Raccomandata
Incarto n. 38.2014.18
rs/DC
Lugano 20 marzo 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 21 febbraio 2014 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione incidentale del 19 febbraio 2014 emanata da
Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Con sentenza 38.2014.7 del 12 febbraio 2014 questa Corte ha accolto, in quanto ricevibile, il ricorso interposto il 29 gennaio 2014 da RI 1, rappresentato da RA 1, contro la decisione incidentale del 9 gennaio 2014 con cui la Sezione del lavoro aveva sospeso la procedura di opposizione interposta il 18 dicembre 2013 dall’assicurato contro la decisione del 6 dicembre 2013 con cui l’amministrazione l’aveva ritenuto inidoneo al collocamento dal 16 settembre 2013, in quanto non disponibile per il mercato del lavoro essendo impegnato, da tale data, presso la __________ in una formazione “__________” della durata di tre anni a tempo pieno considerata formazione di base, in attesa della decisione definitiva in merito alla vertenza allora pendente davanti a questo Tribunale relativa all’assunzione del corso presso la __________ da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione.
Il TCA, in primo luogo, è entrato nel merito del ricorso, considerando che in applicazione della recente giurisprudenza federale poteva restare aperta la questione di sapere se la decisione incidentale del 9 gennaio 2014 procurasse o meno a quest’ultimo un pregiudizio irreparabile, visto che nel caso di specie tale sospensione poteva comunque implicare una ritardata giustizia.
In secondo luogo, questa Corte, dopo aver osservato che una sentenza definitiva in ambito di finanziamento della formazione presso la __________ da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione non avrebbe implicato la risoluzione di elementi essenziali e decisivi per statuire in ambito di idoneità al collocamento, sulla base del principio di celerità e dell'interesse fondamentale dell'assicurato a che il proprio diritto o meno ad indennità di disoccupazione venisse chiarito al più presto, ha stabilito che la posticipazione a tempi non chiaramente definibili dell’evasione dell’opposizione in attesa di una decisione definitiva in merito al finanziamento del corso presso la __________ da parte della LADI costituiva una ritardata giustizia ai sensi della giurisprudenza federale.
Questo Tribunale ha, pertanto, trasmesso gli atti alla Sezione del lavoro affinché emettesse una decisione su opposizione riguardo all’opposizione dell’assicurato del 18 dicembre 2013 e si pronunciasse immediatamente sulla sua richiesta di effetto sospensivo in merito alla decisione di inidoneità al collocamento formulata con il ricorso del 29 gennaio 2014, nonché con l’opposizione del 18 dicembre 2013.
1.2. A seguito della sentenza 38.2014.7 del 12 febbraio 2014 la Sezione del lavoro, con decisione incidentale del 19 febbraio 2014, ha respinto l’istanza tendente alla concessione dell’effetto sospensivo all’opposizione interposta contro la decisione del 6 dicembre 2013 con cui l’assicurato è stato ritenuto inidoneo al collocamento dal 16 settembre 2013 (cfr. doc. A).
1.3. Questa Corte, il 20 febbraio 2014, con giudizio 38.2013.69 ha, poi, respinto, in quanto ricevibile, il ricorso di RI 1, sempre assistito da RA 1, inoltrato contro la decisione su opposizione del 18 ottobre 2013 con cui l’Ufficio regionale di collocamento di __________ ha negato il finanziamento del corso “__________” frequentato dall’assicurato presso la __________.
Il TCA, da una parte, ha ritenuto che già soltanto per la sua durata (tre anni) e per la sua organizzazione (6 ore al giorno da lunedì a venerdì) tale corso non poteva essere considerato quale provvedimento tendente ad un perfezionamento professionale o a una riqualificazione a carico dell'assicurazione disoccupazione ai sensi degli art. 59 segg. LADI, bensì quale nuova formazione.
Alquanto dubbia risultava pure la realizzazione della condizione secondo cui il collocamento deve essere intralciato per motivi inerenti al mercato del lavoro.
Il finanziamento del corso presso la __________ del costo complessivo di fr. 10'500.-- nemmeno sarebbe risultato rispettoso del principio della proporzionalità.
Dall’altra, questo Tribunale ha deciso che la formazione “__________”, la quale risulta differente dalla formazione professionale di base quale informatico AFC, non prevedendo la conclusione di alcun contratto di tirocinio, non poteva in ogni caso essere svolta usufruendo degli assegni di formazione ai sensi degli art. 66a segg. LADI.
1.4. Contro la decisione incidentale del 19 febbraio 2014 l’assicurato, rappresentato da RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, chiedendo il ripristino delle prestazioni derivanti dalla LADI.
Nell’impugnativa, dopo aver ricordato i principi che disciplinano l’ammissibilità di un ricorso contro una decisione incidentale, l’insorgente ha, in particolare, evidenziato che l’art. 52 LPGA non contempla una regolamentazione in merito all’effetto sospensivo dell’opposizione (cfr. doc. I).
1.5. La Sezione del lavoro, il 10 marzo 2014, ha postulato la reiezione dell’impugnativa, per quanto ricevibile, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
2.2. Giusta l’art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni amministrative possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
L’art. 56 LPGA prevede che:
" Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.(cpv. 1)
Il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione. (cpv. 2)
Contro le decisioni incidentali non è dato, dunque, il rimedio dell’opposizione bensì del ricorso diretto al Tribunale cantonale delle assicurazioni (cfr. U.Kieser, ATSG-Kommentar, 2° ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2009, ad art. 52, n. 29-30).
La LPGA, tuttavia, non contempla alcunché relativamente alla questione di sapere se e quando vanno emesse decisioni incidentali e se le stesse possono essere impugnate in modo indipendente.
Ciò non significa che con l’adozione della LPGA si sia voluto prescindere dalla condizione di ricevibilità del pregiudizio irreparabile di cui all’art. 46 PA (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 3.4.).
Nei lavori preparatori infatti non risulta alcuna indicazione in tal senso. Al contrario il legislatore ha affermato di non voler introdurre alcun cambiamento con l’art. 56 LPGA (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 3.4.; FF 1991 II 263; U. Kieser, op. cit., ad art. 56, n. 9).
Ne discende che in virtù di un principio giuridico generale anche nel caso di decisioni incidentali che ricadono nel campo di applicazione della LPGA deve essere avantutto esaminata la condizione di ammissibilità del danno irreparabile (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 3.4.; DTF 132 V 93 consid. 6.1.; U. Kieser, op. cit., ad art. 56, n. 10).
Per ammettere un pregiudizio irreparabile è sufficiente un interesse di fatto, segnatamente un mero interesse economico.
Secondo la giurisprudenza l’esistenza di un pregiudizio irreparabile non si giudica facendo riferimento a un solo criterio. In particolare il tribunale giudicante non può limitarsi a considerare irreparabile unicamente il pregiudizio a cui non si può rimediare completamente neppure con una decisione finale favorevole al ricorrente (cfr. STFA H 111/06 del 22 novembre 2006 consid. 4.1.; SVR 1997 ALV Nr. 84 pag. 255; SVR 1996 IV Nr. 93 pag. 281; U. Kieser, op. cit., ad art. 56, n. 10).
2.3. Nella presente evenienza la problematica relativa all’ammissibilità del ricorso interposto dall’assicurato contro la decisione incidentale del 19 febbraio 2014 con cui la Sezione del lavoro ha respinto l’istanza di concessione dell’effetto sospensivo all’opposizione inoltrata contro la decisione di diniego dell’idoneità al collocamento a far tempo dal 16 settembre 2013 emessa il 6 dicembre 2013 (cfr. doc. I; A), ossia la questione di sapere se la decisione incidentale del 19 febbraio 2014 procuri o meno al ricorrente un pregiudizio irreparabile, non merita ulteriori approfondimenti.
In effetti il ricorso, anche qualora risulti ammissibile, deve in ogni caso essere respinto nel merito.
Nel merito
2.4. L’art. 52 LPGA non contempla una regolamentazione in merito all’effetto sospensivo dell’opposizione (cfr. U. Kieser, op.cit., ad art. 52, n. 27; P. Forster, AHV-Beitragsrecht - Materiell - und verfahrensrechtliche Grundlagen; Abgrenzung zwischen selbständig und unselbstständig erwerbstätigen Personen, Ed. Schulthess 2007, p. 215).
L’art. 11 cpv. 1 OPGA prevede che l’opposizione ha effetto sospensivo, salvo i casi in cui:
a. il ricorso contro una decisione su opposizione non ha effetto
sospensivo in virtù della legge;
b. l’assicuratore ha tolto l’effetto sospensivo nella sua decisione;
c. la decisione ha una conseguenza giuridica il cui effetto non
può essere sospeso.
Giusta l’art. 11 cpv. 2 OPGA, poi, l’assicuratore può su domanda o di moto proprio togliere l’effetto sospensivo oppure ristabilirlo se l’aveva tolto con la decisione. Tale domanda dev’essere trattata immediatamente.
Ai sensi dell’art. 100 cpv. 4 LADI:
" Le opposizioni o i ricorsi contro le decisioni prese conformemente agli articoli 15 e 30 non hanno effetto sospensivo.”
L’Alta Corte, con la DTF 126 V 407, ha stabilito che il ricorso contro decisioni con cui è stata negata l’idoneità al collocamento, le quali escludendo l’adempimento di una delle condizione da ossequiare per avere diritto all’indennità di disoccupazione sono delle decisioni negative, non può avere effetto sospensivo. Se del caso possono essere ordinate delle misure provvisionali postive (cfr. DTF 117 V 185 consid. 1b).
In dottrina B. Rubin (Assurance-chômage, 2° ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2006, p.to 3.9.10) rileva quanto segue:
" 3.9.10.1 Généralités
Afin d’éviter d’éventuelles décisions de restitution d’indemnité de chômage perçues indûment, les caisses de chômage bloquent le versement des indemnités tant que la procédure d’examen de l’aptitude au placement n’est pas clôturée par une décision entrée en force. Il peut parfois s’écouler beaucoup de temps jusqu’à ce qu’une telle décision soit rendue, par exemple lorsque l’intéressé fait recours contre la décision d’inaptitude au placement. Il se pose alors la question de savoir si la pratique des caisses de chômage, consistant à suspendre le versement de l’indemnité de chômage durant la procédure, est correcte (ch. 3.9.10.2). La même question peut se poser lorsque la décision d’inaptitude au placement fait l’objet d’un recours. Le cas échéant, il convient de se demander si le recourant peut conserver son droit à l’indemnité de chômage en déposant une requête de mesures provisionnelles (ch. 3.9.10.3).
A noter à cet égard qu’une décision d’inaptitude au placement, décision dite négative, ne put pas avoir d’effet suspensif. Tout au plus pourrait-elle faire l’objet d’une requête de mesures provisionnelles. Nous verrons qu’une telle demande ne put pas être admise.
3.9.10.2 Solution en procédure administrative non contentieuse
En droit des assurances sociales, il appartient à la personne qui requiert des prestations de rendre vraisemblable qu’elle en remplit les conditions d’octroi. La charge de la preuve lui incombe. La situation est inversée en matière de suspension de l’indemnité de chômage puisqu’il appartient alors à l’autorité de rendre vraisemblable, au degré requis, que l’assuré a commis une faute. Toujours est-il qu’en procédure d’examen de l’aptitude au placement, tant qu’il existe un doute, il faut admettre que l’assuré n’a pas rendu vraisemblable qu’il remplissait cette condition du droit.
Par ailleurs, l’indemnité de chômage est versé sous forme d’indemnités journalières (art. 21 LACI). En outre, le contrôle de conditions du droit à l’indemnité et du respect des conditions d’exercice de ce droit est effectué régulièrement, dans le cadre des périodes dites de contrôle qui durent un mois (art. 27a OACI).
Le système d’indemnisation dans l’assurance-chômage est donc différent de celui d’autres assurances sociales, qui versent leurs prestations sous forme de rente, sur la base d’une décision ayant des effets sur une longue durée. En définitive, le système d’indemnisation découlant de l’assurance-chômage requiert que la condition de l’aptitude au placement, ainsi que toutes les autres conditions du droit à l’indemnité (art. 8 al. 1 LACI), soient rendues vraisemblables par l’assuré, ce qui légitime les caisses à interrompre le versement des prestations tant que tel n’est pas le cas.
3.9.10.3 Solution en cas de contentieux (opposition et recours)
Dans la mesure où, en vertu de l’art. 100 al. 4 LACI, les oppositions, les recours et les recours de droit administratif contre les décisions prises en vertu de l’art. 15 LACI n’ont pas d’effet suspensif, l’opposition ou le recours empêche toute continuation de l’indemnisation par mesure provisionnelle.”
2.5. In concreto la Sezione del lavoro, con decisione del 6 dicembre 2013, non ha ritenuto RI 1 idoneo al collocamento ai sensi dell’art. 15 cpv. 1 LADI (“Il disoccupato è idoneo al collocamento se è disposto, capace e autorizzato ad accettare un’occupazione adeguata e a partecipare a provvedimenti di reintegrazione.”) dal 16 settembre 2013 (cfr. consid. 1.1.).
In virtù degli art. 11 cpv. 1 lett. a OPGA e 100 cpv. 4 LADI, nonché della giurisprudenza federale (cfr. consid. 2.4.), l’opposizione contro la decisione di inidoneità al collocamento del 6 dicembre 2013 non ha effetto sospensivo.
Ne discende che a ragione la Sezione del lavoro, con decisione incidentale del 19 febbraio 2104, ha respinto l’istanza dell’insorgente di sospendere gli effetti della decisione del 6 dicembre 2013 e erogargli conseguentemente le indennità di disoccupazione.
Va, peraltro, evidenziato che nel caso di specie, essendo l’effetto sospensivo escluso ex lege (art. 11 cpv. 1 lett. a OPGA e 100 cpv. 4 LADI) e non in quanto era stato tolto dall’amministrazione, la Sezione del lavoro nemmeno poteva ripristinarlo.
2.6. Nel caso di specie nemmeno sono dati i presupposti per pronunciare delle misure provvisionali positive pendente la procedura di opposizione (cfr. consid. 2.5.).
Al riguardo va evidenziato che, per quanto concerne i presupposti per l’assegnazione di misure provvisionali positive, l’Alta Corte ha stabilito che i principi giurisprudenziali enunciati riguardo all’art. 55 della Legge federale sulla procedura amministrativa - PA (effetto sospensivo; cfr. DTF 110 V 45, DTF 105 V 268, DTF 98 V 222) - l’entrata in vigore, il 1° gennaio 2003, della LPGA non ha modificato la precedente giurisprudenza in materia di ritiro dell’effetto sospensivo di opposizioni e ricorsi fondata sulla PA (cfr. STFA I 46/04 del 24 febbraio 2004, pubblicata in HAVE 2004 pag. 127, RAMI 2004 U 521 pag. 447segg., consid. 2) - sono applicabili, per analogia, nell’ambito dell’art. 56 PA (misure provvisionali), considerata la stretta connessione esistente fra effetto sospensivo ed altri provvedimenti cautelari (cfr. RAMI 2004 U 521 pag. 447segg., consid. 2; DTF 117 V 191 consid. 2b).
L'autorità chiamata a decidere in merito al ritiro dell’effetto sospensivo ex art. 55 PA oppure ad ordinare delle misure cautelari giusta l'art. 56 PA, deve in ogni caso esaminare se i motivi a favore di un'immediata esecutorietà della decisione appaiano più importanti rispetto a quelli che possono condurre a una soluzione contraria. A questo proposito, l'autorità interessata gode di un certo margine d'apprezzamento.
Di regola, essa fonderà la propria decisione sui fatti che emergono dalla documentazione a sua disposizione, senza procedere a degli ulteriori accertamenti, onde evitare dispendio di tempo. Trattandosi della ponderazione degli interessi a favore oppure contrari a un’immediata esecutorietà, possono avere una certa importanza le prospettive chiare circa l'esito finale della vertenza principale (cfr. STFA U 283/05 del 21 ottobre 2005 consid. 2.2 e riferimenti ivi citati).
Allorché non è possibile stabilire sin dall'inizio l'esito finale della vertenza occorre ritenere che, per principio, l'interesse dell'amministrazione è predominante quando il rischio di non poter recuperare le prestazioni versate pendente causa è concreto (cfr. DTF 119 V p. 507 consid. 4). Questo rischio è infatti prioritario rispetto all'interesse dell'assicurato di poter beneficiare delle prestazioni assicurative durante la procedura ricorsuale (cfr. Ordinanza del TFA del 3.2.93 in re J.B. pag. 5, in materia di assicurazione disoccupazione) al fine di non dover far capo all'assistenza (RAMI 1997 pag. 159 consid. 4).
Nella sentenza K 8/96 dell'11 febbraio 1997, parzialmente pubblicata in DTF 123 V 39ss., la nostra Massima Istanza, constatato che la decisione impugnata era di natura negativa, ha verificato se la ponderazione degli interessi in gioco giustificava la pronuncia di misure provvisionali positive, considerando finalmente preponderante l'interesse dell'autorità amministrativa:
" (…).
Il Tribunale federale delle assicurazioni ha avuto modo di giudicare che evidente appare l'interesse dell'amministrazione a evitare misure di restituzione di prestazioni laddove potrebbe rivelarsi che esse sono state versate indebitamente. In questo contesto è stato in particolare accennato alle difficoltà d'ordine amministrativo collegate al recupero delle prestazioni versate a torto (DTF 119 V 507 consid. 4 e i riferimenti ivi citati). Per quanto attiene al pregiudizio che il rifiuto di misure provvisionali positive potrebbe causare all'assicurato, occorre stabilire se, in via di massima, un'improvvisa cessazione dell'erogazione di indennità giornaliere comporta conseguenze tali da compromettere la sua situazione finanziaria e da costringerlo a prendere provvedimenti onerosi o altre disposizioni da lui non esigibili ragionevolmente. A questo proposito, il Tribunale federale delle assicurazioni ha avuto modo di statuire che l'interesse dell'assicurato a non dover far capo, durante la procedura giudiziaria, all'autorità assistenziale non è preponderante rispetto a quello dell'amministrazione a non dover anticipare il versamento delle prestazioni (DTF 119 V 507 consid. 4 e riferimenti).
I principi di giurisprudenza suesposti devono trovare applicazione anche nel presente caso. Considerato l'insieme degli elementi in esame, bisogna ammettere che l'interesse della Cassa malati H. è preponderante rispetto a quello dell'assicurato. Ne deriva che, per quanto riguarda il periodo posteriore al 31 dicembre 1995, in favore dell'assicurato neppure possono essere pronunciate misure provvisionali positive."
(STFA succitata, consid. 4 non pubblicato).
La priorità di principio dell’interesse dell’amministrazione rispetto a quello degli assicurati è ancora stata riconosciuta dal Tribunale federale in alcune altre sentenze (cfr., ad esempio, STF 8C_110/2008 del 7 maggio 2008 consid. 2.3 e riferimento ivi citato; STFA I 4/05 del 20 gennaio 2005 consid. 4.2, 75/04 del 16 aprile 2004 consid. 4.1).
2.7. Nel caso concreto l’interesse dell’amministrazione a non dovere anticipare il versamento delle prestazioni LADI, che potrebbe rivelarsi effettuato indebitamente con relative difficoltà di recupero, risulta preponderante rispetto a quello dell’assicurato - entrato in Svizzera il 15 ottobre 2012 proveniente dalla __________ e in possesso di un permesso di dimora UE/AELS (cfr. STCA 38.2013.69 del 20 febbraio 2014 consid. 2.10.) - a non dovere far capo, in corso di procedura, all'autorità assistenziale.
Inoltre un esame sommario della documentazione agli atti (cfr. pure inc. 38.2014.7) non permette di stabilire in modo chiaro e univoco quale sarà l’esito finale della vertenza in merito all’inidoneità al collocamento a far tempo dal 16 settembre 2013.
L’assegnazione in via cautelare, durante la procedura di opposizione, delle indennità di disoccupazione chieste dall’assicurato non serve del resto in alcun modo a conservare provvisoriamente uno stato di fatto o di diritto. Qualora infatti l’opposizione venisse accolta, il ricorrente percepirebbe le prestazioni con effetto retroattivo senza subire alcun pregiudizio. Per gli stessi motivi, inoltre, alcun interesse giuridico in gioco è minacciato.
Giova, infine, osservare che in dottrina Rubin ritiene che nella misura in cui, in virtù dell’art. 100 cpv. 4 LADI, l’opposizione contro una decisione di inidoneità al collocamento emessa sulla base dell’art. 15 LADI, analogamente alla presente evenienza (cfr. consid. 1.1.; 1.2.; 2.5.), non ha effetto sospensivo, non è possibile erogare indennità di disoccupazione mediante una misura provvisionale (cfr. consid. 2.5.), ossia non è possibile eludere l’art. 100 cpv. 4 LADI tramite un provvedimento cautelare.
In simili condizioni, non può essere dato seguito alla richiesta dell’assicurato di erogargli, a titolo provvisionale, le indennità di disoccupazione (per alcuni casi analoghi in ambito di assicurazione contro gli infortuni e assicurazione invalidità cfr. STCA 35.2013.47 del 3 ottobre 2013; STCA 32.2005.162 del 19 ottobre 2005).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti