Raccomandata
Incarto n. 39.2018.5
VF/sc
Lugano 13 agosto 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Vera Ferretti, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 14 aprile 2018 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 28 febbraio 2018 emanata da
Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari, 6501 Bellinzona
in materia di assegni di famiglia
ritenuto, in fatto
1.1. La Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari (in seguito: Cassa) con decisione del 20 febbraio 2018 ha stabilito che non era possibile entrare nel merito della richiesta presentata dalla ricorrente per l’ottenimento di assegni integrativi e di prima infanzia (in seguito AFI/API) per i figli __________, nato il __________ 2012 e __________, nata il __________ 2017.
L’amministrazione ha così motivato il proprio provvedimento:
" (…)
In data 14 novembre 2017, al fine di calcolare correttamente il diritto alle prestazioni in oggetto in considerazione della ritenuta unità di riferimento (UR), alla signora RI 1 sono stati formalmente richiesti i documenti attestanti la situazione personale ed economica del signor __________, padre dei figli in comune __________ ed __________ nati rispettivamente il __________ 2012 ed il __________ 2017.
Con scritto 1° dicembre 2017 la Cassa ha diffidato la signora RI 1 a voler trasmettere quanto richiesto con lettera del 14 novembre 2017, assegnando un termine scadente il 15 dicembre 2017 e comunicando che in caso contrario la Cassa avrebbe deciso in base agli atti o chiuso l’inchiesta non entrando in materia.
(…).
Con scritto di data 17 gennaio 2018 la Cassa ha pertanto formulato alla signora RI 1, per il tramite del rappresentante legale, delle puntuali domande alfine di poter emettere una corretta decisione in merito.
Nessuna delle domande poste ha avuto risposta (…).
Richiamati gli art. 21 cpv. 2 Laps e 43 cpv. 3 LPGA (applicabile per analogia), ritenuto che non è possibile pronunciarsi sul diritto alle prestazioni in oggetto, decidiamo pertanto di non entrare in materia sulla pratica AFI/API a decorrere dal 1° novembre 2017. (…)” (cfr. doc. 36-36A).
1.2. Con decisione su reclamo del 28 febbraio 2018 (cfr. doc. 39), la
Cassa ha confermato la propria decisione del 20 febbraio 2018, rilevando segnatamente:
" (…)
A questo proposito agli atti vi sono documenti e dichiarazioni che presentano numerose incongruenze.
(…).
Stante tutto quanto precede, tenuto conto in particolare della citata constatazione di Polizia e del fatto che la reclamante ed il signor __________ hanno due figli in comune, la Cassa ritiene anzitutto che i medesimi vadano considerati facenti parte della medesima unità di riferimento e meglio ai sensi degli art. 4 cpv. 1 lett. c LAPS e 2a lett. a Reg. Laps.
(…).
Nella presente fattispecie è ormai conclamata la contrarietà della signora RI 1 a che vengano considerati ai fini della determinazione dell’eventuale diritto agli assegni in oggetto, oltre alle sue spese, gli eventuali redditi del signor __________.
(…)
A mente della Cassa ulteriori richieste d’informazioni non porterebbero a modificare le rispettive posizioni. (…)” (cfr. doc. 39A-39F)
1.3. Contro la decisione su reclamo del 28 febbraio 2018 RI 1 ha personalmente inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha chiesto:
" (…)
NEI FATTI
L’allegata decisione concerne il rapporto fra RI 1 e __________, genitori di __________, __________2012 e di __________, __________2017 e l’impossibilità, dichiarata dalla Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari, di poter determinare le PC a favore della ricorrente, per carente collaborazione da parte di quest’ultima, carenza qui contestata.
Al riguardo si precisa:
RI 1 e __________ hanno sempre vissuto separati, non hanno mai inteso costruire un’unica unità familiare, hanno 2 diversi domicili e conseguentemente 2 diverse economie domestiche (…).
(…).
NEL MERITO
Per quanto concerne il rapporto finanziario esistente tra loro, questo è costituito unicamente dall’accordo di mantenimento di __________ (…) e dal contratto di mantenimento di __________ (…).
Avendo la Cassa cantonale di compensazione per gli assegni familiari sospeso gli assegni AFI e API dal 01.11.17 la ricorrente ha dovuto chiedere l’intervento dell’Aiuto Sociale, che tenuto conto del regolare versamento mensile di chf 1800 da parte di __________, ha accolto la richiesta di prestazione assistenziale fissando a favore della ricorrente l’importo mensile di chf 1'640.—
(…).
Come si evince da tutto quanto sopra, l’attuale ricorso verte unicamente sul dovere che la Cassa cantonale di compensazione degli assegni familiari ha di entrare in materia per quanto riguarda la determinazione e l’erogazione degli assegni AFI e API spettanti per legge alla ricorrente, assegni che sono maggiori degli aiuti sociali attualmente erogati dall’ Ufficio del sostegno e dell’inserimento, Bellinzona. (…)” (cfr. doc. I)
Ad ulteriore sostegno delle sue pretese ricorsuali la ricorrente ha prodotto la convenzione alimentare per il mantenimento di __________ firmata dai genitori il 28 giugno 2017, il contributo di mantenimento per __________ stabilito dall’ARP di __________ durante l’incontro del 9 dicembre 2013 e la decisione di accoglimento della prestazioni assistenziale chieste dalla ricorrente relativa al mese di febbraio 2018 (cfr. doc. B-D allegati a doc. I).
1.4. La Cassa, con risposta del 30 aprile 2018, ha postulato la reiezione dell’impugnativa, rilevando in particolare che:
" (…)
Riguardo alla pretesa incongruenza segnalata, e meglio alla circostanza che ha visto l’Ufficio del sostegno sociale (in seguito: USSI) considerare un’UR composta unicamente dalla ricorrente e i suoi figli questa - a fronte di quanto documentato dagli atti - appare effettivamente incomprensibile. Così interpellato per un chiarimento l’USSI ha potuto spiegare di avere deciso per un aiuto tenuto conto delle esibite difficoltà economiche, precisando: “come a più riprese ribadito nelle sentenze del TCA, il sostegno sociale è “l’ultima ancora di salvataggio” per le persone in difficoltà finanziarie e pertanto abbiamo ritenuto corretto fornire un aiuto tempestivo in attesa dell’esito del ricorso. Dopo aver preso conoscenza recentemente della decisione su reclamo dell’AFI/API del 28 febbraio 2018, alla luce degli elementi esposti, rivaluteremo la nostra decisione a partire dal 1. maggio 2018. (…)” (cfr.doc. III)
1.5. Il 14 maggio 2018, nel termine impartito da questa Corte per produrre nuove prove (cfr. doc. IV) la ricorrente, al fine di dimostrare la sua disponibilità di non gravare troppo sugli aiuti sociali, ha prodotto un contratto di lavoro da lei firmato il 1° maggio 2018, che la vede impiegata in un salone di bellezza come estetista diplomata (cfr. doc. V +1).
1.6. Con osservazioni del 24 maggio 2018 la Cassa ha dichiarato che “(…) l’aver iniziato un’attività lucrativa a partire dal 1° maggio 2018, non costituisce un elemento che permette di scostarsi dalla conclusioni alle quali è giunta l’amministrazione (…)” (cfr. doc. VII).
in diritto
2.1. Oggetto della vertenza è la questione di sapere se a ragione oppure no la Cassa non è entrata nel merito della domanda AFI/API inoltrata dalla ricorrente a causa del suo rifiuto di fornire informazioni economiche e finanziarie concernenti la situazione di __________. L’amministrazione ha chiesto tali informazioni in quanto ritiene che __________ convive con l’assicurata.
In particolare andrà verificato se a ragione oppure no l’amministrazione, per poter determinante il calcolo di un eventuale diritto della ricorrente ad un assegno integrativo e ad un assegno di prima infanzia, deve tenere conto, nella sua unità di riferimento economica, anche di __________.
Preliminarmente il TCA ricorda che è la data della decisione impugnata che delimita il litigio (cfr. STF 9C_636/2015 del 2 febbraio 2016, consid. 1 con riferimenti).
Il periodo da esaminare nel caso in questione va dal mese di novembre 2017, mese di sospensione degli assegni AFI/API, fino al 28 febbraio 2018, data della decisione su reclamo emessa dalla Cassa. Di conseguenza, il contratto di lavoro firmato il 1° maggio 2018 e prodotto dalla ricorrente il 14 maggio 2018 (cfr. doc. V+1), non è rilevante ai fini del presente giudizio.
2.2. Per verificare se un beneficiario ha diritto o meno agli assegni AFI/API è essenziale conoscere la situazione personale ed economica della sua unità di riferimento.
Al fine di ottenere le informazioni necessarie per la determinazione del diritto richiesto, gli organi amministrativi devono poter accedere a tutti i dati inerenti la persona in questione (cfr. Messaggio n. 4773 relativo all’introduzione di una nuova Laps del 1° luglio 1998, pag. 27).
L’art. 28 Laps prevede:
" Gli organi amministrativi competenti per l’applicazione della legge e delle leggi speciali possono accedere a tutte le informazioni loro necessarie. (cpv. 1)
Allo scopo di garantire un’elaborazione razionale dei dati conservati presso gli organi amministrativi cantonali e quelli delle cancellerie comunali, necessari all’applicazione della legge e delle leggi speciali, è autorizzato il flusso automatizzato delle informazioni (cpv. 2)."
Inoltre il richiedente delle prestazioni stesso è obbligato a fornire le informazioni utili per determinare il suo diritto.
Dall’art. 21 Laps in effetti si evince che:
" “1Le persone che compongono l’unità di riferimento ed i loro datori di lavoro devono collaborare gratuitamente all’esecuzione della legge e delle leggi speciali.
2Le persone che compongono l’unità di riferimento devono fornire gratuitamente tutte le informazioni ed i documenti necessari per accertare il diritto e stabilire le prestazioni previste dalla legge e dalle leggi speciali.
3Chi pretende prestazioni deve autorizzare tutte le persone ed i servizi a fornire nel singolo caso tutte le informazioni ed i documenti, sempre che siano necessari per accertare il diritto a prestazioni. Queste persone e questi servizi sono tenuti a fornire le informazioni richieste.”
Giusta l’art. 29 Laps:
" Le persone che compongono l’unità di riferimento, gli organi amministrativi cantonali e comunali, le Autorità giudiziarie, le Assicurazioni sociali e private, sono tenuti a fornire gratuitamente tutte le informazioni utili all’accertamento del diritto."
L’art. 29 Laps impone, dunque, la trasmissione gratuita su richiesta degli organi amministrativi competenti per l’applicazione della Laps e delle leggi speciali di tutte le informazioni utili all’accertamento del diritto alle prestazioni sociali (cfr. Messaggio n. 4773 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 1° luglio 1998 pag. 28).
L’art. 14 Reg.Laps enuncia:
" 1Il richiedente deve fornire allo sportello ogni documento e informazione necessari all’accertamento dell’unità di riferimento, del reddito disponibile residuale e del diritto alla prestazione richiesta.
2Egli deve in particolare comprovare ogni cambiamento della situazione personale o finanziaria di ogni membro dell’unità di riferimento rispetto ai dati relativi all’ultima decisione di tassazione cresciuta in giudicato.
3Se il richiedente o altre persone che compongono l’unità di riferimento, nonostante un’ingiunzione, rifiutano in modo ingiustificato di compiere il loro dovere d’informare o di collaborare, l’organo designato dalla legge speciale può, dopo diffida scritta e avvertimento delle conseguenze giuridiche e dopo aver impartito un adeguato termine di riflessione, decidere in base agli atti o decidere di non entrare in materia.”
Il tenore dell’art. 14 cpv. 3 Reg.Laps corrisponde a quello dell’art. 43 cpv. 3 LPGA, peraltro applicabile per analogia in ambito di assegni AFI/API, che prevede che se l’assicurato o altre persone che pretendono prestazioni, nonostante un’ingiunzione, rifiutano in modo ingiustificato di compiere il loro dovere d’informare o di collaborare, l’assicuratore può, dopo diffida scritta e avvertimento delle conseguenze giuridiche e dopo aver impartito un adeguato termine di riflessione, decidere in base agli atti o chiudere l’inchiesta e decidere di non entrare in materia.
La norma non indica come scegliere fra le due possibilità di sanzione. Comunque, secondo la prassi, la facoltà di non entrare nel merito va utilizzata con un certo riserbo. Se, infatti, sulla base degli atti .possibile emanare una decisione di merito, non va emesso un provvedimento di irricevibilità (cfr. STF 9C_266/2012 del 19 agosto 2012 consid. 1.1.; DTF 131 V 42 consid. 3; U. Kieser, ATSG-Kommentar, 3° ed., Zurigo, Basilea, Ginevra 2015, ad art. 43 n. 99-100).
L’assicuratore, tuttavia, non può pronunciarsi sulla base degli atti né rifiutarsi di entrare in materia se gli è possibile delucidare i fatti senza difficoltà, né complicazioni speciali, malgrado la mancanza di collaborazione dell’assicurato (cfr. STF 9C_266/2012 del 19 agosto 2012 consid. 1.1.; STFA I 700/02 del 24 giugno 2003 consid. 2.2. e riferimenti ivi citati).
Le sanzioni contemplate all’art. 43 cpv. 3 LPGA possono, in ogni caso, essere inflitte solo dopo diffida scritta, avvertimento delle conseguenze giuridiche e assegnazione di un termine di riflessione per decidere. Tale procedura non prevede né eccezioni, né deroghe, nemmeno se risulta chiaro che la persona interessata non vuole in ogni caso adempiere questo obbligo (cfr. STF 8C_333/2010 dell’11 ottobre 2010 consid.3.2.; STFA I 700/02 del 24 giugno 2003 consid. 2.2.).
Al riguardo anche STCA 42.2016.23 del 15 marzo 2017,
STCA 42.2016.19 del 14 dicembre 2016, STCA 42.2016.3 del 7 novembre 2016.
2.3. L’assegno integrativo è regolato dagli art. 47 segg. della Legge sugli assegni di famiglia (Laf) del 18 dicembre 2008.
L’art. 47 Laf stabilisce come segue le condizioni per potere beneficiare dell’assegno integrativo:
" Richiamata la Laps, il genitore ha diritto all'assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a) è domiciliato nel Cantone al momento della richiesta;
b) coabita, anche soltanto in forma parziale, con il figlio;
c) ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni. (cpv. 1)
Se entrambi i genitori coabitano con il figlio, il diritto all'assegno spetta alla madre o al padre. (cpv. 2)."
I cpv. 3 e 4 dell’art. 47 Laf in vigore dal 1° gennaio 2016 prevedono:
" Se almeno uno dei membri dell’unità di riferimento esercita un’attività lucrativa indipendente, è computato al minimo un reddito aziendale netto pari ad almeno il doppio della soglia d’intervento per il titolare del diritto ai sensi della Laps. In ogni caso, il reddito aziendale netto computato non può essere inferiore a quello che figura sulla più recente notifica di tassazione cresciuta in giudicato (cpv. 3).
Per i cittadini stranieri, il domicilio secondo il cpv. 1 lett. c) è da intendersi quale il possesso del permesso di domicilio (permesso C) ai sensi della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (in seguito: LStr). (cpv. 4)”
Con effetto dal 1° gennaio 2018 l’art. 47 cpv. 1 lett. c Laf enuncia che:
" c) ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni se cittadino svizzeri; ha il domicilio nel Cantone da almeno cinque anni se cittadino straniero.”
Inoltre il cpv. 4 dell’art. 47 Laf è stato abrogato (cfr. BU 53/2017 del 10 novembre 2017 pag. 385).
Ai sensi, poi, dell’art. 49 Laf afferente all’importo massimo dell’assegno:
" L'importo massimo dell'assegno corrisponde alle soglie di intervento per i figli definite dalla Laps. (cpv. 1)
Dall'importo erogabile vanno dedotti gli eventuali assegni per figli e di formazione. (cpv. 2)"
Gli art. 51 e 52 Laf fissano le condizioni per poter beneficiare dell’assegno di prima infanzia.
L’art. 51 cpv. 1 Laf, che si riferisce alla famiglia monoparentale, stabilisce quanto segue:
" Il genitore ha diritto all’assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a) è domiciliato nel Cantone al momento della richiesta;
b) coabita costantemente con il figlio;
c) ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni;
d) soddisfa i requisiti della Laps. (cpv. 1).”
Dal 1° gennaio 2018 la lett. c dell’art. 51 cpv. 1 Laf ha il seguente tenore:
" c) ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni se cittadino svizzero; ha il domicilio nel Cantone da almeno cinque anni se cittadino straniero.” (cfr. BU 53/2017 del 10 novembre 2017 pag. 385)
Giusta i cpv. 2 e 3 dell’art. 51 Laf, in vigore dal 1° gennaio 2016:
" Se il genitore esercita attività lucrativa indipendente, è computato al minimo un reddito netto pari ad almeno il doppio della soglia d’intervento per il titolare del diritto ai sensi della Laps. In ogni caso, il reddito aziendale netto computato non può essere inferiore a quello che figura sulla più recente notifica di tassazione cresciuta in giudicato. (cpv. 2)”
Il cpv. 3 dell’art. 51 Laf è stato abrogato dal 1° gennaio 2018 (cfr. BU 53/2017 del 10 novembre 2017 pag. 385).
Secondo l’art. 52 Laf, concernente la famiglia biparentale, nel suo tenore valido dal 1° gennaio 2016:
" I genitori hanno diritto all’assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a) sono domiciliati nel Cantone al momento della richiesta;
b) coabitano costantemente con il figlio;
c) Il padre o la madre ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni. Per i cittadini stranieri, il domicilio è da intendersi quale il possesso del permesso di domicilio (permesso C) ai sensi della LStr.
d) soddisfano i requisiti della Laps. (cpv. 1)
Se l’unità di riferimento è costituita, oltre che dal titolare del diritto anche da membri di cui alla Laps e nessuno di questi esercita un’attività lucrativa a tempo pieno o ne svolge una solo a tempo parziale, a questi è computato un reddito ipotetico pari al guadagno di un’attività a tempo pieno da lui esigibile. (cpv. 2)
Il reddito ipotetico minimo è pari al doppio della soglia di intervento per il titolare del diritto ai sensi della Laps. (cpv. 3)
Se almeno uno dei membri dell’unità di riferimento esercita un’attività lucrativa indipendente, è computato al minimo un reddito netto pari ad almeno il doppio della soglia d’intervento per il titolare del diritto ai sensi della Laps. In ogni caso, il reddito aziendale netto computato non può essere inferiore a quello che figura sulla più recente notifica di tassazione cresciuta in giudicato. (cpv. 4)”
L’art. 52 cpv. 1 lett. c Laf, dal 1° gennaio 2018, prevede che:
" c) il padre o la madre ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni
se cittadino svizzero; il padre o la madre ha il domicilio nel Cantone da almeno cinque anni se cittadino straniero.” (cfr. BU 53/2017 del 10 novembre 2017 pag. 385).
L’art. 54 Laf enuncia inoltre che:
" L’importo massimo dell’assegno corrisponde alle soglie di intervento definite dalla Laps per il genitore o i genitori, i figli di età superiore ai tre anni e i figli per i quali sussiste il diritto all’assegno di età inferiore ai tre anni. (cpv. 1).
Dall’importo erogabile vanno dedotti gli eventuali assegni per figli e di formazione. (cpv. 2).”
Dal tenore di queste norme legali, risulta che la Laf, per il calcolo dell’assegno integrativo, rinvia alla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps).
L’art. 46 Laf prevede, del resto, che alle prestazioni familiari cantonali sono applicabili, sempreché la legge non preveda espressamente una deroga, le disposizioni, segnatamente, della Laps e della LPGA.
2.4. Ai sensi dell’art. 4 Laps, applicabile anche nell’ambito dell’assegno integrativo e dell’assegno di prima infanzia (cfr. art. 2 lett. f e g Laps):
" 1L’unità di riferimento è costituita:
a) dal titolare del diritto;
b) dal coniuge o dal partner registrato;
c) dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;
d) dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;
e) dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.
2-7…"
L’art. 2a Reg.Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia poi che:
" La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
c) la convivenza è durata almeno 6 mesi.”
L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
Come appena visto, per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è costituita dal partner convivente se la convivenza è considerata stabile, ossia se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi oppure procura gli stessi vantaggi di un matrimonio, a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.
Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett. c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:
" 2.2 Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1 Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.
Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no.
Inoltre dal Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze emerge che:
" (…)
Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni."
Dal Commento alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20 settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato il
26 settembre 2006 (cfr. STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 consid. 2.3.), in relazione all’art. 2a Reg.Laps risulta:
" Articolo 2a; partner conviventi
Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del 25 ottobre 2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è considerata stabile se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in cui non vi siano figli in comune.
Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (vedi DTF 5C 90/2001, 5C 155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003 e DTF 129 I 1).
Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi costituisce una presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di contrapporsi, dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un matrimonio: si pensa, in particolare, al caso degli studenti che condividono un appartamento, "senza avere una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e economica" (vedi STCA citata in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi anche STCA 25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei 6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale federale, che richiede una convivenza di "molti mesi" e alla necessità di rigore finanziario nel settore delle prestazioni sociali.
Va infine sottolineato che questa nuova normativa si applica sia in caso di partners eterosessuali che omosessuali.”
2.5. Secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
La giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo sesso, l'Alta Corte ha stabilito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Con giudizio 8C_232/2015 del 17 settembre 2015, pubblicato in DTF 141 I 153, l’Alta Corte ha poi confermato quanto deciso dall’amministrazione, ossia che la convivenza di una beneficiaria dell’assistenza sociale che durava da sette anni e dalla quale era nato un figlio era stabile.
L’asserzione della ricorrente secondo cui il concubinato dal profilo economico non sarebbe stato così stabile non ha permesso un esito differente, mancando qualsiasi indicazione in proposito.
Inoltre, non è necessario sapere se il convivente si è espressamente dichiarato disposto a corrispondere realmente un importo a sostegno dell’economia domestica. In caso contrario vi sarebbe il rischio che per approfittare dell’assistenza sociale un convivente contribuisca in misura minore rispetto a quanto corrisponderebbe senza il possibile intervento dell’assistenza sociale e ciò contravvenendo al principio di sussidiarietà.
Infine il TF ha evidenziato che il conteggio di tale importo nemmeno risultava arbitrario in considerazione del fatto che i concubini avevano fondato un’economia domestica comprensiva anche dei loro rispettivi figli nati da precedenti relazioni.
Con giudizio 8C_138/2016 del 6 settembre 2016, destinato alla pubblicazione, l’Alta Corte ha confermato la decisione del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo che nell’agosto 2014 nel calcolo dell’assistenza sociale di una beneficiaria ha conteggiato un importo a titolo di contributo di concubinato da parte del suo compagno con il quale conviveva dal 2010.
Il TF ha precisato che, se il concubinato è stabile, il computo di un contributo di concubinato si giustifica indipendentemente dall’origine dei redditi del convivente (reddito da attività lavorativa, rendite delle assicurazioni sociali, indennità giornaliere da parte di assicurazioni).
In una sentenza 39.2005.12 del 25 gennaio 2006 questa Corte, pronunciandosi su una vertenza relativa al diniego di assegni di famiglia integrativi, ha stabilito che due conviventi con figli in comune, a prescindere dall’esistenza o meno di un concubinato, sono membri della medesima unità di riferimento.
In una sentenza 42.2010.13 del 19 agosto 2010 questa Corte ha altresì stabilito che è possibile ammettere una convivenza non solo in assenza di figli in comune, ma anche in assenza di una comunione domestica durevole e indivisa laddove i componenti sono legati da un rapporto di relazione.
In una sentenza 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II – 2013 N. 13 pag. 66 seg., questo Tribunale ha stabilito che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione di prestazioni assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in quanto per un certo periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata costituita anche da sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale intratteneva una relazione sentimentale da molti anni.
In quel caso, malgrado nell'arco di tempo in discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da periodi precedenti e dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto 2012), non abitassero (sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha continuato a recarsi presso l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto spesso (due-tre volte alla settimana, passandovi, per stessa ammissione della signora, a volte anche la notte), occupandosi anche delle faccende domestiche del suddetto.
Inoltre la Polizia Comunale ha effettuato controlli in modo assiduo e durante differenti orari sia di giorno che di notte, attestando che l'autovettura della signora si trovava in modo predominante posteggiata nell'autorimessa privata dello stabile dove risiedeva quest'ultimo.
Con sentenza 42.2014.13 del 21 maggio 2015, pubblicata in RtiD I-2016 N. 5 pag. 39 segg., questa Corte ha accolto il ricorso di un insorgente, già beneficiario di prestazioni assistenziali, la cui nuova domanda del maggio 2014 era stata respinta, in quanto il reddito della sua unità di riferimento, nella quale era stata computata anche la compagna con cui abitava dall’aprile 2014, superava il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità.
Il TCA, contrariamente a quanto deciso dall’USSI, ha stabilito che, indipendentemente dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps sia conforme o meno all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale, non risultavano date le condizioni per considerare che la convivenza del ricorrente procurasse gli stessi vantaggi di un matrimonio ai sensi dell’art. 2a lett. b Reg.Laps e fosse quindi stabile giusta l’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps anche nel periodo precedente la fine del lasso di tempo di almeno sei mesi.
In effetti quando l’USSI ha negato il diritto a una prestazione assistenziale la convivenza tra l’insorgente e la compagna, conosciutisi nemmeno un anno prima, non comportava l’elemento della durata, essendo iniziata solo nell’aprile 2014.
Inoltre gli indizi indicati dall’amministrazione (dichiarazione di convivenza e comune sottoscrizione del contratto di locazione), da un lato, non erano sufficienti per concludere che si era confrontati con una convivenza stabile già nei primi mesi della loro coabitazione. Dall’altro, non erano sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio.
Questo Tribunale ha, pertanto, concluso che nei primi sei mesi a far tempo dall’aprile 2014 l’unità di riferimento del ricorrente era costituita unicamente dal medesimo e da sua figlia.
In una sentenza 39.2018.3-4 del 22 maggio 2018 questa Corte
ha stabilito che andava tenuto conto nell’unità di riferimento di una persona, determinante per il calcolo dell’eventuale suo diritto a un assegno integrativo e a un assegno di prima infanzia, anche del periodo in cui essa non conviveva stabilmente con il padre di due dei suoi tre figli, e quindi non aveva un’abitazione e neanche un’economia domestica in comune con lui.
Questo Tribunale ha infatti confermato che la Cassa ha ragione aveva stabilito che il suo compagno anche per quel periodo fosse da ritenere convivente della ricorrente, e che la convivenza fosse stabile ai sensi degli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps, considerando da un lato che ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune è irrilevante la forma della vita in comune, mentre risulta determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci, e dall’altro che i due avevano due figli in comune e che in seguito i due avevano contratto matrimonio.
Al riguardo cfr. pure: STCA 39.2016.6 del 7 novembre 2016; STCA 42.2016.11 del 12 settembre 2016; STCA 42.2016.1 del 27 giugno 2016; STCA 36.2016.17-20 del 23 maggio 2016; STCA 39.2015.3 del 12 novembre 2015.
Con riferimento in particolare alla determinazione di domicilio di una persona l’ Alta Corte in una sentenza 8C_4/2018 del 13 febbraio 2018 ha confermato il giudizio di questa Corte 42.2017.47 del 20 novembre 2017, nel quale il TCA ha ritenuto che l’Ufficio di sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) ha ragione aveva rifiutato le prestazioni assistenziali al ricorrente considerando che quest’ultimo non aveva il proprio domicilio assistenziale nel comune in questione ai sensi degli art. 5 cpv. 1, 10 Las e 4 cpv. 1 LAS. In effetti, pur avendo trasferito lì il proprio domicilio, dalla documentazione agli atti e dalle indagini eseguite dalla Polizia, risultava che l’insorgente si trovava molto spesso ( e li avvenivano quasi tutti i suoi prelevamenti) presso l’indirizzo in un altro comune dove abitava prima di trasferirsi convivendo con un’altra persona, oltre al fatto che la Polizia sospettava che egli avesse un'altra abitazione in Italia visto che risultava avere contatti con sua figlia risiedente lì.
Va, poi, osservato che secondo una costante giurisprudenza federale, il giudice delle assicurazioni sociali applica il criterio della verosimiglianza preponderante (cfr. cfr. RDAT II-2001 N. 91 pag. 378; SVR 2001 KV N. 50 pag. 145; STF 8C_480/2009 del 26 gennaio 2010 consid. 3.1.; STFA U 162/02 del 29 gennaio 2003; STFA C 264/99 del 18 settembre 2001; STFA H 407/99 del 28 novembre 2000; STFA C 116/00 del 22 agosto 2000; STFA C 341/98 del 23 dicembre 1999, consid. 3, pag., 6; DTF 125 V 195; STFA 6 aprile 1994 in re E.P.; SZS 1993 pag. 106 consid. 3a; RCC 1986 pag. 202 consid. 2c, RCC 1984 pag. 468 consid. 3b, RCC 1983 pag. 250 consid. 2b; DTF 115 V 142 consid. 8b, DTF 113 V 323 consid. 2a, DTF 112 V 32 consid. 1c, DTF 111 V 188 consid. 2b; Meyer, "Die Rechtspflege in der Sozialversicherung", in Basler Juristische Metteilungen (BJM) 1989 pag. 31-32) e non quello della prova piena come il giudice civile o, in modo ancor più rigoroso, il giudice penale, ritenuto che in quest'ultima evenienza per il principio "in dubio pro reo" l'incertezza profitta all'accusato (cfr. DTF 126 V 319 consid. 5a; Piquerez, Procédure pénale suisse, Zurigo 2000, n. 102 pag. 22 e n. 1918 pag. 403).
Il TFA (poi diventato Tribunale Federale) ha ricordato questi principi in una sentenza C 49/00 del 15 gennaio 2001, pubblicata in RDAT II-2001 N. 91 pag. 378, e ha sottolineato che conformemente al criterio della probabilità preponderante il giudice delle assicurazioni sociali, dopo un'analisi ed una valutazione oggettiva delle prove, deve seguire quella rappresentazione fattuale che ritiene essere la più verosimile tra i vari scenari possibili.
2.6. Le direttive COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre 2014, al punto F.5.1 ("Comunità di abitazione e vita di tipo familiare") sottolineano che:
" F.5 Comunità di abitazione e vita di tipo familiare
F.5.1 Principi
Le persone che vivono in comunità di abitazione e vita di tipo familiare non possono, per principio, essere considerate come una sola unità di riferimento per il sostegno sociale.
Per ogni beneficiario dev’essere allestito e gestito un incarto individuale.
Le persone che non beneficiano di prestazioni di assistenza devono assumere personalmente le spese da esse stesse determinate. Ciò riguarda in particolare le spese per il sostentamento, le spese per l’alloggio e le spese varie. Per principio, all’interno della comunità queste spese sono ripartite in modo pro-capite (v. capitoli B.2 e B.3).
Sul piano del diritto, le persone che vivono in comunità di abitazione e vita di tipo familiare non sono tenute a provvedere al mantenimento reciproco degli altri membri della comunità.
Di conseguenza, i beni e i redditi degli uni e degli altri non devono essere sommati.
Il contributo che una persona non assistita apporta al budget di un beneficiario di prestazioni di assistenza può essere conteggiato quale contributo all’economia domestica o partecipazione ai costi di concubinato solo se soddisfano specifici presupposti. In particolare, dev’essere verificato che il contributo al concubinato sia erogato solamente nell’ambito di una relazione stabile.
Un concubinato (anche una relazione tra partner dello stesso sesso) è considerato stabile solo se dura da almeno due anni o i partner vivono congiuntamente a un figlio avuto in comune.”
Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, cfr. C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011, pag. 171-172 e pag. 114-115 relativamente al principio di sussidiarietà.
2.7. Nell’evenienza concreta, dagli atti si evince che la Cassa, con decisione del 21 agosto 2017, ha accordato alla ricorrente il diritto ad un AFI di fr. 1’1’25.-- e un API di fr. 1'382.-- per il mese di agosto 2017, tenendo in considerazione un’unità di riferimento di 3 persone, composta dalla ricorrente e dai suoi due figli, __________ ed __________ (cfr. doc. 21).
Con scritto del 20 luglio 2017 la Cassa, dopo essere venuta a conoscenza del fatto che Luca Sirsi è il padre naturale non solo di Ryan ma anche di Allyson Sirsi, ha invitato la ricorrente a definire meglio la sua situazione familiare (cfr. doc. 7).
Con e-mail del 24 luglio 2017 la ricorrente ha definito instabile la sua relazione con __________ (cfr. doc. 8).
Con scritto del 26 luglio 2017 la Cassa ha comunicato alla ricorrente che avrebbe sospeso il versamento degli assegni AFI/API, in considerazione del fatto che, se la ricorrente convive con il padre dei suoi figli, allora anche lui dev’essere preso in conto nella sua unità di riferimento economica (cfr. doc. 9).
Con e-mail di risposta del 28 luglio 2017 la ricorrente ha dichiarato che “(…) il mio partner __________ non intende firmare la procura allegata volta a fornire informazione sul suo conto (…)” (cfr. doc. 10).
Il 31 luglio 2017 la Cassa ha chiesto alla Polizia comunale di __________, di “(…) volerci fornire le informazioni necessarie, raccolte tramite dei controlli – per esigenze della nostra Cassa ci necessitano dei controlli giornalieri e notturni, tramite appostamenti; la signora RI 1 e il signor __________ non devono essere a conoscenza dei controlli in atto (…)” (cfr. doc. 13).
Il 2 ottobre 2017 la Polizia Città di __________, dopo aver effettato i controlli richiesti dalla Cassa, le ha trasmesso un rapporto, dal quale si evince in particolare che:
" (…) in sintesi la coppia convive da lungo tempo condividendo l’appartamento dei genitori di RI 1 sino a fine luglio, periodo in cui i genitori __________ si sono trasferiti in Via __________, lasciando l’intero appartamento in uso alla coppia __________/RI 1 con i due infanti.
__________ si occupa secondo le informazioni fornite dal custode di accompagnare giornalmente il figlio maggiore __________, nel tragitto casa/Scuola presso la vicina scuola d’infanzia.
Da parte di RI 1, a luglio 2017 è stato formalmente richiesto la posa dell’indicativo sulla casella postale a nome __________/RI 1.
Verifiche esperite pure con la Polizia intercomunale del __________ (Regione __________), hanno dimostrato come __________ abbia fornito un indirizzo di comodo senza averne mai usufruito.
In conclusione visto quanto elencato è da ritenere che la persona in oggetto della vostra richiesta conviva a tutt’oggi con tale __________. (…).” (cfr. doc. 33C, 33D)
Allegati al rapporto si trova della documentazione fotografica (e, più specificatamente, del campanello, delle etichette appese nell’ascensore e della buca lettere dell’abitazione dell’appartamento dove vive la ricorrente), e gli estratti dell’Ufficio abitanti di __________ concernenti la situazione della ricorrente e dei suoi genitori __________ e __________ (cfr. doc. 33E- 33L).
La Cassa, sulla base in particolare delle informazioni sopracitate, ha così chiesto alla ricorrente, con scritto del 14 novembre 2017, di produrre la documentazione personale ed economica di __________ alfine di ricalcolare correttamente le prestazioni modificando l’unità di riferimento e le ha comunicato anche che, in attesa di quanto richiesto, ha sospeso il versamento dell’assegno integrativo (cfr. doc. 24).
Con e-mail del 27 novembre 2017 RI 1 ha comunicato alla Cassa di non convivere con __________ e contestato la sospensione degli assegni AFI/API (cfr. doc. 26A).
Con scritto del 1° dicembre 2017 la Cassa ha richiamato il suo precedente scritto del 14 novembre 2017, e diffidato la ricorrente a presentare la documentazione richiesta entro il 15 dicembre 2017, informandola quindi del fatto che, se questo termine fosse scaduto infruttuoso, avrebbe emesso la propria decisione in base agli atti o avrebbe chiuso l’inchiesta decidendo di non entrare in materia (cfr. doc. 27 A).
Dal verbale dell’incontro avvenuto l’8 gennaio 2018 con il Dr. __________, allora patrocinatore legale della ricorrente (cfr. procura doc. 25 A), si evince in particolare quando segue:
" (…)
Il Dr. __________ consegna un documento attestante la notifica di arrivo del Signor __________ nel Comune di __________ in via __________ e quindi non c/o il domicilio della signora RI 1; infatti il signor __________ vive da solo.
Il signor __________ ha trasferito il domicilio a __________ pagando una pigione mensile per maggiore comodità per quanto riguarda il diritto di visita dei figli. Il signor __________ svolge la sua attività professionale c/o __________ estesa sul territorio del Canto Ticino.
(…)
Il Dr. __________ comunica che quanto indicato dalla Polizia sono delle impressioni e non informazioni basate su dati di fatto (…).
(…)
Il Dr. __________ conferma che tra la signora RI 1 ed il signor __________ non vi è convivenza e chiede che venga emessa una decisione formale in merito in quanto non è competenza della signora RI 1 trasmettere la documentazione del signor __________. (…)”
(cfr. doc. 29 A- 29B- 29C)
Il 12 gennaio il Dr. __________ ha trasmesso alla Cassa, tramite e-mail, anche una dichiarazione dei genitori della ricorrente, __________ e __________, dal seguente tenore:
" (…)
Non corrisponde al vero quanto contenuto nel rapporto di servizio 02.10.2017 della Polizia di Città di __________, verbale a noi mostrato da nostra figlia RI 1 (…).
Infatti, mentre confermiamo di aver ospitato per tre anni nostra figlia RI 1 insieme ai suoi figli, a ciò debitamente autorizzati dalla locatrice Cassa pensioni dei dipendenti della Città di __________, contestiamo di aver ospitato durante lo stesso periodo o comunque permesso di abitare, nell’appartamento di Via __________, __________ il Signor __________ 81 cittadino italiano, padre naturale dei nostri due nipoti __________ e __________ per il quale non abbiamo mai chiesto e conseguentemente mai ricevuto debita autorizzazione a risiedere da parte della locatrice Cass. Quale padre naturale dei nostri due nipoti, il Signor __________ ha frequentato la nostra abitazione per rendere visita e accompagnare suo figlio __________ a scuola senza mai soggiornarvi. (…)” (cfr. doc. 30, 30A, 30B)
Con scritto del 17 gennaio 2018, l’amministrazione ha chiesto all’allora ancora patrocinatore della ricorrente di determinarsi sui seguenti punti:
" (…)
per un’interpretazione chiara e comune dell’estensione di termini quali “ospitare”, “soggiornare” ecc., di confermare che il signor __________ ad oggi non ha mai trascorso la notte nell’appartamento in Via __________ a __________.
per il periodo precedente il trasferimento del domicilio a __________ da parte del signor __________, di indicare con quale frequenza il medesimo accompagnava il figlio __________ a scuola e se è quindi corretto concludere che a tal fine si spostava sempre dal __________ comunque da altro luogo.
di indicare a quali orari il signor __________ accompagnava il figlio __________ a scuola.
in considerazione della rilevata contemporanea presenza dei veicoli __________ (automobile in uso al signor __________) e __________ (scooter intestato al signor __________) nell’autorimessa dell’appartamento di Via __________, di chiarire la necessità di due mezzi di trasporto ed in particolare se erano entrambi utilizzati esclusivamente dal signor __________ e come.
di confermare che tra i signori __________ e RI 1 non v’è oggi alcuna relazione sentimentale, indicando a partire da quando i medesimi hanno cessato questo tipo di relazione e come è conseguentemente oggi regolato l’esercizio del “diritto di visita” ai figli.
nel caso in cui i signori __________ e RI 1 si considerino per contro tutt’oggi una coppia con due figli in comune, per quali ragioni i medesimi, nonostante la dimostrata disponibilità del signor __________ a trasferirsi a __________ a partire dal 15 dicembre 2017 e meglio in Via __________ (contigua a Via __________), non abbiano ritenuto la migliore soluzione una comunione di tetto. (…)” (cfr. doc. 31, 31 A)
Il 19 gennaio 2018 la Cassa ha inviato uno scritto alla Polizia comunale di __________ con la seguente richiesta:
" (…) In occasione di un incontro avuto c/o i nostri Uffici, il Dr. __________, patrocinatore della signora RI 1, ha affermato: “(…) quanto indicato dalla Polizia sono delle impressioni e non informazioni basate sui dati di fatto. (…)”
Dal Rapporto di constatazione di data 2 ottobre 2017 rileviamo:
" (…) verifiche esperite pure con la Polizia intercomunale del __________, hanno dimostrato come __________ abbia fornito un indirizzo di comodo senza averne mai usufruito. (…)”
In considerazione di tutto quanto sopra esposto, vi chiediamo di comunicarci sulla base di quali elementi la Polizia intercomunale del __________ ha potuto constatare quanto sopra e se del caso, necessitiamo dei relativi documenti giustificativi. (…)” (cfr. 33 B)
Il 30 gennaio 2018 la Polizia ha inviato alla Cassa un complemento al rapporto del 2 ottobre 2017 dal tenore seguente:
" (…) Le verifiche esperite all’esterno dell’abitazione di Via __________ a __________ non hanno permesso di stabilire la presenza di veicoli a motore intestati al signor __________.
Tuttavia, le verifiche eseguite all’interno dell’autorimessa, hanno dimostrato come sia il veicolo privato che quello di lavoro utilizzato da __________ fosse parcheggiato all’interno dello stallo corrispondente alla signorina RI 1 pertanto poco cagionevoli con paventate impressioni.
Il fatto che una persona di fiducia (dipendente della Città), impiegato presso gli stabili abbia fornito una dettagliata versione di movimenti dei due conviventi, poco appare pure come paventata impressione.
Per quanto concerne le verifiche subordinate alla collaborazione prestata da parte del corpo di Polizia intercomunale del __________, sono informazioni percepite telefonicamente dai colleghi, a seguito di nostra richiesta di verifica con indicazioni sulla natura dei controlli.
Gli accertamenti in oggetto dimostravano come la persona “ospitante” di __________, abbia confermato di aver visto quest’ultimo, in un paio di occasioni, ma che __________ di fatto non risiedeva all’indirizzo di domicilio annunciato.
Pertanto fatti constatati da agenti di Polizia del territorio, ben conoscenti della popolazione locale e di fatto verifiche esperite in modo mirato sul posto, e meglio all’indirizzo dichiarato da __________ quale suo domicilio (…)”. (cfr. doc. 33, 33A)
Il 5 febbraio 2018 il Dr. __________ ha risposto ai quesiti posti dall’amministrazione nello scritto sopracitato del 17 gennaio 2017, affermando segnatamente che “(…) si accusa ricezione della richiesta di precisazioni datata 17 gennaio 2018, richiesta girata alla Signora RI 1 che per quanto la riguarda, si riserva di rispondere personalmente (…)”.
Inoltre egli ha nuovamente ribadito che la ricorrente non convive con __________ (cfr. doc. 34).
Con e-mail del 12 febbraio 2018 il patrocinatore legale ha poi comunicato che la ricorrente, a causa di motivi medici, non era in grado di dire quando avrebbe potuto rispondere ai quesiti posti dalla Cassa (cfr. doc. 35).
Con decisione del 20 febbraio 2018 la Cassa ha così comunicato alla ricorrente la sua decisione di non entrata in materia sulla pratica AFI/API a decorrere dal 1° novembre 2017 (cfr. 36, 36 A).
Avverso la decisione del 20 febbraio 2018 è insorto l’allora ancora patrocinatore della ricorrente con reclamo del 21 febbraio 2018, chiedendo invece alla Cassa di entrare in materia e determinarsi, sostenendo in particolare quanto segue:
" (…)
Al fine di evitare ulteriori perdite di tempo, semplicemente dilatorie, sentita la nostra rappresentata rispondiamo immediatamente.
Nostro tramite ai quesiti posti il 17 gennaio 2018 la Signora RI 1 precisa:
Non ho mai affermato che il padre naturale dei miei due figli non ha mai trascorso la notte nell’appartamento in Via __________, __________.
Nel periodo precedente al trasferimento di __________ dal suo domicilio di __________ a __________ mio figlio __________ è stato accompagnato a scuola dai miei genitori. Solo quando erano assenti è stato accompagnato a scuola da suo padre.
In media la frequenza è stata quella di 4/5 volte al mese e gli orari erano quelli dell’entrata a scuola alle ore 8.30 del mattino.
I veicoli targati __________ e __________ sono presenti, per necessità, nel mio garage in quanto ad agosto 2017 l’appartamento domicilio di __________ di Via __________ a __________, al momento non ne disponeva.
Per mia decisione la relazione sentimentale con __________ è finita subito dopo la nascita di nostra figlia __________. L’esercizio del diritto di visita ai due figli per mai volontà è ampio e non è soggetto a condizioni.
Non essendovi convivenza non credo di dover rispondere al quesito ne saprei come.
Avendo risposto esaurientemente a tutti i quesiti posti, avendo precisato a quanto ammontano gli assegni familiari versati da __________ (CHF 1'800.-- mensili), non essendovi altre entrate, e venendo così a mancare ogni motivo valido per invocare una decisione di non entrata in materia, con la presente viene richiesta una decisione formale urgente relativa alla corresponsione degli assegni AFI API a decorrere dal 1 novembre 2017. (…)” (cfr. doc. 38)
Con decisione su reclamo del 28 febbraio 2018 la Cassa ha respinto l’opposizione riconfermando integralmente il contenuto della sua precedente decisione (cfr. doc. 39).
Con decisione del 1° marzo 2018 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) ha accolto la domanda di prestazioni assistenziali inoltrata dalla ricorrente considerando come unità di riferimento economica solo lei e i suoi due figli.
L’USSI in seguito, interrogato in merito dalla Cassa, e come si evince dalla risposta di quest’ultima del 30 aprile 2018, ha affermato che “(…) dopo aver preso conoscenza recentemente della decisione su reclamo dell’AFI/API del 28 febbraio 2018, alla luce degli elementi esposti, rivaluteremo la nostra decisione a partire dal 1. maggio 2018 (…)” (cfr. doc. III).
2.8. La ricorrente sostiene di non convivere con __________ e che la loro relazione sentimentale è finita per sua volontà, dopo la nascita della seconda figlia (cfr. doc. 38).
L’allora patrocinatore legale della ricorrente ha in particolare affermato, nello scritto del 5 febbraio 2018, che:
" (…)
La legge non approfondisce il concetto di convivenza stabile, non indica quali siano i presupposti richiesti né da quali elementi debba essere necessariamente composto. A questo punto occorre rifarsi all’intervenuta giurisprudenza. Nel caso in oggetto il Tribunale Cantonale delle assicurazioni, nella decisione del 25 gennaio 2006, incarto 39.2005.12, in diritto al punto 2.5 fa presente:
Quando vi sono figli in comune, l’unità di riferimento oltre dal titolare della prestazione è composta anche dal convivente inteso quale concubino ossia la persona con la quale vi è una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale ed economico vedi TI F118II235 cons. 3b I CCA sentenza del 6 novembre 2000 RDAT 2001 n. 22 pag. 89 e seguenti.
Se ne deduce che per considerare stabile la convivenza sono indispensabili due presupposti il primo che, come da regolamento LAPS vi siano figli in comune (elemento oggettivo) il secondo che vi sia fra le parti una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e economico (elemento soggettivo).Nel caso in questione l’elemento oggettivo è pacifico mentre quello soggettivo non esiste e pertanto viene contestato. Infatti nonostante la coppie abbia due figli in comune, a causa disaccordi, infedeltà o altri motivi di lunga durata i due soggetti non hanno mai inteso ne intendono ora effettuare una convivenza stabile come sopra previsto, ciò è dimostrato dalla mancata convivenza come pure dai due diversi domicili e dalle due distinte economie domestiche. In pratica pur mantenendo nei confronti dei figli un quadro di facciata di armonia e di accordo volto ad evitare nei loro due figli di sei anni e un anno motivi di ansia, apprensione e squilibrio, i due soggetti hanno sempre voluto e intendono ancora oggi usufruire ognuno della propria libertà di agire in tutte le sue accezioni e per questo i soggetti conducono vite diverse e separate (…)” (cfr. doc. 34, 34A)
L’amministrazione, dal canto suo, sostiene invece che “(…)
visto quanto precede, tenuto conto in particolare della citata constatazione di Polizia e del fatto che la reclamante ed il signor __________ hanno due figli in comune, la Cassa ritiene anzitutto che i medesimi vadano considerati facenti parte della medesima unità di riferimento e meglio ai sensi degli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a lett. a Reg.Laps (…)”.
Chiamato a pronunciarsi in merito all’esistenza di una convivenza è stabile ai sensi degli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a lett. a Reg.Laps, il TCA rileva innanzitutto che la ricorrente e __________ hanno due figli, __________, nato il __________ 2012 e __________, nata il __________ 2017.
La ricorrente vive con i suoi due figli in un appartamento di 3 locali e mezzo in Via __________, a __________ (cfr. doc. D - H; confermato anche dal sistema informativo relativo alla banca dati MOVPOP che gestisce l’anagrafe del Cantone Ticino).
Dagli atti emerge invece che __________ è stato domiciliato in Via __________ a __________ fino al 14 dicembre 2017, e poi si è traferito in Via __________ a __________ (cfr. doc. 29 C; confermato anche dal sistema informatico relativo alla banca dati MOVPOP che gestisce l’anagrafe del Cantone Ticino).
Per quanto concerne il vecchio domicilio di __________ a __________ dagli atti emerge quanto segue.
La Polizia, incaricata dalla Cassa di svolgere delle indagini dalla Cassa (cfr. doc. 13), a questo proposito ha dichiarato, dapprima nel suo rapporto del 2 ottobre 2017 che “(…) verifiche esperite pure con la Polizia intercomunale del __________, hanno dimostrato come __________ abbia fornito un indirizzo di comodo senza averne mai usufruito (…)” (cfr,. doc. 33C, 33D) ed in seguito, nel complemento di rapporto del 30 gennaio 2018, ha precisato che le verifiche eseguite sono consistite in “(…) informazioni percepite telefonicamente dai colleghi, a seguito di nostra richiesta di verifica con indicazioni sulla natura dei controlli. Gli accertamenti in oggetto dimostravano come la persona “ospitante” di __________, abbia confermato di aver visto quest’ultimo, in un apio di occasioni, ma che __________ di fatto non risiedeva all’indirizzo di domicilio annunciato (…)”. (cfr. doc. 33, 33A).
Questa Corte, in merito a quest’aspetto, non ha alcun motivo di dubitare di quanto emerso a seguito delle indagini effettuate e quindi dichiarato dalla Polizia.
La Polizia ha inoltre allegato al suo rapporto del 2 ottobre 2017 le fotografie dei veicoli targati __________ e __________ intestati a __________ parcheggiati nell’appartamento dove vive RI 1 nell’autorimessa nello spazio adibito all’appartamento della ricorrente.
La ricorrente, interrogata in merito dalla Cassa, ha, nel reclamo del 21 febbraio 2018, affermato che gli stessi “ (…) sono presenti, per necessità, nel mio garage in quanto ad agosto 2017 l’appartamento domicilio di __________ di Via __________ a __________, al momento non ne disponeva (…)” (cfr. doc. 38; sottolineatura della redattrice).
Il TCA, su questo aspetto, concorda con quanto già rilevato dalla Cassa nella sua decisione su reclamo (cfr. doc. 39), ovvero che, se anche corrisponde al vero che i due veicoli si trovassero lì perché il nuovo appartamento di __________ non disponeva di parcheggi, questo non spiega in alcun modo perché si trovassero lì già da prima del suo trasferimento, visto che __________ si è trasferito a __________ solo il 15 dicembre 2017, mentre le fotografie risalgono al periodo di indagini condotto dalla Polizia, che va, come si evince dagli atti, da agosto a settembre 2017 (cfr. doc. 23 A). In effetti è quanto meno sorprendente il fatto che la ricorrente abbia precisato che l’appartamento sito a __________ non aveva disponeva di parcheggi e indicato come data agosto 2017.
È vero che la ricorrente, su richiesta della Cassa di indicare quando __________ accompagnava il figlio __________ a scuola nel periodo precedente il trasferimento del domicilio a __________ ha risposto “(…) nel periodo precedente al trasferimento di __________ dal suo domicilio di __________ a __________ mio figlio __________ è stato accompagnato a scuola dai miei genitori. Solo quando erano assenti è stato accompagnato a scuola da suo padre (…)” e, in merito agli orari e alla frequenza, che “(…) con frequenza di 4/5 volte al mese e gli orari erano quelli dell’entrata a scuola alle ore 8.30 del mattino (…)” (cfr. doc. 31, 31A; 38).
Tuttavia, dagli atti si evince che la Polizia ha interrogato anche il custode del palazzo dove vive la ricorrente.
La Cassa, nella decisione qui impugnata, a questo proposito ha affermato che “non è possibile ignorare (…) le dichiarazioni del custode dello stabile, il quale non risulta avere nessun motivo di riferire il falso ad agenti della Polizia (e d’altra parte nemmeno poteva ipotizzare quale risposta sarebbe andata a vantaggio o a svantaggio della coppia). Questi non pare avere mostrato dubbi quando si pronunciava sulla lunga convivenza, sul fatto che il signor __________ si occupa di accompagnare il figlio a scuola dell’infanzia oppure riguardo alla partenza della coppia in vacanza con i rispettivi figli lasciandogli della cantina per riparazioni (…)” (cfr. doc. 39D).
Dal rapporto del 2 ottobre 2017 rilasciato dalla Polizia in effetti emerge che “(…) __________ si occupa secondo le informazioni fornite dal custode di accompagnare giornalmente il figlio maggiore __________, nel tragitto casa/scuola presso la vicina scuola dell’infanzia (…)” (cfr. doc. 33C, 33D) e nel complemento di rapporto del 30 gennaio 2018 che “(…) il fatto che una persona di fiducia (dipendente della Città), impiegato presso gli stabili abbia fornito una dettagliata versione di movimenti dei due conviventi, poco appare pure come paventata impressione (…)” (cfr. doc. 33).
Questa Corte anche per quanto concerne questo aspetto non ha motivo di dubitare di quanto rilevato dalla Polizia e della dichiarazione di un terzo che è estraneo alla vicenda.
Inoltre va rilevato che, se la ricorrente da una parte sostiene che quando __________ abitava a __________ erano i suoi genitori ad accompagnare __________ a scuola mentre il padre lo faceva solo quando loro non potevano, questo non emerge dalla loro dichiarazione del 12 gennaio 2018 nella quale gli stessi, riferendosi al periodo prima di trasferirsi a __________ quando abitavano ancora con la ricorrente e i suoi figli, e quindi quando __________ abitava ancora a __________, si sono limitati ad affermare che “(…) il signor __________ ha frequentato la nostra abitazione per rendere visita e accompagnare suo figlio __________ a scuola senza mai soggiornarvi (…)” (cfr. doc. 30, 30A, 30B).
Per quanto concerne invece il nuovo domicilio di __________, sito in Via __________, via contigua a Via __________, a __________ dagli atti si evince quanto segue.
Come visto, l’allora rappresentante legale della ricorrente, quando si è recato negli Uffici della Cassa ha dichiarato, come si evince dal relativo verbale, che “(…) il signor __________ vive da solo. Il signor __________ ha trasferito il domicilio a __________ pagando una pigione mensile per maggiore comodità per quanto riguarda il diritto di visita dei figli (…)” (cfr. doc. 29A).
La Cassa tuttavia, nella decisione su reclamo, ha affermato che che “(…) ora, come confermato dal competente Controllo abitanti, l’appartamento in oggetto è però da anni abitato (perlomeno, anche) da una coppia con due figli maggiorenni, ciò che non può portare l’Amministrazione ad interrogarsi in merito all’effettiva situazione e meglio alla costituzione da parte del signor __________ di una propria economia domestica (…)” (cfr. doc. 39 E).
Da un controllo eseguito dal TCA sulla banca dati MOVPOP che gestisce l’anagrafe del Cantone Ticino, è emerso effettivamente che __________ vive all’indirizzo indicato con una coppia e due figli.
La ricorrente non ha preso posizione in merito a quest’affermazione formulata dalla Cassa, né nel ricorso, né nella replica che è susseguita.
Questa Corte rileva anche che la ricorrente, nel reclamo del 21 febbraio 2018 e su domanda specifica della Cassa, ha chiaramente dichiarato che “(…) non ho mai affermato che il padre naturale dei miei due figli non ha mai trascorso la notte nell’appartamento in Via __________, __________ (…)” (cfr. doc. 38).
Dal rapporto del 2 ottobre 2017 della Polizia, si evince, poi, che “(…) da parte di RI 1, a luglio 2017 è stato formalmente richiesto la posa dell’indicativo sulla casella postale a nome __________ / RI 1 (…)” (cfr. doc. 33 C, 33 D). In effetti dalla documentazione fotografica allegata emerge che sulla targhetta vi è scritto “RI 1, __________.”(cfr. doc. 33 F).
Al riguardo va evidenziato che il cognome __________ non compare unicamente sulla buca delle lettere, bensì anche sulla targhetta del campanello del palazzo e sull’indicazione di chi/cosa si trova ai vari piani dell’edificio (cfr. doc. 22B-22D).
Se sulla buca delle lettere con l’aggiunta dell’iniziale del nome __________ (cfr. doc. 22C=33F), ossia , può agevolare la consegna della posta relativa al bambino, mal si comprende la posa della targhetta con, oltre al cognome della ricorrente, il cognome “” in particolare sulla targa del palazzo (cfr. doc. 22B).
Il mese di luglio 2017 corrisponde, peraltro, al mese successivo alla nascita, il __________ 2017, di __________, secondogenita dell’insorgente e di __________ (cfr. doc. 32G; 29).
Sorprende, quindi, che la richiesta della posa della targhetta abbia avuto luogo più di cinque anni dopo la nascita di __________ (__________2012) e un mese dopo la nascita della sorella, senza d’altronde domandare anche l’indicazione dell’iniziale di quest’ultima.
In proposito giova rilevare che cinque mesi dopo il luglio 2017, e meglio a dicembre 2017, __________ ha ufficialmente notificato il suo arrivo a __________ in Via __________ (cfr. doc. 29C).
In simili condizioni e tenuto conto, da un lato, che ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune è irrilevante la forma della vita in comune, mentre risulta determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci (cfr. consid. 2.5.); e, dall’altro, - peraltro in modo decisivo - che l’assicurata e __________ hanno due figli in nati nel 2012, rispettivamente nel 2017, il TCA ritiene, tenuto conto, in applicazione del principio della verosimiglianza preponderante che vige nel settore delle assicurazioni sociali (cfr. consid. 2.5. i.f.), delle numerose incongruenze che risultano dai documenti agli atti su dove __________ sia domiciliato e dalle indagini eseguite dalla Polizia al fine di determinarlo, e alla luce di tutta la giurisprudenza appena menzionata (cfr. consid. 2.5.: in particolare anche 8C_4/2018 del 13 febbraio 2018 e 42.2017.47 del 20 novembre 2017), che a giusta ragione la Cassa ha stabilito che __________ va considerato convivente dell’insorgente e che la loro convivenza è stabile ai sensi degli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a lett. a Reg.Laps (secondo cui la convivenza è considerata stabile se vi sono figli in comune; cfr. consid. 2.5.; STCA 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II-2013 N. 13 pag. 66 seg. e citata al consid. 2.4.).
Ne discende che per poter decidere in merito alla richiesto di AFI/API formulata dalla ricorrente l’ amministrazione, facendo __________ parte dell’unità economica della ricorrente, necessita di avere accesso anche alle informazioni personali e finanziarie di quest’ultimo, le quali però non le sono state fornite, e nonostante i vari solleciti e la diffida del 1° dicembre 2017 (cfr. doc. 24), dapprima perché la ricorrente ha sostenuto che “(…) il mio partner __________ non intende firmare la procura allegata e volta a fornire informazioni sul suo conto (…)” (cfr. doc. 10) ed in seguito perché la ricorrente ha contestato la necessità di doverle fornire sostenendo di non convivere con __________, il quale non farebbe quindi in alcun modo parte della sua unità di riferimento.
Di conseguenza, con il suo agire la ricorrente ha violato l’obbligo di collaborazione previsto dall’art. 21 Laps, mettendo la Cassa nella situazione di non poter emanare una decisione di merito decidendo solo sulla base degli atti.
La Cassa era quindi autorizzata a non entrare in materia sulla domanda per l’ottenimento di assegni AFI/API formulata dalla ricorrente ai sensi degli artt. 43 LPGA e 14 cpv. 3 Reg.Laps (cfr. consid. 2.2.).
2.9. Alla luce di tutto quanto esposto, la decisione su reclamo del 28 febbraio 2018 deve essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti