di riferimento della madre (cfr. Messaggio del 13 marzo 2002 pag. 9; art. 4 cpv. 1 lett. d Laps; art. 4b Laps).
2.9. Ai sensi dell’art. 296 cpv. 1 CC il figlio è soggetto, finché minorenne, all’autorità parentale.
Per quanto riguarda i genitori coniugati l’art. 297 cpv. 1 e 2 CC prevede che:
" 1 Durante il matrimonio i genitori esercitano insieme l’autorità parentale.
2 In caso di sospensione della comunione domestica o di separazione
dei coniugi, il giudice può attribuire l’autorità parentale a uno solo di
essi.”
Ex art. 300 CC i terzi cui è affidata la cura di un figlio rappresentano i genitori nell’esercizio dell’autorità parentale, per quanto ciò sia indicato per il debito adempimento del loro compito e riservate misure diverse (cpv. 1).
I genitori affilianti devono essere uditi prima di ogni decisione importante (cpv. 2).
Giusta l’art. 311 CC, relativo alla privazione dell’autorità parentale da parte dell’autorità di vigilanza sulle tutele:
" 1 Se altre misure per la protezione del figlio sono rimaste infruttuose o sembrano a priori insufficienti, l’autorità di vigilanza sulle tutele priva i genitori della loro autorità:
motivi non sono in grado di esercitarla debitamente;
gravemente i loro doveri nei suoi confronti.
2 Quando l’autorità parentale sia tolta ad entrambi i genitori, si procede alla nomina di un tutore.
3 Salvo esplicita disposizione contraria, la privazione dell’autorità
parentale vale anche riguardo ai figli nascituri.”
In effetti ex art. 368 cpv. 1 CC è sottoposto a tutela ogni minorenne che non si trovi sotto la potestà parentale.
L’art. 326 CC enuncia che cessando l’autorità o l’amministrazione parentale, i genitori devono consegnare la sostanza al figlio divenuto maggiorenne od al suo tutore o curatore sulla scorta di un rendiconto.
Ai sensi dell’art. 367 cpv. 1 CC il tutore deve prendersi cura di tutti gli interessi personali e patrimoniali del minorenne o dell’interdetto ed è il suo rappresentante.
Giusta l’art. 405 CC se il tutelato è minorenne, il tutore ha il dovere di prendere le disposizioni più indicate per il suo mantenimento e per la sua educazione (cpv. 1).
A questo fine egli esercita gli stessi diritti dei genitori, riservate le attribuzioni delle autorità di tutela (cpv. 2).
L’art. 413 CC sancisce che:
" 1 Il tutore deve amministrare diligentemente la sostanza del tutelato.
2 Egli deve tenere la contabilità dell’amministrazione e rendere conto all’autorità tutoria alle epoche da essa fissate ed almeno ogni due anni.
3 Il tutelato che ha compito gli anni sedici dev’essere presente, ove sia possibile, alla resa dei conti.
L’art. 414 CC prevede, poi, che Il tutelato può liberamente amministrare ciò che fu messo a sua libera disposizione e ciò che, consenziente il tutore, guadagna con il proprio lavoro.
2.10. Giusta l’art. 276 CC:
" I genitori devono provvedere al mantenimento del figlio, incluse le spese d’educazione e formazione e delle misure a sua tutela. (cpv.1)
Il mantenimento consiste nella cura e nell’educazione ovvero, se il figlio non è sotto la custodia dei genitore, in prestazioni pecuniarie. (cpv. 2)
I genitori sono liberati dall’obbligo di mantenimento nella misura in cui si possa ragionevolmente pretendere che il figlio vi provveda da sè con il provento del suo lavoro o con altri mezzi. (cpv. 3)”
L’obbligo di mantenimento è un effetto della filiazione nel senso giuridico del termine.
La privazione dell’autorità parentale o della custodia, come pure la mancanza di comunione domestica o il rifiuto del figlio di accettare delle relazioni personali con il genitore debitore – ad eccezione del caso di abuso di diritto manifesto ex art. 2 cpv. 2 CC - non pongono termine all’obbligo di mantenimento (cfr. DTF 120 II 177; P. Meier/M. Stettler, Droit de la filiation, Zurigo 2009, n. 941 pag. 541; C. Hegnauer, Droit suisse de la filiation, Berna 1990, n. 20.02 pag. 131).
L’art. 293 CC prevede che:
" Il diritto pubblico stabilisce chi debba sopportare le spese del mantenimento in quanto eccedano i mezzi dei genitori e dei figli, riservato l’obbligo di assistenza tra i parenti. (cpv. 1)
Inoltre, il diritto pubblico disciplina il pagamento di anticipazioni quando i genitori non soddisfacciano al loro obbligo di mantenimento del figlio. (cpv. 2)”
L’art. 294 cpv. 1 CC enuncia che i genitori affilianti hanno diritto a un congruo compenso per le cure prestate, salvo deroghe convenute o risultanti con chiarezza dalle circostanze.
Al riguardo secondo l’art. 24 della Legge sul sostegno alle attività delle famiglie e di protezione dei minorenni (Legge per le famiglie) del 15 settembre 2003 la famiglia affidataria di cui all’art. 21 ha diritto a un contributo ai sensi dell’art. 294 CCS, corrisposto dallo Stato, che può esercitare eventuali regressi.
Ai sensi dell’art. 62 cpv. 1 e 2 Reg.Legge per le famiglie:
" 1L’affidamento di minorenni a terzi è oggetto di una convenzione scritta stipulata preventivamente tra il rappresentante legale del minorenne, l’autorità tutoria o giudiziaria da una parte e la famiglia affidataria o il Centro educativo dall’altra.
2Tale convenzione disciplina i diritti e doveri delle parti e comprende in particolare:
a) il progetto educativo di affidamento;
b) l’ammontare del compenso dovuto alla famiglia affidataria o della retta dovuta al Centro educativo, riservata la parte assunta dallo Stato poiché eccedente le capacità finanziarie dei genitori;
c) chi si assume gli ulteriori costi di mantenimento (indumenti ecc.), i premi assicurativi, gli importi necessari per le vacanze ecc.;
d) chi prende le decisioni relative alla vita scolastica, alle prestazioni sanitarie, all’educazione religiosa, alla frequentazione di attività extra-scolastiche e alle vacanze del minorenne;
e) il disciplinamento delle relazioni personali;
f) durata e possibilità di disdetta della convenzione stessa.
Per quanto attiene alle spese per il mantenimento del minorenne affidato, l’art. 67 cpv. 1 Reg.Legge per le famiglie prevede che il Dipartimento emana raccomandazioni relative al compenso di cui all’art. 294 CC.
Giusta il cpv. 2 di tale disposto l’anticipo di cui all’art. 24 della legge corrisponde agli importi di cui al cpv. 1 ed è versato dall’USSI, indipendentemente dal fatto che il collocamento sia stato deciso dal rappresentate legale del minorenne o da un’autorità tutoria o giudiziaria.
Ex art. 70 Reg.Legge per le famiglie l’ammontare del contributo proposto ai genitori è calcolato facendo riferimento ai parametri utilizzati nell’ambito della Legge sull’assistenza sociale (cpv. 1).
Il contributo dei genitori viene coperto facendo in primo luogo capo ai mezzi finanziari vincolati al mantenimento del minorenne (alimenti, assegno figli di base, assegno integrativo, rendite completive, rendite AI ecc.) e cercando di ottenere il versamento diretto di tali mezzi all’USSI (cpv. 2).
Le Raccomandazioni relative al compenso dei genitori affilianti ai sensi dell’art. 294 CC del 15 dicembre 2009, in vigore dal 1° gennaio 2010, enunciano che:
" Il Dipartimento della sanità e della socialità,
richiamati
gli art. 294 e 276 CCS;
l’art. 3 cpv. 2 lett. b) dell’Ordinanza sull’accoglimento di minori a scopo di affiliazione e di adozione del 19 ottobre 1977 (OAMin);
l’art. 24 della Legge sul sostegno alle attività delle famiglie e di protezione dei minorenni del 15 settembre 2003 (Legge per le famiglie);
gli art. 1 cpv. 2 lett. d), 5, 62, 67 e 70 del Regolamento della Legge per le famiglie del 15 settembre 2003 (del 20 dicembre 2005),
stabilisce quanto segue:
Tipo di affidamento
Compenso mensile massimo raccomandato
Affidamento intra-familiare (nonni)
fr. 990.--
Affidamento extra-familiare
fr. 1800.--
Affidamento professionale e S.O.S.
fr. 2250.--
Condizioni di reddito familiare
Ammontare del contributo mensile
Famiglia senza prestazioni LAPS
da fr. 220.-- fino a concorrenza del compenso corrisposto alla famiglia affidataria
Famiglia con prestazioni LAPS, senza prestazioni di assistenza
fr. 400.--
Famiglia con prestazioni LAPS di cui prestazioni di assistenza
fr. 220.--
2.11. Nel caso concreto l’USSI, facendo riferimento alla STCA 42.3008.15 del 18 marzo 2009, ha considerato i due figli della ricorrente __________, nato il 13 luglio 2001, e __________, nato il 1° dicembre 2004, nell’unità di riferimento della madre e ha conseguentemente computato nel calcolo volto a determinare l’eventuale diritto a una prestazione assistenziale i loro redditi - costituiti da rendite - e sostanza, ad eccezione dell’assegno per grandi invalidi spettante a __________ (cfr. doc. A1; III).
In casu, come visto (cfr. consid. 2.7.), a differenza della ricorrente della sentenza 42.2008.15 del 18 marzo 2009 che aveva mantenuto l’autorità parentale sui figli ma era stata privata della custodia con affidamento degli stessi a terzi, RI 1 è stata privata, non solo della custodia, ma pure dell’autorità parentale sui suoi due figli (cfr. consid. 2.6.).
I figli della ricorrente, essendo quest’ultima stata privata dell’autorità parentale, sono sotto tutela da tempo, e meglio __________ dal 2004 (cfr. doc. 44) e ____________________ dal 2010 (cfr. doc. 44, 46).
Tale misura comporta che non è la madre, come invece nel caso di un genitore che è stato privato della custodia ma che mantiene l’autorità parentale sui figli che sono in affidamento presso terzi (cfr. fattispecie di cui alla STCA 42.2008.15 del 18 marzo 2009), ad amministrare e gestire i beni dei figli, bensì i due tutori.
In effetti ai sensi dell’art. 326 CC i genitori privati dell’autorità parentale consegnano la sostanza del figlio al tutore, il quale ex art. 413 CC l’amministra diligentemente, ossia deve conservare il patrimonio.
Giusta l’art. 367 cpv. 1 CC si prende cura di tutti gli interessi personali e patrimoniali del minorenne.
Riguardo al fatto che a un genitore privato dell’autorità parentale non spetti più la gestione dei beni del figlio, va osservato che il TF, in una sentenza 9C_499/2008 del 6 maggio 2009, massimata in RtiD I-2010 N. 56 pag. 281-282, con cui ha sancito il diritto del curatore di ottenere il versamento integrale della rendita completiva all’Ufficio del tutore ufficiale, nel caso di una figlia a cui è stata istituita una curatela amministrativa ex art. 325 cpv. 2 CC a causa dell’utilizzo (almeno in parte) inappropriato della rendita AI completiva per la stessa da parte della madre.
In quell’occasione l’Alta Corte ha rilevato che:
" (…)
3.4.3 Del resto, a sostegno di questa valutazione va aggiunto che la privazione dell'amministrazione ai sensi dell'art. 325 cpv. 3 CC comporta per il detentore dell'autorità parentale la sua esclusione non solo dal versamento dei redditi, bensì da ogni sua azione in materia patrimoniale. La misura costituisce infatti una revoca dell'autorità parentale per quanto concerne gli aspetti patrimoniali (Peter Breitschmid, in: Basler Kommentar, ZGB I, 3a ed., n. 16 ad art. 324/325 CC). Ora, se il detentore dell'autorità parentale viene privato dell'amministrazione (integrale e non solo parziale) dei redditi e della sostanza, e se le competenze prima attribuitegli vengono trasferite al curatore, ciò significa che con esse viene necessariamente trasferito anche il diritto alla riscossione diretta (integrale e non solo parziale) della rendita completiva per la figlia.” (La sottolineatura è del redattore)
A tale proposito giova, del resto, ribadire che pure a RI 1, con risoluzione del 5 settembre/18 ottobre 2012 della Commissione tutoria regionale __________, è stato nominato un tutore ai sensi dell’art. 372 CC (tutela volontaria; cfr. doc. Vbis).
L’insorgente, inoltre, non contribuisce in alcun modo al mantenimento dei figli, come peraltro già evidenziato nella sentenza di divorzio del 30 marzo 2009 emessa dalla Pretura di __________ (cfr. doc. 40).
I due figli, del resto, sono al beneficio di rendite delle assicurazioni sociali, e meglio __________, in affido presso i nonni materni, percepisce due rendite dalla Cassa __________ di compensazione AVS AI IPG di fr. 690.-- al mese, rispettivamente di fr. 702.-- (cfr. doc. 69; 68), che corrispondono globalmente a fr. 16'704.-- annui (cfr. doc. A2).
Dalle carte processuali si evince che si tratterebbe di due rendite completive AVS a quelle dei nonni (cfr. doc. 15; art. 22ter LAVS).
risulta, altresì, possedere della sostanza mobiliare di fr. 45'666.-- (cfr. doc. 70; A2).
__________, in affido presso la zia, sorella della madre, è titolare di una rendita AI di fr. 195.-- al mese, pari a fr. 2'340.-- annui e di una PC di fr. 791.-- mensili, corrispondenti a fr. 9'492.-- all’anno, nonché di un assegno per grandi invalidi di fr. 1'170.85 al mese (cfr. doc. 15; 73; 74; 75; A2).
Dalla documentazione agli atti, e in particolare dalla Convenzione tra il Cantone Ticino, rappresentato dall’USSI, settore rette, e la tutrice di __________, __________, del 12 maggio 2011 (cfr. doc. 79) conclusa ai sensi dell’art. 62 cpv. 1 e 2 Reg.Legge per le famiglie (cfr. consid. 2.10), emerge d’altronde che il compenso fissato per la famiglia affiliante che ha in affido __________, ossia la zia __________ e __________, ammonta, conformemente alle Raccomandazioni relative al compenso dei genitori affilianti emesse dal DSS (cfr. consid. 2.10.), a fr. 1'800.-- mensili, di cui la somma di fr. 973.-- per il 2010 e di fr. 986.-- per il 2012 è il contributo che la tutrice di __________ si è impegnata a versare per il tramite dell’USSI (cfr. doc. 79; 72; 141; 142).
L’importo di fr. 986.-- al mese per il 2012 corrisponde alla somma della rendita AI mensile di fr. 195.-- e della PC mensile di fr. 791.-- spettanti a __________.
Per quanto attiene a ____________________, dall’estratto conto del mese di aprile 2012 del suo conto postale risulta un addebito di fr. 900.-- versato a favore dei nonni materni __________ e __________ che l’hanno in affidamento. (cfr. doc. 69; 49).
L’importo di fr. 900.-- corrisponde al compenso nel caso di affidamento intrafamiliare (nonni) contemplato dalle Raccomandazioni relative al compenso dei genitori affilianti emesse dal DSS (cfr. consid. 2.10.).
2.12. In simili condizioni, nella presente evenienza, il TCA considera, dapprima, che nel calcolo della prestazione assistenziale della ricorrente non andrebbe, in ogni caso, computata la sostanza mobiliare di proprietà di __________ del valore di fr. 45'666.-- (cfr. consid. 2.11; doc. 70; A2).
In effetti, come visto sopra, da una parte, le rendite di cui beneficiano i figli sono di un’entità tale da poter far fronte al contributo dovuto per il compenso dei genitori affilianti (cfr. consid. 2.11.), conformemente, del resto, a quanto previsto dall’art. 70 cpv. 2 Reg.Legge per le famiglie secondo cui il contributo dei genitori viene coperto facendo in primo luogo capo ai mezzi finanziari vincolati al mantenimento del minorenne (alimenti, assegno figli di base, assegno integrativo, rendite completive, rendite AI ecc.) e cercando di ottenere il versamento diretto di tali mezzi all’USSI (cfr. consid. 2.10.).
D’altra parte, l’insorgente, essendo stata privata dell’autorità parentale, non dispone della facoltà di amministrare e gestire i beni dei suoi figli che è stata affidata a due tutori tenuti, in virtù delle norme del CC, ad amministrare diligentemente la sostanza e a prendersi cura di tutti gli interessi patrimoniali dei minorenni (cfr. consid. 2.9.; 2.11.).
Al riguardo è utile rilevare che il 4 luglio 2012 l’Ufficio di vigilanza sulle tutele ha comunicato all’USSI che:
" (…) ai sensi dell’art. 320 cpv. 2 CC un prelevamento dalla sostanza del minore, anche nei casi in cui sia sottoposto a tutela, è possibile soltanto per provvedere ai bisogni del minore medesimo per il suo mantenimento, la sua educazione o la sua formazione; ad esclusione di costo di mantenimento retroattivi e di spese per l’economia domestica (cfr. allegati); per tale atto occorrono autorizzazioni puntuali dalla Commissione tutoria con precisazione dell’importo e della frequenza del prelevamento. Resta da valutare l’obbligo di assistenza di cui all’art. 328 CC.
(…)” (cfr. doc. 19)
Inoltre da uno scritto del 10 settembre 2012 del Servizio Accompagnamento sociale della Città di __________ all’USSI emerge che:
" (…)
La informiamo che i due tutori non sono stati autorizzati dalle Commissioni Tutorie competenti ad utilizzare né la sostanza né parte delle entrate mensili dei loro pupilli a sostegno della madre. Dovranno pertanto sottoporre la vostra ultima decisione alle competenti autorità.
(…)” (Doc. 1)
Giova, altresì, segnalare che le direttive della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS) del 2005 al punto E.2.1 prevedono quanto segue:
" (…)
I beni dei figli minorenni vanno presi in considerazione soltanto nell’ambito dei diritti del bambino.
Il computo delle entrate provenienti dalla sostanza dei figli minorenni è ammissibile, nel caso in cui si tratti di beni esenti degli articoli 321 e 322 CCS. Per le entrate da attività lavorativa fa stato l’art. 323 CCS (v. anche capitolo E.1.3). Gli indennizzi, i risarcimenti e alcuni elementi della sostanza destinati al mantenimento del bambino possono essere utilizzati, quindi computati, senza problema, mentre il computo dei rimanenti beni del bambino richiede il consenso dell’autorità tutoria (art. 320 CCS). Quando una famiglia beneficia di aiuti sociali, ci si aspetta che i genitori facciano richiesta di una tale autorizzazione. In caso contrario, l’organo di sostegno sociale può rivolgersi all’autorità tutoria.”
Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, cfr. C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011, pag. 171-172.
In proposito va sottolineato che anche nel caso di un genitore che detiene l’autorità parentale sui figli è comunque necessaria l’autorizzazione dell’autorità tutoria già per utilizzare la loro sostanza per le spese di mantenimento, educazione e istruzione dei medesimi (cfr. art. 320 cpv. 2 CC).
La sostanza del figlio __________ di fr. 45'666.-- non andrebbe, pertanto, in alcun caso conteggiata al fine di valutare se la ricorrente ha diritto o meno a una prestazione assistenziale.
Al riguardo va poi aggiunto che, per quel che concerne la sostanza di fr. 45'666.--, è escluso che al figlio __________ torni applicabile l’art. 328 cpv. 1 CC concernente l’assistenza tra parenti.
Secondo l’art. 328 CC:
" 1 Chi vive in condizioni agiate è tenuto a soccorrere i parenti in linea ascendente e discendente quando senza di ciò essi cadessero nel bisogno.
2 È fatto salvo l’obbligo di mantenimento dei genitori e del coniuge o del partner registrato.”
Al riguardo giova evidenziare che l'art. 328 CC prevede l'assistenza tra parenti in linea ascendente e discendente soltanto per chi vive in condizioni agiate (cfr. Basler Kommentar, 2002, ad art. 328 ZGB n. 15).
Siccome il concetto del dovere di assistenza tra parenti è in sé problematico e non si adatta più ai tempi attuali, la nozione di "condizioni agiate" deve essere interpretata in senso stretto.
La Conferenza svizzera per l'aiuto sociale 2000, nelle sue direttive in vigore dal 1° gennaio 2001, ha proposto agli organi dell'aiuto sociale di considerare che le persone sono in grado di contribuire al mantenimento dei loro parenti a partire da un reddito imponibile di fr. 120'000.-- per le persone sole e di fr. 180'000.-- per le coppie, a cui aggiungere l'ammontare di fr. 20'000.-- per ogni figlio minorenne o in formazione (cfr. Direttive COSAS 2005, modificate nel dicembre 2008, p.to F4; Basler Kommentar, 2002, ad art. 328 ZGB n. 15b e 17).
Dalla sostanza imponibile si potrà dedurre una quota liberamente disponibile e ciò nella seguente misura: per le persone singole fr. 250'000; per le persone sposate fr. 500'000; per ogni figlio fr. 40’0000. La somma rimanente dovrà essere convertita in reddito sulla base dell’aspettativa di vita media (importo annuale) e messa in conto come tale (cfr. Direttive COSAS 2005 modificate nel dicembre 2008, p.to F4).
Il TF, nella DTF 132 III 97, ha inoltre stabilito che l'assistenza fra parenti non è più estesa dell'assistenza sociale, ma deve almeno garantire il minimo vitale calcolato in base alle regole del diritto esecutivo e che per prestare l'assistenza, il parente obbligato è tenuto a intaccare il suo patrimonio, a meno che questo non debba rimanere intatto per garantire a lungo termine il suo sostentamento, in particolare con riferimento alla vecchiaia.
Con una sostanza di fr. 45'666.-- __________ non può certo essere considerato in condizioni finanziarie agiate ai sensi dell’art. 328 CC, per cui non è tenuto a soccorrere economicamente la madre.
2.13. Questa Corte, inoltre, attentamente valutata la concreta evenienza, ritiene che, alla luce delle specifiche particolarità della presente fattispecie (ricorrente madre di due figli di cui è privata della custodia nonché dell’autorità parentale e nei confronti dei quali non provvede in alcun modo – neppure con un contributo minimo – al mantenimento a cui invece fanno fronte i figli stessi tramite le rendite loro spettanti, cfr. consid. 2.11.), si giustifichi per l’insorgente, in via del tutto eccezionale e anche per motivi di semplicità di conteggio per l’amministrazione, un calcolo separato dai figli al fine di verificare l’eventuale suo diritto a una prestazione assistenziale.
Al riguardo va osservato che è vero che l’art. 4b Laps, al quale la Las rinvia senza deroga alcuna, prevede che se entrambi i genitori sono privati dell’autorità parentale, il minorenne fa parte dell’unità di riferimento della madre.
E’ altrettanto vero, tuttavia, che il fatto di considerare nell’unità di riferimento della madre i figli in affidamento presso terzi sia legato all’obbligo di mantenimento che comunque il genitore ha nei confronti dei figli sulla base dell’art. 276 CC (cfr. consid. 2.10.; 2.7.; 2.8.).
In effetti dal Messaggio del 13 marzo 2002 relativo alla modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali emerge che se dell’unità di riferimento dei genitori avessero fatto parte solo i figli minorenni di cui essi hanno la custodia, come era stato proposto nel Messaggio del 1° luglio 1998, un minorenne affidato a un Istituto o a una famiglia terza non farebbe parte dell’unità di riferimento dei genitori con conseguente riduzione della soglia di intervento per quest’ultima, benché i genitori siano tenuti a provvedere al mantenimento del figlio, anche se privati della custodia (cfr. consid. 2.8.).
In concreto, però, i figli della ricorrente beneficiano di rendite che permettono loro di far fronte al contributo dovuto per il compenso dei genitori affilianti (cfr. consid. 2.11.) - come del resto previsto dall’art. 70 cpv. 2 Reg.Legge per le famiglie secondo cui il contributo dei genitori viene coperto facendo in primo luogo capo ai mezzi finanziari vincolati al mantenimento del minorenne (alimenti, assegno figli di base, assegno integrativo, rendite completive, rendite AI ecc.) e cercando di ottenere il versamento diretto di tali mezzi all’USSI - e la madre non provvede in alcun modo al mantenimento degli stessi (cfr. doc. I; consid. 2.7.; 2.11.)
2.14. Infine, per quanto attiene all’asserzione ricorsuale secondo cui l’insorgente sarebbe in attesa di una decisione da parte dell’assicurazione invalidità in relazione alla sua domanda di rendita AI che, se fosse concessa, comporterebbe un possibile recupero da parte dell’ufficio del sostegno sociale delle proprie prestazioni erogate (cfr. doc. I), giova abbondanzialmente osservare che l’art. 22 cpv. 1 LPGA pone il principio secondo cui il diritto a prestazioni non può essere ceduto né costituito in pegno.
L’art. 22 cpv. 2 LPGA stabilisce, tuttavia, che i versamenti retroattivi di prestazioni dell’assicuratore sociale possono essere ceduti a) al datore di lavoro o all’assistenza pubblica o privata se questi versano anticipi, b) a un’assicurazione che fornisce prestazioni anticipate.
L'art. 85bis dell'Ordinanza sull’assicurazione per l’invalidità (OAI) precisa in proposito che:
" 1 I datori di lavoro, gli istituti di previdenza professionale, le assicurazioni contro le malattie, gli organismi d'assistenza pubblici o privati o le assicurazioni di responsabilità civile con sede in Svizzera che, in vista della concessione di una rendita dell'assicurazione invalidità, hanno effettuato anticipi possono esigere che si versi loro l'arretrato di questa rendita come compensazione e fino a concorrenza dei loro anticipi. È fatta salva la compensazione prevista dall'articolo 20 LAVS. Gli organismi che hanno consentito anticipi devono far valere i loro diritti per mezzo di un formulario speciale al più presto all'atto della domanda di rendita e, al più tardi, al momento della decisione dell'Ufficio AI.
2 Sono considerati anticipi le prestazioni:
a. liberamente consentite, nella misura in cui l'assicurato si sia impegnato a rimborsarle e abbia acconsentito per scritto al pagamento dell'arretrato al terzo che gli ha concesso l'anticipo;
b. versate contrattualmente o legalmente, nella misura in cui il diritto al rimborso, in caso di pagamento di una rendita, possa essere dedotto senza equivoco dal contratto o dalla legge.
3 Gli arretrati di rendita possono essere versati all'organismo che ha effettuato anticipi fino a concorrenza di questi ultimi e per il periodo nel quale sono stati forniti."
La citata disposizione di legge non è stata modificata dall’art. 22 cpv. 2 LPGA (SVR 2007 IV nr. 14 pag. 52) e nemmeno dalla 5a revisione dell’AI, entrata in vigore il 1° gennaio 2008.
Va qui evidenziato che per poter parlare di un diritto al rimborso senza equivoco nei confronti dell’AI, il diritto deve derivare direttamente da una norma legale o contrattuale (DTF 133 V 14 consid. 8.3 con riferimenti).
Non è, comunque, l’autorità che ha proceduto a erogare gli anticipi che deve emettere una decisione riguardo alla compensazione di crediti scaduti con anticipi concessi da terzi (cfr. STCA 32.2010.188 del 23 febbraio 2011).
Tale autorità deve, per contro, limitarsi ad annunciare alla cassa di compensazione AVS/AI (nel caso, come in concreto, che si tratti di rendite AI arretrate) competente, tramite il relativo formulario, la propria pretesa di rimborso.
E’, per contro, l’autorità che in un secondo tempo riconosce il diritto a prestazioni con effetto retroattivo che decide relativamente alla compensazione di rendite arretrate con prestazioni fornite da terzi per lo stesso periodo (cfr. STCA 32.2010.188 del 23 febbraio 2011).
In concreto, dunque, non sarebbe competenza dell’USSI emettere una decisione in merito alla compensazione con eventuali rendite AI arretrate, ma dell’UAI
Al riguardo cfr. STCA 42.2011.5 del 25 maggio 2011.
2.15. Pur vincente in lite e assistita dal tutore, la ricorrente non ha diritto a ripetibili che, peraltro, nemmeno sono state fatte valere.
In effetti, anche volendolo ritenere il tutore, responsabile del Settore tutele e curatele del Servizio Accompagnamento Sociale della Città di __________ (cfr. doc. V), quale persona particolarmente qualificata nell’ambito in questione (al riguardo cfr. STF K 63/06 del 5 settembre 2007), da un lato, il medesimo è intervenuto nella causa soltanto dopo la risposta di causa limitandosi, in buona sostanza, a comunicare la sua nomina come tutore e a sollecitare l’evasione del ricorso (cfr. doc. V).
Dall’altro, egli fa parte di un organismo pubblico della Città di __________ che si occupa di aiuto sociale.
In proposito è utile segnalare che l’Alta Corte, con una sentenza pubblicata in DTF 126 V 11, ha stabilito che un assicurato patrocinato da un ente incaricato dell'assistenza pubblica vincente in causa non ha diritto a indennità di parte.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ La decisione su reclamo del 4 settembre 2012 è annullata.
§§ L’unità di riferimento della ricorrente è costituita esclusivamente dalla medesima.
§§§ Gli atti sono rinviati all’USSI per un nuovo calcolo del diritto della ricorrente a un’eventuale prestazione assistenziale.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti