Raccomandata
Incarto n. 42.2011.6
rs/DC/sc
Lugano 30 novembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 6 aprile 2011 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 7 marzo 2011 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di assistenza sociale
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 7 marzo 2011 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (in seguito: USSI) ha confermato nei confronti di RI 1 il diniego del diritto a prestazioni assistenziali ordinarie per i mesi di maggio e giugno 2010.
Con decisioni 27 luglio 2011 sono invece state riconosciute delle prestazioni speciali per il pagamento dei premi dell’assicurazione contro le malattie dei mesi di maggio e giugno 2010, nonché dei contributi AVS per il 2007 e per il primo trimestre del 2010 (cfr. doc. 51; 54; 55; 58).
A motivazione del proprio rifiuto di prestazioni ordinarie per i mesi di maggio e giugno 2010 l’USSI, dopo aver ricordato che nell’ambito dell’assistenza sociale vale il principio fondamentale della sussidiarietà, ha osservato che per questi due mesi il richiedente aveva potuto disporre per far fronte alle proprie spese dell’aiuto e sostegno di amici.
A mente dell’amministrazione non risultava, pertanto, una situazione di bisogno che giustificasse una prestazione superiore alle prestazioni assistenziali speciali riconosciute (cfr. doc. B).
1.2. Contro la decisione su reclamo RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha rilevato di non avere potuto pagare, né lui, né la sua coinquilina, alcuna spesa nei mesi di maggio e giugno 2010, di essere stati aiutati per poter mangiare e di essere riusciti a pagare un mese di pigione per evitare lo sfratto grazie a un prestito da più amici (cfr. doc. I).
Egli ha evidenziato che il mancato versamento di prestazioni assistenziali ha creato loro dei problemi, il maggiore dei quali è stato un attestato carenza beni relativo a una procedura esecutiva avviata da __________ AG.
L’insorgente ha contestato quanto sostenuto dall’USSI, e meglio di aver provveduto diversamente al loro mantenimento. Al riguardo egli ha osservato di dover rendere i soldi prestati dagli amici e che un mese di pigione è comunque in sospeso.
Il ricorrente ha fatto valere di aver avuto problemi anche con il pagamento di rate concernenti debiti derivati da una precedente attività e di spese telefoniche.
L’insorgente ha concluso ribadendo che non corrisponde a verità quanto sostenuto dall’USSI, ossia che hanno potuto far fronte alle loro spese con l’aiuto di amici e parenti. Egli ha rilevato che al contrario essi hanno potuto mangiare soltanto indebitandosi, che resta impagato un mese di pigione e che devono restituire il debito contratto nei confronti degli amici, visto che non si è trattato di un regalo, bensì di un’assoluta necessità per non venire sfrattati (cfr. doc. I; A6).
1.3. Con risposta del 13 maggio 2011 l’USSI ha proposto di respingere il ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. V).
in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se correttamente o meno l’USSI ha RI 1delle prestazioni assistenziali ordinarie per i mesi di maggio e giugno 2011.
L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.2. L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art. 2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi cantonali".
Il cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
L’art. 13 Laps, afferente all’ordine delle prestazioni, enuncia del resto che
" Le prestazioni sociali di complemento armonizzate vengono concesse nell’ordine in cui figurano all’art. 2 cpv. 1, ritenuto che:
a) prima dell’erogazione delle prestazioni sociali di complemento vanno erogate le partecipazioni al premio dell’assicurazione contro le malattie a cui i membri dell’unità di riferimento hanno diritto;
b) ogni prestazione va erogata sino al massimo dell’importo previsto dalla legge speciale prima di concedere una prestazione che segue nell’ordine;
c) nel calcolo di ogni prestazione vengono computate quelle che la precedono nell’ordine, anche se il titolare del diritto o un’altra persona dell’unità di riferimento vi ha rinunciato.”
Inoltre giusta l’art. 2 cpv. 1 Laps:
" Sono prestazioni sociali ai sensi della legge:
a) la partecipazione al premio dell’assicurazione contro le malattie previsto dalla Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) del 18 marzo 1994 e dalla relativa legge cantonale di applicazione;
b) l’aiuto sociale allo studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
c) l’assegno di studio previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
d) l’assegno complementare per il perfezionamento e la riqualificazione professionale previsto dalla Legge della scuola del 1° febbraio 1990;
e) l’indennità straordinaria ai disoccupati prevista dalla Legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 13 ottobre 1997;
f) l’assegno integrativo previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
g) l’assegno di prima infanzia previsto dalla Legge sugli assegni di famiglia dell’11 giugno 1996;
h) le prestazioni assistenziali previste dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971.”
Anche dal Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, p.to 8, si evince che la priorità di intervento spetta alla partecipazione dei premi dell’assicurazione contro le malattie, poiché questa è “obbligatoria per tutti i residenti del Cantone” (pag. 11). In seguito intervengono i sussidi per il perfezionamento e la riqualifica professionale, le indennità straordinarie di disoccupazione durante il periodo previsto per questi contributi, gli assegni integrativi per i figli e gli assegni di prima infanzia. Le prestazioni assistenziali costituiscono l’ultimo intervento sociale.
2.3. Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
" Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Il Dipartimento della sanità e della socialità - DSS (ai sensi degli art. 48 Las e 1 Reg.Las esso è, infatti, competente per l’esecuzione e l’applicazione della Las e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento) -, il 5 gennaio 2007, sentito il parere dell’USSI e della Divisione dell’azione sociale e delle famiglie, ha deciso, considerato, da un lato, che la COSAS ha adottato il 3 dicembre 2004 una nuova versione delle «direttive per il calcolo del sostegno sociale» (al riguardo, cfr. "Inciter et intégrer: le système des nouvelles normes de la CSIAS" in Repère social n° 72 dicembre 2005 - gennaio 2006 pag. 2 seg.) che la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali invita ad applicare, dall’altro, che "il coordinamento con le altre prestazioni sociali, l’organizzazione del sostegno sociale in Ticino, come pure ragioni attinenti alla politica di bilancio del Cantone rendono problematico un adeguamento integrale alle nuove direttive della COSAS - peraltro non richiesto dall’art. 19 della Las" -, che a far tempo dal 1° gennaio 2008 la soglia di intervento corrisponde:
" A. Forfait globale e Supplemento d'integrazione
Persona dell'unità di riferimento (economia domestica ai sensi del sostegno sociale)
Forfait globale per il mantenimento (raccomandato dalla COSAS) (fr./mese)
Supplemento d'integrazione (adattamento delle raccomandazioni minime della COSAS) (fr./mese)
Totale
(fr./mese)
1 persona
960.--
100.--
1060.--
2 persone
1469.--
100.--
1569.--
3 persone
1786.--
100.--
1886.--
4 persone
2054.--
100.--
2154.--
5 persone
2323.--
100.--
2423.--
6 persone
2592.--
100.--
2692.--
7 persone
2861.--
100.--
2961.--
Per ogni persona supplementare
B. Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più (ripreso dalle precedenti raccomandazioni della COSAS).
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento mensile assegnato alla terza e alle successive persone di 16 o più anni di età; l'importo di tale supplemento è di 206.-- fr./mese per ognuna di queste persone."
(cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2008 in BU 3/2008 del 25 gennaio 2008 pag. 30-31)
Gli importi appena menzionati sono stati mantenuti anche per l’anno 2009 e 2010 (cfr. BU 13/2010 del 26 febbraio 2010, pag. 82-83).
2.4. Nell’evenienza concreta l’USSI ha negato RI 1 il diritto a una prestazione assistenziale per i mesi di maggio e giugno 2010, considerando che per i due mesi menzionati il ricorrente aveva potuto far fronte alle proprie spese disponendo dell’aiuto e sostegno di amici.
A mente dell’amministrazione non risultava, pertanto, una situazione di bisogno che giustificasse una prestazione superiore alle prestazioni assistenziali speciali riconosciute (cfr. doc. B; consid. 1.1.).
L’insorgente ritiene, invece, in buona sostanza, di aver beneficiato soltanto di un prestito da restituire da parte di amici, che l’hanno così aiutato a poter mangiare e a pagare un mese di pigione. Egli ha specificato che un mese di pigione è, però, rimasto comunque impagato.
Il ricorrente ha ribadito di dover restituire il debito contratto nei confronti degli amici, visto che non si è trattato di un regalo.
Egli ha fatto, inoltre, valere di aver avuto problemi anche con il pagamento di rate concernenti debiti derivati da una precedente attività e di spese telefoniche (cfr. doc. I; A6).
2.5. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte rileva, dapprima, che il ricorrente nei suoi scritti definisce __________, con cui abita, quale coinquilina (cfr. doc. A3; I; A4; A5).
__________, dal canto suo, il 9 aprile 2009 in un messaggio di posta elettronica all’ammnistrazione avente come oggetto “accoglimento prestazione assistenziale a nome RI 1”, ha indicato “…essendo solo coinquilini, avendo un semplice rapporto di amicizia e nulla di legale che ci lega dobbiamo presentare le imposte separatamente” (cfr. doc. 186).
In proposito va osservato che ai sensi dell’art. 4 Laps, valido dal 1° ottobre 2006 (cfr. consid. 2.1.), applicabile anche nell’ambito dell’assistenza sociale (cfr. art. 2 Laps; 21 Las):
" 1L’unità di riferimento è costituita:
a) dal titolare del diritto;
b) dal coniuge o dal partner registrato;
c) dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;
d) dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;
e) dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.
2-7…” (La sottolineatura è del redattore)
L’art. 2a Reg.Laps, anch’esso in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia poi che:
" Art. 2a La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
c) la convivenza è durata almeno 6 mesi.” (Le sottolineature sono del redattore)
L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
Come appena visto, per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è costituita, fra l’altro, dal partner convivente se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi, a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.
Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett. c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:
" 2.2 Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1 Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.
Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partners senza figli in comune: i partners senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no.”
Inoltre dal Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze emerge che:
" (…)
Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni.”
È, altresì, utile sottolineare che secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Va d’altronde rilevato che ai sensi della giurisprudenza federale ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune è irrilevante la forma della vita in comune. E’, invece, determinante che i partners siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. e destinata alla pubblicazione in RtiD II-2011; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
2.6. In concreto dalle carte processuali emerge che il ricorrente e __________ vivono nella medesima economia domestica dal giugno 2007.
In effetti il ricorrente medesimo, in uno scritto del 29 aprile 2009 all’USSI, ha precisato di essere stato domiciliato con __________ ad __________ dal giugno 2007 al maggio 2009 (cfr. doc. 179).
In seguito gli stessi si sono trasferiti ad __________, dove risiedono tuttora (cfr. pure sistema informatico relativo alla banca dati MOVPOP che gestisce l’anagrafe della popolazione del Cantone Ticino).
Sul formulario “Annuncio al Comune di domicilio e appuntamento allo Sportello Laps” del 14 dicembre 2007 relativo RI 1 la cancelleria comunale di __________ ha, del resto, osservato “Convive con __________” (cfr. doc. 83) e sull’Annuncio di medesima data concernente __________ è stato specificato “Convive con RI 1” (cfr. doc. 84).
Inoltre, come verrà esposto in seguito (cfr. consid. 2.9.), __________ apporta concretamente il suo sostegno finanziario alla coppia (cfr. doc. A2), dimostrando così di essere pronta a prestare sostegno e assistenza a RI 1 ai sensi della giurisprudenza (cfr. consid. 2.5.).
L’USSI, con le proprie decisioni relative a prestazioni assistenziali, ha peraltro sempre considerato nell’unità di riferimento del ricorrente __________ quale convivente (cfr. doc. 99; 228 segg.), senza che RI 1 sollevasse obiezioni al riguardo.
In simili condizioni, a prescindere dal termine di coinquilini utilizzato dall’insorgente e da __________, va ritenuto che gli stessi hanno fondato una convivenza a carattere esclusivo che dura da più di 6 mesi.
Ne discende che rettamente l’amministrazione, ai fini del diritto all’assistenza sociale, ha considerato la convivenza tra il ricorrente e __________ stabile ai sensi degli art. 4 Laps e 2a Reg.Laps e ha tenuto conto di quest’ultima nell’unità di riferimento di RI 1, computando i suoi redditi e le sue spese in aggiunta a quelle dell’insorgente.
Il fatto che __________ abbia indicato che fiscalmente vengano trattati come persone sole (cfr. doc. 186) non è determinante, trattandosi di ambiti giuridici differenti.
2.7. Il TCA ritiene, poi, utile sottolineare che nell’ambito dell’assistenza sociale vige il principio della sussidiarietà di cui agli art. 2 Las e 13 Laps (cfr. consid. 2.2.).
Da tale principio risulta che l’erogazione di prestazioni assistenziali viene riconosciuta soltanto qualora un richiedente non sia in grado di provvedere alle proprie necessità tramite sforzo personale oppure prestazioni a cui sono tenuti dei terzi o, ancora, mediante prestazioni volontarie da parte di terzi.
A tale proposito l’Alta Corte, in una sentenza K 22/04 del 22 ottobre 2004 consid. 2.3.1., pubblicata in RAMI 2005 pag. 30, ha infatti indicato che:
" (…) Im Bereich der Fürsorgeleistungen gilt der Grundsatz der Subsidiarität. Danach besteht ein Anspruch auf Fürsorgeleistungen erst dann, wenn eine betroffene Person die notwendigen Mittel nicht durch Selbsthilfe, Leistungsverpflichtungen Dritter oder freiwillige Mittel Drittter erhält (Wolffers, a.a. O., S. 71). Zu den Leistungsverpflichtungen Dritter gehören auch die Leistungen der Sozialversicherung (Wolffers, a.a.O., S. 72).
Die fürsorgerische Unterstützung von Flüchtlingen richtet sich grundsätzlich nach den Normen der allgemeinen Sozialhilfe, sofern die Asylgesetzgebung keine Sondernormen kennt (Wolffers, a.a. O., S. 184 f. und 191)." (RAMI 2005 pag. 30)
In un’altra sentenza pubblicata in DTF 137 V 143 Il Tribunale federale ha, invece, sottolineato che:
" (…)
3.7.1 Mit Blick auf die weiter geltend gemachte Verletzung des Subsidiaritätsprinzips und der damit zusammenhängenden Frage der Abklärung bestehender Ansprüche der unterstützten Person Dritten gegenüber ist unbestritten, dass sowohl hinsichtlich der Nothilfe nach Art. 12 BV als auch im Rahmen der kantonal geregelten Sozialhilfe der Grundsatz der Subsidiarität gilt (vgl. etwa BGE 131 I 166 E. 4.1 S. 173 mit Hinweisen sowie CHRISTOPH HÄFELI, Prinzipien der Sozialhilfe, in: Das Schweizerische Sozialhilferecht, derselbe [Hrsg.], 2008, S. 73 ff.). Die unterstützte Person ist in Ausschöpfung des Subsidiaritätsprinzips verpflichtet, Leistungsansprüche Dritten gegenüber geltend zu machen."
2.8. Inoltre le disposizioni COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre 2007, al punto A.4 ("Principi del sostegno sociale"), dopo aver ribadito che la sussidiarietà costituisce uno dei principi fondamentali sui quali si basa il sostegno sociale, sottolineano che:
" (...)
Il sostegno sociale interviene quando la persona bisognosa non è in grado di aiutarsi da sola e quando le altre fonti d’aiuto disponibili sono state esaurite. Il sostegno sociale deve intervenire quando non possono essere ottenuti altri aiuti, in tempo utile o in maniera adeguata. Il sostegno sociale viene elargito dall’ente cantonale preposto ed è sussidiario:
· allo sforzo personale: la persona che si trova nel bisogno deve sforzarsi di intraprendere tutto ciò che è in suo potere per uscire dalla situazione critica. Occorre quindi utilizzare in primo luogo il proventi del lavoro, il patrimonio esistente o altre entrate disponibili
· agli obblighi da parte di terzi: prima di elargire una prestazione, le autorità devono vagliare attentamente tutte le possibilità d’intervento degli altri enti pubblici o privati. Ci si riferisce a prestazioni d’assicurazioni sociale, a contributi di mantenimento inerenti il diritto di famiglia, a pendenze da contratto, indennizzi, borse di studio, ecc.
· alle prestazioni volontarie da parte di terzi: le prestazioni d’aiuto sociale volontarie sono equiparate alle prestazioni pubbliche, anche nel caso in cui non avessero base giuridica e rivestissero un carattere benevolo. Esse son prese in considerazione nella determinazione dell’intervento pubblico.
(…)”
Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, in dottrina, C. Hänzi (Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011) rileva quanto segue:
" In der Schweiz ist eine einheitliche Definition hinsichtlich der Ausgestaltung und der Höhe des Existenzminimum nicht vorhanden. Die verschiedenen Regelungen zum Existenzminimum in der Schweiz bilden kein kohärentes, geschlossenes System zur Sicherung und zum Schutze minimaler Voraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein. So besteht auch eine eigene Umschreibung und Ausgestaltung des Existenzminimum für den Leistungsbereich der Sozialhilfe. Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe hat sich dieser Aufgabe angenommen und gibt im Rahmen ihrer Richtlinien Empfehlungen zuhanden der Sozialhilfeorgane des Bundes, der Kantone, der Gemeinden sowie der Organisationen der privaten Sozialhilfe ab. Damit bezweckt sie, angesichts der grossen föderalen Vielfalt, vor allem auch die Förderung einer gesamtschweizerischen Unterstützungspraxis, insbesondere im bereich der materiellen Unterstützung. Die Richtlinien konkretisieren dabei nicht nur den Verfassungsauftrag gemäss Art. 12 BV zur Existenzsicherung, sondern sie wollen grundsätzlich die Ausgestaltung eines sozialen Existenzminimums definieren, welches über dem absolut Notwendigen zu liegen kommt. Dabei wurde mit der letzten Revision ein Paradigmawechsel in der Konzeption der Richtlinien vollzogen, da die Grundsicherung ab dann mit einem Anreizsystem verknüpft wurde. Ausgerichtet ist das Unterstützungssystem der SKOS-Richtlinien auf längerfristig unterstützte Personen, die in einem Privathaushalt leben und fähig sind, den damit verbundenen Verpflichtungen nachzukommen. Allerdings zeichnen sich die Richtlinien nicht nur dadurch aus, dass sie ein Bemessungssystem für die jeweils angemessene Sozialhilfe für solche Haushalte beinhalten. Sie umschreiben bspw. auch die geltenden Zielsetzungen dieses Leistungsfeldes, die wesentlichen Grundprinzipien, die Rechte und Pflichten Unterstützter, die regeln bei der Auszahlung von Leistungen, die möglichen Sanktionen, die Massnahmen zur Integration oder die Verwandten- und Rückerstattungspflicht und erhalten eine Sammlung der Rechtsprechung, der kantonalen Sozialhilfegesetze sowie Praxishilfen. Sie sind damit eine eigentliche Referenz für die Sozialhilfepraxis. Die Richtlinien erlangen jedoch erst durch di e kantonale Gesetzgebung, die kommunale Rechtsetzung und die Rechtsprechung Verbindlichkeit.“ (pag. 171-172)
Relativamente al principio di sussidiarietà C. Hänzi (op. cit.) osserva in particolare che:
" (…)
Ueber die Subsidiarität als Anspruchsvoraussetzung und Abgrenzungskriterium wurde bereits beim Recht auf Hilfe in Notlagen Ausführungen gemacht. Auf diese kann auch hier im Wesentlichen verwiesen werden. Als Grundprinzip im Sozialhilferecht ist die Subsidiarität so zu verstehen, dass Sozialhilfe prinzipiell nur gewährt wird, soweit der Einzelne keinen Zugang zu einer anderweitigen, zumutbaren Hilfsquelle, namentlich auch einer solchen der Selbsthilfe, hat. Das Subsidiaritätsprinzip ist letztlich auch Ausdruck der Pflicht zur Mitverantwortung und Solidarität. Wohl trägt der Stärkere Verantwortung gegenüber dem Schwachen, letzterer darf der Gemeinschaft aber nichts aufbürden, was er selbst zu tragen vermag, andrenfalls er sich unsolidarisch verhalten würde.
Der Grundsatz der Subsidiarität findet sich auf Ebene der Bundesverfassung nicht nur in Art. 12. er ist in seiner allgemeinen Ausprägung als Ausdruck von Selbstverantwortung und Mitverantwortung gegenüber der Gemeinschaft in Art. 6 BV verankert und spielt eine Rolle bei der Erreichung der in Art. 41 BV gefassten Sozialziele. In diesem Sinne hat das Subsidiaritätsprinzip eigentlich eine höherrangige Bedeutung, da es im Eigentlichen ein verfassungsgestaltendes Prinzip darstellt. Dennoch ist es im Sozialhilferecht von besonderer Bedeutung, da im Rahmen des Subsidiaritätsgrundsatzes auch die Frage des Bestehens eines Anspruchs zu klären ist. Dies zeigt sich bspw. im Vergleich zum Sozialversicherungsrecht. Während eine AHV-Rente unabhängig davon ausgerichtet wird, ob die berechtigte Person mit oder ohne diese über genügend finanzielle Mittel verfügt, wird Sozialhilfe immer nur bei objektiv feststellbarer Bedürftigkeit ausgerichtet. In diesem Sinne fliesst aus diesem Prinzip auch der Bestand oder eben das Nichtbestehen von Ansprüchen im Sozialhilferecht. Die Wichtigkeit des Subsidiaritätsprinzips im Sozialhilferecht zeigt sich insbesondere an der Verankerung in der kantonalen Gesetzgebung. Das Prinzip ist ausgesprochen präsent in der gesamten Sozialhilfegesetzgebung der Kantone. Dennoch hat der Grundsatz der Subsidiarität in der Sozialhilfe nicht absolute Geltung. Er ist immer dann zu durchbrechen, wenn wohl Anspruch auf anderweitige Hilfeleistung besteht, diese Quelle jedoch nicht innert nützlicher frist nutzbar gemacht werden kann und damit die Notlage weiter besthet.“ (pag. 114-115)
2.9. Relativamente al mese di maggio 2010, il TCA rileva innanzitutto che la giurisprudenza menzionata al consid. 2.7., e meglio che l’assistenza sociale può essere riconosciuta solo se una persona non può far fronte alle proprie necessità tramite sforzo personale oppure prestazioni a cui sono tenuti dei terzi o ancora prestazioni volontarie da parte di terzi (cfr. RAMI 2005 pag. 30), non esclude espressamente che nel concetto di prestazioni volontarie da parte di terzi, oltre alla liberalità concessa senza prestazione corrispondente (ossia la donazione giusta gli art. 239 e segg. CO), rientri anche il prestito di somme da restituire in seguito (ossia il mutuo ai sensi degli art. 312 e segg. CO).
Tale prestito a breve termine permette peraltro comunque di coprire le spese per il proprio mantenimento di base.
Questa questione non merita, tuttavia, di particolari approfondimenti.
Infatti, anche nel caso concreto volendo per ipotesi considerare che l’assistenza sociale è esclusa soltanto qualora sia erogato un aiuto volontario a titolo gratuito senza obbligo di rimborso, la domanda di prestazioni assistenziali interposta da RI 1 per il mese di maggio 2010 non potrebbe in ogni caso essere accolta.
Il ricorrente, in effetti, non ha minimamente comprovato a che titolo, se in virtù di un mutuo o di una donazione, ha potuto beneficiare di una somma di denaro da parte di terzi.
Più specificatamente egli non ha dimostrato quanto allegato, ossia il carattere di prestito soggetto a restituzione della somma che avrebbe ricevuto da più amici (cfr. doc. I, A3).
Al riguardo questa Corte osserva che la procedura in materia di assicurazioni sociali è retta dal principio inquisitorio (Untersuchungsgrundsatz, art. 43 cpv. 1 e 61 lett. c LPGA a cui rinvia l’art. 33 cpv. 3 Laps; art. 16 Lptca; STF 8C_239/2009 del 14 agosto 2009; STFA U 94/01 del 5 settembre 2001; STFA P 36/00 del 9 maggio 2001; STFA I 76/00del 5 giugno 2000; DTF 122 V 157 consid. 1a; SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; AHI praxis 1994 pag. 212; DTF 117 V 263; DTF 117 V 282). E’ dunque compito dell’amministrazione, rispettivamente del giudice chiarire d’ufficio in modo corretto e completo i fatti giuridicamente rilevanti.
Inoltre, il principio inquisitorio trova il suo correlato nell’obbligo delle parti di collaborare (cfr. art. 43 cpv. 3 e 61 lett. c LPGA a cui rinvia l’art. 33 cpv. 3 Laps; art. 16 cpv. 1 Lptca ; DLA 2001 N. 12 pag. 145; RAMI 1994 pag. 211; AHI praxis pag. 212; DLA 1992 pag. 113; DTF 117 V 261; DTF 116 V 26 consid. 3c; DTF 115 V 142 consid. 8a; DTF 114 V 234 consid. 5a; DTF 110 V 52 consid. 4a; Meyer, “Die Rechtspflege in der Sozialversicherung” in Basler Juristische Mitteilungen (BJM) 1989 pag. 12; Spira, “Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale” in Recueil de jurisprudence Neuchâteloise (RJN) 1984 pag. 16; Kurmann, “Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege in erster Instanz” in Luzerner Rechtsseminar 1986, Sozialversicherungsrecht, Referat XII, pag. 5 ss.).
Questo obbligo comprende, segnatamente, quello di motivare le pretese di cui le parti si avvalgono e quello di apportare, nella misura in cui può essere ragionevolmente richiesto da loro, le prove dettate dalla natura della vertenza o dai fatti invocati: in difetto di ciò esse rischiano di dover sopportare le conseguenze dell’assenza di prove (cfr. STFA U 94/01 del 5 settembre 2001; STFA P 36/00 del 9 maggio 2001; SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; RAMI 1993 pag. 158-159 consid. 3a; DTF 117 V 264 consid. 3b; SZS 1989 pag. 92; DTF 115 V 113; G. Beati, “Relazioni tra diritto civile ... “ in relazioni tra diritto civile e assicurazioni sociali, Lugano 1993, pag. 1 seg. (3)).
Su questi aspetti, cfr. in particolare: J. L. DUC, “Les assurances sociales en Suisse”, Losanna 1995, pag. 827-828 e TH. Locher, “Grundriss des Sozialversicherungsrecht” Berna 1997, pag. 339-341 il quale rileva che “besondere Bedeutung hat die Mitwirkungspflicht dann, wenn der Sachverhalt ohne Mitwirkung der betroffenen Person gar nicht (weiter) erstellt werden kann”.
In proposito è utile segnalare che la nostra Massima Istanza, con la sentenza 8C_580/2009 del 15 dicembre 2009, ha confermato un ordine di restituzione di prestazioni assistenziali a seguito della scoperta di una ingente somma di denaro in contanti non dichiarata all’autorità competente.
Il TF, in effetti, ha stabilito che il ricorrente non aveva fornito alcuna spiegazione credibile in merito alla provenienza del denaro trovato.
Ciò significa che nel caso di specie il ricorrente era, quindi, tenuto a fornire elementi sostanziali per poter decidere in merito, ritenuto, peraltro, che lo stesso ha avuto a più riprese la possibilità di sostanziare le proprie allegazioni circa il prestito che avrebbe ricevuto da più amici (cfr. doc. I; A3), e meglio in occasione dell’incontro con i funzionari dell’USSI presso il Comune di __________ nel luglio 2010 (cfr. doc. 94; 40), in sede di reclamo e in sede ricorsuale.
L’insorgente, al contrario, si è limitato ad affermare in modo vago e generico di essere stato aiutato da più amici con un prestito in denaro da rimborsare (cfr. doc. I; A3).
Egli non solo non ha indicato che le somme ricevute da terzi hanno fatto oggetto di riconoscimento di debito (al riguardo cfr. STF 9C_67/2011 del 29 agosto 2011 consid. 5.3.), né ha prodotto delle dichiarazioni delle persone che avrebbero conferito del denaro al ricorrente nelle quali queste ultime confermano di avergli concesso dei prestiti da restituire, ma neppure ha fornito il nominativo degli asseriti amici che avrebbero provveduto ad anticipargli degli importi.
Il ricorrente deve, perciò, sopportare le conseguenze della carenza di prove riguardo agli asseriti prestiti ricevuti da terzi nel periodo in questione da rimborsare (cfr. DTF 125 V 195 consid. 2; STFA C 107/04 del 9 giugno 2005 consid. 3).
Gli (asseriti) aiuti ricevuti vanno, pertanto, considerati nell'evenienza concreta quali donazioni.
Di conseguenza, in virtù della giurisprudenza federale (cfr. consid. 2.7.) e delle direttive COSAS (cfr. consid. 2.8.), ritenuto che per il mese di maggio 2010 il ricorrente e __________, per loro stessa ammissione (cfr. doc. I; A3), grazie all’aiuto di amici e al reddito da attività lavorativa conseguito da quest’ultima per la sua attività di 3 ore alla settimana (cfr. doc. A2; consid. 2.6.), hanno potuto far fronte alle spese relative al proprio fabbisogno e alla pigione (per il pagamento dei premi della cassa malati l’USSI ha comunque riconosciuto una prestazione speciale sia per l’insorgente che per __________; cfr. doc. 58; 59; 40; 94), l’USSI a ragione ha negato al ricorrente una prestazioni assistenziale per il mese di maggio 2010.
2.10. Per quanto attiene al mese di giugno 2010, questo Tribunale constata che dalla documentazione agli atti non risulta in maniera chiara se il ricorrente ha ricevuto aiuti finanziari unicamente per poter pagare il vitto o anche per corrispondere la pigione relativa a tale mese.
In effetti nel reclamo dell’agosto 2010 l’insorgente ha lasciato intendere che il pagamento della pigione di giugno 2010 era rimasto in sospeso (cfr. doc. A3).
Inoltre con il ricorso, con cui ribadisce la sua richiesta di prestazioni assistenziali per i mesi di maggio e giugno 2010, egli ha fatto valere di essere riuscito grazie all’intervento di amici a versare un mese di pigione, ma che l’altro mese rimaneva in sospeso (cfr. doc. I).
Del resto la locatrice, __________, in uno scritto del mese di marzo 2011, ha sollecitato il pagamento di tre mensilità della pigione arretrate (cfr. doc. A7; 77).
La stessa ha, però, precisato che a essere rimaste impagate sono le pigioni di gennaio, febbraio e marzo 2011 (cfr. doc. A7).
Da tale lettera non è, tuttavia, possibile escludere che il fatto che queste tre pigioni risultino insolute sia dipeso, almeno per un mese, dalla mancata corresponsione del canone di locazione del giugno 2010.
La locatrice può, infatti, in seguito - dal luglio 2010 - avere imputato le somme ricevute (l’USSI per i mesi di gennaio, febbraio e marzo 2011 ha peraltro erogato a RI 1 delle prestazioni assistenziali di fr. 2'072.--, rispettivamente fr. 1'921.-- e fr. 1'389.15; cfr. doc. 250; 285; 307) alle pigioni scadute prima, a partire quindi, se del caso, da quella di giugno 2010.
Si giustifica, pertanto, l’annullamento della decisione su reclamo impugnata nella misura in cui a RI 1 è stata negata una prestazione assistenziale per il mese di giugno 2010, e il rinvio degli atti all’USSI perché disponga accertamenti più approfonditi.
In particolare l’amministrazione dovrà stabilire, in particolare interpellando la locatrice, se la pigione di giugno 2010 è stata versata tempestivamente all’usuale scadenza o solamente nel corso del mese di luglio 2010 – quando il ricorrente ha potuto beneficiare di una prestazione assistenziale come risulta dal verbale dell’incontro del 28 luglio 2010 presso il Comune di __________ (cfr. doc. 94; 40).
Nel caso in cui da questi accertamenti dovesse emergere che la pigione del mese di giugno 2010 è stata corrisposta tempestivamente, e quindi grazie all’intervento di terzi analogamente al pagamento del vitto (cfr. doc. I; A2), varrebbe allora quanto stabilito per il mese di maggio 2010 (cfr. consid. 2.9.), e cioè che comunque l’insorgente non ha minimamente documentato l’asserito prestito.
In tal caso l’aiuto ricevuto, come per il mese precedente, andrà considerato una donazione che esclude il riconoscimento di una prestazione assistenziale (cfr. consid. 2.9., 2.7., 2.8.).
Nell’ipotesi in cui, per contro, la pigione di giugno 2010 risultasse impagata o corrisposta tardivamente, l'amministrazione dovrà effettuare il calcolo della prestazione assistenziale per valutare, dopo aver computato l’aiuto ricevuto da terzi per provvedere al vitto mensile - che risulterà da una stima dell’USSI -, nonché il reddito da attività lavorativa conseguito nel giugno 2010 da __________ - che dovrà essere determinato con specifiche indagini -, se il ricorrente presenta o meno una lacuna di reddito Las (cfr. art. 18 Las; consid. 2.3.).
Qualora l’insorgente per il mese di giugno 2010 dovesse presentare una lacuna di reddito Las, egli avrebbe diritto a una prestazione assistenziale corrispondente.
2.11. Riguardo sia al mese di maggio e che al mese di giugno 2010 giova, infine, osservare che il ricorrente ha fatto valere di aver avuto problemi anche con il pagamento di rate concernenti debiti derivati da una precedente attività e di spese telefoniche (cfr. doc. I).
In relazione ai debiti menzionati, va rilevato che il debito in quanto tale è ininfluente ai fini del conteggio della prestazione assistenziale, poiché la sostanza risulta in ogni caso nulla (cfr. doc. 228 e segg.).
A tale proposito giova evidenziare che, in effetti, giusta gli art. 22 lett. a cfr. 2 Las, 6 cpv. 1 lett. f Laps e 40 LT viene considerata la sostanza al netto dei debiti.
I costi attinenti al telefono fatti valere dal ricorrente sono, poi, già compresi nell’importo della soglia di intervento (cfr. Direttive COSAS 2005 p.to B 2.1.).
Pertanto a queste spese va fatto fronte mediante l'ammontare appena citato.
E’, altresì, utile sottolineare che i redditi e le spese computabili sono elencati in modo esaustivo agli art. 22 Las e 6, 8, 9 Laps.
Di conseguenza tali voci devono essere conteggiate nel calcolo della prestazione assistenziale.
Non è possibile non computarne alcune o conteggiarne altre non previste dalla Las e dalla Laps.
Per inciso va osservato che, per quanto riguarda eventuali ulteriori costi che esulano sia dalla spesa per l’alloggio, che dalla lista esaustiva delle spese vincolate, si deve sopperire tramite l’importo della soglia di intervento (cfr. STCA 39.2008.3 del 13 novembre 2008 consid. 2.7.; STCA 42.2008.16 dell’11 marzo 2009 consid. 2.9.).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso contro la decisione su reclamo del 7 marzo 2011 è parzialmente accolto ai sensi dei considerandi.
§ La decisione su reclamo impugnata è annullata nella misura in cui all’insorgente è stata negata una prestazione assistenziale per il mese di giugno 2010.
§§ Gli atti sono rinviati all’USSI per complemento istruttorio ai sensi del consid. 2.10. e nuova decisione.
§§§ Per il mese di maggio 2010 la decisione su reclamo è confermata.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti