Raccomandata
Incarto n. 38.2014.7
rs/sc
Lugano 12 febbraio 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 29 gennaio 2014 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione incidentale del 9 gennaio 2014 emanata da
Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione del 23 settembre 2013 l’Ufficio regionale di collocamento di __________ (di seguito URC) ha respinto la domanda di RI 1 di poter frequentare, a spese dell'assicurazione contro la disoccupazione, il corso “__________” presso la __________, osservando che
" (…)
Nel presente caso il signor RI 1 si è trasferito in Svizzera e ha lavorato prevalentemente nella ristorazione come aiuto cucina (__________, __________ e __________), si ritiene ce lo stesso possa essere collocato in un tempo ragionevole in questa professione. Il corso non è pertanto strettamente legato al mercato del lavoro ma piuttosto a un diritto professionale diverso più legato a una volontà dell’assicurato di migliorare la propria situazione.
Il corso è a tempo pieno e ha una durata di 6 semestri (2013/2016); l’assunzione è garantita qualora l’assicurato superasse gli esami finali. Data la durata del corso è da ritenere una formazione base che non può essere presa a carico dell’assicurazione disoccupazione. D’altronde, esistendo una buona possibilità che si ricollochi a breve nella ristorazione, il rapporto fra tempo e mezzi finanziari è sproporzionato.
In sintesi il corso non migliora sostanzialmente l’idoneità al collocamento della persona assicurata il cui collocamento non è inoltre intralciato per ragioni inerenti il mercato del lavoro.
(..)” (Doc. 3 inc. 38.2013.69)
1.2. A seguito dell’opposizione interposta dall’assicurato, rappresentato da RA 1 (cfr. doc. 6 inc. 38.2013.69), l’URC, il 18 ottobre 2013, ha emanato una decisione su opposizione con cui ha confermato il proprio provvedimento del 23 settembre 2013 (cfr. doc. B inc. 38.2013.69).
1.3. L’assicurato, sempre rappresentato da RA 1, il 19 novembre 2013 ha tempestivamente impugnato la decisione su opposizione del 18 ottobre 213 davanti a questo Tribunale, chiedendo che l’assicurazione contro la disoccupazione assuma i costi relativi al corso presso la __________ (cfr. doc. I inc. 39.2013.69).
1.4. Con decisione del 6 dicembre 2013 la Sezione del lavoro ha, poi, ritenuto RI 1 inidoneo al collocamento dal 16 settembre 2013, in quanto non disponibile per il mercato del lavoro essendo impegnato, da tale data, in una formazione “__________” presso la __________ della durata di tre anni a tempo pieno considerata formazione di base (cfr. doc. 2).
1.5. Contro il provvedimento del 6 dicembre 2013 l’assicurato, nuovamente assistito da RA 1, il 18 dicembre 2013 ha inoltrato opposizione, chiedendo l’annullamento dello stesso e il riconoscimento del diritto a indennità di disoccupazione dal 16 settembre 2013 senza alcuna interruzione (cfr. doc. 2).
1.6. La Sezione del lavoro, il 9 gennaio 2014, ha emesso una decisione incidentale con cui ha sospeso la procedura d’opposizione fino alla decisione definitiva in merito alla vertenza pendente davanti a questo Tribunale relativa all’assunzione del corso presso la __________ da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione.
A motivazione di tale decisione l’amministrazione ha rilevato che:
" (…)
(…)” (Doc. A)
1.7. Contro la decisione incidentale del 9 gennaio 2014 RI 1, rappresentato da RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, chiedendo l’annullamento della medesima, di ordinare l’emissione da parte della Sezione del lavoro della decisione su opposizione afferente all’idoneità al collocamento e la concessione dell’effetto sospensivo con il conseguente ripristino delle prestazioni LADI.
A sostegno delle proprie pretese ricorsuali l’assicurato ha segnatamente addotto:
" (…)
Nella fattispecie che ci occupa, la sentenza del Tribunale d’Appello all’altra vertenza non è determinante per definire la collocabilità dell’assicurato, perché la sentenza pendente dovrà stabilire se il corso in questione è da considerare una riqualifica professionale ai sensi degli articoli 59 e 60 della LADI e qui ci vuole una sentenza che creerà giurisprudenza soprattutto per il fatto di equiparare la __________ a una scuola professionale come fa intendere la LADI e il corso paragonabile all’ottenimento di AFC.
(…) in parole povere vuole dire che secondo la sentenza del Tribunale d’Appello attesa dall’Ufficio giuridico dovrebbe essere vincolante, praticamente un atto defatigatorio per non entrare nel merito se l’assicurato è o meno collocabile dovendo emettere una decisione formale ben motivata (difficilmente sostenibile), appellabile in seconda istanza.
Infine, questo aspetto pregiudiziale può riguardare il merito della causa (ad esempio l’eccezione di prescrizione o la decisione relativa alla responsabilità principio della parte convenuta per un certo avvenimento delittuoso) oppure presupposto processuale (ad esempio a competenza) aspetto pregiudiziale di merito.
La filosofia alla base di questo tipo di decisione incidentali, impugnabili separatamente rispetto a quelle finali (art. 237 cpv. 2 CPC), è evidentemente quella di contenere i tempi e i costi legati alla proposizione e istruzione della causa nel suo complesso, i quali diverrebbero del tutto inutili qualora fosse o non fosse dato un aspetto pregiudiziale di merito, che non è il caso nella decisione sul sussidio formazione e la collocabilità dell’assicurato, due cose totalmente differenti e che l’ufficio giuridico s’impegna a tener assieme cercando una legittimazione del Tribunale d’Appello.
Nell’adottare questo approccio il giudice dovrà tuttavia mostrarsi assai prudente per il potenziale di decelerazione che una siffatta scelta comporta (aldilà dei tempi di evasione del gravame incidentale) allorquando l’aspetto pregiudiziale non fosse risolutivo per la causa. Nel caso concreto, una decisione formale dell’Ufficio giuridico non farebbe altro che accelerare i tempi, permettendo un tempestivo ricorso al Tribunale d’Appello, poiché in questo modo non si fa altro che ritardare una decisione che pregiudica i diritti dell’assicurato, egli non ha ricevuto le indennità perdita di guadagno per disoccupazione e come è noto a tutti meno all’Ufficio giuridico, non si campa d’aria e non può essere sempre supportato dalla propria compagna…(…).” (Doc. I)
1.8. La Sezione del lavoro, 6 febbraio 2014, ha chiesto di dichiarare inammissibile il ricorso dell’assicurato, poiché la decisione incidentale del 9 gennaio 2014 non causa alcun pregiudizio irreparabile (cfr. doc. III).
1.9. Il doc. III è stato inviato per conoscenza alla parte ricorrente (cfr. doc. IV).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
2.2. Giusta l’art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni amministrative possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
L’art. 56 LPGA prevede che:
" Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.(cpv. 1)
Il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione. (cpv. 2)
Contro le decisioni incidentali non è dato, dunque, il rimedio dell’opposizione bensì, di principio, del ricorso diretto al Tribunale cantonale delle assicurazioni (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, 2° ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2009, ad art. 52, n. 29-30).
La LPGA, tuttavia, non contempla alcunché relativamente alla questione di sapere se e quando vanno emesse decisioni incidentali e se le stesse possono essere impugnate in modo indipendente.
Ciò non significa che con l’adozione della LPGA si sia voluto prescindere dalla condizione di ricevibilità del pregiudizio irreparabile di cui all’art. 46 PA (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 3.4.).
Nei lavori preparatori infatti non risulta alcuna indicazione in tal senso. Al contrario il legislatore ha affermato di non voler introdurre alcun cambiamento con l’art. 56 LPGA (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 3.4.; FF 1991 II 263; U. Kieser, op. cit., ad art. 56, n. 9).
Ne discende che in virtù di un principio giuridico generale anche nel caso di decisioni incidentali che ricadono nel campo di applicazione della LPGA deve essere avantutto esaminata la condizione di ammissibilità del danno irreparabile (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 3.4.; DTF 132 V 93 consid. 6.1.; U. Kieser, op. cit., ad art. 56, n. 10).
2.3. Per ammettere un pregiudizio irreparabile è sufficiente un interesse di fatto, segnatamente un mero interesse economico.
Secondo la giurisprudenza l’esistenza di un pregiudizio irreparabile non si giudica facendo riferimento a un solo criterio. In particolare il tribunale giudicante non può limitarsi a considerare irreparabile unicamente il pregiudizio a cui non si può rimediare completamente neppure con una decisione finale favorevole al ricorrente (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 4.1.; SVR 1997 ALV Nr. 84 pag. 255; SVR 1996 IV Nr. 93 pag. 281; U. Kieser, op. cit., ad art. 56, n. 10).
In applicazione di questi principi il Tribunale federale delle assicurazioni (TFA; dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha di regola negato l’esistenza di un pregiudizio irreparabile nel caso in cui fossero impugnate decisioni di sospensione della causa fino alla definizione di un’altra procedura pendente dal cui esito dipendeva anche il giudizio della vertenza sospesa (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 4.1.; SVR 1996 IV Nr. 93 pag. 281; U. Kieser, op. cit., ad art. 56, n. 10).
Eccezionalmente è stato ammesso il pregiudizio irreparabile nel caso di una vertenza riguardante la continuazione dell’erogazione di prestazioni dell’assicurazione malattia, in quanto la sospensione di tale causa in attesa dell’esito di una procedura AI pendente provocava per un assicurato uno squilibrio finanziario che avrebbe potuto costringerlo a misure inaccettabili (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 4.1.).
In una sentenza B 5/05 del 17 luglio 2006 l’Alta Corte, precisando la propria giurisprudenza, ha stabilito che il ricorso contro una decisione incidentale di sospensione della causa non solo è ricevibile nel caso di pregiudizio irreparabile, ma a maggior ragione si deve entrare nel merito dell’impugnativa - indipendentemente dal presupposto del pregiudizio irreparabile - quando nel ricorso viene fatta valere espressamente (e non in modo evidentemente immotivato) una ritardata giustizia oppure vengono addotti elementi fattuali che possono configurare una ritardata giustizia. Concerne poi il giudizio di merito la questione di sapere se è effettivamente data una ritardata giustizia (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 4.2.).
2.4. In concreto in applicazione della recente giurisprudenza federale (cfr. consid. 2.3.) può restare aperta la questione di sapere se la decisione incidentale del 9 gennaio 2014 relativa alla sospensione della procedura di opposizione relativa all’inidoneità al collocamento dell’assicurato procuri o meno a quest’ultimo un pregiudizio irreparabile.
Infatti nel caso di specie tale sospensione può comunque implicare una ritardata giustizia.
Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati). Sempre secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost è pure violato nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta a emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Come rettamente asserito dal ricorrente (cfr. doc. I), la sospensione della procedura relativa all’idoneità al collocamento dell’assicurato rallenta i tempi dell’evasione di tale causa, pregiudicando così il diritto dell’assicurato di perlomeno ricevere in tempi celeri una decisione riguardo a un presupposto fondamentale per vedersi riconosciuto il diritto a indennità di disoccupazione.
Pertanto il TCA entra nel merito del ricorso.
2.5. Giova innanzitutto ricordare che per costante giurisprudenza federale, la sospensione di una procedura osta al principio di celerità dedotto dall'art. 29 cpv. 1 Cost. fed. ed è ammessa solo eccezionalmente, in particolare se si tratta di attendere il giudizio di un'altra autorità che permetterebbe di statuire su una questione decisiva. L’autorità adita dispone di un certo margine di apprezzamento nel ponderare gli interessi delle parti, fermo restando però che nei casi limite l'esigenza di celerità prevale sugli altri interessi (cfr. STF 9C_679/2009 del 3 maggio 2010; STF U 286/05 del 31 gennaio 2007; DTF 130 V 90; DTF 119 II 386 consid. 1b pag. 388; RSAS 2007 pag. 73 consid. 4.1 [B 143/05]).
In effetti la sospensione di una procedura risulta conforme al diritto quando è giustificata dal fatto che l’esito di un’altra causa pendente riveste per la stessa un significato pregiudizialmente essenziale (cfr. STF 8C_101/2007 del 17 agosto 2007 consid. 2.1.; STFA I 922/05 del 1 agosto 2006 consid. 1.3.; STFA B 5/05 del 17 luglio 2006 consid. 3.2.; DTF 123 II 3; DTF 122 II 217).
Nel caso di specie la procedura di opposizione relativa al tema dell’inidoneità al collocamento dell’assicurato a far tempo dal 16 settembre 2013 stabilita con decisione del 6 dicembre 2013 (cfr. consid.1 .4.) è stata sospesa con decisione incidentale emessa dalla Sezione del lavoro il 9 gennaio 2014 in attesa di un giudizio definitivo in merito alla domanda formulata dall’insorgente all’URC di poter frequentare la sua formazione “__________” presso la __________ a spese dell’assicurazione contro la disoccupazione (il ricorso contro la decisione su opposizione del 18 ottobre 2013 con cui l’URC ha confermato il diniego di finanziare tale corso è attualmente pendente al TCA, cfr. consid. 1.2.; 1.3.).
L Sezione del lavoro ha motivato la sospensione indicando esservi una stretta connessione tra i due ambiti (cfr. doc. A).
E’ vero che fra i due temi in questione vi è una relazione, ma la stessa si limita al caso in cui il corso venga finanziato dalla LADI. L’art. 60 cpv. 4 LADI enuncia infatti che nella misura in cui lo esiga il corso, durante il medesimo il partecipante non deve necessariamente essere idoneo al collocamento.
Qualora, invece, il corso non sia autorizzato dalla LADI, le condizioni da esaminare per valutare l’idoneità al collocamento dell’assicurato non dipendono da alcun elemento che possa essere giudicato nel contesto di una vertenza riguardante il rifiuto dell’assunzione dei costi di un corso da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione.
Infatti un assicurato che frequenta un corso che non soddisfa le condizioni previste all’articolo 59 segg. LADI ha comunque diritto all’indennità di disoccupazione se adempie i presupposti del diritto secondo l’art. 8 LADI. In particolare egli deve proseguire le sue ricerche di lavoro ed essere disposto ad interrompere senza indugio il corso che ha finanziato personalmente se si presenta un’opportunità d’impiego. In caso contrario, egli non può essere considerato disponibile sul mercato del lavoro, per cui l’idoneità al DLA 1990 N. 22 pag. 139; STFA C 126/05 del 10 ottobre 2005; STFA C 132/04 dell’11 ottobre 2004 e STFA C 122/04 del 17 novembre 2004).
Di conseguenza una sentenza definitiva in ambito di finanziamento della formazione presso la __________ da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione non implica la risoluzione di elementi essenziali e decisivi per statuire in ambito di idoneità al collocamento.
Il solo vantaggio sarebbe che nel caso di accoglimento dl ricorso, ossia di decisione a favore del finanziamento da parte della LADI del corso, l’idoneità al collocamento non necessiterebbe più, durante la frequentazione della misura di formazione a tempo pieno, di un esame specifico.
In simili condizioni, considerato inoltre il principio di celerità vigente in particolare contestualmente alla procedura in ambito dell’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. art. 29 cpv. 1 Cost.fed.; 52 cpv. 2 e 61 lett. a LPGA), nonché l'interesse fondamentale dell'assicurato a che il proprio diritto o meno ad indennità di disoccupazione venga chiarito al più presto, questa Corte ritiene che la posticipazione a tempi non chiaramente definibili dell’evasione dell’opposizione in attesa di una decisione definitiva in merito al finanziamento del corso presso la __________ da parte della LADI (la sentenza del TCA potrà se del caso essere pure impugnata davanti al Tribunale federale in virtù dell’art. 82 LTF) costituisca una ritardata giustizia ai sensi della giurisprudenza federale.
2.6. Alla luce di tutto quanto esposto, la decisione incidentale del 9 gennaio 2014 deve essere annullata e gli atti vanno trasmessi alla Sezione del lavoro affinché si pronunci sull’opposizione dell’assicurato del 18 dicembre 2013 (cfr. consid. 1.5.).
2.7. Per quanto attiene alla richiesta di effetto sospensivo e quindi il ripristino delle prestazioni LADI (cfr. doc. I pag. 4), è utile segnalare che la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni (TFA) ha stabilito che è la decisione impugnata che costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. STF 8C_360/2010 del 30 novembre 2010 consid. 1 e 2; DTF 130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997 UV 81, p. 294)
Nella presente fattispecie la decisione incidentale del 9 gennaio 2014 riguarda esclusivamente la sospensione della procedura di opposizione relativa all’inidoneità al collocamento dell’assicurato dal 16 settembre 2013.
Ogni altra questione, in particolare concernente l’effetto sospensivo dell’opposizione, esula dalla presente causa.
La Sezione del lavoro, a cui gli atti vanno trasmessi si pronuncerà in ogni caso immediatamente (cfr. art. 11 cpv. 2 OPGA) sulla richiesta di effetto sospensivo in merito alla decisione di inidoneità al collocamento, richiesta peraltro formulata anche nell’opposizione del 18 dicembre 2013 (cfr. doc. 2 pag. 5).
A titolo abbondanziale il TCA rileva che l’art. 52 LPGA non contempla una regolamentazione in merito all’effetto sospensivo dell’opposizione (cfr. U. Kieser, op.cit., ad art. 52, n. 27; P. Forster, AHV-Beitragsrecht - Materiell - und verfahrensrechtliche Grundlagen; Abgrenzung zwischen selbständig und unselbstständig erwerbstätigen Personen, Ed. Schulthess 2007, p. 215).
L’art. 11 cpv. 1 OPGA prevede che l’opposizione ha effetto sospensivo, salvo i casi in cui:
a. il ricorso contro una decisione su opposizione non ha effetto
sospensivo in virtù della legge;
b. l’assicuratore ha tolto l’effetto sospensivo nella sua decisione;
c. la decisione ha una conseguenza giuridica il cui effetto non
può essere sospeso.
Giusta l’art. 11 cpv. 2 OPGA, poi, l’assicuratore può su domanda o di moto proprio togliere l’effetto sospensivo oppure ristabilirlo se l’aveva tolto con la decisione. Tale domanda dev’essere trattata immediatamente.
Ai sensi dell’art. 100 cpv. 4 LADI:
" Le opposizioni o i ricorsi contro le decisioni prese conformemente agli articoli 15 e 30 non hanno effetto sospensivo.”
L’art. 15 LADI concerne l’idoneità al collocamento.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ La decisione incidentale del 9 gennaio 2014 è annullata.
§§ Gli atti vanno trasmessi alla Sezione del lavoro affinché emetta una decisione su opposizione riguardo all’opposizione dell’assicurato del 18 dicembre 2013 e si pronunci immediatamente sulla sua richiesta di effetto sospensivo.
La Sezione del lavoro verserà all’assicurato la somma di fr. 600.- a titolo di ripetibili (IVA inclusa).
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti